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溶解与解构:村干部流动性任职的产生机理与治理效应——以东部T市P镇经验为例

作者:叶 敏 蔡晓婷  责任编辑:蒋 韵  信息来源:《公共管理评论》2021年第3期  发布时间:2021-12-12  浏览次数: 158

【摘 要】村级组织位于国家与社会的交界处,村干部是调节国家与社会关系的重要行动者。随着城市化的加深和国家对乡村治理干预的加强,村干部在一些区域正在趋于流动性任职。结合东部T市P镇的经验,本文试图将村干部流动性任职的生成逻辑解释为社会转型因素的溶解效应和国家制度建构的解构效应的叠加结果,或者说是一种“在溶解中解构”的生成机理。在治理效应上,村干部流动性任职有助于强化村级组织的代理功能,然而其带来的治理隐忧是会削弱村级组织对乡村社会的保护功能。

【关键词】村干部;流动性任职;产生机理;治理效应


村干部本应是来自本村的“土官”,这不仅是对村民自治权利的一种实践,同时也是乡村治理必须结合乡土社会资本的一个规律要求。然而,随着城市化的加深和国家对乡村治理干预的加强,村干部在一些区域正在趋于流动性任职,也有学者将其称为村干部的“流官化”现象。比如,有研究表明,村干部流动性任职在一些地方已经较为常见,“村级干部不再局限于由本村村民担任,而是由同一镇域内的镇村两级干部实行跨村、跨层级任职,并在江苏、安徽、河南等地逐渐呈普遍化趋势”(王惠林,2020)。本文对P镇所属的地级市T市进行了田野调查,结果显示,全市1568个村(社区)中现有村“两委”正职2089人,其中696人属于跨村任职,占比33.3%,且辖属P镇的T市TZ区的跨村任职人员比例在T市最高,达49.7%。目前学界对村干部流动性任职已有一定的关注和讨论,但相关研究还存在一些理论解释上的盲点。本文试图结合T市P镇的经验,说明村干部流动性任职是社会转型因素对属地化村级组织发生溶解效应而形成的一种趋势,也是国家多重制度建构叠加对属地化村级组织产生解构效应的一种表现。在治理效应上,村干部流动性任职有助于强化村级组织的代理功能,形成的治理隐忧则会削弱对乡村社会的保护功能。

一、村干部的流动性任职及其相关讨论

(一)历史上的土流之辩

传统中国的大一统体制下,“流官”和“土官”是两种重要的制度安排,“流官”支撑了大一统体制的集中面向,“土官”则有助于协调大一统国家的民族关系和降低大一统体制的治理成本。“流官”的出现和发展反映的是郡县制对封建制的替代,以及郡县制下有效治理机制的选择。在郡县制下,官员任职的籍贯回避制度造成了地方官员的地区流动。“汉以前,地方官的任用没有籍贯上的限制,豪门大族官在本土,并通过姻亲关系相互攀龙附凤,逐渐遗留后患。于是西汉武帝中期开始对地方官的任用作籍贯上的限制”(赵慧峰,1995)。而因“流官”的回避制“带有控制地方权力维护中央集权制的明显意图”(王士伟,1993),“加强了中央集权,降低了中央政府的代理风险”(曹正汉,2017)。大一统体制下的“流官”虽然有助于预防腐败和加强集权,但是不利之处在于“设置流官意味着行政经费的大量增加”,同时可能会因为难以“因俗而治”而激发民族地区的反抗(温春来,2004)。所以,虽然秦汉以后,中国逐步确立和巩固了郡县制,但同时为了实现对边疆民族区域的有效治理,一统体制之下又保留了一定的“土官”制度,比如土司制度、羁縻州制度等。中国历史上的“唐宋之变”通过“强干弱枝”加强了中央对地方的控制,但在基层治理制度上推动了乡官制向职役制的转型(万昌华和赵兴彬,2008;张德美,2013)。加之宋以后宗族力量的兴起,中央集权与基层的简约治理是同时发生的(黄宗智,2008;熊万胜和刘炳辉,2020)。无论是在边疆区域,抑或是在基层,“土官”的好处是能够尊重了文化多样性和基层的实际情况,对大一统的集权体制发挥着重要的润滑和保护作用,降低了中央集权体制的治理成本。所以,传统中国的大一统体制是“流官”和“土官”相结合的治理系统,它们一同维持了集权与分权之间的平衡。中国历史上的土流之辩涉及的是朝廷任命的地方官,与本文即将展开讨论的流动性任职的村干部并不在一个层级,但历史上对“流官”和“土官”的利弊辨析仍然对本文议题的分析具有借鉴意义。

