情景适应：多重政策目标的动态实现逻辑——基于农村宅基地改革案例的经验观察

作者：袁方成 王　丹  责任编辑：蔡清华  信息来源：《南京社会科学》2021年第11期  发布时间：2021-11-27  浏览次数： 2629次

【摘要】面对充满高度复杂性和不确定性的社会，政府政策通常蕴含着多重目标追求，且在复杂情景中催生差异化的政策执行和目标实现过程。聚焦于农村宅基地改革，试点地区就占有公平性拓展和资源利用效率性提升两大政策目标，表达了对特定目标的偏好并采取了相应的政策行动。Y县从占有公平性出发，优先推进“一户一宅” “户有所居”；后通过土地规划、宅基地使用权能放活等达成效率目标。L市则侧重政策的效率目标，通过引入市场机制优化资源配置；又在尊重农户意愿的基础上规范宅基地获得流程和过程协商，实现对公平目标的补偿。从偏好性目标确定到补偿性政策行动，两地达成改革的双重目标设定。案例经验表明，政策目标的实现具有显著的情景适应特性，阶段性情景定位构成目标确立的重要依据，补偿性政策行动则是应对目标失衡情景的重要举措，多重政策目标经由情景适应中的偏好与补偿行动得以协调发展，由此实现政策效能的最大化。

【关键词】政策目标；情景；宅基地；改革；治理

政策目标是公共政策制定者期望通过政策制定与实施所能达到的解决公共问题的效果或目的。作为政策的出发点与最终归宿，政策目标贯穿整个政策过程。从政策方案的设计与优选到政策方案的执行，以及之后的政策绩效评估，均以起点目标作为重要的参照和依据。在全球化、后工业化快速推进背景下，以确定性、可预见性为特征的传统社会已向高度复杂性、不确定性的现代社会过渡1。政策适用情景的转变，对政策目标的确立及其实现提出了更高要求，即新情景中的政策目标需要以更清晰的导向属性消除不确定性，以更灵活的实现形式适应现实社会的复杂多变性，以政策目标确立及实现过程的优化促进政策效能的提升，从而将社会再次导向确定、可预见状态。

一、政策目标的多重性命题

现代社会的发展具有高度复杂性、不确定性的特征。复杂多变的现实社会背景下，社会发展通常需要包含多方面的内容，以回应现实世界复杂的社会矛盾与多样的社会需求，由此塑造了政策目标的多重性2。现实的政策目标实则是一个多重的系统，即在总体目标框架下还延伸出两个及两个以上的具体目标。如在公共政策的方案制定中，通常需要通盘考虑公共利益最大化及惠及程度、公民的人身财产安全和行动自由、社会秩序稳定等多项政策目标。多重目标任务错综复杂地交织在一起，使得目标确立及其实现过程愈加曲折且多变。

充分理解并妥善处理政策目标的多重性，成为政策过程中的基础性环节。通常的做法是，努力寻找能取得共识的更高一级或更一般性的目标，通过最优途径或是“满意”途径确定一个偏好的目标3。寻找最优途径包含三个步骤：在目标之间确立一个相对的价值和交易系统；确定目标的偏好顺序和优先序列；除最重要的目标外，在最低限度的目标共识的基础上，将其他目标变为约束或限制3。“满意”途径则是在目标冲突不可调和的情况下，放弃寻找最佳解决方案的想法，转而确定各种目标的最低界限。若能在这些目标上达成共识，就寻找一种至少能超过这些界限的解决方案4。两种应对政策目标多重性的办法，其实质是在多重目标与各种限制条件之间寻找一个合理的妥协，增强目标同客观情景的耦合性。

以最优解形式应对政策目标的多重性，是理性选择制度主义范式5下生成特定的目标偏好，但也因此造成了最优解治理效能的弱化。围绕最优解的探索，多种方法和技术，如化多为少法、重排次序法、分层列序法、层次分析法等，均得到发展和应用6。这些办法旨在依据不同的价值系统对多重政策目标进行规范排序，从中探得最优目标，并以此作为政策制定者分配其注意力和行动力的依据7。在最优政策目标导向下，政策制定者选择性地关注、推进某一特定目标。这一非均衡性政策目标建构的过程，在集中资源促进某一特定政策目标实现的同时，也限制了其他政策目标的建构，使得政策治理效能大打折扣。如何跨越最优目标确立的局限，如何在政策过程中兼顾多重政策目标，成为优化政策流程、提升政策效能的重要突破口。

