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后小康时代村干部腐败治理的关键问题及其应对

作者:程同顺  责任编辑:许家秀  信息来源:《理论导刊》2021年第11期  发布时间:2021-11-29  浏览次数: 405

【摘 要】小康时代对乡村“治理有效”提出了更高要求。村干部腐败治理是绕不过去且必须首要解决的重大课题。在治理路径上,村干部腐败治理呈现内生民主治理和外部控制治理相交织的复合型治理样态,但从不同时间线看其内部结构存在一定差异。在治理结构上,须构建党建引领的一体化治理共同体,实现多元社会力量协同共治、社会善治。在治理方式上,要实现抽象治理方法论和具体治理工具的互融互嵌。在治理机制上,应构建“惩戒—防范—教育—保障”四位一体反腐机制。着眼于全面建设社会主义现代化国家的宏阔愿景,应明晰国家和社会边界,实现基层社会自治,以真正自治推动村干部腐败治理的标本兼治。

【关键词】后小康时代;村干部;腐败治理;乡村振兴


随着现行标准下农村贫困人口全面脱贫和全面建成小康社会,我国已经进入后小康时代。我国“三农”工作的重点将由之前的脱贫攻坚战全面转向乡村振兴战略,即由消除乡村绝对贫困转向促进乡村经济、政治、文化、社会和生态的全面振兴。治理有效是乡村振兴的基础,这意味着后小康时代对乡村“治理有效”提出了更高要求。实现乡村治理有效需要从治理主体、治理方式和治理内容等方面着手推进乡村治理变革。其中,村干部腐败治理是绕不过去且必须首要解决的重大课题。近年来,随着反腐败工作重心下移和全面从严治党向基层延伸,基层腐败治理成为党和政府在实现国家治理体系和治理能力现代化上的重要着力点。实践中,党和政府围绕村干部等基层干部腐败治理进行了一系列顶层设计和制度创新,基层腐败治理呈现出系统治理、整体推进的良好态势,这为我国进入后小康时代提供了很好的政治基础和组织保证。但也应看到,虽然近年村干部腐败存量大幅减少、腐败增量得到有效遏制,但腐败现象仍然存在,且呈现出更加隐蔽化、智能化、复杂化以及积极腐败向消极腐败转变的趋势。针对村干部腐败现象及其治理问题,学界也给予了很多关注和研究。因为村干部腐败及其治理是一个指向性、现实性很强的研究课题,所以对其研究基本上是以问题的解决为旨归,大体包括国家与社会结构性矛盾[1]、社会文化因素[2]、民主治理[3]、法治文化[4]等研究视角。已有多个进路和视角的研究为我们深化村干部腐败治理的认识提供了重要借鉴,但还有进一步研究的空间。面对村干部腐败治理现状以及后小康时代对乡村治理提出的更高要求,需要从宏观上把握并处理好几个关键问题。

一、治理进路:内生民主治理抑或外部控制治理?

进路即路径和方向,居于基础性地位。就村干部腐败治理实践来看,相当长一段时期内,我国政府倡导并制定制度机制引导从村庄共同体内部加强对村干部权力的制约和规制。例如,1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》正式开启了乡村治理的“乡政村治”时代,明确了村民自治组织在村庄治理中的主导地位。村民自治制度是基于人民公社解体后农村社会出现权力真空和秩序混乱的困境,由农民在实践中首创然后经由宪法确认和全国推广而形成的制度。其核心是村民具有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。这一制度虽然没有明确指出如何防治村干部腐败问题,但其对村民委员会的性质界定和功能定位已经暗含了其内生民主治理逻辑。换言之,国家推行村民自治制度,旨在运用民主方式重建国家权威,并试图通过民主所动员的社会力量监督基层干部[5]。随着村干部腐败现象加剧并不断“升级换代”,我国党和政府还试图通过完善制度设计并鼓励基层创新反腐机制应对这一问题。如1998年施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)以法律形式正式确立村务公开制度;2010年修订的《村组法》对村务公开制度进行了进一步细化和完善,并明确指出村庄应当建立村务监督机构,负责村民民主理财和监督村务公开等制度的落实。同时,对贵州省“公章五瓣”式民主理财机制、四川省“村两委 议事会”新型村庄治理机制等基层制度机制创新给予认可和推广。与之相应,很多学者也倡导通过挖掘村庄内生资源来完善村庄内部民主治理从而达到有效遏制村干部腐败的目的。