(二)现阶段村干部的流动性任职现象

近代以后,中国治理系统中的人事安排更加趋向于流动性任职,这不仅体现为“改土归流”的进程,还体现为基层治理的“国家化”,即用“干部”替代传统的多元权威。不过,中华人民共和国成立以后,即便是高度组织化的人民公社体制下,对基层干部的任用仍然尊重乡村社会和农民集体:大队干部来自“本村”是通行的制度,大队干部不仅要参加本村生产队的劳动,其待遇也要在生产队里通过“记工分”来实现。改革开放以后,村民自治制度在制度设计上更加巩固了村干部的“本土性”,即村委会成员必须是本村村民。然而,随着时代的发展,现阶段中国一些区域正在出现村干部流动性任职现象,即部分村干部已经不是来自本村的村干部,而只是在本村工作的外调干部,村干部开始在镇域范围,甚至区县范围内流动性任职。关于村干部“流官化”的具体内涵,贺雪峰(2017)在调研苏南村干部流动情况时指出,“村干部不仅在村与村之间调配,而且在镇村之间统筹打通使用”。李宽(2017)也关注到了苏南地区村干部的“流官化”,指出“‘流官’一词在于强调村干部不再产生于本乡本土,而是通过乡镇政府招聘、选拔产生,从而可以在不同村庄及乡镇部门之间进行调动”。王惠林(2020)注意到村干部“流官化”在江苏、安徽、河南等地兴起,并将“流官化”界定为“村干部不再局限于由本村村民担任,而是由同一镇域内的镇村两级干部实行跨村、跨层级任职”。韩鹏云(2020)在讨论基层干部人事制度变迁时不仅提到了“流官化”的横向维度,而且突出了“流官化”的纵向维度:“乡镇直接任命行政人员任村书记,或村书记调到乡镇站所或部门任职的上下交流使用的现象,甚至在一些发达地区乡村,各村之间的‘条线’干部可以交流使用,也即打破了乡镇和村两委的人事隔阂,实现了‘流官化’。”

(三)关于村干部流动性任职的现有解释

在村干部流动性任职的生成逻辑的解释上,目前的相关研究主要有两个解释视角。一是社会内生视角。社会内生视角将村干部流动性任职理解为乡村社会发展的自发结果,特别突出了村庄无法自发产生合适的村级管理人,并由此造成了村干部流动性任职。比如有学者指出:“村干部自生秩序断裂是‘流官化’的内因,表现为村庄社会性权威难以实现再生产,社会性激励不足,村干部所获得的职位收入无法维持其家庭再生产。”(王惠林,2020)还有学者注意到乡村社会转型削弱了村民与村干部之间的纽带,为地方推行村干部“流官化”提供了空间:“流官化的主要原因是农民与具体土地的联系逐步割断(村集体统筹了农民的土地),村民与土地以及土地上的集体收入的薄弱联系,使得乡镇一级可以有更大的调配村干部的权能。”(贺雪峰,2017)

二是制度建构视角。与社会内生视角强调乡村社会的内生变化和社会转型因素相比,制度建构视角更多地从国家与社会关系角度作出解释。比如有研究者注意到国家推动的村庄合并对村干部“流官化”的诱发效应:“国家推行合村并居并精简村干部,乡镇政府统筹村庄发展资源、下沉社会治理任务等多重因素促使村干部‘流官化’。”(李宽,2017)还有学者指出东部地区村干部流动性任职与村级治理行政化和公职化有较大关联,“城乡一体化地区村干部的公职化改造相对彻底,推动了村干部选拔的程序化与任职的流官化。”(仇叶,2020)“东部沿海地区高度城乡一体化的社会管理需求产生村级治理半行政化要求,其实践形态包括村干部的流动体制,原本局限于村庄之内的村干部得以在乡镇范围内流动,体制的吸纳削弱了村干部与被治理者的关联。”(王丽惠,2015)与东部地区相比,欠发达地区也正在出现村干部流动性任职现象,不过与东部发达地区相比,“一般农村型村庄村干部‘流动性任职’是基层政府培养、选拔村干部,建设农村治理体制的重要方式,填补了农村治理真空,并以强制度关联激活了村干部的治村责任”(王惠林和李海金,2019)。

