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上下合谋:地方政府兴建政绩工程的解释框架——纵向府际互动视角下的案例分析

作者:程同顺  责任编辑:许家秀  信息来源:天津行政学院学报》2021年第23(05)期  发布时间:2021-12-05  浏览次数: 608

【摘 要】地方政府热衷于建设政绩工程是中国政治场域的老问题。从组织学角度考察纵向政府间的互动关系发现,中间政府和基层政府在政绩驱动下达成的合谋助推着政绩工程的出现,表现为邀功、过度执行与监督软化、“共赢”、责任下移的非正式运作。上下合谋的形成内嵌于政府治理模式和纵向府际关系的深层次背景,其逻辑在于:集权决策模式下的治权下移赋予地方政府执行自主性,基层政府能够在利益契合的项目上进行违法违规的政绩营造;中间政府虽负有监督职能,但职责同构模式将两者联结成责任和利益一致的共同体,促使中间政府对政绩工程软化监督。两级政府关系从理想科层制中的“监督—执行”演化为上下合谋,因此整个地方政府都缺乏治理政绩工程的动力。若要整治由上下合谋催生的政绩工程,只有从形成合谋的权力链条之外加以监督。

【关键词】上下合谋;政绩工程;地方政府;中间政府;利益共同体


一、问题提出

中国城市建设中的政绩工程及其弊端在20世纪80年代初已现端倪。地方政府在城市建设中“贪大、媚洋、求怪”的问题多次受到高层政府整治,但治理效果并不理想。政绩工程并未随着时代发展和政治变迁而趋于消失,而是跨越时代鼎革之变成为中国政治场域中屡见不鲜的现象。近些年,住房和城乡建设部相继通报批评巨型关公雕像、“鲤鱼跃龙门”景观、秦汉仿古城门等政绩工程,引发社会舆论广泛关注。诸多案例都存在一个耐人寻味的现象:曝光政绩工程的主体往往是高层政府,而非中间政府。在基层政府建造政绩工程的过程中,作为直接上级的中间政府似乎总与基层政府保持着某种心照不宣的“默契”,放任政绩工程的出现。

学界对上下级政府间的“默契”行为已有相关的研究,如政策执行中的“监督软化”[1]、基层腐败问题中的“默契性容忍”[2]等。这种“默契”所容许的行为往往有悖于正式规则,因此中间政府和基层政府在政绩工程问题上的“默契”是非正式运作,实质上是一种合谋行为。那么,两级政府的合谋在政绩工程建设过程中是如何体现的?上下合谋又是如何助推了政绩工程的出现?背后遵循着何种运作逻辑?

二、文献述评

探讨政绩工程问题的文章以政论性文章居多,主要从官员错误的政绩观和权力缺乏监督两个角度进行原则性的探讨,缺乏学理性的分析。学界对政绩工程生成机制的关注相对不足,对该问题的探讨也是零散地分布在其他议题的叙述之中。梳理相关文献可发现,现有研究主要从官员个人动机、组织制度与激励机制以及公共产品的价值三个维度探讨政绩工程的生成机制。

一是官员动机维度。官员动机维度的研究强调地方政府主政官员的能动性,将政绩工程视为官员为追求有显示度的政绩成果,利用公共权力实现自身组织目标的结果[3]。官员动机维度的分析聚焦于地方政府官员所扮演的公共权力行使者和个人利益追求者的双重角色及其冲突。正如公共选择理论指出的,政治决策者也是理性经济人和效用极大化者,当个人利益与公共利益不一致时,决策者往往把个人利益置于公共利益之上[4](p.23)。信号理论和俘获理论即是在沿袭官员理性经济人假设的基础上对政绩工程的形成机制做出解释。信号理论旨在解释行为人利用信息不对称的情况最大化自身效用的社会普遍现象。在信息不对称和绩效考核不易被测量的情形下,基层政府官员要想在晋升锦标赛中获胜,必须积极地向上级发送清晰明确的政绩信号,形象工程本质上发挥着传送有效政绩信号的作用[5]。象征性治理[6]、地方领导决策中的机会主义[7]是上述政府行为及其内在逻辑的高度概括。该理论从官员追求晋升的主观动机探究政绩工程的成因,点明了主导官僚行为的核心要素,但有两个问题值得商榷。其一,官员的晋升问题具有组织性和个体性双重维度[8],官员不仅是具有能动性的个体,也是组织角色的承载者,内嵌于各种社会关系和组织结构中。政绩工程作为政府官员追求晋升的行为策略理应被放在组织制度中进行探讨。其二,地方政府官员的晋升与高级政府的治理导向密切相关。只有当某项任务在上级制定的考核指标中具有突出的地位时,下级政府才会在横向竞争的压力下进行政绩营造。俘获理论将政绩工程视为地方政府官员受经济利益驱动的结果,尤其是在城市基础设施建设领域,政绩工程的出现与建设产业集团对地方政府及其官员的俘获有密切关系[9]。其揭示出政绩工程背后的经济利益因素,但地方政府官员上马政绩工程并非都涉及经济腐败。俘获理论在适用范围和解释力度上存在一定程度的局限性。