十八大之后,中国共产党的反腐力度进一步加大,反腐败斗争进入一个新的阶段。而此时我国农村地区的脱贫攻坚工作也被摆到治国理政的重要位置,随着扶贫项目和扶贫资源不断输入并汇聚到农村地区,扶贫领域的“微腐败”逐渐暴露并迅速升级,严重影响国家扶贫开发工作进程和成效。与此同时,党和国家着眼于加强党的全面领导、厚植党的执政基础进行了一系列反腐败顶层设计和战略布局。在这个系统设计方案中,针对基层腐败的外部控制型监督力量得到加强和完善。如2015年中组部、中农办、国务院扶贫办印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》,2021年中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》,虽然两个文件的侧重点有所不同,但都提到驻村干部的主要职责包括加强村党组织建设、提升村庄治理水平等方面。再如,2018年通过的《中华人民共和国监察法》中,以村干部为代表的基层群众自治性组织中从事管理的人员也被纳入监察机关监察范围;2019年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出要规范乡村小微权力运行,织密农村基层权力“廉政防护网”,大力开展农村基层微腐败整治,推进农村巡察工作。

也就是说,当前就村干部腐败治理已经形成了内生民主治理和外部控制治理两个向度。那么,如何认识并处理二者之间的关系呢?笔者认为,实践中基本是内生民主治理和外部控制治理相交织的复合型治理样态,但在过去不同时期和从未来不同时间线看,该复合型治理样态的内部结构存在很大差异。就长远来看,尤其着眼于乡村振兴的大局和全面建成社会主义现代化强国的愿景,培育乡村社会从而推进村庄民主治理是解决村干部腐败问题的根本之道。但我国作为后发外生型现代化国家,是在内部现代性积累不足但又受到外部强力刺激的背景下启动的现代化进程,社会力量还比较分散和薄弱,因而现代化的实现还需要强有力的公共权威来主导与推动[6]。就村干部腐败治理而言,虽然我国已经实行村民自治制度30多年,基层治理主体的主体性和自治性获得了长足发展,但还不尽如人意,仍然存在根本性矛盾和困局[7],所以仅靠或主要倚赖村庄内生民主治理不可能解决甚至遏制当前严峻的村干部腐败现象,仍然需要外部力量的介入甚至主导。同时,中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质的特征,这一特征决定了我国各项工作的开展离不开中国共产党的“在场”和领导。从短期和治理效能来看,由于内生社会力量薄弱,外部控制治理在村干部腐败防治过程中所起到的作用更大,效果也更好。可以断定,在未来相当长一段时期内,外部控制治理依然会在村干部腐败防治中起到更为关键和重要的作用。在继续保持和加强中国共产党的领导以及基层政府、基层人大等外部体制力量介入的同时,还要通过制度支持、资源注入等多种方式培育和撬动村庄内生力量,为村干部腐败治理提供新动能。

