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脱欧与新冠肺炎疫情叠加冲击后的英国农业政策:变革动力、政策调整与未来走向

作者:余福海 萧子扬 彼得·韦恩斯  责任编辑:许家秀  信息来源:《世界农业》2021年第5期  发布时间:2021-12-19  浏览次数: 110

【摘 要】2020年是英国农业政策的变革之年。这一年,脱欧与新冠肺炎疫情叠加冲击英国农业,英国农业可持续性危机加剧,部分农场陷入经营困境,英国社会普遍反思欧盟时期的共同农业政策,共同推动英国农业政策加速变革。英国农业政策的调整,主要体现为逐步取消共同农业政策、着力增强农业可持续性、多方施策维护粮食安全、采取措施维护农民生计等。笔者研判认为,英国农业政策的未来走向将具有四大特征:可持续性(优先选项)、粮食安全(重要关切)、农场繁荣(战略支点)、合作治理(变革路径)。英国农业政策变革具有丰富启示:一是挹注未来,增强农业可持续性;二是驰而不息,维护粮食自给地位;三是千方百计,持续推动农民增收;四是合作治理,构建涉农善治格局。

【关键词】英国;农业政策;脱欧;新冠肺炎疫情;政策变革


1问题的提出

英国是世界上较早实现农业现代化的国家。19世纪英国农业资本主义的发展是英国顺利完成工业革命并确立世界工厂地位的重要因素。目前英国仍是世界上最为发达的国家之一,农业技术领先,特别是在植物科学和精细农业等领域具有核心优势。农业在英国国民经济中具有特殊地位。2019年英国农业用地面积达1750万公顷,占英国国土面积的72%[1]。近年来英国农业生产呈现规模化、集约化、功能化和信息化的特征[2]。受益于集约化经营模式和先进农业技术,英国农业总体发展势头强劲。最新数据显示,其劳动生产率在世界主要发达经济体中位居前列,全国1.5%的农业人口供给了全国77%的本地食品。2019年英国农业总收入取得了8.2%的增长,达53亿英镑[1]。

后脱欧时代的英国将执行独立的农业政策。根据英国与欧盟的协议,英国正式于2020年1月31日起脱离欧盟,进入为期一年的过渡期,目前脱欧后的过渡期已经结束。自1973年加入欧盟以来,英国长期执行与欧洲大陆一致的农业政策,即共同农业政策(Common Agriculture Policy)。但是,英国农民和部分政客一直对共同农业政策抱有争议。后欧盟时代的英国已决定逐步终止执行共同农业政策,转而施行新的农业政策。新的农业政策建立在对欧盟时代农业政策的反思基础上,将提升对环境和农业景观的投资,逐步停止对农地持有者的直接补贴,采取措施推动农场经济走向繁荣,并以沟通协作取代对农民的严厉处罚,以共同构建英国农业的可持续性和全球竞争力。

然而,学术界关于英国农业政策的研究仍有较大提升空间。从学术史分析来看,目前关于近年来英国农业政策的研究主要有两大流派,一是以农业领域的学者为主,重点考察英国正式脱欧之前的农业补贴政策、农业科技政策和环境保护政策,探究其对中国农业领域公共决策的镜鉴价值[3],一是以兄弟学科学者为主,例如,政法学者滕淑娜和历史学者顾銮斋基于制度的历时性变迁视角[4],土地学者龙花楼等基于乡村发展的综合视角[5],探究英国农业政策的历史渊源和现实启示。相比之下,关于近期英国正式脱欧之后的农业政策,国内学者目前的研究较为匮乏。

