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草场制度变迁与牧区集体的重构——以外嫁女承包权争议为例

作者:孟根达来  责任编辑:蒋 韵  信息来源:《中国农业大学学报(社会科学版)》2021年第5期  发布时间:2021-11-29  浏览次数: 419

【摘 要】外嫁女承包权争议是牧区社会特定时期的转型性矛盾纠纷,不仅体现了草场产权制度调整下人地关系的变化,更反映了制度变迁中草原社会集体边界与秩序权威的转变过程。随着草场承包责任制的改革,公共使用的草场被承包给个体牧民。正式制度与地方传统、集体与牧户之间的复杂博弈,在草场产权界定的过程中催生一系列关于成员权的争议,其中以外嫁女的承包权纠纷为主。外嫁女承包权争议凸显了集体成员权界定的社会建构逻辑。本文以牧区外嫁女维权运动为切入点,以事件过程脉络为线索,一方面揭示了制度变革对牧区集体成员权界定的现实影响;另一方面也重现了女性在制度演变和落实过程中的主体作用。

【关键词】草原社会;承包权纠纷;外嫁女;制度变迁


20世纪80年代,内蒙古草原牧区开始了“牲畜私有、草场承包”的产权制度改革1。草牧场使用权由传统的委托行政法人机构向委托企业法人或自然人的身份转换,这是草牧场产权制度的历史性变革[1]。至此基层牧区围绕集体的边界和成员权的合法性展开了持续不断的拉扯和重组。集体的边界如何界定?谁有资格成为集体的一员?这些问题在明晰草场产权的过程中始终未能达成一致。同村中一些群体仍没有获得集体成员权,其中包括外嫁女。

实际上,产权制度的调整不仅是人地关系改革,也是对人际关系的重塑。草场从公共使用的方式逐步转向牧户个体使用,不仅改变了牧户之间的关系,而且对家庭内部成员间的权力关系也有明显的影响,其中包括对性别关系的改变。随着集体草牧场基于成员资格划分给每一位牧民个体,两性的差异逐渐被抹去,催生了“土地面前人人平等”的权属观念。不过制度的落实过程是在场的、也是地方性的,产权结构改变过程中势必受到地方传统和乡规民约的冲击,极易诱发权属纷争和社会冲突。可见,产权制度是探索北疆草原地区两性关系、牧民产权意识、法治观念乃至社会转型的重要抓手,对理解当前北疆少数民族地区女性权属观念以及人际关系结构的变化具有重要意义。

一、问题的提出

土地纠纷为何如此频发且难以调节呢?相关研究发现,中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统[2]。一方面,根据《中华人民共和国农村土地承包法》,土地可以由家庭承包,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30年至50年,林地的承包期为30年至70年,承包期届满后依照规定相应延长;另一方面,根据《中华人民共和国土地管理法》,宅基地和自留地、自留山以及除由法律规定属于国家所有的其他农村和城市郊区的土地,属于农民集体所有。由此产生了几种与地权相关的社会身份:所有者、所有者的代表、使用者。由于合法身份很多,如果他们有分歧,只能通过力量竞争解决。可见与法律过程不同,土地纠纷的调节不由规则衡量,而在于不同主体间力量的比拼。因此,有些学者将当前制度下的农民土地使用权总结为“类所有权”[3]。在这种所有制度下,政府和农民的谈判能力存在巨大差距,引发了围绕土地的诸多问题,其中外嫁女产权争议是表现较为突出的一类纠纷形态。所谓外嫁女问题,是指外嫁女性及其子女围绕“身份—权利—待遇”与本村居民或集体组织之间的矛盾冲突。研究内容方面,有关外嫁女纠纷的讨论主要集中在农业地区,对草原社会相关议题的关注相对较少。

为了从制度层面解决农村土地产权纠纷,学界着重探讨了集体所有制的改革方向。既有研究可大致分为两种。一种认为当前的集体所有制没有清晰界定集体,没有做到产权明晰化,存在产权模糊和残缺,不仅无法保障农民权益,而且造成了严重的资源闲置,阻碍了我国土地资源的优化配置,因此需要进一步完善农民土地产权结构中的排他性、收益性和可转让性,赋权于民[4,5]。另一种认为土地产权制度的私有化论断,更多地强调了土地作为生产要素带来的经济效益,而忽视了其政治与社会意义。一些学者指出,在土地与人口比例严重失调的中国农村,集体所有制不仅可以保障广大农民的生存权利,还可以保持中国社会发展[6,7]。