二、治理结构:从内部多元主义到党建引领的治理共同体

反腐不是国家某个特定机构的工作,而应使更广泛的社会力量有序参与到预防腐败的工作中,这已经成为各国公认的反腐败战略[8]。从应然状态来说,村干部腐败行为的治理主体主要包括基层党委、政府以及人大等党政机关和村级组织、媒体等社会力量。这些治理主体覆盖了村干部腐败行为的预防、监督、惩治的全过程、各环节,构成了一个国家的廉政“支柱”。应该说,多主体协同共治村干部腐败行为,早已成为学界和实务界的共识,而且体现在相应的制度框架中。但相当长一段时间内,村干部腐败问题没有得到有效遏制的一个重要原因就是各个治理主体不但没能发挥应有的效力,而且“各自为政”“单打独斗”,没有实现互动和整合。换言之,监督主体虽然多,但没有真正发挥作用,而且互相掣肘,有的学者将这种格局称为“内部多元主义”[9]。从村庄内部看,村党支部本应在依法治村中发挥领导核心作用,担负起对于党员尤其是党员干部的教育、监督和管理职责,但现实中却存在引领发动党员群众的能力不强、软弱涣散、弱化虚化边缘化“三化”问题突出等状况;村监督委员会等组织和村民囿于“熟人社会”或者“半熟人社会”的面子、人情、关系、利益等因素而不愿承担监督责任。从村庄外部看,基层党政机关和村两委之间是一种“双边垄断”关系,即县乡之间、乡村之间的相互需求都是垄断性的,正是这种“双边垄断”相互需求引致了“双边垄断”的利益支付进而将其结构化为利益上的共同体[10],从而导致体制内力量监督失效。党的十九届四中全会提出要构建自治、德治、法治相结合的城乡基层治理体系,构建社会治理共同体。要有效治理村干部腐败行为,必须构建一体化治理共同体,实现多元社会力量协同共治、社会善治。新时代,各个治理主体之间应该形成如下关系。

一是继续巩固农村基层党组织的领导核心地位,切实发挥其对村党员和干部的教育、监督及管理职责。2018年中央一号文件指出,实施乡村振兴战略,治理有效是基础,而要夯实基层基础,必须建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。2021年中央一号文件进一步指出,要“充分发挥农村基层党组织领导作用,持续抓党建促乡村振兴”。《中国共产党农村基层组织工作条例》指出:“坚持和加强党对农村工作的全面领导,深入实施乡村振兴战略,推动全面从严治党向基层延伸,提高党的农村基层组织建设质量,为新时代乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。”纵观党的基层组织建设和发展历程,党的基层组织建设好坏关乎党和国家事业发展全局,发挥国家治理优势,需要党的坚强政治领导。从某种意义上说,农村基层党组织建设状况及是否发挥其领导核心作用,与村庄政治生态呈正相关关系,是影响村庄政治生态的第一变量:基层党组织建设得好,其生命力和战斗力更强,更有利于涵养和构建风清气正的良好政治生态,也更加有利于遏制腐败现象的滋生和蔓延;反之,基层党组织软弱涣散,缺乏号召力、凝聚力和战斗力,村庄政治生态遭到严重破坏,村干部贪腐谋私甚至“村霸”“村匪”等黑恶势力为害一方。此外,加强基层党组织建设不仅是政治建设所需,也是稳定社会秩序所需,同时还可以培育社会,创造集体行动的条件,是迈向未来共建共治共享社会状态的必需[11]。十八大以来,中国共产党坚持党要管党,全面从严治党,并推动党组织建设向基层延伸,基层党组织战斗堡垒作用得以全面强化。展望未来,要继续以提升基层党组织的组织力为重点,增强其政治领导力、群众组织力和社会号召力,为治理村干部腐败、净化基层政治生态提供政治基础和组织保障。

二是发挥以纪检监察机关为主体的体制内监督力量的关键性作用。长期以来,我国反腐体制呈现出多头管理态势。这种看似合力反腐、人人有责的协作体制,实际上陷入“人人都管但人人都不管”的体制困境,专门的反腐机构尤其是基层纪委无法有效履行监督职责,形成了内部组织体制力量的消融,实际上给腐败提供了放任的生存环境[12]。十八大以来,党中央高度重视健全党和国家监督体系,十九大提出构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的目标,其中深化纪检监察体制改革是健全党和国家监督体系的重要内容。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》明确将党的纪律检查机关和国家监察机关定位为党和国家自我监督的专责机关。十九届中央纪委四次全会工作报告提出,“要在更大范围整合运用监督力量,提升基层纪检监察机关监督能力”。随着反腐败工作重心向基层的下移,以基层纪检监察机关为主体的体制内监督力量必然会在基层反腐中发挥关键性作用。因此,要继续推进纪检监察职能向乡镇和村庄延伸,实现对包括村干部在内的所有公职人员的监督全覆盖;整合运用监督力量,推动纪律监督、监察监督、巡察监督、派驻监督的统一和衔接;聚力提升基层纪检监察力量监督能力和治理效能,补齐基层监督短板。