综上所述,鉴于英国农业的领先地位,其农业政策近期变化较大且具有引领全球农业变革的典范意义,形成了一定国际影响,深化后脱欧时代英国农业政策的研究不仅具有深化国际农业政策前沿研究的学术价值,而且具有重要的现实意义。探究后脱欧时代的英国农业政策,不仅有助于中国农业领域公共政策的制定和完善,而且将有效提升中国农业发展的前瞻性和国际化能力。笔者将基于英国政府、农业团体、环保组织和财经智库等多角度信息的研析,探究近期英国农业政策变革的内驱动力,剖析英国农业政策调整的实质内容,展望英国农业政策的未来走向,以期为优化中国农业领域公共决策提供镜鉴。

2近期英国农业政策的变革动力

2020年,由于脱欧过渡期将尽和新冠肺炎疫情蔓延的影响,英国农业面临的政策环境空前复杂,多元因素驱动政策变革。英国农业可持续性、供应链安全和农民生计等棘手难题长期困扰英国社会。新冠肺炎疫情在英国暴发之后,这些议题更加引发人们担忧。同时,英国与欧盟的贸易谈判仍处于胶着状态。但是根据既定安排,2020年年底过渡期结束前,英国须完成未来农业政策的全部立法和行政事项。严峻的挑战成为英国政府在农业领域加速变革的动力。

2.1 英国社会反思共同农业政策

目前英国社会普遍认为,欧盟共同农业政策打击了英国农业。例如,英国《经济学人》杂志认为,欧洲共同农业政策对英国而言是个糟糕的交易(Lousy deal),集约农业方式对乡村地区造成的生态破坏较为严重,1970年以来田间筑巢鸟类(Nesting farmland birds)数量减少了一半;补贴受益者是坐享其成的农地产权拥有者而非租佃耕耘的农民,同时还推升了进入农业的成本[6]。即便是具有较强独立性和权威性的学院派智库“变革欧洲中的英国”(The UK in a Changing Europe)研究团队在强调欧盟共同农业政策向英国农民提供了直接补贴、环保补贴和农村发展计划补贴等多种支持的同时,也严厉批评欧盟共同农业政策的官僚作风、偏袒大地主、高额进口关税,以及早期鼓励过度集约化和环境退化[7]。英国环境、食品和农村事务部大臣乔治·尤斯蒂斯(George Eustice)承认,农业的集约化和官僚主义的共同农业政策一定程度上造成了野生动物栖息地和物种多样性的减少[8]。英国社会对共同农业政策的深刻反思,形成了一股呼吁变革农业政策、重塑英国农业的强大社会舆论。

2.2 新冠肺炎疫情冲击英国农业政策

新冠肺炎疫情对英国农业政策的冲击持续深化。疫情期间,英国国内食品生产能力不足、实时供应链(Just-in-time supply chains)部分中断和农业劳动力匮乏等因素削弱了英国农业与食品体系的供给能力,一度只能仰赖荷兰和西班牙的蔬菜进口,而这一因素在脱欧之后将面临更大的不确定性。疫情暴发初期,超市货架商品匮乏,基本消费品被迫实行定量配给。学校关闭之后,许多贫困儿童失去了免费的学校餐食[9]。疫情造成的失业潮进一步加剧了粮食危机。与此同时,农业与食品部门人员的死亡率是最高的。此外,饮食相关疾病在英国是诱发新冠肺炎的重要因素之一,说明英国食品体系已严重损害了国民健康。

在疫情冲击下,越来越多人将粮食视为最基础、最重要的公共产品,迫切要求对农业与粮食体系进行改革。例如,英国全国农民联盟(The National Farmers’ Union)认为,新冠肺炎疫情说明了英国实现粮食自给具有极端重要性,英国目前的粮食产量约为其消费量的2/3,这一比例不应进一步下降。为此,2020年2月25日,英国全国农民联盟积极推动丹尼·克鲁格(Danny Kruger)等国会议员修订农业法案,要求政府“考虑到鼓励英格兰农民生产粮食的必要性”,每五年报告一次粮食安全情况[10]。