2015年，为突破因强管制、弱产权的宅基地管理制度8所引发的占有失序、粗放利用等现实困境，中央层面发起了以拓展占有的公平性和提高利用效率性为目标导向的宅基地制度改革试点探索。改革的公平目标，主要指向限定场域内一户多宅、超标超占等历史遗留问题的处理，在强化宅基地取得、分配中的公平价值中，引导村域范围内农户间宅基地占有量回归公平起点，并以“户有所居”保障协调农户间的利益关系，构建和谐稳定的基层社会。改革的效率指向，则是引导宅基地改革适应经济社会发展需求，放活宅基地使用权能，在科学、集约导向下实现资源再用与价值再造，使资源的经济效益、生态效益乃至社会效益最大化。宅改所涉二维目标实则是目标多重性的化约形式，对宅改目标实践过程的经验观察，可视为对政策目标多重性问题的初步探索。

宅改政策的双重目标指向下，各地试点实践展现了差异化的目标偏好及其建构路径。其中，中部Y县优先选择处理一户多宅、超标超占现象，借助当地宗族治理的传统和自治惯习充分吸纳当地农村参与改革实践，在保障宅基地公平分配、户有所居层面成效显著，有效地促进了公平目标的达成。同位于中部的另一试点地区L市则优先从提高资源利用效率角度出发，依托市场驱动作用实现资源的高效利用，以满足城郊转移农户的用地需求。

试点结果显示，两地均有效达成了重塑宅基地政策安排中的公平和效率初衷。那么，为何两地的宅改实践呈现出“殊途同归”的政策效果?改革的“殊”和“同”因何产生?两地宅改所形塑的“殊途同归”演化逻辑，能否适用于理解多重性政策目标的实现问题?

对此，本文尝试借助情景分析的办法，对宅改目标确立及实现的过程展开整体性的情景解释。一方面，通过观察宅改目标同改革情景间的耦合性，理解目标偏好是否延续了以最优解形式治理目标多重性的办法；另一方面，通过对宅改目标从偏好转向兼顾、协调发展全过程的认识，进一步探寻兼顾多维政策目标进而实现政策治理效能提升的可行路径。

二、情景—目标的分析框架

结合最优目标同客观情景间的内在联系，情景分析以其系统的情景认知、判断不同目标相对重要性及优先序的优势，成为重要的政策分析工具。情景分析中的情景关切主要涉及关于可能出现的未来的、合乎逻辑的情节和描述故事，包括对未来的想象以及导致这些未来情形的一系列事实9。情景分析的核心是依托目标确立的现实情景，逐一构建起特定政策行动所指向的未来发展前景，以便从多个可能的发展情景中辨析主流发展趋向，从而确立同情景高度契合的政策目标，并制定出相应的行动路径(见图1)。

情景分析在政策制定中的应用，在于通过对政策作用场域所处情景的系统性认识，深刻洞察当前现实及可选择的未来并为之做好准备。现实场景以及未来发展前景构成情景分析的核心内容：现实场景的分析，多以情景轴理论10、利益相关者理论11、情景故事描述方法和SWOT方法12等为基础，系统认识诸情景要素，在识别关键驱动要素中搭建起现实情景的客观框架，并不断充实情景内容；发展前景则是依托事实情景，沿着不同的发展道路，刻画出多个可供选择的未来。综合现实场景以及未来发展前景的认识，行动者最终做出适应未来发展趋向的战略目标以及行动路线。透析政策目标确立及其实现的情景化过程，是认识政策目标最优性的重要形式。

图1情景分析13

宅改的经验观察沿着政策研究的互动范式14，多聚焦于改革的行动者要素。如认为各参与主体间的利益博弈是政策调整的重要推力，为实现宅基地改革朝向良性轨道演化需要协调各参与主体间的利益关系，在“同意的一致性”中实现宅基地管理政策的调整15。沿着行动者的分析视角，中央政府的行动水平是制约宅基地政策创新效率的“短板”，因而需要在坚持中央政府宏观政策设计的同时，更需要协调好地方政府及农民在政策执行中的策略行动，尤其是注意保护与发展好农民弱势群体的利益16。

将情景分析应用于宅改目标实现过程的观察，实则是在延续政策研究的互动范式基础上，剖析政策过程中的外部情景因素17，从而对改革的成效及其发展路径作出完整解释。基于此，本文以同位于中部地区的Y县和L市的宅改试点作为观察对象，尝试探究目标确立同特定情景间的契合性，并全面认识政策目标确立及实现的具体过程。情景分析下宅改目标的确立及实现过程，主要囊括了三个核心步骤，即改革场景分析、发展前景分析以及政策目标选择(见图2)