三是培育村庄内生力量,撬动社会发展,激活村民在村干部腐败治理中的主体作用。在村民自治制度设计中,村民具有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。但长期以来,一些地方的村民自治异化为“村干部自治”,村民的四项民主权利没有得到很好的践行和落实。如上所述,加强村民在乡村治理中的主体性地位是解决村干部腐败问题的根本之策,同时也是实现乡村振兴战略的要求。村民因其“在地”性和利益上的直接关联,具有其他治理主体不可比拟的信息优势,在村干部腐败治理体系中应该发挥主体作用。因此,认可并培育村民的主体性也是推动村民自治制度向本质回归的应有之义。

简而言之,村干部腐败治理主体应该体现出更具开放性、系统性、互动性和能动性的趋向。基层党组织及纪检监察机关分别发挥引领和关键作用,对村干部腐败行为的治理覆盖事前预防、事中监督和事后惩治的全过程,而且应主动前置监督关口,及时发现苗头性、倾向性问题,并进行风险预警。村民和村庄社会组织等村庄内生力量在村干部履职过程中利用其信息优势发挥主体性监督作用。当然,除了上述治理主体,其他层面的力量如媒体、第三方组织等都可以参与到对村干部的监督过程中。这些治理主体既要明确自身的定位,找到监督工作的突破口和着力点,避免监督中的交叉、重复、错位问题;又要加强互动沟通和协同参与,构建上下一体贯通、左右衔接顺畅、内外层级联动的权力监督网络,提升基层权力监督效能,实现权力运行和风险防控同步高效。

三、治理方式:抽象治理方法论和具体治理工具的互融互嵌

将制度优势转化为治理效能,推动国家治理效能的提升,是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面和努力方向。而治理腐败的能力和成效是衡量一个国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。治理腐败、提升腐败治理效能的关键并不在于政府的权力或者权威,而在于其可以运用有效的方式或手段来引导,后者是政府将政策意图和政策愿景转变为政策现实的载体。后小康时代,要将我国制度优势更好地转化为腐败治理效能,就必须不断优化和创新腐败治理方式,不断形成抽象治理方法论和具体治理工具的互融互嵌。

一是抽象的治理方法论。治理方法论在治理方式中居于基础和根本地位,决定治理质效,在很多时候甚至直接决定治理成败。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央十分注重方法论的运用,把握事物内部规律、坚持正确的方法论成为我国持续深化改革、加强国家各领域各方面各环节治理的一个重要指导原则。村干部腐败虽然大多呈现出微腐败之表征,但易发多发、量大面广而且侵蚀党的执政根基,其治理药方不在基层,而是需要纳入我国的总体反腐格局中加以综合考虑、系统考量。换言之,村干部腐败等基层腐败治理也需要有一定的章法,需要遵循特定的方法论。这一方法论主要包括加强党的领导、系统施治、标本兼治等。中国共产党的领导是我国社会主义制度的最大优势。我国现代化道路的探索始终需要“政党在场”,形成政党推动,中国特色社会主义制度优势转化为治理效能同样需要“政党推动”[13]。加强党的领导作为治理基层腐败的重要方法论,主要体现在要切实部署、亲力亲为、勇于担当[14]。系统施治则体现在村干部腐败治理要注重加强顶层设计、统筹协调和集成整合,对全局工作进行整体设计、整体观照,各个主体、各个环节和各个方面实现有效衔接和相互协调,从而破除各地和各个层级在治理腐败过程中进度、力度、效度不统一的弊病,进而提高腐败治理效能。标本兼治则指改变一段时期内强调以治标为主、大力惩治腐败存量的思路,更加侧重从源头上预防腐败、遏制腐败增量,实现标本兼治。后小康时代,只有继续遵循上述居于宏观、基础层面的方法论,而且将方法论与具体的手段、工具相融合,才能为腐败治理效能的生成、提升注入更多动力。