2.3 英国农业出现可持续性危机

多种因素恶化了英国农业的可持续性状况。英国集约型农业对环境造成了较大压力。农业约占英国温室气体排放总量来源的10%,其中农业是英国一氧化二氮和甲烷的主要来源。2017年,受尿素化肥和奶牛饲养增加影响,农业占到英国氨气排放来源的87%。目前英格兰和威尔士约17%的土地面临土壤侵蚀的威胁,土壤的养分和生产能力受损,每年损失9亿~14亿英镑。其中,土壤板结的土地约390万公顷,每年导致约1.63亿英镑的总产量损失。此外,田间生物多样性也出现了明显下降。2018年所有农田鸟类的生物多样性指数为44.5,不及1970年指数的1/2。其中以农田为唯一栖息地或者高度依赖农田作为栖息地的12种鸟类数量减少了70%[1]。

然而,英国农业向有机耕作的转型并不顺利。2019年有机耕作的过渡区域(In-conversion land)面积达到28.1万公顷,与2018年数据(32.9万公顷)相比下降了约15%,是2014年以来首次下降。2019年,有机饲养的绵羊同比减少了5.4%,达到78.2万头;有机饲养的猪同比减少了9.3%,从2018年的3.7万头下降到2019年的3.4万头;有机饲养的牛从2018年的32.4万头下降到2019年的30.1万头,下降了7.2%。2019年,英国经过官方认定的有机经营主体(Certified organic operators)达到6 129家,比2018年的6 188家有所减少[1]。缓解英国农业的可持续性危机,亟须英国农业政策进行“刮骨疗毒”式的变革。

2.4英国部分农场经营陷入困境

目前英国很多农场经营困难已较为普遍。2019年,超过25%的英国农场经营收入为负值,仅有28%的英国农场经营收入超过5万英镑,如果扣除无偿劳动和自有土地租金的市场价值,未能盈利的农场比例达到34%[1]。其原因是多方面的。

第一,英国农业劳动力长期较为缺乏。

目前英国的农业劳动力已进一步老龄化。2019年,英国约1/3农民年龄超过65岁的法定退休年龄,35岁以下年轻农民的比例仅约为3%。自2005年以来,35~44岁年龄段的农民比例下降了5%,而65岁及以上年龄段农民占比上升了5%[1]。目前英国每年农业劳动力缺口约达6万人,一般是通过东欧保加利亚和罗马尼亚等国的季节性劳工补充,英国民众普遍对农场劳作缺乏热情。受新的积分移民政策和新冠肺炎疫情期间边境管控的影响,英国农业对外籍劳动力的需求难以满足。即便英国政府和查尔斯王子呼吁英国民众加入“为英国采摘”运动中,很多应季农产品仍然无人采摘,进一步加剧了农场损失[11]。可以预见,劳动力匮乏造成的经济负担将长期困扰英国农民。

第二,英国农业较高的环境和动物福利标准,面临全球化竞争的严峻挑战。

为了与欧盟等经济体达成贸易协议,英国政府不仅没有拒绝所有廉价且环境和动物福利标准较低的进口产品,立法要求其他经济体满足英国食品标准,反而开放了欧盟地区不符合英国食品标准的部分产品进口。这一措施使英国农场经营雪上加霜。

3变革之年英国农业政策的调整

2020年是英国农业政策急遽变革的一年。为了应对即将结束的脱欧过渡期和新冠肺炎疫情造成的粮食供给挑战,英国政府积极调适其农业政策。

3.1 逐步取消共同农业政策

诚然,脱欧之前英国历届政府一直在推动共同农业政策改革,但是力度有限,并未实现根本性变革[12]。2016年脱欧公投之后,英国政府将农业视为争取舆论支持的重要领域,倾力推进农业政策变革。2018年7月,时任英国首相特蕾莎·梅(Theresa May)就着手制定新农业政策,以取代共同农业政策。不久,时任环境、食品和农村事务部大臣迈克尔·戈夫(Michael Gove)制定了英国脱欧后的农业政策,其重心即逐步取消欧盟时期对农民的直接补贴(Direct Payments)政策[13]。