二是组织维度。该维度的研究认为地方政府兴建政绩工程作为一种重复出现的行为,其背后有着稳定的激励机制和组织制度。周雪光在分析地方政府“逆向软预算约束”行为的过程中给出了地方官员热衷上马政绩工程的答案,即干部晋升制度和同级政府官员之间的竞争导致基层政府官员追求资源密集型政绩工程的短期利益[10]。组织维度的研究强调官员行为受到制度环境的塑造,地方政府官员上马政绩工程是一种组织行为,而不是纯粹的官员主观行为。换言之,地方政府打造亮点工程虽然在表象上体现了官员的政绩驱动,但深层次的原因是地方官员适应中国集权型竞争体制的一种生存策略[11]。从组织维度切入分析的研究点明了政绩工程背后所遵循的制度逻辑,但地方政府官员同样内嵌于更大层次的纵横政府结构。在横向结构上,各级政府主政官员虽然对政府行为拥有主导权,但其决策和行动会受到其他政治机构,如人民代表大会、政协以及监察委等的监督和制约。在纵向结构上,某个层级的政府行为同样受到上级政府的领导和规制。

三是价值维度。价值维度的研究关注公共产品的双重价值及其分离问题。公共产品的政治价值和社会价值由政府和公众两类性质不同的主体享有,并且具有分离的可能性。如果政府供给的公共品首先考虑政府的需要而不是社会公众的需要,公共产品的政治价值就盗用了社会价值,公共产品从“民心工程”蜕化为“政绩工程”[12]。价值维度的分析点明了政绩工程是公共产品在价值层面嬗变的产物,但没有阐明嬗变的过程和诱发机制。

上述分析从不同的视角阐明政绩工程的生成机制,有着重要的启发作用,同时有些理论要点需要进一步商榷。例如,将分析主体聚焦在特定层级的政府和建立在信息不对称的基本假设之上,忽略了上下级政府的互动与合谋对基层政府追求政绩工程行为的影响。现有的多数研究习惯性地将上下级政府间关系内置于委托—代理结构中,信息不对称成为分析问题的理论预设。在信息不对称假设的影响下,中间政府要么被视为信息的被动接收者,要么被假定对基层政府的行为不知情,从而在政绩工程问题分析中处于相对缺位的状态。中间政府和基层政府在政绩工程问题上是否存在严重的信息不对称问题?首先,随着大数据和人工智能等新兴科技在政府治理领域的应用,政府数字化转型使得上级政府获取信息的技术手段不断进步,上下级政府之间的信息鸿沟不断得以弥合。“数字化国家能力”概念便是上述观点的概括[13]。其次,由下而上的官员晋升路径使中间政府主政官员具有较为丰富的基层工作经历,由此压缩了基层政府官员利用信息优势与中间政府进行博弈的空间。再者,上下级政府在特定情形中可以高度共享政策执行上的信息,甚至能够预判互动过程中可能发生的结果[14]。在规模庞大的政绩工程问题上,中间政府有足够的信息渠道了解基层政府的行为。然而,中间政府并未行使其监督职能进而阻止基层政府兴建政绩工程。作为监督者的中间政府和作为执行者的基层政府在政绩驱动下达成的默契助推着政绩工程的出现。两级政府在政绩工程问题上的默契建立在追求政绩的基础上,与建立在避责基础上的共谋行为存在区别,故用“合谋”加以区分。

三、研究框架与方法

组织社会学理论中传统的组织假设认为,组织是理性的科层制,呈现出等级制的权力矩阵关系并且遵循控制与服从的行为模式。但我国的现实是,地方政府并非是完全按照非人格化特征运转的理性科层组织。下级政府在承接和执行上级政府命令的过程中不可避免地加入自身的意志偏好,积极作为以谋取政绩或者消极执行以规避责任。因此考察纵向政府间行为不仅要关注静态的正式制度的形塑作用,还应该关注动态的非正式运作。

(一)研究框架

上下合谋作为一种非正式运作,隶属于纵向政府间行为模式。近些年,在纵向政府间行为模式主题上逐渐形成三种具有代表性的分析视角,即威权主义视角下的“命令—服从”模型、理性选择视角下的“讨价还价”模型和政府层级关系中的“非正式政治”模型[15]。其中,“讨价还价”模型从中微观层次描述纵向府际关系,发展出谈判[16]、共谋[17]、变通[1]、“弱者的手段”[18]等具体类型。上述分析模型对上下级政府在特定领域中的非正式运作具有洞见,但在适用范围上仍然存在局限。

