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老龄化如何影响西方民主政治——基于德国、法国、意大利、希腊的比较分析

作者:史 猛 程同顺  责任编辑:许家秀  信息来源:《当代世界与社会主义》2021年第5期  发布时间:2021-11-28  浏览次数: 692

【摘 要】人口结构的变化会引起人们政治观念和行为的相应变化,并作用于政治系统。德、法、意、希四国的代议制民主政体以定期选举、政党政治和代议制度为核心内容,较高的老龄化水平重塑投票格局、弱化民主基础、助力民粹主义,对四国产生了相似的影响。同时,由于各国经济发展程度、政治制度和社会发展水平存在差异,老龄化对四国民主政治的影响也存在差异性。德国为解决劳动力问题主动接收难民,但难民危机打破了政治格局的稳定;法国政府的改革决心和民众反对之间的张力过大,养老制度改革加剧了社会动乱;意大利面向养老制度改革的政策供给能力偏弱,非常规机制增加了不确定性;希腊老龄化初显,但债务公投加速了其政治幻灭。

【关键词】人口结构;老龄化;民主政治;一致性;差异性


学术界对老龄化的研究多集中于其对经济、社会的影响,较少涉及政治领域。但是,老龄化的人口结构会产生不同于“年轻型”“成年型”社会的政治文化、观念和行为,对政治的影响不可忽视。本文尝试以德国、法国、意大利和希腊为样本展现老龄化影响西方民主政治的图景,从政治学角度认识老龄化这一人口现象对西方民主政治的影响。

选择德、法、意、希四国为样本,有以下三点考虑:一是这四个国家代表老龄化的发展趋势,不仅老龄人口绝对水平处于高位,而且在人口总量并未发生显著增长的情况下,老龄化水平翻番,呈现静态增长特征。二是这四个国家制度成熟,但治理效能下降。四国被认为是西方自由民主的典范,属于“成熟民主国家”,具有较高的民主质量。1

然而,制度层面的成熟并不能掩盖其运行过程存在的问题,政府负债过高、内政处理效率低下、恐怖主义抬头、欧盟民主赤字和民粹主义泛滥等问题对四国现实政治的挑战日益凸显。2三是这四国的老龄化程度、社会经济发展水平、溢出效应以及民主政治实践在细节上存在一定的差异,这些差异可以使影响机制呈现得更加全面和具体。

一、学理基础和分析框架

人口政治学的核心观点是,不同的人口结构即不同的政治结构。这能够为分析老龄化如何影响西方民主政治提供学理基础和分析框架。

(一)学理基础

绝大多数政治现象背后都有人口因素的身影,只不过在很长时间内囿于规模和结构变化缓慢,其影响并不突出。但工业革命后人口增长和流动加速,世界人口规模激增且结构愈发复杂,人口因素成为直接影响各国政治的活跃变量。按照黑田俊夫的观点,1950—2050年的“人口世纪”可分成前50年规模增长和后50年结构改变两个阶段。3当前,虽然人口规模会在增长惯性下仍保持较长时间的增长,但增速会随着发展中国家人口结构转变进程的完成而大幅下降,与20世纪“人口爆炸”对政治的影响不可同日而语。世界各国的政府形式对于人口规模具有极大包容性,能够较好地承接人口增长,但人口结构在年龄、性别、阶层、种族、地域、文化和宗教信仰等方面的变化,对于基于特定人口结构而设计的各国政治制度形成了一定冲击。

(二)分析框架

不同的人口结构代表着不同的选票结构、政治力量结构、政治形态结构和意识形态结构。4通过分析人口政治属性,辅之以议会政治、政党政治、街头政治、利益集团院外活动、竞争选举乃至暴力行动等多维度中介变量,可研究由人口结构变迁引发的政治现象。具体到老龄化对于西方民主政治的影响上,可从人口结构、政治属性、发生机制三个方面着手,揭示老龄化的人口结构如何制约西方民主政治的逻辑、特征和发生机制。

二、老龄化对西方民主政治影响的一致性

老龄化的溢出效应使社会结构发生了深刻变革,并影响了西方民主政治的发展进程。纵观德、法、意、希老龄化发展路径和政治现实,可以发现,老龄化对四国民主政治的影响具有明显的一致性。