从现有情况而言,学界对于村干部流动性任职已给予一定的关注和讨论。社会内生视角旨在说明村干部流动性任职的社会变迁因素和社会基础条件,强调本村无法有效产生村干部以及缺乏对外调干部的抗拒意识。而制度建构视角则强调国家的制度建构,并且这种制度建构具有多因素性(推动村庄合并、行政化、维持治理),并且是无意和有意的叠加。现有研究对村干部流动性任职的生成逻辑还缺乏完善的解释框架,特别是还没有从社会与国家两个维度对村干部流动性任职形成贯通性理解。现有解释框架也较难提供一种可以解释地区差异的说明:为什么有些地区村干部流动性任职了,而另外一些地区则比较罕见?除此之外,对村干部流动性任职的治理效应的相关讨论也值得进一步深入。

二、案例经验:P镇村干部的流动性任职

P镇隶属于东部T市,由5个乡镇合并而成,区域面积达109.3平方公里,下辖23个村和3个居委会,户籍人口达12.26万人,其中外来人口约2.3万人。P镇区位条件优越,受周边大城市的辐射带动,具有较强的经济发展活力。改革开放以来,P镇逐步成为T市的工业重镇,形成了电子元件及电子材料、钢结构及船舶海工、机械制造和纺织服装服饰等产业。截至2019年年底,P镇共有工业企业763家,其中规上企业71家,2019年实现工业应税销售89.79亿元,占全镇应税销售的66%。近年来,随着高铁和地铁建设的推进,P镇的交通枢纽地位进一步凸显,P镇形成了打造“高铁新城、城市副中心、综合性交通枢纽”的新发展定位,以更高标准推进镇域经济社会发展。由于P镇的工业基础较好,镇域经济较为发达,本地非农就业机会供给较为充足,就地城镇化发展趋势比较明显。

P镇是由5个乡镇合并而成的大镇,经过多轮的村庄合并,P镇行政村的规模也比较大。我们在P镇实地走访了6个行政村,除一个村是两村合并以外,其他的行政村至少由4个村合并而成。意外的是,实地调研走访时发现,P镇的村干部流动性任职现象较为明显,体现为已经有相当比例的村干部并非来自本村,而是在全镇范围内统筹使用。据访谈了解,P镇26个村居“一把手”多是外来书记。从调研村庄的村干部情况来看,6个村都是书记、主任“一肩挑”,其中仅1位村书记是本村人,其余村书记曾有过村级之间的横向流动性任职情况或镇村两级之间的纵向流动性任职经历。其中,任职经历比较丰富的有PX村和XB村的村书记。PX村村书记经历过4次流动性任职,分别在三个村任职过,且在镇环卫所当过所长。XB村村书记在P镇从南到北的三个村庄任职过村干部。从调研的村庄村书记流动性任职情况来看,P镇村干部流动性任职的表现形式主要是村干部在村与村之间的横向流动,镇村两级之间的流动情况相对较少。在6个村的村干部队伍中,以XB村村干部队伍中本地人占比最大,8个村干部中5人是本村人,以YTS村村干部队伍中本地人占比最小,10个村干部中仅1人是本村人。6个村的村干部来自本村的比例仅为32%。

表1汇总了T市P镇6个村的村情与村干部构成。

表1 T市P镇6个村的村情与村干部构成情况

资料来源:根据调研资料整理。

三、在溶解中解构:村干部流动性任职的生成机理

以P镇的实地调研经验而言,村干部流动性任职是一种社会转型因素造成的溶解效应和国家制度建构造成的解构效应的叠加后果,而且相比社会转型因素,国家基于多重逻辑对村级组织的制度建构是更为决定性的因素,所以可以将村干部流动性任职的生成机理理解为一种“在溶解中解构”的逻辑。社会转型因素对属地化村级组织造成的溶解效应是形成村干部流动性任职的“慢变量”,而国家制度建构对属地化村级组织的解构效应则是村干部流动性任职的一种外部介入的“快变量”。本文并不完全赞同村干部流动性任职是国家有意建构的产物,实际上国家的制度建构因素所形成的解构效应既有一定的“有意性”,也是一系列相关制度变革所累积的“意外后果”。