关于中国土地制度是“私有”还是“公有”的论断,实际上取决于学者们所持的理论视角、价值观念以及经验材料的差异。无休止的争论所有制问题,对认识和解决当前农村土地使用中的问题,可能是无效率的[8]103。对农村土地问题的解读,应基于现行农村土地制度的经验分析,探讨具体地区的产权制度在实践过程中的实际表现,从而确定制度运行中的漏洞与缺点。而这正是社会学产权研究的突破口,国内社会学界试图跳出“产权”概念背后的假设框架,在本土经验的基础上,提炼出更具分析力度的工具概念。这些研究主要围绕集体产权的社区实践,关注产权的社会构建逻辑,进行了一系列颇具启发性的研究。基于不同的案例分析,学者们提出了“象征地权”[9]、“复合产权”[10]和“混合地权”[11]等分析性概念。

在社会学研究者看来,集体土地产权的构建是一个动态不确定的过程。刘世定认为中国社会的产权是社会成员对经济资源占有的社会认可。他指出经济学产权学派诞生于私有制占主导地位的西方社会,因而在产权研究中预先存在着有关占有的一致性认可的假设。在中国社会,对产权的社会认可并不一致,往往存在着不同的社会认可。因此需要从占有的排他性方位、占有方式选择的范围以及占有的时限来分析产权占有的形态[12]5。从组织与环境的角度,周雪光提出了组织的产权结构实际上是与其他组织长期互动交往中的关系结果的论断[13]。

此类研究试图解释集体所有制在实际生活中的稳定性和明晰性特征,以此回应部分经济学研究中对集体所有制的“模糊性”定位。在社会学看来,农村集体所有制在实践领域具有清晰的权利边界。而且在正式制度相对缺乏的情况下,集体所有权在各方当事人的互动中,逐渐演变成相对稳定的社会性合约。社会性合约不同于法定合约,并不具有正式的法律效力,但这不妨碍它在社会中的现实作用。在这类合约中,约定者关注的不仅是其未来的收益,而且在意其声望、声誉、信任以及互惠承诺;投入的不仅有土地、人力或资金,而且有他们的互惠期望、社会期待、信任和忠诚,以及机会成本和风险[14]。合约双方会根据特定规范,达成一致性的行为期待,而非一次性的博弈关系,这一结果给予了合约长期有效的稳定性。

产权关系的划定实际上是对行动者彼此关系的界定过程,而权属纠纷则反映着界定产权的不同社会规范的对冲和交融。这一过程势必对基层社会人际关系和行为规范带来一定的影响。因此可以通过权属纠纷察看特定区域的产权变革及其引发的社会变迁。除了上述原因之外,之所以选取草原社会外嫁女纠纷还有以下考量。首先,既有的产权制度研究,虽然强调了产权实践的社会构建逻辑,但在制度变迁的行动者的关注上往往聚焦于启动变革或掌控制度实施过程的各级政府、市场组织和村社,忽视了改革场域中处于边缘位置的弱势主体的能动作用。诸如外嫁女这类在村落中处于弱势地位的社会行动者,会通过集体行动采取策略行为影响制度变迁的内容和方向。

其次,相较于其他类型的草场纠纷,外嫁女承包权的追诉纷争更能反映草场制度变迁背景下牧区两性关系以及牧民草场意识的转变。新的权属均衡局面如何达成离不开制度的具体落实过程。但在既有研究中相对缺少牧区社会的经验分析,需要更为谨慎的考量。本文亦是出于这一初衷才选择了牧区社会的外嫁女纠纷作为研究切入点。因为相较于农业社会,牧区处于我国边陲地区,这一地区民族文化特点鲜明,对成员权的划分标准不一,对产权制度的调整也出现了各自不同的反应。这就需要从对地方社会的具体分析中察看产权制度的落实过程,从而为进一步改革提供经验参考。为此,本文试图通过内蒙古一牧业村的外嫁女草场承包争议动态地讨论草原社会产权界定的社会政治过程。