(一)老龄化重塑投票格局

不同年龄段人口占总人口的比例与投票格局之间并不存在必然的正相关关系,因为实际的投票格局是由人口比例和投票率共同决定的。老龄化对于重塑投票格局的威力不仅在于老年群体比重较高,更在于老年群体的投票率明显高于青年群体,二者存在代际差异。比如,德国2017年大选中60—69岁选民投票率为81.0%,远高于21—24岁的67.0%;5法国2012年总统大选第二轮中,65—69岁选民的投票率为91.2%,而25—29岁选民仅为72.4%;6意大利2018年议会选举中,55—64岁选民投票率为76.1%,同样高于18—24岁的66.4%;7希腊2009年大选中,60岁以上选民投票率为86%,30岁以下则为65%。8即便是综合考察了外部选举制度、政党制度、社会经济发展、民主化进程和自身教育水平、社会地位、人生阅历以及收入水平等因素的差异后,这一结论大体上仍然成立。9可见,高比例加上高投票率已经使老年群体成为选民的决定性部分。如2017年德国议会选举中60岁以上人口的实际选票占了总选票的37.17%之多,因此多个政党竞选纲领向老年群体倾斜。

(二)老龄化弱化民主的社会基础

社会冲突较弱、具有民主信仰和较高的经济增长率是西方民主制度有效运行的社会基础。10老龄化对西方民主政治社会基础的侵蚀体现在下述三个方面。

首先,老龄化迟滞经济发展。老龄化会使国家出现经济增长减缓、财政收入减少、公共支出增加三个潜在风险,尤其是老龄化会加剧劳动力供给困难,造成产业空心化,影响经济安全。老龄化最直接的影响是养老支出逐年攀升,挤占其他支出,形成不合理的财政结构,进一步制约经济发展。这些影响在样本国家中都有所体现。比如2017年,德、法、意、希四国的养老支出分别占政府总支出的22.1%、23.7%、27.4%和29.1%,而中央政府债务则在2018年分别达到了国内生产总值的61.9%、98.4%、134.8%和181.2%,经济增速分别为1.5%、1.8%、0.8%和1.9%,经济疲软之态可见一斑。虽然样本国家经济发展疲弱是由多重因素造成的,但这并不排斥老龄化尤其是体量巨大的老龄化迟滞经济发展的事实。11

其次,老龄化降低政治认同。为解决劳动力供给困难而主动引入移民是老龄化降低政治认同的主要原因。众所周知,人的价值观念与所受教育、宗教信仰、民族传统等多重因素有紧密联系。不同文化背景的移民,尤其是穆斯林移民群体,对国家的认同要明显弱于对宗教或民族的认同,容易与流入国主流社会的政治认同形成张力。12以德、法为例,两国的穆斯林群体中分别有66%和46%对宗教持认同态度,相比之下,对国家认同的比例分别为13%和42%;而两国本土居民(基督教徒)分别有33%和14%对宗教持认同态度,对国家持认同态度的比例分别为59%和83%。13另外,年龄较大群体与年轻群体对穆斯林移民的态度明显不同。2005年,德、法两国50岁以上的民众分别有42%和37%对穆斯林持排斥态度,而两国50岁以下民众的这一比例分别为51%和33%;到了2008年,两国50岁以上民众对穆斯林持排斥态度的人口比例分别上升到56%和48%,而50岁以下民众的这一比例分别下降为43%和29%。14这说明移民在某种意义上改变了不同年龄段群体的政治认同。

最后,老龄化凸显社会矛盾。一是养老政策改革诱发民众不满情绪。不论是削减养老金,还是延迟退休方案,都是对养老福利的削减,直接引发了退休和临近退休人员的强烈不满。二是移民持续增加造成文明冲突。移民数量的持续增长导致文化差异越来越大、居民成分越来越复杂,随之而来的是主流文化和主体居民的主导地位受到威胁,“我们”与各种“他们”的冲突已经在四国显现。三是加剧了代际矛盾。公共支出更加偏袒老年人而苛待年轻人,老龄化造成的高昂经济成本主要由在职年轻人承担,而延迟退休又进一步加剧了年轻人失业等问题,更容易引发代际矛盾。