(一)社会转型的溶解效应

P镇的村干部流动性任职与经济发展推动的社会转型有一定关联。村干部“属地化”往往被理解为一种自然现象,即本村人才能当好本村的家。村干部“属地化”的前提条件是乡村能够留住一定的能人,并且能人有担任本村干部的意愿,此外村民也有着参与村庄事务和监督村级组织的积极性,然而,这些前提条件在社会转型期越来越难以具备。

首先,乡村人口人才外流较为严重。受工业化、城镇化和市场化因素的影响,P镇的广大农村也经历了人口、人才的大量外流过程。虽然P镇属于东部发达地区,但是区域内部的城乡差距仍然相当明显,相较于乡村,城镇对人口、人才有着更大的吸引力。P镇虽然工业基础较好,本地打工经济较为发达,但是除少数在本地做生意的人以外,本地男性更加愿意去外地务工经商,获取更高的收入。所以,虽然相比中西部空心化乡村,本地工业使得P镇乡村保持了相对较高的村庄完整性,但是存留在乡村的可用人才并不多。

其次,村干部职位的相对吸引力下降。由于务工经商的收入水平较高,而担任村干部收入不高且工作繁忙,所以愿意担任村干部的人并不多。“村干部负担重,一个人要管好几个人的各方面事情,此外阶段化任务多,如化工企业排查、安全生产、排污检查等等。”(访谈记录:TP-SSL-2020-1)“现在基层工作程序繁多,做得多错得多,压力大。直面群众、直面问题。村干部被问责的风险最大。”(访谈记录:TP-ZHZX-2020-1)根据调研了解的情况,P镇的主职村干部年收入8万元左右(高一点的可以达到10万元),非主职村干部的工资则要低1万至2万元。“村干部平均工资,拿到手的人均不到2000元/月,扣掉公积金和保险。书记可以达到10万元/年,一般村干部七八万元/年。基本工资都差不多,考核方面基准都差不多,但是个人做得好的会高一点。基本工资每年都在调。村居干部有差别,由于居委会重点工程不多,绩效取的是平均值。”(访谈记录:TP-NYJ-2020-1)

最后,村庄共同体意识的淡化。与其他地区类似,受工业化、城镇化和市场化等社会转型因素的影响,P镇各村村民的生活半径和利益重心逐渐远离村庄,特别是由于非农就业、居住分散和土地流转等因素的作用,村级组织和村集体对村民生产生活的影响力逐步衰减。再加之,P镇的各村多为杂姓村,宗族意识淡薄,社会性团结纽带有限。在这些因素的综合作用下,村民对于村庄公共事务缺乏参与的积极性,村民普遍不关心谁当村干部,这为村干部流动性任职的推行提供了社会土壤。

(二)国家制度建构的解构效应

以P镇的经验而言,与社会转型因素对属地化村级组织造成的溶解效应相比,国家出于各种目标对村级组织施加的制度建构力量所累积的解构效应是造成村干部流动性任职的决定性因素。在诸多的制度建构中,村庄合并、村干部招考制和组织结构管理是促成村干部流动性任职的建构因素。

首先,村庄合并促动了村干部的跨村流动。从2001年始,P镇开始村庄合并工作,并且村庄合并的力度较大。作为一种国家推动的制度建构行动,村庄合并对村级组织构成了一定的影响。村庄合并带来了村干部的安置问题。合并前的小村庄一般有村干部6~7人,合并后的大村庄一般设置9到10个村干部职位,这就导致合并过程中有大量村干部需要再安置,而合并村的村书记、村主任和村会计等重要职位由谁来担任便成了一个较为复杂的问题。正如学者在其他地区看到的:“合村并居多出来很多能力很强的村干部。镇里为了安抚也为了利用干部,将一些年富力强的主职村干部安排到其他村任职。”(贺雪峰,2017)作为一种富余村干部的安置办法,外调干部有利于缓解村庄合并过程中的矛盾。