二是以制度与技术为主的治理工具。当前学界对政府治理工具的阐释多种多样,其中比较有影响的观点包括技术或手段论、形式或媒介论、制度或行为机制论三种[15]。具体到村干部腐败治理的场景中,本文认为可以运用的治理工具主要有制度和技术。制度的重要性毋庸讳言。国家建设始终伴随着制度建设,而制度建设过程中的制度选择和制度设计又直接决定着国家建设,合理的、基于现实的制度拥有促进国家进步和发展的能力[16]。就腐败治理而言,制度是最根本、最有效的反腐工具。习近平曾多次强调制定制度的重要性,在制度建设方面也提出了很多重要的思想观点,如“要坚持用制度管权管事管人”,“要狠抓制度执行,扎牢制度篱笆,真正让铁规发力、让禁令生威”[17]。健全的预防和惩治腐败的法律法规、体制机制是构建完善的权力制约监督体系的前置性条件,如果这一条件缺失或者不完善,腐败治理必将失败。作为治理工具的技术,是狭义上的技术概念,政府运用现代信息技术手段进行公共治理,以提升行政效率和治理效能[18]。技术制约权力是行政权力扩张的必然结果,是权力制衡逻辑在行政领域的应用,对完善公务员制度、实现有效的权力监督有着重要作用。可以说,制度建设表征国家治理体系现代化程度,是提升治理能力的基础;而现代技术的运用水平表征治理能力现代化程度,也就是说治理能力现代化离不开治理手段、治理技术的现代化,治理能力的提升反过来促进治理体系的日趋完善[19]。在村干部腐败治理实践中,对制度和技术两个治理手段的运用需要注意以下几个方面:其一,建立健全基层反腐法律法规制度体系和权力清单体系。总体上看,经过多年的反腐实践,我国基层腐败治理已经从运动式反腐、碎片化反腐走向法治反腐和系统性反腐。就村干部腐败治理而言,我国目前已经构建了比较完善的腐败治理制度体系,既有以党章为统领的党内法规,如党内监督条例、廉洁自律准则、纪律处分条例、巡视工作条例、问责条例等,也有以宪法为统领的国家法律法规,如监察法;既有国家层面的制度设计,如国家监察体制改革和村务监督委员会的设立,也有地方层面的区域化探索,如村级小微权力清单的制定、村财乡管的制度创新等。需要注意的是,当前基层反腐制度体系建构要向关键领域、关键环节和“关键少数”倾斜,同时也要在预防层面制度建设上下大力气。其二,加强区块链、人工智能等先进信息技术在基层反腐中的运用。村级管理处于信息管理的末端,缺乏对先进信息技术的应用,这导致隐蔽性腐败、智能性腐败和消极性腐败等新型腐败很难被发现,村级权力很难被有效监管。人工智能、区块链等新兴信息技术在预防腐败工作中具有独特的优势,可以嵌入电子政务系统、电子采购、行政执法、公共资金使用、公共资源等网上运行系统,用大数据实现纪检监察部门与其他部门之间的信息共享和互联互通,而纪检监察部门可以根据收集到的信息进行数据筛选、识别、分析。总之,在村干部腐败治理过程中,要紧紧依靠制度和技术两个工具,实现二者的互补和融合,这样才能避免反腐空转,发挥出权力监督的效力。但与此同时,也要防止制度和技术的滥用,避免过度精致的制度和日益现代的技术成为基层工作的困扰和羁绊。