(三)老龄化为民粹主义的发展提供了助燃剂

严格来讲,老龄化与民粹主义并不存在直接联系。但是,欧洲各国老龄化进程中的各类负面效应,确实具有助力民粹主义发展的效果。

大体来看,老龄化对于民粹主义的推动作用主要体现在三个方面。第一,老龄化造成的社会负担加重会率先影响底层民众,移民的大量涌入容易抢占本土居民的就业机会并使治安恶化,这些因素都会激发民众对政府的不满以及对移民的排斥。反养老制度改革、反移(难)民政策、反穆斯林的示威游行经常在这些国家爆发,抗议过程中打砸抢烧等暴力现象就是民粹主义泛滥的具体化表现。第二,欧盟为解决老龄化危机实施的若干措施对这几个国家产生了一定的负面影响,比如严格的财政纪律、成员国救助方案、难民摊派方案都会因“民主赤字”而进一步加深“疑欧”“脱欧”倾向,为民粹主义提供了话题和把柄。第三,老龄化为民粹主义政党崛起提供了相关议题。为适应经济发展水平而进行的养老制度改革,为解决老龄化导致的劳动力供给不足问题而制定的移民政策和难民接收政策,以及为解决老龄化而实施的财政紧缩政策,都为民粹主义政党提供了议题。当前,这四个国家民粹主义政党强势崛起,有的已经问鼎国家政权。德国自二战后首次出现右翼政党(德国选择党)进入议会的情况;法国传统政党(社会党和共和党)在左右民粹主义政党夹击下严重衰落,以至在2017年总统大选中都没有进入第二轮,而民粹主义政党——国民阵线不仅多次进入总统选举第二轮,更发展为法国第一大党;意大利几乎所有风头正劲的政党都和民粹主义有关联;希腊有着“民粹主义民主”的传统,成立于2004年的激进左翼联盟凭借“结束国耻”“撕毁援助协议” “违约外债”和“结束紧缩”等一系列民粹主义口号,成功上台执政。总之,老龄化为这些国家民粹主义的泛滥提供了机会和土壤。

三、老龄化影响西方民主政治的差异性

这四国在经济社会发展水平、民主制度等方面存在差异,造成不同国家老龄化对民主政治的影响路径、动力和机制也表现出不同特点。

(一)德国:难民危机改变政治格局

在制度、政党、社会和经济等多重要素的综合作用下,德国呈现出政治稳定的特点。比如,“一人两票”的选举制度和5%的议会门槛具有维护大党选举和执政优势的作用。精英倡导的“政治正确”、较低的社会分化能够促进社会整合,社会也有利于传统政党在选举政治中保持优势。默克尔连续四届执政就是这种稳定性的真实写照。然而,这种稳定性已经被百万级难民的涌入所侵蚀,政党与社会生态在加速“裂变”。

治安恶化、恐怖主义抬头、瓜分福利、抢占就业等负面影响使德国民众对接收难民的心态由欣慰向沮丧再向恐惧转变,甚至将其视做“生存威胁”。在选民分化的同时,各政党内部也因难民问题而发生分裂。比如,执政的联盟党因接收难民的政策而失去了很大一部分保守派力量的支持,大大降低了选举的吸引力。这种分裂使得选票流向选择党,如该党创始人之一贝恩德·卢克(Bernd Lucke)就是具有33年党龄的基民盟成员。同时,联盟党内部也出现公开的反对声音。基社盟领导人霍斯特·泽霍费尔(Horst Seehofer)多次向选民承诺,将在下届政府的协议中对移民设置上限,甚至以结束与基民盟的长期盟友关系、退出大联合政府相要挟,要求默克尔制定难民管控方案。总之,难民问题已经在选民、社会和地区、政治体系等多个维度上造成分裂,稳定的政党格局开始向极化转变。15

2017年德国议会大选结果就是这种分裂的结果。一是联盟党虽然保住了第一大党的地位,但得票率与2013年相比出现明显下滑,第二大党社会民主党同样如此。二是自民党和选择党的进入,使得议会呈现“三左两右一极右”的格局,席位更加分散,不确定性增加。三是出现了一定程度的“组阁困局”。先是社会民主党拒绝了联盟党的组阁邀请,后是联盟党和绿党、自民党联合的“牙买加”方案瓦解,最终还是联盟党做出巨大让步,和社会民主党在移民问题等关键问题上达成一致,将每年接收难民移民的上限调整为20万人,将允许探亲移民的上限调整为每月1000人,才勉强组建“大联合”政府。这也是二战后德国耗时最长的组阁过程。

