智能公章：规范村级小微权力的关键一步 ——基于山东省平阴县村级公章管理创新的调查与思考

作者：王晨啸  责任编辑：许家秀  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-12-12  浏览次数： 26192次

习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调:“要把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程，把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设，构建全覆盖的责任制度和监督制度。”村级公章是村级公共权力的象征，管好章用好章，与群众利益直接相关，是村级治理的关键环节。然而，由于缺乏有效印章管理制度，出现“人情章”、“关系章”、“空白章”、“公章变私章”等问题，导致隐形腐败滋生、民主决策执行不畅、民主监督流于形式，成为乡村治理过程中的“堵点”、“痛点”。对此，平阴县以“智慧党建”为契机，探索出了一条以“智能公章”监管村级权力的新路子。具体而言，即以智能设备为基础，管理公章设机器，申请用章过四议，审批检查交上级，记录监督全自动，进一步扎牢村级权力的笼子，压缩基层腐败的空间，给基层有效治理注入了一剂强心针，促进了村级权力规范化、透明化、程序化运行。

一、制度引航，智能助力，给公章“安监控”

为解决公章管理不严、使用随意、监督无力等问题，平阴县通过引进公章智能系统，规范使用程序，优化监督模式，紧紧扎牢农村小微权力的笼子。

（一）立规设矩，管理公章“有智”

平阴县通过严格公章制度，建立智能印章系统，实现公章的有效管理。一方面，建章立制，立法理依据。锦水街道结合本街道实际，综合考虑各村存在的问题，印发《村级组织印章监督管理办法》，从制度层面规范村级公章的管理办法，为“智能公章”的落地提供了法理依据。另一方面，公章上机，设智能围栏。平阴县以锦水街道22个村为试点，安装智能印章机，实现公章“机器接管”，人章分离，规避印章管控风险。目前智能公章管理系统已在8个街镇255个村(居)正式开通运行，2020年实现所有行政村全部覆盖。

（二）层级审核，使用公章“有序”

平阴县依托智能平台系统，高位统筹、层级协调，促进公章审核和使用规范化、便捷化。第一，多层把关，专人专事促落实。锦水街道对村级组织印章实行分级管理，由街道各分管单位管理各村公章，用章需要填写申请并由村委干部、智能公章管理人员和相关部门检查审批，审批合格后可及时落章。第二，分类审批，专章专用合规范。村民使用公章时，按照日常服务、一般决策和重大决策三类事项经“四议”等程序通过之后可提交申请，再由智能机上传专职部门审批，实现“一事一落章”、专章专用，确保法定程序规范，避免混乱落章、随意用章。第三，远程操控，专技加持提效率。智能公章系统依托电脑PC端和手机客户端两个平台，审核人员可以实现远程审批操控，一旦有用章申请，审批人员即可收到短信提醒，从而随时随地进行审核，大大提升办事效率。

（三）归档留痕，监督公章“可溯”

通过智能印章机，村级公章的用章申请、审核、记录可以无缝隙留痕、监管和追溯，让公章使用在阳光下运行。其一，人工存档，追踪有迹。申请人在使用智能印章机之前，必须先填写《村级组织印章使用登记表》给村委会备案，以便复查。若发现有不规范用章的问题，可迅速经登记表查出公章使用的时间、事由、申请人、经办人等关键信息，从而进行追责。其二，自动记录，复查可循。在用章过程中，智能机会对操作人照片、审核责任人、盖章前后的文件影像全程留痕，自动保存。智能记录与人工存档互相配合，相得益彰，实现了全过程、全方位监管。

二、规范程序，优化监督，给权力“上保险”

平阴县通过严格公章管理办法，推广使用智能印章机，有效规范了村庄公权力，强化了监督质量，提高了服务群众的质量，促进了干群关系的和谐发展。

（一）落章有章法，除管理混乱“痛点”

通过把公章交给智能机管理，推进了用章程序的制度化水平，村庄小微权力得到了合理有效的监督。第一，用章制度化。借助智能印章机，锦水街道明确了公章“管理员指纹登录、申请用章;机器拍照上传、远程初审;街道审核通过、用章完成;自动拍照复审、后台监管”的四步审批和“三类事项”的程序，严格公章审批流程，提升了村级公章管理使用的制度化水平。第二，村权规范化。村委会印章的使用代表着村庄公共权力的行使，严格公章管理有效减少了因私、因乱盖章的现象，确保用章过程符合村级公章管理的各项规定，引导村干部树立正确的权力观，正确认识公章的权威和价值，使村委会权力得到了有效约束和监督。第三，程序民主化。对于村庄内部涉及用章的事务，按照事项大小与层级，依次需由村主任、包村干部和村庄“四议”通过，从而保证了民主决策程序的充分落实，实现“公章姓公”、“公章为民”。