四、治理机制:“惩戒—防范—教育—保障”四位一体同步推进

一个完整的腐败治理体系应该包含预防和惩戒两个维度,而预防又包括对村干部思想、理念上的教育引导和村干部行为的制度性约束两个方面。教育、监督和惩戒分别代表了反腐的三个阶段:严厉的惩戒使其“不敢腐”,完善的制度使其“不能腐”,有效的教育和完善的保障使其“不想腐”。从我国总体看,早期的反腐重点放在对腐败分子的事后惩治上,制度约束、教育引导和激励保障等预防性方式在当时反腐工作中没有受到应有的重视。党的十五大提出从源头治理腐败,实际上标志着中央开始重视预防在反腐败工作中功能的发挥;2005年《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的正式颁布,则标志着预防成为反腐败重要战略;2010年,惩治和预防腐败体系基本框架建成。但具体到我国农村基层腐败治理则可以发现,在相当长一段时间内,村干部腐败滋生并呈蔓延之势,惩戒、防范、教育、保障的效能发挥有限:一些基层党组织软弱涣散,对党员教育引导不力;村干部待遇差、上升空间小,职业缺乏吸引力;法律制度不健全,监管主体缺位,村干部越界行为没有得到有效制约;因与县乡政府的利益共同体关系以及缺乏有效的制度抓手,一些村干部没有因其腐败行为受到应有的惩戒。近年来随着中央强力反腐决心向基层的传导和反腐重心的下沉,我国村干部腐败治理基本处于依靠强力惩戒和震慑的第一阶段。当然,在具体反腐实践中,我国反腐败工作并不是遵循着“不敢腐—不能腐—不想腐”这样的逻辑和顺序来推动的,而是同时进行、同向发力。在将反腐强力延伸到农村基层的同时,党和国家更注重从源头和根本上解决村干部腐败问题。具体到实践中,需要构建“惩戒—防范—教育—保障”四位一体反腐机制。

一是保持高压反腐和惩治力度不减尺度不松,继续保持业已形成的不敢腐的政治氛围,构建提高腐败行为成本的惩戒机制。要构建有效的惩戒机制,一方面要保持高压态势不放松,坚持有腐必反、有贪必肃,在全社会形成强大震慑。农村基层干部是国家行政系统的根基,为国家政策方针执行的“最后一公里”,但在政策执行中经常存在“上热中温下冷”现象。村干部腐败治理同样如此。党和政府必须保持反腐高压态势并力求避免在向基层传导过程中产生边际效力递减现象,推动农村社会形成崇廉向善的社会氛围和风清气正的政治生态。另一方面要通过明确责任主体和运用高新技术等多种手段将各种基层腐败现象和腐败分子在较短的时间内尽快予以揭露并加以严惩。腐败现象不能被及时揭露、腐败分子不能尽快被查处会导致一些潜在腐败分子产生侥幸心理进而滋生腐败动机和行为。

二是织密制度反腐“笼子”,构建最大程度减少腐败机会的防范机制。从腐败形成机理来看,腐败主要源于腐败动机和腐败机会两方面因素。苏珊·罗丝—阿克曼在《腐败与政府:根源、后果与改革》一书中提出了一个“可腐败的”概念。她在假定法律已经对合法与违法行为作出了明确界定的情形下,指出大多数普通民众和官员虽然对腐败行为持谴责态度,但在特定情形下会收受或者给予贿赂,即他们是“可腐败的”,或者说是机会主义者,只有极少数道德观念强的人不会作出腐败行为[20]。这一观点和阿克顿关于失去制衡的权力都会倾向于残暴、腐败和不义是相通的。现实中腐败的形成源自有腐败动机的公共权力掌控者获得了非法谋利的渠道和机会。只有系统构建防范体制机制,才能尽量消除各种体制性腐败空间、切断腐败的各种通道,从而真正实现“不能腐”的治理目标。有学者提出,要从放权型防范机制、民主型防范机制、更替型防范机制、技术型防范机制、程序性防范机制以及退出型防范机制方面着手构建减少腐败发生机会的防范机制[21]。就村干部腐败治理而言,村庄凋敝、空心化现象等导致的村干部断档和继替问题日趋严重,应该更多从保护村干部的角度防范其贪腐。具体来说,要进一步建立健全村干部权力清单、责任清单和负面清单制度,对其权力边界予以规范和明确,使其做到有规可依;对存在廉政风险的重要政务和村务建立规范的工作流程,并通过采取技术措施避免人为因素对资源、利益分配过程的干扰;提升内部民主监督和外部力量监督质效,尤其是持续巩固深化发展村级政治巡察,发挥巡察利剑作用。