首先,上述分析框架聚焦于上下级政府利益不一致的情形以及在政策执行过程中的利益博弈。但上下级政府同样存在达成共识的互动过程,并呈现出契约性合作、默契型合谋的关系,政绩工程建设中的合谋便属于后者。其次,上述分析框架将避责视为上下级政府进行非正式运作的主导逻辑。虽然基层政府官员行为在问责压力不断强化的情境下出现了从邀功到避责的转变[19],但在以政绩为重要晋升指标的官僚体制内,邀功逻辑仍然具有重要的支配地位。基层政府在政绩工程上的非正式运作不是为了应对更高层级的政府,而是为了共同营造政绩。最后,“共谋”和政绩工程问题中的“合谋”在表面上颇为相似,但两者的运作机理存在诸多差异(参见表1)。在政策环境上,共谋发生在任务压力大、激励强度高的政策过程中;合谋所面临的政策环境较为宽松,上级政府的压力呈现常态化。在合作动机上,共谋发生于无法完成任务的情况,基层政府为了在上级政府的考核检查中蒙混过关而采取非正式运作,体现的是避责逻辑;合谋是在能够正常完成任务的情况下,基层政府出于彰显治理能力和政绩的需要而过度作为,体现的是邀功逻辑。在行为方式上,在共谋中,中间政府和基层政府共同参与到“造假”“接待”“陪同”等策略行为中以应对上级政府的考核检查;在合谋中,基层政府是违法违规事件的主要行为者,中间政府对基层政府的过度作为采取默认、肯定的态度或者软化监督。在责任归属上,如果共谋被揭穿,两级政府都需要承担责任,呈现出责任连带的状态;在合谋中,如果基层政府的违法违规行为被发现,主要责任往往落在基层政府身上,中间政府只承担次要责任甚至不承担责任。因此上述框架对政绩工程中的合谋现象缺乏足够的解释力。在借鉴已有分析概念的基础上,本文提出上下合谋的分析框架以解释基层政府间的默契行为,并指出合谋如何助推政绩工程的出现。

表1 共谋与合谋的区别


上下合谋分析框架考察的对象是地方政府建设政绩工程的行为,包括行为主体、动机、方式、结果等基本要素。在行为主体上,基层政府和中间政府是合谋的主要参与者,高层政府并未参与其中,但充当着关键的影响因素。动机、行为、结果则是考察两个主体进行互动的三个基本维度。动机维度考察两级政府基于何种原因进行合谋,行为维度聚焦上下合谋的表现形式,结果维度揭示两级政府通过合谋获取的收益。与此同时,合谋失败后的责任分担也应该被纳入考察范围。原因在于合谋行为往往暗藏在正常执行之中,具有隐蔽性。仅从前三个维度考察上下级政府的互动,并不能将常规执行与非正式运作的合谋做出明显的区分。在合谋遭到曝光和查处后,方能更好地从案件信息和责任分担中剖析上下级政府非正式运作的方式及其逻辑。两个主体在“动机—行为—结果—责任”四个维度进行的互动,便构成了上下合谋的分析框架(参见图1)。


图1 上下合谋的分析框架

在落实高层政府决策的过程中,中间政府扮演着第一责任人的角色,基层政府是直接执行者。倘若中间政府交办的任务契合基层政府主政官员的利益,基层政府可能会选择工具性地放大上级任务,从而在政策执行中镶嵌额外的个人目标。当中间政府落实政策的意图与基层政府追求额外目标的意愿都可以通过完成政策任务来实现时,两级政府会因利益和责任的捆绑而形成共同体。在利益共同体中,基层政府动员和投入超额资源打造中间政府交办的政策项目。中间政府对基层政府的过度执行予以支持并实行软化监督,导致政策项目超出正常规模而蜕化为政绩工程。中间政府和基层政府的默契配合表明两者已经处于心照不宣的合谋状态,从而缺乏有效的力量制约基层政府上马政绩工程,结果是中间政府和基层政府都能从完成任务中实现各自的利益。但当高层政府发现并查处基层政府在过度执行中的违法违规行为时,合谋就失败了。在责任分担环节,中间政府将责任下移,基层政府承担了合谋的主要责任。