图2政策目标其实现的情景化拓展

现实场景作为政策目标确立所处的基础性空间，为特定的情景要素所形构。理解政策目标对复杂多变现实社会的超越，在于尽可能多地从政策作用的现实场域中挖掘影响目标确立的情景要素，从中识别关键驱动因素，进而对区域发展重点及未来发展趋向形成清晰认识。本文采用PEST分析法18，重点从政治、经济和社会文化三个维度对宅改所处的空间现实作系统性分析。

情景分析除了用于对当前现实的全面认识，还在于预测未来，沿着区域的基础条件认识未来发展趋势，将不确定性转化为可预见性。试点地区对宅基地占有和使用失序问题的治理，大体上呈现为追求效率优先以及追求公平优先这两大发展趋向，而较为成熟的宅改则指向公平、效率双重目标的协调与平衡。透过对区域内现实情景与未来发展预期的理解，可对不同政策目标的相对重要性或优先序作出判断与预测，这是偏好性目标生成的重要原因。

针对多重政策目标“不可得兼”的难题，学界或从整合性视角出发，提出构建政策整合机制与“自我调适”型的政策冲突预控机制，以缓和目标间的张力19；或具体到对地方政府创新行为的观察，指出通过权衡不同阶段的目标追求，选择相应的行动策略，在严格的过程控制中谋求创新效用的最大化20。部分地区在改革实践中不仅延续了既有的治理路径，同时也发展了政策调适与目标补偿措施，最终以动态平衡的方式实现多重目标的融合发展，进而适应复杂多变的社会现实。

三、情景认知、目标排序与政策偏重

所有的决定和选择，都是以社会建构的各种模式、假定和图式为基础21。政策目标确立及其实现的过程，实则蕴含着契合现实情景、回应具体政策问题之义。改革试点场域内，诸情景要素的不同发育水平与组合形态共同构成了特定的现实情景与未来发展预期。能否从多重政策目标中找到最优解，其关键在于透过复杂多变的社会表象，全面认识当前现实及预见可选择的未来，进而对不同政策目标的相对重要性与优先序做出准确的预测和判断。

(一)改革场景：目标确立的基础性空间

作为由不同情景要素构成的情景现实，要素的发育程度及组合样态不仅塑造了空间个性，也生成了空间内特定的区位优势与发展重点。尽可能多地挖掘影响目标选择的情景要素，从中识别关键驱动性因素，可对目标确立所处的空间现实形成整体性认识，这是理解政策目标同现实情景耦合性的前提和基础。

1.法律规约与行政回应。

相关法律法规对宅基地法定面积的限定，决定了试点地区所需行动的空间。随着宅基地资源紧张问题的凸显，宅基地使用面积标准被纳入法律秩序中，并在审批、监管、使用等环节中得以规范。然而长期以来，农户通过祖业继承、“圈院子”等形式占有宅基地，“一户多宅”“超标超占”现象严重；另一方面，由于宅基地审批环节多、程序繁冗，未批先建、批少占多、批东占西等违法无序用地现象普遍存在。宅基地占有和使用失序的现实，促使改革需要同时兼顾公平和效率目标。

政府作为改革任务的主要承担者，其在资金、制度、政策中的优势，构成改革推进的重要支撑性条件22。Y县和L市政府部门运用其权威性资源和支配性资源，出台了《农村宅基地管理办法(试行)》《农村宅基地有偿使用、流转、退出暂行办法》等多项政策文件，就宅基地有偿使用、流转、退出等活动提供了规范的标准和程序指导，以确保各项改革工作的有序推进。结合项目进村办法，两地政府通过引导宅基地改革与新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫等相关涉农项目协同发展，为改革的持续推进争取相对充足的资金支持。此外，网络媒体、会议、入户走访等是两地展开政策宣传的重要形式，通过清晰的政策讲解增进农户对宅改的理解与支持。

2.资源禀赋与经济效益。

政府对潜在经济效益的预测将直接影响其对效率目标的偏好。依托宅改所产生的经济效益，体现为立足于经济发展的现实条件，在放活宅基地使用权能、推进资源多形态经营中可创造的经济收益。对比Y县和L市两地的经济现实，经自然地理条件、基本经济结构以及村庄集体经济的作用，两地在撬动宅基地资源再经营中可创造的经济效益差异显著，塑造了两地政策的差异化效率目标排序。