目前,共同农业政策即将被取缔的内容主要涉及直接补贴政策、绿化要求和交叉合规审查制度。根据迈克尔·戈夫2018年版拟定的《农业法案》,直接补贴政策将于2021年开始逐步取消,直到2027年年底彻底废除。根据原政策享受直接补贴最多的农民或者地主,其补贴将得到最大幅度的削减。2020年7月27日,环境、食品和农村事务部出台政策规定,2021年起英国农民不需再遵守原共同农业政策框架内的绿化要求(Greening requirements) [14]。根据2020年11月30日英国环境、食品和农村事务部发布的工作方案,2021年将简化基础支付计划(Basic Payment Scheme),包括修改交叉合规(Cross-compliance)要求,例如针对农民的违规行为,增加使用警告信,并提供建议而不是经济惩罚;英国环境、食品和农村事务部还提议向希望退出农业的农民提供一次性退出补贴,在农业转型期后期为所有农民提供直接补贴将不再与土地挂钩[15]。

3.2着力增强农业可持续性

英国将农业可持续性视为超越共同农业政策的重要维度。早在2018年,特蕾莎·梅(Theresa May)政府就倡导农业政策专注于环境保护,其核心理念是以公共资金换取公共品,如改善水质、减少排放、增加生物多样性等。时任环境、食品和农村事务部大臣迈克尔·戈夫推出了环境主义土地管理机制(Environmental Land Management system),引导农民对环境进行投资。根据这一机制,农民将根据耕作的环境效益获得补贴,提供最大环境效益的农民将获得最大的回报[13]。2020年11月11日,英国正式完成了《农业法案》的立法工作,再次确认将环境主义土地管理作为英国新农业政策的重中之重。2020年11月30日,英国环境、食品和农村事务部发布了《可持续农业之路:2021—2024年农业转型计划》(The path to sustainable farming: an agricultural transition plan 2021 to 2024),明确规定了2021—2024年农业转型期渐进推进农业可持续发展的理念、措施和时间线,实质上成为英国推进环境导向的新农业政策的路线图。

3.3 多措并举维护粮食安全

近期英国正在着手制定其国家粮食战略(National Food Strategy),这是75年来英国首次独立制定其国家粮食战略。国家粮食战略分为两部分,第一部分是紧急建议,如何支持英国有效应对新冠肺炎疫情的冲击和2020年12月31日结束的脱欧过渡期,目前第一部分已经完成并于2020年7月发布;第二部分则是一个详尽的重塑粮食体系的计划,预计于2021年完成。

根据国家粮食战略第一部分建议,英国政府须保障贫困儿童得到充足的食品供应和营养。相关的政策选项包括扩大免费学校膳食计划(The Free School Meal Scheme)的覆盖范围,将父母或监护人领取统一福利救济金(Universal Credit )或同等福利家庭的每一个不超过16岁的儿童包括在内,将假期活动和食品项目扩展到英格兰所有地区,将健康启程代金券(Healthy Start Vouchers)的价值提升至每周4.25英镑,并将健康启程代金券计划覆盖到家中儿童不满4岁且父亲、母亲或监护人领取统一福利救济金(Universal Credit )或同等福利的家庭,将“为弱势群体提供食品”部长级工作组的工作延长至2021年7月。此外,英国政府不应拒绝所有廉价且环境和动物福利标准较低的进口产品[16]。

英国政府还积极完善粮食安全立法。《农业法案》在较大幅度的修改完善之后,最终于2020年11月11日完成立法工作。这次修改是在新冠肺炎疫情的背景下完成,有关粮食安全的内容明显增加。根据法案,英国政府将通过提高从农场到餐桌的供应链透明度和公平性来捍卫粮食生产,并通过投资最新技术和研究来保持英国粮食生产的竞争力和创新性;英国政府还将每三年向议会报告国内粮食安全情况。第一份报告将于2021年年底发布,其中包括新冠肺炎疫情对食品供应的影响、全球食品供应、食品安全和消费者信心等议题[17]。