其次,村干部招考制的影响。相比以往村干部产生的“多元进入”机制,村干部招考制既是解决村干部人才不足的政策举措,也是国家试图建立与乡村社会有效联通的人事机制。有学者观察指出:“乡镇直接任命村干部最早产生于20世纪80年代集体企业时期……政府需要能够统合村庄、坚决而灵活地执行乡镇政策的干部……2014年始,乡镇规定,村里不能自行招聘村干部,镇管干部之外的村干部必须通过乡镇统一招聘,通过笔试、面试后分配到各行政村。”(陈柏峰,2020)“乡镇不仅可以通过掌握村支部委员的选任而且可以通过条线干部聘用来有效掌握村干部的任命,因此苏南的村干部主要是通过乡镇选拔出来进而职业化。”(贺雪峰,2017)在T市,村(社区)干部队伍采取招聘考试的进入方式已经有较长历史,村级用人需要上报镇里核准并统一发布招考公告,再委托相关机构组织笔试,最后由镇统筹组织面试决定人选。招考制有一定的门槛条件,要求大专以上学历,年龄限制比如男性40岁以下,女性35岁以下,一般只要求具有本镇户籍。这种招考制实际上使得村干部来源渠道由原本的多元化逐渐单一化,原本村干部可由村里培养,也可以来源于退伍军人、创业能手等社会能人。招考制取消了村里对村干部的用人权,无法保证聘用的村干部是本村人。P镇的干部指出:“外调干部多起来和招考制度有关,现在基本上分配不到本地人来做村干部。”(访谈记录:TP-YTS-2020-1)

最后,对村级组织的结构合理性考虑。村民选举与本村人当村干部的原则往往会造成村级组织的不确定性,既可能引发缺乏合适的人选问题,也可能引发选出来的村班子在组织结构上存在不合理问题。从地方组织部门的角度,村级组织的结构合理性是需要“管理”的,一个团结有力的村班子不仅需要老中青的合理搭配,也需要考虑学历结构和性别结构问题,如果年龄结构、学历结构和性别结构搭配不合理,就会产生组织低效问题。比如,如果村干部在年龄段上过于集中就会形成激烈的同辈竞争,而如果能够形成合理的老中青的梯队结构,不仅可以降低过于激烈的同辈竞争,而且可以发挥不同年龄段村干部的各自优势。高学历的村干部有助于提升村级组织的专业化水平,特别是适应信息化形势和各类上下沟通材料的撰写。性别结构合理不仅是女性地位的显示,还是应对基层治理复杂性的策略。然而,一旦出于对组织结构合理性原则的考虑,村干部来源于本村的原则就很难得到坚持,只能通过在镇域范围统筹使用村干部的方式来实现村级组织结构的合理性或“科学化”。

四、代理功能的强化:村干部流动性任职的治理便利

乡村自治组织在中国的治理传统中对乡村社会发挥着一定的保护性功能,随着近代以后国家政权的下沉,特别是中华人民共和国成立以后国家对乡村社会的空前深入,村级组织代理国家意志的功能愈加明显。正是在这个背景下,徐勇(1997)指出在乡政村治的体制下,村干部扮演着“政府代理人”和“村民当家人”的双重角色。村干部流动性任职的背后本质上是村干部的“职业化”,显然有助于强化村干部的政府代理人角色,这不仅体现在村干部流动性任职有助于提升村干部的科层化治理能力和优化代理人的结构,而且还体现为村干部流动性任职能够更好地贯彻地方政府的发展任务,便利统筹城乡发展资源。

(一)增强科层化治理能力

村干部治理能力可以区分为群众工作能力和科层化治理能力。群众工作能力面对的是乡村社会和群众,解决和满足乡村内生的矛盾和需求,一般采取非正式的社会机制完成治理目标。科层化治理能力对接的是国家的政策意志,并通过科层化、文牍化的运作机制予以执行。村干部流动性任职降低了村干部对乡村社会的依赖,加强了村干部对国家的依赖和重视,显然有助于国家对乡村的管理控制和任务下达。“通过异地选调和下派,村干部的任命权收归于乡镇政府,有利于强化乡镇政府对村庄的管理。”(王丽惠,2015)在科层化治理能力提升上,村干部流动性任职使得村干部任职经历丰富化,村干部的工作范围扩大化,有助于锻炼干部和选拔人才。村干部的流动性任职“有助于村干部在不同工作岗位上得到历练,提高其综合能力素质……流动为村级组织注入新鲜血液,同时给予村干部升迁的预期”(王惠林和杨华,2018)。因为从干部培养规律上说,“适度的干部轮岗有利于权力行使更公允,促进工作创新,补足能力短板,并在一段时期内、在一定程度上转移甚至消解某些干部的职务晋升焦虑”(沈继培,2020)。村干部流动性任职还有助于提升整个区域的科层化治理能力。村干部流动性任职的潜在好处是“不仅有利于村干部积累基层治理经验,为村干部提供一定的晋升激励,还有利于乡镇根据不同村庄需求在区域内统筹调配村干部,实现了镇域范围内干部资源的有效配置与整合利用”(张欢,2019)。