农业在Y县产业结构中占据较大比重，农户对宅基地的用地需求相对宽松，激活宅基地财产属性的意愿并不强烈。在以效率目标为重心的宅改中，县域经济效益提升空间相对较小，效率目标追求因而被置于次要位置。相较之下，L市发达的花炮产业优势凸显，并吸引了大批农民向城郊转移，以承接花炮产业的手工工作、增加非农收入。大量农业转移人口向区域内的工业园区的集聚，城郊住房呈现紧张态势，农民异地建房和买房需求日益强烈。改革强管制、弱产权的宅基地管理制度，既可满足转移农户的住宅需要，也可进一步优化资源配置、提升宅基地的财产价值。

3.社区基础与治理效益。

地方政策目标的定位，亦是当地独特社会文化环境作用的结果。Y县和L市所选宅改试点村，分别代表了两种不同的村庄文化，即以宗族治理为特色的村庄文化和以行政主导为特色的村庄文化。在不同村庄文化影响下，生成了村庄特定的土地观念、社会惯习和治理秩序，使得两地宅改面临的占有问题轻重不同，实现公平目标的难度不一。

Y县辖区内多为宗族型村庄，村庄事务的治理多以宗族伦理和规训等非正式制度为依据23。当宅改任务下沉到村一级，当地农户将从长辈处继承而来的宅基地及其附着的房屋视为个体所有，而不愿退出超占宅基地。“一户多宅”“超标超占”的现实，决定了当地深化农户对宅基地集体所有的认识，以落实“一户一宅”工作为优先。Y县作为宗族传统浓厚的地区，县域内多数村庄早在2008年市级“创新社管理和延伸工作手臂”的号召下，建立起村党组织领导下的村民自我管理、自我监督、自我教育、自我服务的新型村民自治组织——村民事务理事会，该理事会依托族中“房头”管理村级事务。至此，村庄内在的自治惯习及其延伸出的自治微组织，成为改革发展公平目标的优势基础。

不同于Y县祖业继承所引发的宅基地占有失序问题，L市所选试点村庄内农户的“圈院子”行为大量存在，“超标超占”问题凸出。然而，L市选取的宅改试点村多为新中国成立后重新划定的行政型村庄，村庄公共事务的治理多由村两委承担，村民更多关注自己的生产生活，公共参与方面较为消极和冷漠，制约了当地宅基地占有秩序重塑的进程。

(二)发展前景：目标建构的向度

从多重政策目标中寻找最优解，更需要对改革形势发展趋向形成整体性认识，确保政策目标契合地方发展需要，地方的可预见性未来或以经济发展为主流，或以社会稳定为主流，不同情形的可实现程度构成宅改目标选择的重要参考。

Y县由宗族传统所蕴含的“祖业观念”以及居住传统的庭院偏好，为“一户多宅”“超标超占”提供了“合法性”依据。按照“先占为主”的使用原则，农户尽可能多地抢占宅基地，场域内宅基地资源陷入紧张状态，宅基地占有两极分化严重，农户之间以及代际间的不公平问题突出。另一方面，以农业为主导的经济结构，其所产生的经济效益相对较小。对比县域经济现实和社会文化现实，宗族传统蕴含的自治惯习是当地推进宅改的最大优势。因此，当地政府摒弃了传统侧重经济发展以带动乡村社会转型升级的做法，转而借助村庄内既有的自治惯习，以调动农户参与改革实践。在此发展趋向下，将进一步推动农户间利益关系的协调、稳定社会秩序的构建，区域内可预见的社会治理效益将呈现显著提升。

与L市花炮产业快速发展相伴而生的是，大量农业转移人口向中心镇及工业园区集聚，城郊住房紧张。为满足产业发展引发的异地农户建房买房需求，城郊宅基地事实流转或“隐性”流转、房屋租赁及“小产权房”现象大量出现。基于花炮产业发展这一主流趋向的认识，若该市从资源利用效率性层面出发，进一步完善宅基地宪法秩序、放活宅基地使用权能，在满足转移农户的用地需求中实现资源的优化配置与高效利用，则可开拓出较大的经济效益增长空间。

(三)情景认知与最优目标确立

政策目标作为政策制定者对政策制定与执行的期待，目标的精确性与适应性也可反作用于政策的制定与执行，并为其提供规范性指导。那么，如何确保政策目标的精确性和适应性则成为目标确立的一大难题。

理性认识下的最优目标选择同利益认知一样，为特定的情景所形塑21，并因情景差异而呈现差异化目标定位。两地宅改目标确立的具体过程表现为，以现实场域的情景内容搭建为前提，进一步把握特定的现实问题、发展趋向，由此对不同目标的重要性和优先性作出客观排序，从中选择最优解。这一情景化目标确立过程，通过回应特定情景中的现实问题、契合区域未来发展趋向，强化了政策目标与情景间的耦合性，为改革的有序推进奠定了基础。