二、草场与纠纷:从一场外嫁女维权运动说起

(一)外嫁女维权运动的兴起

本文的外嫁女问题发生在内蒙古自治区G苏木B嘎查2。为落实畜草双承包生产责任制,该村于1997年将草场发包到牧户手中。但是在具体实施过程中,户口仍在该村的外嫁女普遍被排除在分配范围之外,而且其中多数人在嫁入地也未能分得草场。这种两头空的局面起初并未引起什么波澜,但随着权属观念的增强以及草场经济价值的提升,一些仍以畜牧业为生的外嫁女开始了维权行动。

随着维权行动的发展,外嫁女逐渐形成20人的维权集团。这20人现居住在G苏木其他四个嘎查与临近的两个苏木。其中只有两人因在嫁入地发包草场之前将户口迁往嫁入地而分得了草场。虽然之后陆续有外嫁女将户口迁往嫁入地,但未能获得嫁入地的草场承包权。对此,外嫁女们认为:“就是不仅顺序上不允许,而且情理上也讲不通”3。原籍地B嘎查违背“村籍划分”的事实在先,因此当嫁入地以承包草场节点的户籍状态为依据拒绝发包草场时,外嫁女也很难占理,故而觉得继续向嫁入地索要承包草场是一件“顺序不允且情理不通”的事情。

因此向嫁入地申诉失败的女性逐渐将矛头对准B嘎查。其中有7人在2008年重新获得了草场承包权。时任的嘎查两委给出的解释是:“当时(2008年)只有这7人的户口仍在嘎查,其他人未能满足这一条件”。对此,剩下的女性持反对意见,她们强调自身在1997年草场承包之初都是B嘎查户口,理应获得承包权,以“当前户籍状态为由,拒绝赋予当初草场权利”的做法,不仅违法而且不合情理。为此,2010年初她们向G苏木党委提交了一封诉求信,请求G苏木政府出面解决草场问题。掌握相关情况后,G苏木政府督促B嘎查两委尽快召开牧民大会,迅速解决遗留问题。但是,嘎查两委在草场问题上依旧采取消极态度。2016年,随着草场确权登记工作的开展,外嫁女维权运动迎来了第一次高潮。

2016年G苏木开展了草场承包经营权确权登记工作,落实到纠纷发生的B嘎查,出现了多起“多分多占”的问题,甚至一些牧户实际使用草场面积多出了近千亩4。得知这一情况的外嫁女普遍认为,本该属于自己的草场被其他人侵占了近20年之久,严重损害了自身权益,因而向G苏木政府提交了准备越级上访的诉求信。2018年初,G苏木政府向B嘎查两委明确提出了迅速解决相关问题的工作要求。不过时任的嘎查两委以“换届选举”为由,又一次将草场问题压了下去。2019年,外嫁女忍无可忍打算以“软弱涣散基层党组织”为由将B嘎查两委诉至自治区巡视组。见此险状,B嘎查两委实难推脱,于2019年6月召开牧民大会,就外嫁女的草场承包问题进行了投票决议。

然而,牧民大会依旧未能解决外嫁女的草场承包权问题。B嘎查两委根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定,以持有赞同意见的牧民代表人数未能达到参会人数的三分之二为由,驳回了外嫁女的诉求。不过外嫁女在法律咨询基础上提出了复议请求。她们认为自己追诉的是历史遗留问题,属于涉及牧民利益的“嘎查集体事项”,而非索取当前集体草场的承包权,因此牧民大会应当遵从《中华人民共和国村民委员会组织法》,而非B嘎查两委坚持的《中华人民共和国土地管理法》5。大会上发生的矛盾冲突更是成为她们越级上访的导火索。至此,纠纷再次升级,从维权行动发展成气理之争。

(二)外嫁女的主体策略

外嫁女群体的草场权属意识是随着纠纷过程逐渐成形的。实际上,在草场承包之初,一些外嫁女虽没有分得草场,但并没有觉得有何不妥。

当时我们都是年轻的姑娘,“是否分了草场、分了多少”这些问题都是家里长辈操心的问题,我们也不太清楚,而且一直以来我们牧民也没有草场是“你的、我的”这种想法,都是公社领导给我们指草场。加上都已经嫁出去了,所以当时也就不会在意有没有自己名下的草场了。6