(二)研究方法

为了验证上述命题,本文以案例研究作为基本研究方法,旨在通过剖析案例说明上下合谋如何助推政绩工程的出现,并挖掘上下合谋的生成逻辑。在衡量案例代表性和信息可获取性的基础上,选取G省Q州D县S楼作为分析对象。首先,D县主导建设的S楼性质清晰,不存在争议之处。住建部在对该项目的通报批评中,明确将其定性为政绩工程。其次,作为政绩工程的一个样本,S楼具有代表性和普遍性。S楼是D县在省政府提出的大旅游战略下上马的项目,这与近些年被曝光的巨型关公雕像、秦汉仿古城门、“鲤鱼跃龙门”景观等政绩工程拥有相同的政策背景和建造目的,与这些工程具有同质性。最后,S楼项目已经完结,具有较为完整的信息链条。S楼项目曾引发社会舆论的高度关注,官方网站、权威媒体、网络论坛对与此相关的信息多有披露。翔实的信息为打开政府运作的黑匣子提供了便利,有助于窥探政府行为背后的逻辑。

四、政绩工程建设中的“上下合谋”

S楼位于Q州D县的J景区,是J景区核心区旅游开发项目的组成部分。该楼总建筑面积60000平方米,楼高99.9米,共24层,号称世界上最大最壮观的水族建筑。D县在2015年初引进该项目,计划总投资12亿元,S楼是该项目的核心部分。该项目是时任县委书记P书记的主要手笔,是在G省旅游助推扶贫战略背景下启动的,是D县打造生态体验旅游区的重点项目和旅游发展政策的组成部分(参见表2)1。

(一)邀功:合谋的动机

省政府提出大旅游战略的基本思路是依托省内丰富的民族文化推动旅游发展,为贫困人口创造更多的工作岗位和经济收入。地方政府的工作抓手就是打造具有特色的旅游景点以吸引游客,发挥旅游产业对经济发展的带动作用。Q州在2014年至2015年相继提出发展旅游业的中期目标,如“重点打造南翼旅游产业集聚区和休闲旅游体验区”“将我州打造成为国际知名、国内一流的生态旅游首选地”。与此同时,Q州通过每年开展一到两次旅游产业发展大会的形式,激励各县打造旅游品牌并向外界推介。2015年7月,G省第十二届旅游产业发展大会承办地落户Q州。Q州为了在省级旅发大会上有抢眼表现,将旅游工作列为党政“一把手工程”。在此期间,发展旅游的重要性成为各县工作面临的具体情境。

对于县级政府而言,省州政府对旅游发展工作的重视指明了治理导向。打造辖区内的旅游亮点工程、承办州旅游发展大会便成为各县展现治理能力和突显政绩的机会。在此背景下,D县在2015年初通过招商引资的方式签约J景区旅游开发项目,计划总投资12亿元。2014年D县的财政总收入是6.39亿元,却计划投入两倍于财政收入的资金建设S楼等景观,以“打造一流的旅游景点”。D县大手笔打造J景区旅游开发项目的决策很有可能是由政绩驱动的。Q州对此行为表示肯定,时任州长于2015年6月到J景区调研时强调,“要集中财力、物力和人力,打造亮点,打响D县的旅游品牌”。

州领导的强调虽然只是正常范畴的指导意见,但结合当时工作情境和对“亮点”“集中资源全力打造一流的旅游品牌”的强调,Q州很可能面临着相似的政绩驱动。随着上级政府的肯定和省级旅发大会承办地落户Q州,D县官员凭借多年的工作经验能够默契地感知上级政府的政绩需求和契机。D县官员追求政绩的心理被进一步刺激,其在2016年初甚至提出“围绕打造一个世界级旅游景点的目标来发展旅游业”的口号,上马S楼项目也是围绕省州两级旅发大会而展开的。由此可知,在S楼项目的规划阶段,邀功逻辑主导着两级政府的行为。两者关注的焦点集中于能否打造亮点工程,而非项目的合理性问题。两级政府在追求政绩上已经达成共识,这恰是合谋的动机和前提。

表2 S楼项目的推进过程及其关联事件


(二)过度执行与监督软化:合谋的表现形式

S楼项目以邀功为导向,必然会导致在执行阶段偏离常规模式,演化为过度执行。首先,在资金投入上,彼时D县每年的财政收入不足10亿元,却计划投入近2亿元资金建设S楼项目。为了克服政府财政不足的问题,P书记以政府信誉为担保成立多个融资平台,高息吸引投资人,对地方政府可能面临的债务危机置之不顾。其次,对旅游业的大手笔投资严重挤兑基本公共服务的财政支出。D县2016年、2017年的固定资产投资分别高达70.5亿元、86.4亿元,教育、农村水事务、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业等基本公共服务财政支出总额仅占当年固定资产投资的四分之一。彼时的D县是国家级贫困县,仍然有74个贫困村和大约占总人口17%的贫困人口。D县将巨额资金投入到回报周期长且不确定因素多的旅游业而非改善民生的脱贫项目,此举明显违背当地的社会经济发展需求。此外,在项目噱头上,D县为打响景区品牌,为S楼申报世界最高琉璃陶建筑、世界最大牌楼等三项吉尼斯世界纪录。