(二)有利于村干部的梯队建设

从组织人事角度而言,村级组织需要考虑结构合理性,特别是要形成老中青各展所长、男女干部搭配的梯队性组织结构。老干部的优势是有丰富的工作经验,熟悉工作和群众;老干部的劣势是观念比较陈旧,工作积极性不高,资历老也会降低对上级的服从意识。年轻干部的长处是思想解放,熟悉现代化办公系统和沟通传播技术,会写上面要求的各类材料,且晋升动机较强,有利于形成服从上级的心理;年轻干部的短处则在于工作经验有限,缺乏做群众工作的能力素养,对村情的熟悉程度不够。男性干部的优势是可以承担村务中的“硬治理”任务,比如治安、维稳等,但是男性干部对工作待遇要求较高,流动性较大。女干部的优势是可以做联系服务型的“软治理”工作,对工作待遇要求较低,流动性较小。不同村实际情况的差异往往会造成一些村的干部结构不合理,这时组织部门就有必要通过流动性任职的外调干部来补足村级组织干部梯队的短板。而由于村干部职位的吸引力有限,并且有着较高的工作能力要求,组织部门还必须通过“后备干部”的培养来维持村级组织的新老更替。“后备干部”实际上是一种现职村班子的后备梯队,当一些村子无法找到合适的人选时,通过招考制纳入的流动性任职村干部就是一种重要选择。在P镇实地调研中,一位镇干部指出:“以前村里可以培养村干部,现在村里没有干部的培养权了。因为村干部待遇不高、事务繁重且要现代化办公,镇里找不到合适的村干部,所以要通过招考来补充新人。”(访谈记录:TP-XB-2020-2)

(三)便利地方政府统筹城乡发展资源

中国地方政府具有很强的发展功能,“发展型政府”或“地方政府公司主义”是描述地方政府行为特征的重要概念。地方经济发展最为稀缺的是土地资源,更加准确地讲是存在建设用地和用地指标上的稀缺和优化配置问题。在这种总体形势下,城乡间土地资源的有效配置成为各地政府追求的重要目标,为了完成地方的开发任务和经济发展目标,城市对乡村的土地控制力度不断加强,并且地方政府对基层政府和村级组织有效化解地方经济发展中滋生的社会矛盾问题的需求在不断增加。在地方性发展逻辑下,统筹城乡发展的前提是要牢牢地控制村级组织,而相比“属地化”村干部对乡村自身发展权的保护倾向,流动性任职的村干部更容易配合和执行地方经济发展的总体战略意图。作为一种配合地方发展的必要机制,村干部流动性任职的作用在P镇YTS村得到一定的体现。YTS村是靠近P镇镇区的镇郊村,村内相当大的区域被镇工业园区所用,YTS村还有一定的村级集体经济。土地价值较高的YTS村也是我们在P镇调研的6个村中村干部流动性任职最为明显的地方,YTS村有10个村干部,现任村干部中出自本村的只有1名。在“属地化”村干部比较多的时代,YTS村也动过“发展”的脑筋,但是后面在政策上并没有得到鼓励。由于流动性任职村干部占据绝大多数,现阶段YTS村的村级组织的政府代理人角色相当明显,这显然有助于P镇统筹镇域内的城乡发展资源。有学者也有类似的观察:“村庄在一定程度上丧失了发展的自主性。由于村干部的‘流官’化,发展的主动权由村庄上移到乡镇政府手中。村集体的内向性逐步减弱,受到政府的干预和影响越来越大。”(李宽,2017)