草场承包之初,草场的利用方式仍受长期游牧公共使用传统的影响,即便年轻子嗣分得了草场,但囿于年龄、能力等因素,家庭内部一般会集中利用草场。因此,当时的草场权属意识更多地表现为家庭所有,甚至是父系家长所有。以私有为核心的个人权属观念仍相对薄弱。不过随着草场承包制度的推进以及牧场经济价值的提升,外嫁女的产权意识逐渐增强,形成“国赋民权”的权属意识。这种意识的形成离不开我国土地产权制度改革中的赋权原则。赋权是我国土地制度调整中的重要原则之一[15],这种原则离不开对国家这一主体的敬畏感,是以“国家赋予”为合法性基础的土地权属认同。对外嫁女而言,承包权是国家许诺自己的基本权益。在实际的管理中,国家的草场需要分配到牧民手中,这时就要保障“国赋草场”的不可侵犯性。

在实践层面,产权意识的觉醒指导她们开始了以组织化为主要策略的维权攻势。组织化标志着外嫁女产权纠纷从个人维权走向集体抗争。在草场维权初期,只有少数几名外嫁女向B嘎查两委追诉草场承包权,尚未达到后来的集体规模。在后续的发展过程中,她们逐渐意识到只有将问题扩展成集体纠纷,才会引起地方政府的注意,从而开始相互联络逐步形成组织化的维权模式。组织化的策略除了可以吸引地方政府的注意进而推动维权进程外,还可以达到整合社区资源、增加维权筹码的目的。

(三)乡镇政府与村集体的应对

在不同的阶段,G苏木政府应对产权问题的态度显然是不同的。如果深究不同时期G苏木政府面临的任务环境,可以发现他们的态度取决于特定制度指标与工作要求。例如,2018年G苏木镇长调任,加之几名干事抽调,政府人员结构出现变动。此时B嘎查临近两委换届,G苏木政府也只能暂缓对村干部施加压力,将工作重心转移到换届选举之上,以便为新班底日后工作的顺利开展提供村落一级的组织基础7。

而当外嫁女准备向自治区巡视组检举G苏木与B嘎查两委的不作为时,G苏木政府对于此事的态度出现变化。因为此时问题的性质已从B嘎查两委的软弱涣散变成G苏木政府的处事无能。而且涉及纠纷的B嘎查党委恰好被确定为三类待整顿的嘎查之一6,如果外嫁女继续检举B嘎查两委,无异于雪上加霜。该嘎查可能连续两年被评为“待整顿的三类嘎查”,这将直接影响G苏木主要领导的政绩考评。

从上述分析不难看出,G苏木政府在处理产权界定问题时,始终未能脱离其特定的场域逻辑。在条块关系中如何完成上通下达的政策任务是G苏木政府首要考量的问题。正所谓“上头千条线、下面一根针”,作为国家治理末梢的乡镇政府要想做好“万金油”的角色,就需要与基层嘎查两委建立良好的组织关系。因此,虽然面对外嫁女集体上访的压力,新的政府班子依然要在处理好自身与村落关系的前提下开展纠纷协调工作。不过当矛盾纠纷转变为影响基层社会稳定的社会问题时,“维稳”将成为指导乡镇日常运作的主要逻辑,在民族地区基层治理中更是如此。

因而当外嫁女以组织化的方式将维权塑造为集体问题时,G苏木政府采取了瓦解集体组织的实践策略。一些乡镇干部将这种瓦解策略形象地比喻为“剥蒜”,即如同剥蒜一般,先将外嫁女群体拆开,从而将集体矛盾转化为个人问题,进而逐个击破。G苏木政府的瓦解策略不仅针对外嫁女群体,而且也指向村社集体。“瓦解”既是一种危机应对手段,也是处理乡村两级权力关系的重要方式。正是通过以“纠纷处理”为名的瓦解手段,G苏木政府可以适当地整顿基层权力网络,为自身权力下沉提供合法性空间。

夹在乡镇府、村集体与外嫁女之间的村干部在纠纷中扮演较为复杂的角色,他们既是村民的“当家人”,也是乡镇政府的“代理人”,因而常常会采取“隐身”的策略。隐身不仅仅是外嫁女口中的“找不到人”,还包括在纠纷处理过程中避免成为“出头鸟”。他们认为有G苏木政府顶在前面,那就尽可能躲在后面,这样两头都不得罪。在这种隐身策略中,G苏木政府往往力不从心,因此才会以“罢免”的方式强制村干部现身。村干部的策略选择会受到基层社会人际关系和社会规范的深刻影响。面对错综复杂的制度规则与社会力量,为了保全自身权力地位,采取隐身策略也成为村干部最“明智”的选择。而反对派牧民则以“村民自治”为主要的合法性依据,抵抗着来自维权集体与基层政权的压力。例如,在B嘎查牧民大会之后,就有反对派牧民代表将现场督导的副镇长以“干涉村庄内部事务”为名告到了乡镇纪委部门。可见,产权划定过程深受相关主体的复杂博弈影响,充满了不确定性。