3.4 采取措施维护农民生计

维护农民生计是2020年英国政府施政的重要议题。由于英国多数农场在较大程度上依赖直接补贴,而且在疫情期间损失较大,仓促将政策过渡到环境主义土地管理机制,将对农民收入造成严重的负面影响。为此,英国政府向农民提供了多种支持方案,以提升新农业政策的适应性,渐进实现政策过渡。根据2020年11月11日通过的《农业法案》,农民将能够在2021—2017年政策过渡期内申请替代性的资金支持,2021年将提供生产补助(Productivity Grants),而完善后的农村管理计划(Countryside Stewardship Scheme)将继续在农业转型期的头几年向申请者提供资金[17]。根据2020年11月30日英国环境、食品和农村事务部发布的《可持续农业之路:2021—2024年农业转型计划》,英国政府还将于2021年设立农业投资基金(Farming Investment Fund),为市场主体投资农业领域的设备、技术和基础设施提供资金。

4英国农业政策走向的前瞻分析

2020年2月25日,英国环境、食品和农村事务部发布了未来10年的农业政策文件《未来的农业:政策和进度更新》(Farming for the future: policy and progress update)。这份文件不仅包括《可持续农业之路:2021—2024年农业转型计划》的绝大部分内容,而且勾勒了未来农业政策的核心框架体系。结合这份文件和政策实践的实际情况,基于多元因素的博弈权衡,有助于精准研判英国农业政策的未来走向。

4.1可持续性:英国未来农业政策的优先选项

将增强农业的可持续性作为政策优先项,不仅是英国政府的既定方针,也是英国政府基于未来一段时期国内外客观形势综合考量的结果。

英国政府将农业可持续性视为重塑全球领导力的重要工具。目前英国急于在全球化和竞赛中取得领先优势,以维护英国在全球治理格局中的大国地位。2020年联合国气候雄心峰会召开前夕,英国提出到2030年年底,将至少减少68%的温室气体排放量。这一宏大目标的实现殊非易事。鉴于农业是碳排放的重要来源,英国政府不仅将环境主义土地管理视为新农业政策的基石,而且将其作为实现《25年环境规划》(A green future: our 25 year plan to improve the environment)和2050年净零排放承诺的重要政策工具[18]。同时,增强农业可持续性已成为英国社会普遍共识。得益于政府引导、媒体宣传和民间组织的努力,“环境正义”在英国深入人心。无论是普通民众,还是环境保护主义者,抑或是强调粮食生产和粮食安全的农业团体和食品企业,均已认同农业的可持续性理应是未来农业政策的重中之重。即便是对粮食生产和粮食安全孜孜以求的农业团体,也以英国农业较高的环境标准和动物福利标准为傲。

结合上述原因,英国政府将在未来相当长的时间内,维持可持续性优先、环境效益导向的农业政策。目前英国政府已决定在2024年正式推出环境主义土地管理项目前,持续进行国家试点(National Pilot),以探索如何构建不同类型、不同规模的环境主义土地管理协议,在特定区域如何有效激励以形成特定的环境成果,以及具体的申请、支付方式和费用的测算等。英国政府还将同步进行政策的测试和探索(Tests and trials),持续改进政策[19]。

4.2粮食安全:英国未来农业政策的重要关切

目前英国政府已深刻体会到未来粮食安全面临的严峻挑战。《未来的农业:政策和进度更新》第一部分就是《粮食生产的重要性》,介绍了英国未来政策如何保障可持续的粮食生产,维护粮食安全,推进粮食战略。英国政府坦承英国粮食安全的基础不仅是国内粮食生产,还包括海外粮食生产和跨境贸易,因此英国须有效监测、研判和应对气候变化、虫害和疾病暴发、水灾和干旱事件、动乱和污染等国际和国内风险,推动亨利·迪姆布雷比继续审查英国从农场到餐桌的整个供应链,制定英国的国家粮食战略,以建立一个强大和可持续的农业部门,向国民供给健康、可负担的食品[20]。2022年起,英国政府还将增加农业研发领域的投资,通过技术革新或集成方式提升农场的生产力[15]。