三是突出源头治理,构建弱化村干部腐败动机、促进其正确履职的教育机制。党的十九届四中全会《决定》强调,“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。其中源头治理强调把治理工作的重心从事后转向事前,使治理工作的关口前移,进而保证从源头上防控风险和从根本上解决问题。源头治理同样也是反腐败的关键。其一,农村基层党组织是党的执政之基和力量之源,在村干部腐败治理中发挥战略支点作用,应以加强基层党组织组织力建设为抓手,激活基层党组织主体责任意识,有效发挥其对村干部的教育、引导和监督作用,激发村干部树立正确价值观和权力观。其二,在村干部的教育和培训上,要创新培训思路、优选培训方法、拓展培训方式。一方面,在传统在地学习方式基础上,为村干部外出接受培训提供人力、制度和组织方面的支持,这有利于村干部提高政治站位、开阔视野并增强其村级治理的能力。另一方面,转变传统的“纯课堂”“纯灌输”的传统教育方式,通过专题调研、座谈研讨、现场观摩等形式,提高对村干部教育和引导的针对性、实效性和感染力。

四是拓展村干部生存和发展空间,构建差异化的使村干部“不想腐”的激励保障机制。近年来,随着治理重心下移、服务下沉以及对各项治理事务规范化、制度化、标准化程度要求的提高,我国村级组织行政化和村干部职业化趋势日渐凸显。村干部需要承担和落实的行政任务急剧增加,但同时面临自由裁量权压缩和问责风险扩张等多重压力,村干部这一岗位愈发失去吸引力。加之全国乡村尤其是中西部乡村普遍面临的日益严峻的村干部继替问题,可以挖掘、培养、选拔、使用的村干部后备人选严重不足。在这种情况下,治理村干部腐败更不能忽略拓展村干部生存和发展空间、增加村干部职业吸引力这一视角和维度。针对这种现实情况,我国一些地区已经进行了探索和创新,如浙江多地对村干部实行差异化考核和报酬差异化发放,贵州建立“345”保障机制提升村干部报酬,辽宁锦州构建责权利相一致的村干部收入保障、人文关怀和政治激励机制。后小康时代,除了上述经济、政治和人文方面的保障外,还应进行更广维度和更深层次的探索。比如,在基层治理方面,完善体制机制以推动容错纠错机制落地,减少村干部的后顾之忧;推动乡村文化振兴,提升村民对本土文化和村庄共同体的认同感,以及村庄对村民的凝聚力和向心力,为增强村干部职业吸引力、实现乡村治理有效铸好文化之“魂”。

五、展望:从全面建设社会主义现代化国家愿景高度认识和治理村干部腐败问题

在全面建成小康社会后,我国正式开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标迈进的新征程。现代化是一项系统工程,不仅涵盖经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域,而且覆盖物质、观念和制度等不同层面。后小康时代,在全面建设社会主义现代化国家的新征程中,如何认识村干部腐败治理?村干部腐败治理应走向何方?