三、变动中的集体成员权与牧区社会转型

通过对纠纷发展历程的梳理,不难发现其矛盾焦点主要是成员权的界定问题。在上述纠纷中存在着两种不同的成员身份界定原则:一种是嘎查内部反对派主张的“以共同生活为秩序性基础的牧民占有原则”;另一种是外嫁女主张的“以国家赋予为合法性基础的草场权属原则”。那么为何在具体落实过程中会出现两种不同的身份权界定原则呢?

实际上,这一矛盾恰恰体现了产权的社会合约性。产权结构在实际运行过程中,除了法律规则,还会受到熟人社会观念传统、乡规民约、道德约束等多种规范的综合影响。事实上,在现代土地产权结构形成之前,基层社会中便早已广泛存在有关身份界定的实践原则,并十分强调以亲疏远近和共同生活为基础的“自己人占有”的资源配置逻辑。不过,随着土地革命、农业集体化、家庭联产承包责任制以及市场化改革等一系列变迁,基层社会已逐渐向后乡土迈进[16,17]。以“自己人”为核心的身份界定原则也发生了相应变化。在后乡土社会中,原有的资源配置逻辑逐渐被打破,法律基础上的产权意识深入人心。也正是在此背景下,外嫁女这一类以往社会中较为弱势的群体,逐渐习得了维护自身权益的合法性手段。可见,有关成员权界定的两种原则具有深刻的制度性脚本,揭示了从乡土到后乡土过程中以产权为核心的资源配置结构的演变轨迹。不过在基层社区的实践领域,这一过渡往往不会平稳顺利,会受到传统规范与相关主体的持续作用,充满了动态张力。

草原牧区成员权界定的传统规范离不开长期形成的游牧生产习惯。相较于永久占有和垄断土地,游牧社会中的牧民更加重视特定时期的草场“使用权”[18]31。可以将这种特定时间内的使用权理解为一种身份进入权。当具有亲属或姻亲关系的牧团面临特殊风险和挑战时便会准许彼此进入对方的草场躲避天灾人祸。这与农业社会中的土地利用方式截然不同。农业社会或者说乡村社会最为突出的特点就是社区居民是“粘着在土地上的”,即生计与土地分不开,以农为生的农民世代定居,造就了不流动的乡土社会[19]4。因此对农民来说,土地的拥有与垄断是至关重要的。游牧民的生产方式并非固着于土地上,反而需要依据气候和草地资源情况季节性地利用土地。

因此在游牧社会中,集体的成员权意味着在一定行政区域内的共同游牧权利,并不包含对特定草场的排他性占有权。草场仍更多地以集团性、家族性的方式被集体占用。事实上在传统游牧时代,地权与父权具有较为紧密的联系,男性在草场的认定、使用和占有方面更具主动性。这一特点源于游牧生产方式和生产习惯。尤其是游牧生产方式,是一项需要时刻应付自然灾害与社会风险的重体力高危劳作方式。其中不仅包括游猎、驯养等生计项目,还有频繁的草场纷争和群体冲突。这就导致在游牧社会中相较于女性,男性在草场的占有、守护以及使用方面的话语权更为突出。人民公社基本沿袭了游牧时代的草场利用方式,基层畜牧区集体成员权与两性关系结构也大体上维持了传统的状态,并没有个体成员与特定牧场的匹配性私有状态,外嫁女个体更是无法具备草场占有的权属意识。