目前英国研究与创新局已成立了“变革英国粮食体系”战略重点基金(Transforming the UK Food Systems Strategic Priorities Fund),资助研究推动粮食体系变革。目前已有4个项目获得了2 400万英镑资助,分别是“向可再生粮食体系转型”(Transformations to Regenerative Food Systems)“健康的土壤,健康的食品,健康的人”“为弱势群体共同生产健康、可持续的粮食系统”和“改变城市粮食体系,以促进地球和人类健康”[21]。2021年的资助申请已于2月2日开始,其重点资助三大主题:变革粮食环境(Transforming food environments)、粮食体系的可持续性营养(Sustainable nutrition across the food system)、粮食的进口与国内生产[22]。根据这些项目的研究旨趣,可知英国未来的粮食安全战略将进一步向公平、健康、可持续、可负担的方向演化。

4.3农场繁荣:英国未来农业政策的战略支点

目前英国农业政策变革的关键争议是农场收入能否得到维护。未来英国政府还将继续推动农业政策改革,以提升农场的生产力。其中之一是租佃制度(Tenancy Reform)改革。这部分内容在《未来的农业:政策和进度更新》有专节披露,但是没有收入《可持续农业之路:2021—2024年农业转型计划》,说明英国政府很可能是考虑在2024年之后推动这一改革。根据《未来的农业:政策和进度更新》,英国政府将确保农业租佃的法律框架不妨碍租佃部门生产力增长的机会。目前英国政府正与农业团体合作,制定政策指南,协助佃农和地主在商业上实现互惠互利。英国政府已在《农业法案》中加入了一些条款,这些条款将对1986年通过的《农业控股法》(Agricultural Holdings Act)进行修订,以确保佃农参与财政援助计划的权利。英国政府还将进一步修订《农业控股法》和1995年通过的《农业租赁法》(Agricultural Tenancies Act),为佃农灵活选择农场经营方式提供便利[20]。

但是,政策的不确定性也损害了很多农场的正常经营。一是由于政府资金支持的不确定性和不稳定性,英国很多农场仍面临巨大损失。根据规定,英国实施新的农业政策之后,英国政府将维持农业资金的总规模在每年约30亿英镑,直到本届议会于2024年结束。新一届议会是否将大幅减少农业资金规模,具有较大不确定性。二是环境保护和粮食生产何以在实践中统筹兼顾,也深深困扰很多农民。为环境效益而进行农场经营的前提是放弃原有粮食生产收益,并增加新的劳动和成本;根据英国新农业政策“为公共产品支付公共资金”(Public money for public goods)的环境补贴原则,英国政府将基于农民从其他经营活动损失的收入和开展环境劳作(Environmental work)的成本,向农民提供相应的资金补贴。但是,具体的补贴计算方式迄今尚未出台,农民普遍担心补贴过低,无法补偿自己开始新的耕作模式的成本[23]。

在政策不确定性阴影下,有的英国农民已开始减少农业投入,积极提高农场劳动生产率并探索多元化经营模式,以稳定农场的收益,但是其多元化经营可能对环境造成新的破坏,使新的农业政策成为一纸具文。