从某种程度上讲,移民和难民问题具备重绘德国政治光谱的影响力,不仅主导了德国2017年议会大选,更会制约今后的政治走向。2019年,在州议会选举中传统大党失势,右翼势力扩张就是例子。难民和移民已经使德国政治谱系整体向右倾斜,民主政治面临更多挑战,政权稳定程度下降。16

(二)法国:养老制度改革加剧社会动乱

法国由财政兜底的公共养老金占据主导地位,因此,政府在养老金支出中承担着更大的责任。以2005年为例,法国公共养老金占个人养老总收入的87%,而同期德国已缩减至70%左右。17另外,据经济合作与发展组织统计,2013年德国和法国养老金整体替代率均为58%左右,但法国全部由公共养老金提供,德国只有42%来自公共养老金,另外16%为个人自愿性养老储蓄。18这说明,德国政府养老支出的负担小于法国。虽然意大利的养老金替代率非常高(2013年为71.2%且全部为公共养老金),但由于实行高缴费率政策,即每一个就业人员都要向概念性社保账户交纳其应税工资的32.7%,实际上意大利政府的负担也比较小。希腊养老金体系与法国类似,政府兜底的公共养老金占养老体系的99%以上。但是,由于担心改革既有庇护体系和利益格局会导致社会支持度下降,历届希腊政府对养老制度进行深层次改革的意愿并不强烈,温和改革是主流做法。

相反,历届法国政府都把养老制度改革视为工作重点,并多以较为激进的方式进行,甚至不惜以政治前途为代价,因改革而被迫下台或导致支持率大幅下降的不在少数,如拉法兰总理和萨科齐总统。养老体系资金来源单一、财政负担重、可持续性弱,热衷于改革的政府与民众之间缺乏共识,利益集团强大、工会阻扰,这是法国养老制度与改革的现状。法国各工会组织谈判能力相对薄弱,热衷于“街头政治”,习惯借助民众的力量逼迫政府妥协。同时,由于改革意在削减福利,权益受损的民众也会配合工会采取行动,主动罢工、上街游行,阻挠改革的进行。但是,民粹主义裹挟下的民众把游行示威当做发泄不满的窗口,除了迟滞改革进程、影响日常生活、造成经济损失等常规破坏外,伴随其中的打砸抢烧等暴力行为更是挑战了民主政治的底线。

自20世纪90年代初开始,法国进行的八次大的养老制度改革都诱发了大规模罢工和示威游行。2019年12月5日,由于旨在统一养老体系的改革直接碰触到了享有特殊政策的102万人的利益,法国爆发了被称为“25年来最大一次”的全国性跨行业罢工和街头游行。政府和工会态度都比较强硬,在多轮谈判中难以达成妥协,工会甚至有意通过扩大罢工和游行的规模以便进一步向政府施压。游行和罢工严重影响了民众的日常生活。以交通为例,罢工事件令包括巴黎在内的多个大城市的交通陷入长时间瘫痪,不少民众在圣诞节期间因列车和航班停运而放弃家庭团聚计划。示威活动逐渐演变为暴力冲突并不断升级,打砸抢烧和袭警成为街头政治的衍生物。

(三)意大利:非常规机制增加了不确定性

意大利各界对老龄化危机和养老制度改革的紧迫性都有着清醒的认识。但是,羸弱的政策供给能力和由此催生的非常规性的政策供给方式加剧了政治的不确定性。这与意大利过分强调制衡的议会制度密切相关。为避免独裁,1947年宪法赋予了参、众两院大体相等的权责,任何一项议案必须在“文本相同”的前提下经参、众两院投票通过后方能生效。“哪怕一个逗号的改变都将导致从头再来”的规则,使议会工作效率低下。以伦齐政府为例,伦齐是通过批评前任总理莱塔“改革滞后”进而改组政府上台的。上台伊始,他高调宣称“每月一改革”,但面对政治体制的掣肘,他发现改革并非易事,尤其是在联合政府仅掌握众议院多数席位的情况下,任何一项改革措施都需要长时间的磋商和妥协。因此,在伦齐执政的两年多(2014年 2月至2016年12月)内完成的改革成果屈指可数。