不过随着草场承包到户的实施,成员权的界定也变得复杂起来。一方面,习俗上外嫁女会脱离本社区前往嫁入地生活,其生产生活基础将会依靠嫁入地的牧场。因而从地方传统的角度来说,外嫁女性已经脱离了集体范围,也就丧失了承包草场的成员资格。另一方面,国家试图通过户籍身份实现“耕者有其田”的土地公平。在包产到户改革中,成员权利均等原则成为土地产权制度变革中的重要依据。在此背景下,土地公平原则突破了两性壁垒,女性的草场权益提高到与男性相同的位置。当然这一过程并不是一蹴而就的,正如前文所述,在草场承包责任制实施之初虽有户籍身份这一合法性来源,但在地方传统的影响下,一些仍为村籍的外嫁女未能获得草场的承包权。由此不难发现,地方社会对“村籍”的界定并不完全源于户籍身份,而是会受到传统习俗与乡规民约的综合影响。在实践领域,这两种原则常常相互抵牾和拉扯,催生出产权重组的需求。

可见,产权制度的变革充斥着成员权界定规范的“语言混乱”,而这种混乱告诫我们除了制度的内容设计外,还应重视制度的实施过程。正如诺思的制度分析框架所示,制度不仅仅是正式的法规条文和非正式的行为规范,还包括制度的实施特征(enforcement characteristics)[20]52。制度实施不会以新制度取代旧制度,从而达成新的均衡而结束,往往会产生制度设计者意想不到的社会后果。就本文而言,以“明晰化”为核心目标的产权界定过程不仅没能保障外嫁女的成员权益,反而在后续的集体产权股份制调整中成为固化其边缘身份的契机。

具体而言,外嫁女维权诉求中包含属于集体经济主要构成的打草场。2018年G苏木所属地区根据《内蒙古自治区党委、自治区人民政府关于稳步推进农村牧区集体产权制度改革的实施意见》(内党发[2018]8号)开展牧区集体产权制改革时,这一块打草场被当成未来发展村社集体经济的基础。因而产权纠纷牵扯到B嘎查每个牧民的现实利益。对已失去村籍而且不在本村生活的外嫁女而言,更是很难从牧民手中获得分享集体经济成果的成员权。在此背景下,B嘎查两委实难调节外嫁女与村民之间的关系,而乡镇政府在“村民自治”的制度前提下同样难以直接介入。因而在G苏木政府、B嘎查两委、村民代表以及维权集体的多次博弈中,逐渐达成了“放弃集体打草场分红的成员权,转而赋予放牧场”的折中方案。外嫁女虽然获得了承包权,但却不得不放弃集体分红的成员资格。这一放弃客观上固化了其边缘地位,默认了集体身份的丧失,在后续集体产业的发展中将会失去应有的权益。不过在外嫁女看来“有一点总比什么都没有强,况且先拿到放牧场,再争集体分红也有盼头”8。

从中不难发现,旨在解决权利主体模糊、集体成员权残缺的明晰化产权改革在实践领域未能达到公平化、去身份化、契约化的目标,反而与地方规则合流,固化了特定成员权结构。笔者在后续的追访中得知,之前允诺的承包草场仍没有落实。由此可知外嫁女的抗争之路显然还没有结束,外嫁女这一弱势群体已然成为北疆牧区产权变革中的重要行动者。集体中的成员权也并非静态的概念,围绕成员权的争议也会不断地塑造集体的边界,进而推动牧区的重构。

从本文的纠纷实践同样不难发现,产权关系的变革是牧区两性关系结构变化的重要制度背景。可以在一定程度上将产权关系的调整视为替女性赋能的过程。一方面,伴随着产权结构的调整,女性获得了与男性同等的资源配置权利与成员权资格。另一方面,产权制度在牧区社会的落实过程也是法律下乡的过程。无论是有关制度实施的各类政策法规,抑或是维护产权结构的法律条例,都为原本弱势的外嫁女提供了一套自上而下的合法化依据。而外嫁女的抗争过程则是这一合法化依据的结构化再生产过程。从个体维权到集体抗争,再到引用有利于自身的法规条例,外嫁女的维权活动不仅是权属观念、两性关系结构的转变过程,也是基层牧区的司法实践过程。在纠纷和抗争中,北疆牧区社会的规范体系出现了从传统伦理向法律规范的过渡,二者的相互拉扯和交融客观上铸就了本文外嫁女纠纷的全貌。外嫁女争议反映的是产权制度变迁背景下的法律实施问题,就其本质而言是一个社会转型问题,既有制度转型,也是牧区家庭结构、两性关系和秩序权威的转变。