D县的过度执行只是单方面发送寻求合谋的信号,达成合谋还需要中间政府的确认与反馈。因为过度执行旅游政策必然出现不合理甚至违规行为,必须获得上级政府的认可或软化监督方能继续推进项目。因此S楼的推进过程也是D县政府寻求支持以及Q州政府提供帮助的过程。从S楼开工建设到2017年6月这段时间,D县利用省州领导调研、旅游资源普查工作、投资集团考察、州党代会等机会向各级领导重点介绍J景区旅游开发项目,其中不乏项目规划、投资规模、资金来源、项目进度方面的内容。各级领导并没有对S楼项目的合理性提出异议,而是普遍地肯定D县的旅游发展工作,称赞其“旅游发展氛围浓厚,目标定位清晰”。在2016年的州党代会上,Q州领导曾叮嘱要“高标准、大手笔打造好J景区”,做到“人无我有、人有我优”。

Q州对J景区建设的支持既体现在态度上的认可又体现在工作上的帮助。2016年4月,Q州政府提名J景区旅游开发项目申请省级重点项目。同年8月,Q州宣布州第十一届旅发大会承办地落户D县,为其旅游业发展提供机会。虽然两级政府并未在明面上就过度执行及其衍生的问题进行磋商与谋划,但从州政府领导的指示和支持中,D县已经能够预判到州政府不会针对工作中的问题主动进行问责。

从两级政府就旅游发展工作相对频繁的互动来看,两者在S楼项目上并不存在严重的信息不对称问题2。换言之,Q州政府并非不知道D县工作中存在的过度执行问题,但在省旅发大会和以发展旅游为阶段性中心任务的情形下,Q州软化了监督。首先,Q州并没有及时发现并纠正D县违背脱贫攻坚决策部署的问题。举债建设S楼、对基本公共服务近乎吝啬的财政支出有悖于旅游发展与脱贫攻坚有机结合的发展思路。因D县在2016年的省级扶贫成效考核中综合评价较差,P书记曾于2017年5月在省扶贫行动推进会上作公开检讨。但D县工作出现的方向性错误问题在2018年初省委巡视组对D县开展巡视后才引起州政府重视3。十二届省委第三轮巡视反馈情况也提到Q州“落实中央和省委省政府脱贫攻坚决策部署不到位”,希望“加大脱贫攻坚督战、督查、督办力度”。其次,Q州对于D县可能出现的债务危机同样放松监管。D县财政长期入不敷出,并不足以支撑大规模的基础设施建设。D县为了获得项目资金,成立多家融资平台并且对外宣称高收益。针对D县盲目扩大地方政府债务的危险举动,Q州同样无所作为,因此省委巡视组批评其“防范化解重大风险不力,债务风险高”。最后,D县违法占用耕地并敷衍整改,擅自改变基层组织和职能,重大项目决策存在的缺少设计、预算、审计等问题也未得到Q州的重视和纠偏。

Q州政府为推进旅游发展而软化对D县违法行为的监督,意味着两者在政绩驱动下形成了心照不宣的合谋状态:D县上马政绩工程项目以打造旅游亮点;Q州软化监督,甚至将其视为亮点工程。合谋的达成并不是通过台面上的谈判和协商,而是依靠多次工作互动和多年工作经验而达成的心领神会的默契。

(三)“共赢”:合谋的结果

以Q州第十一届旅游产业发展大会为契机,两级政府通过合谋实现了它们所追求的组织目标和个人目标。大会以S楼为主会场,省级领导、知名高校的专家学者、邻省多个地级市的旅游局领导应邀参会。Q州和D县借此大会充分展现旅游发展方面取得的成效,实现了对政绩的追求。其一,两级政府的旅游开发工作得到省旅游发展委员会的认可,被赞其“工作成效可圈可点”。Q州也得以借此为2017年11月举办的省旅发大会进行预演和积累经验。其二,D县打造的J景区得到重点推介,获得与会人员和新闻媒体的重点关注。D县的发展模式和工作经验得到推广和称赞,大会过后陆续有邻省县市的政府带队到D县考察交流。其三,旅发大会客观上带动了D县2017年的旅游繁荣。D县景区在旅发大会期间共接待游客10万余人次。D县2017年共计接待游客1300余万人次,同比增长42.7%;旅游综合收入107.72亿元,同比增长42.92%。