4.4 合作治理:英国未来农业政策的变革路径

合作治理已成为英国农业决策的重要精神。不同治理主体之间,不同层级政府之间合作治理,预计将进一步成为英国未来农业政策的主要变革路径。

未来英国政府的农业决策仍将取决于利益相关方的多方博弈结果。目前英国环境、食品和农村事务部与农民和农业团体的协商一般是通过“健康与和谐协商”(Health and Harmony Consultation)进行的。近期英国政府急于与美国、欧盟等国家和地区达成贸易协议,实质上已放开欧盟不符合英国标准的部分食品进口,也有意逐步放开其他国家较低的环境和动物福利食品进口。为此,英国全国农民联盟和世界自然基金会(World Wide Fund for Nature)均通过抗议活动向政府施加压力,希冀未来英国农业政策执行较高的环境和动物福利标准。鉴于政府意图与农业团体、环境保护团体的意图存在较大距离,如何在实践中平衡各方利益,推动政策进步,将继续考验英国政府的行政智慧。可以预见,未来英国政府同农业团体和环保组织的多方博弈将持续,英国农业政策的合作治理模式将常态化。

目前英国的农业政策一般是在中央政府同各构成国政府的协作基础上形成的。根据英国法律,农业领域的决策权已部分移交威尔士、苏格兰、北爱尔兰等构成国。目前各构成国对新农业政策的认同程度差异较大,亟须进一步协商解决。苏格兰负责农村经济的内阁大臣弗格斯·尤因(Fergus Ewing)批评,在未经协商的情况下,2021—2025年包括苏格兰在内的所有构成国政府均被削减了农业补贴额度,其中苏格兰农民预期获得的补贴比原来遵循欧盟共同农业政策时减少了1.7亿英镑;英国议会向威尔士拨款2.4亿英镑作为欧盟共同农业政策的替代,也远远低于威尔士的预期,引起威尔士环境部长莱斯利·格里菲思(Lesley Griffiths)不满;北爱尔兰农业执行部长则认为新的农业政策让田野重新荒芜,远不如粮食生产对环境更为有益[19]。因此,英国中央政府与各构成国政府的协作,亦为塑造英国未来农业政策的重要力量。

5研究结论与政策启示

本文的研究结论是,2020年英国农业政策出现了重大变革。其变革动力有三:一是英国社会反思共同农业政策,二是新冠肺炎疫情冲击英国农业政策,三是英国农业出现可持续性危机。2020年英国农业政策的重大调整,主要体现为逐步取消共同农业政策、着力增强农业可持续性、多措并举维护粮食安全、采取措施维护农民生计。综合英国国内外政策环境和多元治理主体博弈的分析,英国农业政策的未来走向呈现四大特征:可持续性是优先选项,粮食安全是重要关切,农场繁荣是战略支点,合作治理是变革路径。

殷鉴不远,中国农业发展同样面临类似困境。受长期集约化经营影响,目前中国耕地出现了土壤酸化、盐碱化和耕作层变浅等严重退化现象,特别是黑土地的黑土层变薄、土壤有机质下降、土壤压实、渗水性降低,可持续性状况堪忧。中国大豆和玉米等谷物的自给率还不够高。2020年中国粮食进口超1.4亿吨,同比增幅28%。其中,大豆进口突破1亿吨,玉米进口量首次超过当年进口关税配额[24]。务农收入在农民收入结构中的占比依然不高,2020年农村居民人均经营净收入为6 077元,约为农村居民人均可支配收入(17 131元)的35.47%[25]。合作治理成为中国“三农”治理主流理念,还有待时日。鉴此,英国农业政策变革对优化中国农业政策具有丰富启示。

一是增强农业可持续性。2021年中央一号文件明确强调,推进农业绿色发展,特别提出要实施国家黑土地保护工程,推广保护性耕作模式。与往年的中央一号文件相比,在农业治理理念上实现了较大进步。但是农业耕作与周边生态体系联系紧密,仅仅保护土壤是远远不够的;推动农业绿色发展的政策措施精细度和可操作性欠缺。借鉴英国环境主义土地管理项目“为公共产品支付公共资金”的核心理念,中国农业决策须进一步探索良性激励的政策措施,为农民提供环保津贴和收入补贴,引导农民实施保护性耕作,保护野生动物栖息地,保护水源、土壤和田园景观,维护生物多样性。