四、结论与讨论:围栏社会产权变革及其启示

本文以外嫁女草场纠纷为例看草原社会的产权制度变革。这一变革牵涉不同规范间的交融,导致制度的落实和变化充满了社会行动者之间的互动与博弈。这一历程揭示了制度变迁一般不会以新旧制度的替代而结束,而是会在实践过程中产生意料之外的社会后果,从而引起新的社会冲击与政治过程。

因此,集体产权的调整不能单纯以“明晰化产权”设计为主,也要关切制度实施过程。在农地集体所有制的出路问题上,“产权明晰有助于资源的有效配置”似乎成为探讨土地制度的潜在假设,然而这种假设背后是地方社会的“文化真空”判断。正如草场产权制度调整之初,学者们认为北疆草原退化的根本原因正是没有明晰产权,从而使草原成为向任何人开放的“公地”,出现资源掠夺性使用,造成了草原的“公地悲剧”[21,22]。其中所谓的“公地”来源于哈丁的“公地悲剧”模型[23]。因此,只有推进草场承包责任制,才能形成“草原有价,使用有偿,建设有责”的观念,从根本上解决“草原无主,放牧无界,使用无偿”造成的生态困境[24]。不过正如奥斯特罗姆所示,此类模型在解释集体行动时隐含着以下两种假设:一是,个体间的沟通困难,或者无法沟通;二是,个体扮演着囚犯的角色,没有改变规则的能力,而这些假设在现实中是很难满足的[25]10-19。

个体间无法沟通且没有改变规则的能力,本质上便是假定地方社会的文化真空。然而在草原社会中往往有一套确定成员权的规则体系。不过产权明晰化思路似乎忽略了这套地方传统,单纯从法定权力的角度将此界定为草场的“大锅饭”,以此开始了产权的明晰化改造。至此,整体的草原被划分到个体牧民手中,为了保护各自牧场不受他人侵占,牧民们纷纷开始围封草场,草原社会就此开启了围栏时代。可见,产权变革改变了牧民对草场乃至草原的认知。以往更为重视特定时期依据特定成员资格灵活占用的使用权,已然被更为明晰化的、排他性的使用权替代。不过“围栏社会”并没有因承包到户而达成产权界定的均衡状态,产权变革带来了不同主体关系的动态张力。

事实上相较于其他类型的草场纠纷,外嫁女承包权的纷争更能反映制度变迁背景下牧区两性关系的嬗变以及牧民个体化意识的崛起过程。在传统游牧社会中,围绕着不确定的自然地理条件逐渐形成一套特定的草场游牧制度。在这种游牧制度中,牧民并不在意草场的长久所有权,而更加重视特定时期的使用权,因此牧民个体的草场权属意识相对薄弱。随着草场承包责任制乃至后续确权登记工作的推进,牧场按精确的亩数分配到了每一名具备成员权的牧民手中。这一分配方式提倡村籍基础上的身份公平,跨越了传统两性壁垒,为牧区女性家庭地位的提升乃至个体意识的增强提供了重要的制度资源。不过制度的落实过程势必产生传统与现代、乡规民约与正式法律、牧民集体与外嫁女之间的复杂博弈,容易引发矛盾纠纷。更具讽刺意味的是,原本将模糊的集体明晰化、契约化、去身份化的股份制改革,竟在多元博弈中固化了外嫁女的边缘地位。

因此,在对牧区外嫁女草场纠纷的解读与处理过程中,首先,要避免以刻板化的方式对特定集体贴上“落后”“待修正”的标签。应看到产权纠纷背后的人际结构、两性关系变化以及司法实践过程。其次,在厘清各方逻辑的基础上以政府牵头建立多元共治的纠纷化解手段,避免一刀切、一言堂式的解决方案。最后,更要重视草场制度在基层社会中的具体落实过程。正是草场承包过程中不同主体面对的现实需求以及国家与地方的两套身份确定原则的“语言混乱”,促成了此类草场问题。这也提醒我们在当前牧区集体产权制度改革的重要节点,需要避免将改革目标仅仅当作指标任务,盲目追赶工作进度。应将重点放在具体的落实过程中,从而避免纠纷冲突带来的秩序风险。


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[10]张小军.复合产权:一个实质论和资本体系的视角---山西介休洪山泉的历史水权个案研究.社会学研究,2007(4):23-50