除了获得政治上的关注之外,D县政府官员同时借工程建设的机会谋取经济利益。据省纪委监委披露,P书记在此期间以国家利益作为交换,举债打造政绩工程,自己和家人也大肆收受贿赂,D县被查处的其他官员同样在工程建设中存在经济腐败问题。两级政府都从旅游发展工作的合谋中收益颇丰,然而这并不是真正意义上的共赢。两级政府通过非正式运作而互相得利,付出的代价异常沉重,如民生发展滞后、严重的债务危机、工程项目烂尾等。合谋行为让政府官员受益,最终损害的却是公共利益。

(四)责任下移:合谋失败后的成本分担

如果高层政府没有以强制性的外源力量介入基层政府的违法违规运作中,两级政府间的合谋行为会被视为正常执行,而不是非正式运作。当D县官员被查处和政绩工程被曝光后,上下合谋就失败了。

2018年上半年,省州两级巡视组先后进驻D县,发现并指出了D县工作中存在的问题,并且对负责人进行诫勉、约谈,但整改效果不佳。2018年8月,国务院第24督查组到D县进行实地暗访,发现违法用地虚假整改、罔顾中央和省委关于脱贫攻坚的决策部署、举债兴建政绩工程、行政越权等严重问题。2018年10月,P书记被省纪委监委立案审查,同年12月被免去县委书记职务,2019年8月被开除党籍和公职。自省纪委监委介入后,D县一大批党员领导干部相继被调查,全县8个乡(镇)、25个县直部门“一把手”几乎“全军覆没”。从理论上看,Q州作为直接上级政府,应该为D县的违法乱纪行为承担监督失职的责任,然而Q州政府没有官员因此而受到处分。Q州在该案件中受到的唯一处罚就是“警示”。省纪委监委领导出席Q州召开的针对P书记案件的警示教育大会,强调要抓好“关键少数”,“发挥好对政治生态的引领作用”,颇有警告的意味。D县政府官员作为违法乱纪行为的直接实施者,几乎承担了合谋失败的所有代价,Q州政府并未受到实质性的处罚。

五、上下合谋的形成逻辑

在政绩工程建设过程中,基层政府的过度作为和中间政府的监督软化使得两者关系偏离了理想科层制中的“监督—执行”模式,从而演化为上下合谋的状态。这种组织形态对基层政府的违法乱纪行为起到了保驾护航的作用。本部分将结合S楼案例考察上下合谋的形成逻辑。

(一)集权决策模式下的治权下移

中国政府自上而下的行政管理体制决定其实行的是层级化的决策方式,高层政府制定的总体规划,经由中间政府逐级分解,最后由基层政府执行。虽然下级政府能够就目标责任的具体制定进行某种程度上的讨价还价,但基本上是所谓的“压力型体制”[20]。政策制定过程的意见综合往往服务于决策部门进行的“摸底”活动,以减少在政策贯彻阶段遇到的阻滞。即使下级政府偶尔被有选择性地邀请参与决策,主要作用仍旧是提供信息和意见,缺乏影响决策的实质权力[21]。集权决策构成我国政策过程中政府行为的总体背景。

G省各项文化产业发展规划产生于相同的决策过程,其政策动议一方面来自国务院赋予G省“文化旅游发展创新区”的定位,另一方面来自省政府确立的“大文化助推大扶贫”的工作思路。集权决策产生的政策规划无法将不同地区间的差异纳入考虑范围,也没有能力直接评估各地落实政策的合理性,所以集权决策不可避免的问题是权威体制与有效治理之间的矛盾。高层政府通过给政策执行留出灵活变通空间的方式缓解两者矛盾。高层政府提出文化旅游融合发展的理念、制定文化产业发展规划和明确特色品牌;中间政府决定执行细则和方法策略,同时默认甚至鼓励政策执行过程的灵活性。这种政府治理模式实质上是将高层政府独享的控制权拆分为目标设定权、检查验收权和激励分配权,并根据实际情况将三种权力分配给不同层级政府[22]。在发展旅游产业的工作中,省政府保留目标设定权和部分检查验收权,把部分检查验收权和激励分配权交给中间政府。基层工作的灵活性要求和治权下移赋予了中间政府和基层政府一定程度的自主性,使得基层政府能够在执行旅游政策时通过建造政绩工程追求私人利益,同时也赋予中间政府庇护符合双方利益但违法违规的行为的权力。换言之,集权决策模式下的治权下移为纵向政府间的合谋行为提供了可能。

(二)利益契合下的过度作为

Q州和D县虽然在决策阶段缺乏议题设置能力,但能够依据信息优势和地方性知识自主地选择执行策略。Q州的主要策略是依靠特色县城的示范作用和旅游产业发展大会的带动作用。2016年初,D县的旅游资源被整合到Q州重点打造的旅游休闲度假区精品板块中,同年8月,D县获得州第十一届旅发大会的承办权。D县主政官员并不是机械地执行上级命令的抽象“组织人”,而是拥有自身利益和想法的理性人,他们必然会将各自的认知和利益带入执行过程。