另外,党派林立的政党格局因利益分歧使养老制度改革共识不易达成。政党得票率分别达到2%和3%即可进入参、众两院,这一制度设计使得各种小党得以生存,且政党间倾向于组建竞选联盟,由此形成了中左翼联盟和中右翼联盟两大阵营。左右对垒的局面使执政联盟内的小党具备了较强的制衡能力,当与主要执政党意见相左时,小党能够以退出联盟作为筹码来抵制大党的改革措施。这是养老制度改革难产的重要原因。在野党和执政党的相互拆台和倾轧更为严重。政府的不确定性使养老政策难以保持稳定。比如,2011年蒙蒂内阁为应对金融危机和债务危机,制定了提高退休年龄、停止因通胀而向高收入退休人群增加养老金发放的紧缩型养老政策,但是随着蒙蒂在2012年的下台,政策尚未真正实施就趋向消亡,最终在2015年被宪法法院否决。如此局面,不仅加剧了民众对政府的质疑,也让继任者如伦齐无所适从,他原计划将于2015年在蒙蒂养老制度改革的大框架上继续推动相关改革,但随着法院的一纸判令而无以为继。

面对这种政治局势以及由此而被严重制约的养老制度改革,意大利政府不得不寻求以非常规甚至是极端的方式推进改革。一种方式是在执政过程中利用信任投票的方式绕过诸如议会辩论这样繁杂的议会正规程序,以缩短立法时间。为适应现有劳动力结构,伦齐政府发起修订《劳动法案》,但议会无休止的讨论使法案修订工作难以取得实质进展。迫于改革压力,伦齐政府只能选择风险特别大的信任投票。由于意识到体制弊端是影响改革进程的主要障碍,伦齐发起了波及面更加广泛的宪政体制改革,旨在推动削减议会权力的全面改革,以提升立法和行政效率。由于未能得到2/3以上绝对多数支持,伦齐按照相关程序启动了修宪公投。但最终公投的失败不仅导致伦齐下台,还进一步扩大了分歧,加剧了政治混乱。

总之,政策供给机能不足的问题影响着意大利老龄化危机的缓解。反过来,应对老龄化危机的紧迫性又刺激着政府必须进行弱化议会权力的变革。在这个闭合回环中,老龄化持续加深给意大利政局带来了巨大挑战。

(四)希腊:债务公投加速政治幻灭

希腊的老龄化危机已经对民主政治造成了直接冲击。希腊养老金支付压力不仅源于不合理的养老制度,也源于其与养老制度极其不匹配的经济实力。20世纪70年代,希腊就出现养老金收支失衡问题。希腊经济发展水平明显弱于德、法、意三国,但养老金支付水平却有意向后者看齐。过早退休、高额节日补贴、超高替代率、养老金支出占国内生产总值的比重在欧盟国家中水平最高,希腊的慷慨程度对比其他样本国家有过之而无不及。19

此外,希腊缺少灵活的货币政策。欧元区施行的统一货币政策是欧洲央行根据各成员国整体经济指标制定的,占总量六成以上的德法意三个经济大国的经济状况自然成为政策制定的主要依据。经济发展与德法意不同步的希腊,在执行统一货币政策时必然存在与实际情况不相符的问题。为了弥合差距,希腊政府不得不实行扩张性赤字政策,这就进一步增加了财政风险。总之,希腊“未富先老”的高昂养老成本和货币政策的外部制约共振,最终诱发了“主权债务危机”。

为解决债务危机,欧盟委员会、欧洲央行和国际货币基金组织组成的国际债权人分三轮向希腊提供了总额高达3260亿欧元的援助计划。但是希腊必须接受异常严苛的条件,如严格的财政紧缩计划、大幅度缩减赤字以及全方位的私有化改革。为获得第一轮援助,希腊政府承诺要在接下来的四年间实施总额约300亿欧元的紧缩措施。作为财政支出重头的养老金和各类福利自然首当其冲被大幅削减。同时,希腊在国际债权人要求下采取的紧缩措施持续了八年之久,直到2018年外部财政救助结束才有所缓解。在这个过程中,民众因给政府不负责任的行为买单而导致收入和福利迅速缩水。以养老金为例,截至2017年已经下调七次,比危机爆发前缩水70%以上,迫使150万退休人员月收入低于贫困线。