[11]杨磊,刘建平.“混合地权”的制度分析及其实践逻辑---基于Z村村民小组的个案分析.社会,2015(2):218-240

[12]刘世定.占有、认知与人际关系---对中国乡村制度变迁的经济社会学分析.北京:华夏出版社,2003

[13]周雪光.“关系产权”:产权制度的一个社会学解释.社会学研究,2005(2):1-31

[14]折晓叶,陈婴婴.产权怎样界定---一份集体产权私化的社会文本.社会学研究,2005(4):1-43

[15]吴毅,陈颀.农地制度变革的路径、空间与界限---“赋权-限权”下行动互构的视角.社会学研究,2015(5):36-62

[16]陆益龙.后乡土中国.北京:商务印书馆,2017

[17]孟根达来.理解转型中国乡村社会的新视角---读懂《后乡土中国》.中国农业大学学报(社会科学版),2020(2):131-136

[18]王明珂.游牧者的抉择---面对汉帝国的北亚游牧民族.桂林:广西师范大学出版社,2008

[19]费孝通.乡土中国生育制度.北京大学出版社,1998

[20]NORTHD C.Institutions,Institutional change and economic performance.Cambridge:Cambridge University Press,1990

[21] 张殿发,张祥华.中国北方草原雪灾的致灾机制探讨.自然灾害学报,2002(2):80-84

[22] 刘艳,齐升,方天堃.明晰草原产权关系,促进畜牧业可持续发展.农业经济,2005(9):30-31

[23]HAEDIN G.The tragedy of the commons.Science,1968(162):1243-1248

[24] 许志信,陈玉琦.草原管理与畜牧业持续发展.内蒙古草业,1997(1):1-4

[25]奥斯特罗姆.公共事务的治理之道:集体行动制度的演进.余逊达,陈旭东,译.上海译文出版社,2000

注释:

1 其中规定草场所有权属于嘎查(村)集体,使用权属于牧民家户,施行承包责任制。

2 在内蒙古自治区的行政体制中,“苏木”相当于乡镇(过去的公社)、“嘎查”相当于村一级行政单位(过去的生产大队)。文中出现的人名、地名均已采取了标准化处理。

3 根据对外嫁女W的访谈录音整理,访谈时间为2019年10月25日,访谈地点为F苏木。

4 1997年草场承包到户时,B嘎查规定每人承包放牧场870亩、打草场90亩,共960亩。其中打草场主要用于储备冬春季节饲草料,而放牧场则是进行放牧养殖的草场。

5 《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第二章第十五条规定,“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。据此,B嘎查两委认为外嫁女属于嘎查以外的个人,因而她们的承包权,需经过村民会议(牧民大会)三分之二以上成员的同意,而大会票决结果显然未能满足这一条件。然而,外嫁女群体则坚持依据《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年)。其中第二十四条规定“需经过村民会议方可受理”的情形中,包括“涉及村民利益的其他事项”。与此同时第二十二条则规定,“村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”。外嫁女认为自己追诉的是1997年未能获得的草场承包权,属于“涉及村民利益”的历史遗留问题,因而应当依据《中华人民共和国村民委员会组织法》,牧民大会票决结果已经满足了相关规定,应通过其草场承包权诉求。

6 根据对外嫁女G的访谈录音整理,访谈时间为2019年10月28日,访谈地点为G苏木。

7 相较于农区,牧区地广人稀,牧民散居于草原,并没有固定的聚集性村落。此外,当前草场流转频繁,牧民流动性较强。加之,因草原生态治理的推进,控制家畜数量,加强草场监管等工作依旧是牧区乡镇政府需要主办或协同上级派出机构完成的主要任务。因此牧区G苏木政府日常工作的开展,离不开以B嘎查两委为主体的基层社会的密切配合。对于G苏木政府而言,如何培育牧区代言人,从而将自身权力下沉至基层社会,是保障自身目标达成的重要条件。

8 G苏木政府所在市县实施了“嘎查党委星级管理方案”,意图通过不同内容的星级评判,划分出三类嘎查,以此加强基层党建。若被评为第三类嘎查,便意味着嘎查两委的软弱涣散,将责成苏木政府进行整顿完善,由上级相关部门考评验收。“星级管理”作为基层党建工作的重要内容,已被列为“三级联述联评联考”的重要内容。

9 根据对外嫁女G的访谈录音整理,访谈时间为2019年10月28日,访谈地点为G苏木。