颇为巧合的是,旅游发展需要亮点景区和特色项目的支撑,这恰好暗合P书记的工作风格,为其追求政绩和谋取经济利益的主观动机提供了契机。P书记偏爱设立各种类型的经济园区,项目与工程是其开展工作的重要抓手。P书记曾坦言:“脱贫攻坚费时费力出不了成绩,只有搞项目建设才能彰显政绩。”D县2012年至2018年的固定资产投资数据鲜明地展现出P书记的工作风格,固定资产投资一直在飙升,而且远远超过该县当年的财政收入(参见表3)。在2016—2017年期间,D县主政官员以承办州旅发大会为契机将私人目标镶嵌到旅游项目中,大手笔举债建设S楼等项目,导致政策执行走向极端化。

表3 D县2012年—2018年财政收入和固定资产投资表


在我国的政策过程中,政策执行是政治决策的延续,执行阶段才是各方角力的主战场[23]。地方政府会根据政策与自身利益的关联程度选择相应的执行策略,具体可划分为三种类型:常规执行、消极执行和过度执行。前两种政府行为已有丰富的研究成果,本文不再赘述。过度执行多数发生在与基层政府官员利益相契合的政策任务中。此种类型的政策任务给予了基层政府官员进行“目标替代”的机会,即官员将私人利益镶嵌到工作中,在公共性外衣的掩护下利用公共权力追逐个人目标。基层政府通常的做法是工具性地放大上级政府交办的政策任务,接着动员大量资源去超额完成任务,以此获取额外的关注和收益。在竞争型体制下,如果一个基层政府缺乏强有力的资源禀赋与同级政府进行竞争,那么主政官员就更有可能在某项利益契合的政策上采取过度执行策略以扭转竞争劣势。

过度执行多出于媚上的动机,是官僚主流价值缺失的典型表征[24]。更为重要的是,过度执行可能会放大政策的偏差并带来严重的负面后果。在S楼事件中,过度执行旅游产业政策严重挤兑公共服务的财政支出,阻碍民生发展。同时D县也因此面临严重的债务危机,P书记被免职时D县政府债务高达400多亿。基层政府选择过度执行的策略时,首先要确保不会因此而受到惩处,其中最为关键的是获得直接上级政府的认可与庇护。因此基层政府有动力寻求与作为监督者的中间政府进行合谋,为执行中的过度作为寻求保障。当然寻求合谋的方式不是进行协商或明示,而是通过对各自释放出的信号加以判断。虽然中间政府负有监督基层政府的职能,但在完成政策任务上,两者的利益相互契合,而且中间政府同样需要政绩彰显工作成效和治理能力。因此中间政府有接受基层政府合谋的内在激励,软化监督并放任基层政府的过度作为。总而言之,正是工作任务与基层官员主观动机相契合、中间政府与基层政府在政策执行中的利益共通这两个因素促使上下级政府进行合谋,利益契合是上下合谋的动力所在。

(三)职责同构模式下的利益共同体

利益共通是推动和维持上下合谋最为核心的要素。换言之,上下合谋作为一种非正式的纵向政府间行为,之所以能够在我国政治运作过程中普遍存在,关键在于建立在共同利益基础之上的政治联合体的形成[25]。在利益共同体中,中间政府和基层政府变成互利互惠的合作伙伴,双方都能从中实现差异化的利益目标。该种组织形态也衍生出庇护性的关系网络,通过掩盖政策执行工作中的违法行为帮助基层政府主政官员规避仕途中的风险。

利益共同体是中国纵向政府间关系和目标责任制共同塑造的结果。中国纵向政府间关系的总体特征是“职责同构”,即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一和一致。在这种政府管理模式下,每一级政府都管理大体相同的事情[26]。这种同构性意味着中间政府面临着与基层政府相似的制度环境和考核机制,中间政府的官员有着类似的目标追求和行为方式。这就决定了中间政府和基层政府之间的关系并不是理想化的科层制中所预设的“命令—服从”模式,而是会在共同利益的基础上“构成一个监管与照顾并存的行政共同体”[27]。一方面,利益共同体的组织形态体现在自上而下的包含关系中。纵向政府间职责同构的特点表明中间政府和基层政府的差异更多体现在行政层级和辖区范围上,而不是行政职责与社会功能上。中间政府和基层政府呈现整体和部分的关系,基层政府的利益内含在中间政府的整体利益之中。另一方面,利益共同体的组织形态也体现在自下而上的依附关系中。目标管理责任制将多个不同行政等级的责任主体勾连起来,把责任(进而利益)连带关系纳入上下级之间的权威关系中[28]。中间政府和基层政府因此而形成以“责任—利益”连带为主要特征的制度性关联纽带,如果基层政府没有完成政策任务,中间政府同样需要根据实际情况承担一定程度的连带责任。上下链接的政府责任制建构了一个中间政府“责任兜底”与基层政府执行并存的政治保障体系,从而形成基层政府对中间政府的“依附关系”[27]。在这样的组织形态中,选择放任而不是惩处基层政府上马政绩工程的行为、选择与基层政府进行合谋而不是控制,就成为中间政府的优先策略。