除了因福利缩水而加剧民众不满外,政府罔顾民意、制造和利用民意的一些行为更激化了信任危机。2015年,左翼联盟党凭借“反紧缩”口号上台后,对国际债权人表现出比较强硬的态度,要求在继续救助的情况下取消紧缩政策,甚至为了获取谈判筹码不惜发动债务公投,时任总理齐普拉斯更是在社交媒体上刷屏,号召民众对是否接受新一轮救助投反对票。“NO”公投结果不出所料,但事与愿违,在公投后不久,左翼联盟党政府很快签署了第三轮援助协议,并制定了更为严格的紧缩政策。希腊政府的做法是值得商榷的。首先,用公投的形式把附带紧缩要求的援助方案交给民众选择本身就不够理性,同样,把公投当做提高谈判筹码的做法也是不可取的。其次,公投虽然是议会政治外的非常规形式,但是由于其能最全面、最直接地反映和代表民意,因而具有最高政治合法性。20但左翼联盟党政府罔顾公投结果,在很短时间内签署第三轮救助协议,不仅在某一具体政策议题上戏耍民众、违背民意,更是对西方民主政治价值的恶意破坏。最后,如果希腊债务公投具有公共价值,即向国际债权人展示希腊民意,借此在谈判中强化地位,那么,就应该采取强硬立场从债权人那里争取到有利条件。但现实却是,左翼联盟党政府除了接受救助计划之外并没有替代方案,强硬态度在“停止向希腊增加紧急流动资金”的制裁面前没有起到应有作用。

政府的妥协做法使得民众对政府的信心和信任大打折扣。由谈判破裂而诱发的债务公投发展为政治灾难,社会弥漫着对政府失望和对政治幻灭的情绪。相关研究证实,几乎一半的希腊人认为,希腊的民主只是名义上的,民众对政党和工会的信任度仅为5%,对政府的信任度由62.5%下降到39%。21

四、差异性影响结果的比较分析

样本的四个国家由于在经济水平、政治制度、社会文化、利益格局方面均存在差异,导致老龄化对本国民主政治的影响也不尽相同。对具体影响结果进行归纳比较,可以进一步厘清老龄化对不同国家民主政治的影响机理。

(一)主导诱因的差异使影响表现不同

就最突出或最典型的结果来看,德、法、意、希四国在老龄化的影响下,分别出现了政治格局、社会动乱、不确定性大增和政治幻灭等结果。这是因为老龄化在与四国不同的经济发展水平、具体政治制度和利益格局的互动中,对民主政治产生了差异化的诱导因素。

经济因素起主导作用的是德国和希腊。老龄化严重制约着德国的产业劳动力供给, 2011—2015年,德国有96种职业面临百万以上的劳动力短缺困境。在正常的人口替代不仅不能改善劳动力供给,反而会持续扩大缺口的情况下,引进外籍劳动力成为必然选择。考虑到难民是以青壮年为主(约占70%),德国各方都认为接收难民是弥补劳动力缺口的重要手段。然而,由于对难民入境的负面性估计和准备不足,大量难民的涌入减弱了政治稳定性,甚至改变了政治格局。希腊“未富先老”的特征和脱离实际的养老水平使其财政负担异常沉重,直接诱发了主权债务危机。而作为应对措施的强制性紧缩政策,因外部性要求与民众意愿的巨大张力而形成民主赤字,导致民主与政治的幻灭。

政治制度起主导作用的是意大利。样本国家都是以“议会、选举、政党”为核心支柱的西方民主国家,从某种意义上来说,政治效率并非首要追求。相比之下,意大利政党林立的政治生态及其对制衡体制的过分强调,使其决策效率低下,政治稳定性较低。可以说,政治改革严重滞后已经成为意大利的顽疾之一,是当前意大利应对老龄化的主要障碍。