（二）服务去障碍，通办事不便“堵点”

借助智能机，减少了服务群众的障碍，服务质量大大提升，村民办事更加便利，干群关系更加和谐。一是用章无需人情，公私明了。村级公章掌握在智能机手里，群众仅需提出申请进行审批即可使用，一改以往“去村干部家盖章，不带盒烟都不好意思开口”的情况，杜绝了因公事被迫进行的人情往来，实现公私分明。二是办事没有阻碍，一步到位。村民在村委会公章管理处通过申请程序可以迅速用章，办事效率得到很大提升。锦水街道上盆王村村民常正普说：“以前开个证明要跑好几趟，自从有了这个盖章机，只要符合流程，手续齐全，一趟就能办好。” 三是公事做到公办，干群和谐。公章智能管理不仅为村民提供了便利，也能有效实现对村级权力的监督和约束，保障了村庄公事的公开公正，拉近了干群关系。锦水街道大佛寺居党支部书记张跃东说：“智能公章既方便了群众，又保护了干部，干群关系更加和谐。”

（三）监督上巧劲，解矫枉过正“难点”

智能公章机增加了公章使用的审批程序，强化了监督能力，为村干部筑起了权力的防护网，也避免了政府对村级自治组织的过分干预。其一，审核多道关，避免纰漏。智能公章管理系统增加了街道一级的审批程序，可以对村干部不熟悉的业务进行专业检查，避免了错误落章，为村级权力的行使提供了保护。锦水街道上盆王村支部书记王军表示：“这看似是对我们村干部的约束，其实是对我们的保护，让我们做事更踏实了。”其二，矫枉不过正，督促结合。以往为了避免村级权力的腐败，部分地区实行“村章乡管”，不但没有起到预期作用，反而为村民自治带来了不利影响。平阴县通过“智能公章”，做到公章在村，审批在镇，远程管理，高效便捷，既起到了监督作用，又不会影响村级自治的健康发展。

三、智能管权，服务升级，给治理“探新路”

平阴县通过推行“智能公章”，实现了公章管理、使用和监督的制度化、规范化，提升了服务群众的水平，提升了干群互信度，为创新监督村级权力提供了可复制、可借鉴的经验。

（一）科技赋能是创新小微权力监管的有效方式

创新对农村小微权力的监管模式，对于遏制村官腐败，落实“四议两公开”，维护村庄合法权益意义重大。平阴县通过科技赋能，运用现代技术手段，利用智能化设备，创新公章管理办法，实现村级公章使用前可控制、使用中可监管、使用后可追溯，让村务公开能看见，村干部行为管得住，村民监督权有保障，村集体利益受保护。因此，充分应用发挥新兴技术的优势是创新村级权力监督的有效途经。

（二）小微权力监管有效是基层治理有效的基本条件

中央《关于加强法治乡村建设的意见》中指出：“建立健全小微权力监督制度。”平阴县通过健全村级公章管理制度，多层审核分类审批用章，既提高了为村民服务的质量和效率，推动了民主自治制度的积极落实，又为村干部筑牢了权力行使的笼子，为其提供了有效保护，推动了干群关系的良性发展，为提升了基层治理的水平创造了良好的条件。

（三）提升为民服务效能是强化小微权力监督的目的

基层群众对治理效能最直观的体验就在于办事是否方便，升级对村级权力监督力度的最终目的之一是要使权力更便捷地服务人民。平阴县通过推广“智能公章”，实现用章流程公开明了，审批程序简洁高效，避免了群众用章需求人的本末倒置的尴尬局面，村民办事心里明了，效率更高，从而大大提高了基层自治组织的服务水平，增强村民的“获得感”与“幸福感”。

（四）对村级权力的监督不能违背村民自治原则

把村级公章交由乡镇政府管理是部分地区为监督公章而实施的矫枉过正之举，虽然在一定程度上避免了村干部对公章的滥用，但在事实上侵犯了农村的自治权，给村民带来不便。平阴县通过推广“智能公章”，一方面完善了对公章的管理使用和监督，规范了落章用权的程序步骤，给村级小微权力带上了“紧箍咒”，另一方面巩固了村民自治，确保村级组织的健康发展和村民民主管理、民主监督制度的有效实施。