(四)非均衡性分配的权责体系

上下链接的责任制意味着中间政府与基层政府进行合谋会存在风险,一旦基层政府的违法违规行为被高层政府发现并查处,中间政府可能会因监督不力而面临问责。为何中间政府愿意冒着被问责的风险与基层政府进行合谋?原因在于纵向政府间非均衡性分配的权责体系。只要基层政府在执行过程中的过错没有造成重大损失,一般情况下中间政府不会被追溯政治责任。上下合谋失败后的责任归属与其行为方式密切相关。在合谋状态下,D县政府官员是政绩工程的主要推手和违法犯罪事件的直接行为人。Q州政府主要是对D县整体的旅游发展工作表示肯定与提供支持、在行为上软化监督,并没有直接涉及D县政府官员所从事的违法违规行为。所以合谋行为失败后的过错责任主要在基层政府,中间政府只承担次要责任甚至免于承担责任。上下合谋的责任归属方式与共谋行为相比截然不同。在共谋行为中,上下级政府都共同参与到应对来自更高层级政府的考核检查的运作中。倘若事迹败露,两级政府都无法逃避责任与惩处。共谋行为中的责任归属是连带的,而合谋行为中的责任归属会下移。

合谋失败后两级政府不对等地承担责任是权责分配不均造成的结果。从应然的角度看,既然中间政府拥有对基层政府的支配权,形成对基层政府的权力优势,那么中间政府所承担的责任也应该大于基层政府,应该为基层政府的过错行为承担疏于督导的责任。但在事实上,中间政府会利用权力优势将本应由自己承担的责任推卸给基层政府,形成“责任优势”[29]。最为典型的做法是中间政府不再对基层政府发布具体的执行性命令,而是代之以原则性的指导,通过任务下放来减轻自身承担的责任。如此一来,即使更高层级的政府对基层政府的过错行为进行追究,中间政府也能轻易找到开脱责任的借口或者承担责任的“替罪羊”。中间政府在权责体系配置中拥有优势地位,这是中间政府乐于选择与基层政府进行合谋的另一重缘由。

六、结语

本文通过构建上下合谋理论框架对S楼进行案例分析发现,中间政府与基层政府的合谋助推着政绩工程的出现。将纵向府际关系纳入政绩工程问题的分析,回答了地方政府兴建政绩工程的行为缘何能够突破直接上级政府的约束而得以实施的问题。由于在政策执行过程中存在利益共通之处,整个地方政府都缺乏治理政绩工程问题的动力。若要打破上下合谋这一具有合理性逻辑的非正式运作,只有在形成合谋的权力链条之外加以监督。这种监督又分为两类:一类来自公众监督,一类来自专门的、对中央负责的监察机构[30]。在中国现行的行政体制中,公众监督尚难以发挥监督地方政府的实质性作用,所以中央部委、中央巡视组就成为纠正地方政府建设政绩工程行为的主体性力量。


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[30]田昊,李娉.中国情境下公共政策执行主要问题的转变及其制度分析[J].中国行政管理,2019,(5).

注释:

(1)本文的案例信息来源于G省、Q州、D县各级政府官方网站、官方微信公众号、中国新闻周刊、新华网、各级纪委监委网站、《中国纪检监察报》等。

(2)综合两级政府官网新闻,从S楼开工建设到Q州第十一届旅游产业发展大会开幕期间,Q州不同部门领导曾于2016年3月、6月、9月,2017年4月、6月到D县就旅游发展工作开展专项调研。在2016年12月的州党代会上,州长曾参与讨论D县的旅游发展项目。在2017年6月,Q州政府召开专门会议研究审议《Q州第十一届(D县)旅游产业发展大会方案》。

(3)2017年5月,G省召开第三次大扶贫战略行动推进大会。因为在2016年扶贫开发工作成效考核中被评为“综合评价较差的县”,P书记在会上作了公开检讨。Q州于2017年8月宣布启动扶贫领域专项巡察工作,然而直至2018年3月州委第一巡察组才进驻D县开展扶贫领域专项巡察。在此之前,省委第五巡视组早已于2018年1月2日至2018年1月24日对D县开展了巡视。