五、保护功能的弱化:村干部流动性任职的治理隐忧

村干部流动性任职能够形成较多的治理便利,但由此带来的治理隐忧也是值得重视的。最为值得注意的隐忧是村干部流动性任职会弱化村干部对乡村社会的保护功能,当村干部的政府代理人角色被流动性任职强化之时,村干部的当家人角色的维系就可能出现困难。P镇经验表明,村干部流动性任职潜在的治理隐忧是多方面的,包括村干部对本村利益保护动力的削弱、“脱离群众”的风险和“在地化”治理能力的不足。

(一)保护动力的削弱

一般而言,由于社区嵌入性更深,属地化村干部对乡村更有感情,所在村庄往往存留着大量难以割舍的人际关系网络,这种“自然联系”拉长了村干部的行为预期,塑造了村干部的“效用函数”,无论是家族利益还是社会性收益都会促使村干部要尽可能平衡行政目标和村庄利益。村干部流动性任职畅通了上下对接,拉紧了国家对乡村社会的控制,强化了村干部的代理人角色,而其同时带来的风险是村干部在面对行政目标和乡村社会需求的相互冲突时,更容易出现“唯上不唯下”的行为选择,从而降低了村干部本应具备的保护功能和缓冲作用。村干部流动性任职潜在地削弱了村干部做好群众工作的激励,流动性任职的村干部很难获得足够的社会性收益,因为任职制度的流动性使得村干部很难有效地接收和享受社会性收益。所谓“社会性收益,即村干部从职位中获得的表达性收益,诸如获得在村庄的声望、权威,具有面子,实现个人的政治社会抱负等等”(贺雪峰和阿古智子,2006)。村干部流动性任职的背后是村干部的职业化,而“职业化的村干部追求稳定性”(桂华,2020),行为选择上会更多地倾向于“向上负责”,并且往往以辖区“不出事”为原则,特别是当村庄利益与政策目标存在冲突之时,外调干部缺乏足够的激励去争取村庄利益的最大化。

(二)“脱离群众”的风险

村干部流动性任职削弱了村级组织的社会基础。当村干部是土生土长的“土官”时,村干部与乡村社会的联系是天然的。而当村干部从“土官”转变为“流官”,村干部与乡村社会的联系纽带就松弛了。村干部流动性任职导致的一个直接结果是年轻村干部很难有效地熟悉群众。招考制虽然有助于村干部组织结构的合理性,但是纳入流动性任职的年轻干部更多是因为考试能力突出,而不是因为群众工作能力强,他们往往将村干部仅视为一份职业,甚或是职位晋升的一个跳板。调研中就有干部反映:“现在年轻干部往往是现代化办公,坐办公室多,和群众接触少。村干部除了要处理村民的需求,还要应付上面的千分考核,此外还有临时工作,如疫情防控、人口普查,近期还有农村建房排查工作,这些还没包括拆迁和秸秆禁焚等重点工作在内。政府部门分工二三十条线,落到基层就我们那么几个人,村干部只能一人多责。”(访谈记录:TP-XB-2020-1)虽然自上而下推动的管理服务工作也是村干部与群众之间产生“工作联系”的机会。但问题是,在城市对乡村收紧控制的时代,村干部面对群众的工作经常是“做减法”,如秸秆禁焚、违章拆除等整治任务都会直接地触及群众的实际利益(李斌和黄改,2019)。由此导致,执行政策的代价是“脱离群众”甚至是“得罪群众”,在村干部“属地化”的情况下,干群之间还可以通过非正式关系网络和情感联系来缓和冲突,而村干部流动性任职则导致干群之间信任关系较难建立,村民不理解村干部,村干部也很难走近群众。