既得利益集团对法国影响最大。法国公共养老金由各大工会掌握的管理体制,意味着工会和第一支柱存在捆绑关系,各大工会有着维护第一支柱的动力。并且,较低的参会率使法国各工会面向企业特别是中小企业的组织谈判能力相对薄弱。工会的压力不足以使企业向职工提供优渥的职业年金,难以维护职工养老权益的窘境使其排斥第二支柱。22另外,法国养老制度极其碎片化,当下拥有42个养老金子体系,每个子体系都有自己的规则和利益,覆盖不同人群,提供不同福利。各类工会组织是形成如此复杂体系的重要推动力量,也是主要受益者。出于维护自身利益的考虑,法国工会阻碍改革且屡屡成功。

(二)不同国家具有不同的作用机制

虽然这四国的老龄化对民主政治产生了相似的影响,但是导致这些结果的作用机制却不同。

德国民众不满情绪主要源于政府错误的难民政策。德国对难民接收呈开放态度,不仅主导欧盟难民政策,更是以身作则主动接收大量难民。2012—2018年,德国每年分别接收难民7.7万、12.7万、20.3万、47.7万、74.5万、22.3万和18.4万人,分别占到欧盟总接收量的23.0%、29.5%、32.4%、36.1%、59.1%、31.3%和28.4%。而同期三国远低于德国,多数年份的占比都低于10%。23另外,就相对数量而言,德国难民庇护申请每十万人占比为587,而法国、意大利和希腊仅分别为138、122和114。24德国对难民的接收不仅绝对数量大,相对比重也最高。虽然德国经济发展好于其他国家,但消化难民的能力却远没有想象得那么强大。

法国民众对政府的不满主要源于政府执着于养老体制改革。从必要性来看,法国养老制度改革迫在眉睫。但遗憾的是,法国已经错过了最佳改革时期,滑向选举民主的政治现实使得违背“交易政治”规则的政党或政治家都要付出代价。不过,法国历届政府面对国内和欧盟预算标准的双重压力,并未因为存在惩罚机制而放弃改革,甚至不惜采取激进做法,多次瞄准具有特殊利益的行业。因此,养老制度改革也就成为法国发生社会动乱的导火索。

意大利和希腊民众对政府的不满主要源于严苛的财政紧缩政策。欧债危机发生后,意大利和希腊都对养老金进行了不同程度的削减。比如,2011年意大利计划停发部分养老金通货膨胀指数化债券,希腊议会于2012年2月28日通过了削减养老金法案,将养老金降低12%—20%。这两国对养老福利的直接削减都引发了大规模的游行示威,但在紧缩政策的压力下也都被严格执行,民众不满进一步加剧。对于希腊来说,政府在和国际债权人谈判过程中“软弱”妥协,齐普拉斯政府上台后的作为与竞选承诺严重不符,甚至通过公投“戏耍”民众等不负责行为,也是令民众严重不满的原因。

(三)影响的范围和程度各有侧重

老龄化对西方民主政治影响的特点或具体表现,并不意味着仅为某一国家所独有,只是在这几国影响最深,特征最明显。比如,右翼民粹主义政党借力移民危机兴起在西欧是一种常态,只不过德国为解决老龄化问题而引发的对难民态度的巨大变化,使右翼政党日益活跃而且堂而皇之进入议会,甚至决定政治走势,是比较突出的政治现象。同样,这些国家都面临养老金难以为继的困境,不同程度、不同类型、不同途径的养老制度改革在各国都有发生,在通常情况下也都会产生罢工和示威游行,但法国的激烈程度最高,不仅严重阻碍政府改革,而且造成社会的分裂。在这些国家,无限广泛的民主诉求必定会降低决策效率和价值取向,面向老龄化的正确改革往往会让步于上台执政的诉求,只是意大利的制度弊端过于明显,负面性更大。

五、结语

人口老龄化具有独特的政治影响,能够直接作用于人口年龄结构,并且带动其他结构如劳动力结构、族群结构的变化,并对政治文化、思想观念和政治力量产生相应影响。较高的老龄化水平对德、法、意、希四国以定期选举、政党政治和代议制度为核心内容的代议制民主政治的影响具有相似性。老年群体参与选举的比例越来越高、加重财政负担、迟滞经济发展、降低群体的政治认同、加剧民众不满以及为民粹主义提供滋养,是老龄化影响西方民主政治的共同特征。同时,由于各国经济社会发展水平、政治制度等存在差异,老龄化对民主政治的主要影响存在差异性,相似结果的演化路径也不一致,且不仅是程度有所区别。即老龄化制约西方民主政治的途径确实有一定的规律可寻,但又存在着不尽相同的表现形式、形成路径和影响程度。


注释:

(1)Eurostat,“Asylum and First Time Asylum Applicants byCitizenship,Age and Sex AnnualAggregatedData”https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-atasets/-/tps00191.