一是将村干部腐败治理放在农村基层政权建设和国家基层治理现代化大局中统筹推进。治理腐败的目的是实现公共权力的规范使用,构建良性的政府与民众关系,提高政权的合法性与合理性。从本质上说,治理腐败是国家政权建设的一项重要任务,同时也是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和战略目标。农村是国家治理的重要场域,农村治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。在后小康时代,应该立足基层政权建设和国家基层治理现代化的高度审视村干部腐败治理。具体而言,农村基层政权建设总体上包括两个阶段:第一个阶段是对基层社会进行渗透、改造和整合,即杜赞奇所说的地方行政机构正规化[22];第二个阶段是基层治理的现代化,即治理的科学化、民主化和法治化。正如亨廷顿所言,腐败本身就是缺乏有效的政治制度化的一种表征[23]。因而,对处于国家政权体系末端的村干部的腐败行为的治理,不应该仅仅被理解为基层党组织建设范畴,更属于基层政权建设和国家治理现代化的重要组成部分。

二是在国家力量向基层渗透的同时更要重视培育基层社会的自主性,在以权力制约权力的同时实现以社会制约权力。“国家与社会之间的二元分离构成了现代化进程中的基本图景。”[24]社会自主性是衡量一个国家现代化水平和进程的重要指标,除了涵括自治性和相对独立性等外,还包含对国家权力的制约等内容,属于以社会制约权力的范畴。与以权力制约权力的制约力量来自国家权力内部不同,来自社会领域的制约是一种对国家权力的外在约束,其通过扩大监督和制约的范围,对国家权力形成一种“包围性”的制约[25]。从法理来讲,村干部来自基层社会,其掌握的权力并不属于国家权力的范畴,但实际上,村干部的权力来源具有双重性——其治理村务的权力来自村庄共同体,但治理政务的权力来自政府行政授权。尤其是近年来随着村干部行政化趋势的加强,村干部日益倾向于国家代理人角色。从这个意义上说,村干部权力至少可以理解为国家权力的延伸。只有培育基层社会的自主性,才能从长远和根本上实现对村干部权力的有效制约。其一,涵养人的现代化。全面建设社会主义现代化国家包括物质现代化、人的现代化和国家治理现代化等维度,其中人的现代化居于核心地位,是全面建设社会主义现代化国家的出发点和落脚点。人的现代化是培育基层社会、实现社会制约权力进而从根本上解决村干部腐败问题的关键。就村干部腐败治理而言,涵养人的现代化主要通过以协商和民主为基本价值导向的新元素的嵌入引导基层自治机制创新,以及通过自主性创新厚植基层治理文化根基,从而塑造现代公民品德。其二,培育村级组织自律基础上的自主性。社会组织是培育基层社会自主性的载体。就村干部腐败治理而言,一方面,要推动村级组织的内生性成长,即在对社会组织进行形式化建构的同时,更要注重其自治功能建设,实现其真正的内生性自主;另一方面,要构建健全的社会组织监管体系和完善的规制制度,防止村级组织发展失范和陷入自律困境。

三是明晰社会和国家权力的边界,区隔行政权和自治权,实现真正的社会自治。如前所述,现代化的一个重要表征是国家和社会基于法治规范的分野。对于中国这样一个后发外生型国家,在全面建设社会主义现代化国家的进程中,不仅需要通过“政党在场”培育社会力量从而撬动社会发展,而且需要逐渐推动形成一个不受行政权裹挟和僭越的稳定的、自主的社会共同体。但近年来,在乡村治理实践中,村干部行政化趋向日益突显,其结果是乡村自治空间受到挤压,村民自治组织逐渐失去自治特征而边缘化。就村干部腐败治理而言,乡村自治体的自治功能和自治能力在行政架空之下对村干部的监督已难以有所作为。着眼于“标本兼治”村干部腐败现象和全面建设社会主义现代化国家的宏阔愿景,应在法治基础上划清政府和社会权责界限,逐渐剥离村干部被赋予的行政权,真正实现村民自治和基层社会自治。这就要求我们在培育基层社会的过程中,改变以往的管控思维和工具主义倾向,在对其加以引导和规范的同时,推动社会组织扩面提质,真正实现基层社会自主、良性发展。


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