(三)“在地化”治理能力的不足

村干部流动性任职带来的另外一个治理隐忧是村干部“在地化”治理能力的下降。“属地化”村干部的长处是熟悉本村情况,熟悉本村的人、事和物理空间,以及人际关系和社会规范,或者说熟悉本土的“地方性知识”(格尔茨,2014)。流动性任职村干部虽然仍然在一定的文化区域内流动,但是外调干部对本村的人、事、物和社会规范都缺乏足够的了解,也缺乏做好群众工作的社会支持网络。村干部“在地化”治理能力的削弱一方面表现为对所治理村庄的村情和村民不了解,甚至很难和村民们发生有效的交流和沟通。另一方面,外调村干部往往不熟悉其任职村庄的人情世故,缺乏一定的群众基础,因而缺少一套可以依靠的社会关系资源。P镇一位外调村干部就指出:“对干部个人而言有好处,下班的时候清净一些,下班回去能少处理一些事务,家不住在本村也不会有村民找上门。”(访谈记录:TP-XB-2020-2)很显然,流动性任职的村干部的这种“清净”是有代价的,这意味着对乡村社区的抽离和脱嵌。乡村治理事务往往较为复杂和不规则,牵扯着众多群体的个人、家庭抑或是宗族的利益和权利,适宜在一种熟悉的人际关系和共识规范中开展工作。流动性任职村干部由于缺乏社区嵌入性,很难借力到社会资本的润滑作用,往往只能以制度化的工作手段简单处理复杂村务。“流动性任职村干部只具备自上而下的国家授权,却缺乏生长于村庄内部的社会性权威。这导致其无法调动人情关系网络、面子资源及地方性知识治理村庄,在村级组织内部难以产生公共性,导致组织内个体的‘私利’占据上风,村庄共识和公意难以得到伸张。”(王惠林和李海金,2019)

六、结语与讨论

本文从对东部T市P镇的调研经验出发,试图将村干部流动性任职的生成逻辑解释为社会转型因素的溶解效应和国家制度建构的解构效应的叠加结果,或者说是一种“在溶解中解构”的生成机理。在社会转型因素方面,在城市化、市场化的浪潮中,村庄普遍发生人口人才的外流,村干部职位的相对吸引力下降,本土的乡村能人更愿意进入城市或外地获得更好的发展,致使一些村庄的村级组织存在缺乏人才担当的问题。相比社会转型因素,村干部流动性任职的制度建构因素更具决定性,无论是村庄合并的影响,还是逢进必考的招考制和组织结构合理性考虑,都使得村干部趋于流动性任职。在治理效应上,村干部流动性任职强化了村干部的代理功能,有助于村干部梯队建设、增强基层科层化治理绩效和推进地方性城乡一体化发展,但同时存在弱化村干部对乡村社会的保护功能,造成村干部“脱离群众”的风险和“在地化”治理能力不足的风险。除此之外,村干部流动性任职对村民自治制度也构成了一定的挑战,村民自治制度实际上要求村委会成员要出自本村,而随着村干部流动性任职的实际需要,这一原则将会很难坚持。在一些地区,为了推进“一肩挑”和村干部的跨村调配,对村委会的选举资格做出了许多具有争议性的变通性处理。

村干部流动性任职在制度变迁逻辑上可以理解为一种“诱致性变迁”(对制度非均衡造成获利机会的反应)和“强制性变迁”(政府授意所引起)的混合路径(林毅夫,2010:4)。我们可以借助于图1来理解中国一些地区发生的村干部流动性任职现象的制度变迁机理。社会转型因素导致对村干部出自本村的观念和利益发生松动和瓦解,造成对属地化村级组织的“溶解效应”,这是一种制度变迁的诱因。另一方面,国家基于地方发展需要和治理效率的驱动,在多重制度逻辑的作用下,逐步革新了村干部任职制度,解除了村干部由本村人担任的“旧制度”,由此发生了对属地化村级组织的“解构效应”,这构成了制度变迁的动因。值得指出的是,在制度变迁过程中,村干部流动性任职很显然具有不可忽视的地区差异性,这种地区差异性主要反映在“社会势力”的强度。当乡村社会存在着较强的自组织性和社会团结力,外调的村干部就较难当家,比如相比上海和苏南地区,浙江、珠三角地区和其他一些宗族性地区就因为乡村势力更强,村干部主要是“属地化”的,村民选举过程也存在较为激烈的竞争,而较难见到村干部流动性任职现象。针对这种制度变迁的发展趋势,虽然村干部流动性任职可能会弱化村干部对乡村社会的保护功能,但是,在地方发展体系需要国家对乡村社会深度干预的格局下,国家对村级组织的制度建构需要不断增加,村干部流动性任职会处于一种扩张态势,因为村干部流动性任职更为有力地拉紧了城乡关系和基层治理的权力链条,从而有利于配合和促进地方整体性发展的局势。

图1 制度变迁视角下的村干部流动性任职

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