(2)“Migration to EuropeExplained in Seven Charts”

(3)“成熟民主国家”的说法来源于《经济学人》的“民主指数”评估报告。在历年评估中,德、法、意、希四国或属于“完全民主”,或在“有瑕疵的民主”中居于高位,整体上可以被视做“典范”。不过,“民主指数”以西方标准尤其是把自由竞争选举作为重要指标,存在瑕疵和偏颇,参见经济学人网站

(4)“Whats Gone Wrong withDemocracy”

(5)李建新《人口变迁、人口替代与大国实力兴衰》,载于《探索与争鸣》2013年第5期。

(6)包刚升《西方政治的新现实——族群宗教多元主义与西方自由民主政体的挑战》,载于《政治学研究》2018年第3期。

(7)“2017 BundestagElection:More Vote Splitting Than Ever:Results of Repersentative ElectoralStatistics Released”,

(8)Jean-Yves Dormagen andLaura Michel,“Aging of RegisteredVoters and Voter Turnout in France:A Study of 17 Voting Rounds between 2002 and2012”,

(9)“Parliamentary Election2018 in Italy”,

(10)Democratic Audit,UK,“A Vicious Cycle of Apathyand Neglect:Young Citizens and the Power Gap”,https://www.democraticaudit.com/2014/02/12/a-vicious-cycle-of-apathy-and-neglect-young-citizens-and-the-power-gap-2/.

(11)Daniela F.Melo and DanielStockemer,“Age and PoliticalParticipation in Germany,France and the UK:AComparative Analysis”,in Comparative EuropeaPolitics,Vol.12,No.1,2014,pp.33-53.

(12)[美]罗伯特·达尔《论民主》中国人民大学出版社2011年版第120页。

(13)Paige Muggeridge,The Implications of Population Aging for EconomicGrowth:A Regional Comparative Study,Durham:Duke University,2015,pp.9-10.

(14)宋全成《穆斯林移民在欧洲:身份认同及其冲突》,载于《西亚北非》2016年第1期。

(15)Pew Research Center,“Muslims in Europe:Economic Worries Top ConcernsaboutReligious and Cultural Identity,13-Nation Pew GlobalAttitudes Survey”,https://www.pewresearch.org/global/2006/07/06/muslims-in-europe-economic-worries-top-concerns-about-religious-and-cultural-identity/.

(16)Pew Research Center,“Ethnocentric Attitudes Are on the Rise inEuropeUnfavorable Views of Jews and Muslims on the Increase in Europe”,

(17)J.Michael Dostal,“The German Federal Election of 2017:How the WedgeIssue of Refugees and Migration Took the Shine off Chancellor Merkel andTransformed the Party System”,in The PoliticalQuarterly,Vol.88,No.4,2017,pp.589-602.

(18)伍慧萍《德国难民和移民政策的调整趋势与影响》,载于《当代世界》2018年第9期。

(19)彭姝祎《法国养老金改革:走向三支柱?》,载于《社会保障评论》2017年第3期.20(17)OECD,“Pensions at a Glance 2013:OECD and G20 Indicators”,http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en.

(20)The Economist,“Greek Pensions:Why They Are a Flash Point”,https://www.economist.com/free-exchange/2015/06/18/why-they-are-a-flashpoint.

(21)程同顺《欧盟向心力缘何减弱?》,载于《人民论坛》2016年第20期。

(22)Loannis Kampourakis,“Political Disillusionment in Greece:Toward a Post-political State?”,https://www.opendemocracy.net/en/can-europe-make-it/political-disillusionment-in-greece-toward-post-political-state/.

(23)彭姝祎《法国养老金改革:走向三支柱?》,载于《社会保障评论》2017年第3期。