二是维护粮食自给地位。鉴于疫情期间英国粮食体系难以自给的教训,中国维持每年1.3万亿斤1粮食生产能力、18亿亩2耕地的政策值得肯定。未来一段时期,中国的城市化仍将维持较快的速度和庞大的规模,对粮食供给的压力有增无减。因此,未来中国的农业政策应持续投资新的农业技术,促进农业技术、设备和基础设施现代化,同时持续推动乡村全面振兴,建立健全农业进入和退出机制,鼓励具有较高农业技术能力或现代经营理念的人才留在乡村、进入农业,以健全的政策体系促进农业增收。

三是持续推动农民增收。英国农民的收入预期,关系到英国新农业政策的成败。中国农业决策是以人民为中心的,未来的农业政策变革也应综合考虑农民的切身利益,通过稳定和增强农民的收入预期建立起政策信任。具体而言,在农业农村现代化新时期,设置农业农村支持帮扶政策体系的过渡期,强化公共政策的“助推”功能,通过行之有效的帮扶引导和逆向规制,促进农民在政策过渡期内稳定增收,从而形成农民群众对新“三农”政策的信任,实现新旧政策的平稳过渡。

四是构建涉农善治格局。英国基于合作治理理念的农业政策变革模式,有效维护了多元治理主体的参与权利,综合考虑了多方观点和利益,减少了政策变革的社会成本和治理成本,有效提升了决策的理性程度和前瞻性。合作治理在中国乡村振兴进程中方兴未艾。未来中国的农业决策也应更多地扩大农民群体、社会组织和涉农企业等利益相关方的参与程度,特别是建立健全农民参与涉农政策制定的体制机制,创新反映农民诉求、回应农民期待、解决农民问题的信息渠道和公共服务模式,形成涉农利益主体和谐善治的农业发展新格局,协力推动乡村全面振兴。


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[14]Department for Environment,Food and Rural Affairs,The RtHon George Eustice MP.Government to cut red tape for farmers as they plan for2021[EB/OL].(2020-07-27)[2021-02-17].

[15]Department for Environment,Food and Rural Affairs,NaturalEngland,The Rt Hon George Eustice MP.Government unveilspath to sustainable farming from 2021[EB/OL].(2020-11-30)[2021-02-10].

[16]DIMBLEBYH.The nationalfood strategy:part one[EB/OL].(2020-07-15)[2021-02-21]

[17]Department for Environment,Food and Rural Affairs,The RtHon George Eustice MP.Landmark agriculture bill becomeslaw[EB/OL].(2020-11-11)[2021-02-22].

[18]Department for EnvironmentFood and Rural Affairs.The environmental land management scheme:public money for publicgoods[EB/OL].(2020-10-14)[2021-02-21].

[19]HARVEY F.Farmers in UKdevolved nations face big drops in incomepost-Brexit[EB/OL].(2021-01-07)[2021-02-22].

[20]Department for Environment,Food and Rural Affairs.Farming for the future policyand progress update[EB/OL].(2020-02-25)[2021-02-18].

[21]CORNALL J.Boost for UKresearchers to transform food systems[EB/OL].(2021-01-04)[2021-02-19].

[22]UKResearch and Innovation.Expressionof interest:transforming UK foodsystems for health and environment[EB/OL].(2021-02-02)[2021-02-20].

[23]EVANS J.England’s farmersbraced for post-brexit subsidy gap[EB/OL].(2020-07-08)[2021-02-19].

[24]刘慧.平衡利用好国际国内粮食市场[N].经济日报,2021-01-21,(05).

[25]经济日报社中国经济趋势研究院,国家统计局中国经济景气监测中心.农业经济增长加快务农收入持续回升[N].经济日报,2021-02-27,(12).

注释

(1)11斤=0.5千克。

(2)21亩=1/15公顷。