综合宗族传统、经济结构、自治基础等构成的情景现实，Y县当地政府部门选择优先发展公平目标。为协调农户间宅基地占有量、促进“一户一宅”的实现，Y县宅基地改革领导小组办公室(简称“宅改办”)出台了《Y县农村村民建房管理暂行办法》《Y县农村集体经济组织成员资格认定办法(试行)》等文件，规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过规定标准。宅改所涉具体工作则交由村民事务理事会落实，就户宅的规定、有偿使用费的收取等内容，需召开村民大会进行集体讨论、表决、公示。为实现宅基地占有结果层面的均衡、保障“户有所居”，宅改办还针对符合条件的农户采取积极的优惠政策，出台了《农村村民退出宅基地进城购买安置房方案》，对选择放弃宅基地进城落户的农户给予充分的政策支持。

L市考虑到发达花炮产业对用地需求的刺激、村民自治建设滞后的现实，政府选择优先发展效率目标。针对宅基地资源闲置虚耗、粗放利用等困境，政府部门采取了复垦奖补、“增减挂钩”的办法，对于村内退出宅基地复垦验收合格的，由市财政按标准给予奖励，节余的建设用地指标和耕地补充指标在市区域范围内统筹使用。同时，该市借助土地利用总体规划中期修改完善的契机，在省国土资源厅安排专项经费的支持下，按照“多规合一”的改革要求和“建设用地总规模不突破、耕地面积不减少”的基本原则，牵头启动该市322个村庄土地利用规划编制试点。为促进效率目标的达成，L市还引入了市场机制，并将其贯穿于宅基地取得、退出、流转、抵押等实践行动，以资源的优化配置激活资源的经济效益。

四、情景拓展、目标补偿与政策调适

公平和效率作为公共政策中的两个发展方向，在经历从取舍论到协调论的转变后，开始强调公平和效率的可补偿特性，即因现实情景的非均衡性目标选择而造成对另一目标的损害，可延伸政策作用的情景观察，通过多元的补偿措施实现两种目标的融通24。这种突破，意味着允许非均衡性目标建构的存在，同时积极推进实践层面的补偿行动，带动其他目标的发展，基于多重政策目标的动态平衡适应现实社会的复杂多变性。

(一)短板凸显与弱化的政策效能

农村宅基地长期被人们视为农民安身立命的重要财产，这一认识高度概括了宅基地内在的财产属性和社会属性。对双重属性不同程度的强调一直是政策目标选择的争论焦点：对宅基地社会属性的重视，主张强化宅基地资源的行政控制，实现耕地保护、社会稳定等具体的政策目标追求8；对财产属性的强调，则在于放活宅基地使用权能，借助市场的驱动作用，实现资源到资本的转化。两地宅改实践在最优解的目标牵引下，再次陷入公平和效率不可得兼的困境。

Y县在改革后期逐渐陷入效率目标发展不足难题。一方面，当Y县重点挖掘宅基地社会属性的同时，不少试点地区通过“三权分置”改革、与增减挂钩相结合的有偿退出、政府管控下的宅基地抵押、转让、租赁等行动，打开了宅基地从资源到资本的转化通道。宅基地财产价值的凸显，刺激了Y县政府及农户激活宅基地财产属性的意愿。另一方面，Y县经前期有偿使用费的收取、超占宅基地的收回，为当地发展规模农业、建设美丽村庄积累了资金和土地资源。其他试点地区的改革经验及Y县前期改革的资源积累，塑造了新的改革情景，政策目标的优先序列亦随之变动，治理资源利用低效问题成为新情景的重心。

L市一直强调改革的效率目标，改革后期宅基地社会属性发展不充分成为其主要“短板”。依托产业发展，L市通过农房抵押贷款助推宅基地有偿使用，但由于地区经济发展不平衡，经济欠发达村庄市场驱动不足，农户抵押贷款需求低，宅基地有偿使用费收取困难。与此同时，虽然农业转移人口不断增加，但由于户籍改革等配套改革政策不充分，大量进城务工农民在城镇没有实现真正的稳定就业，难以和城市居民一样平等享受城市基本公共服务。转移农户担心陷入城市农村“进退两难”的困境，不愿退出闲置宅基地。公平目标建构的滞后，在改革后期演变为效率目标建构的制约性因素。

(二)目标补偿与调适的政策行动

面对最优目标导向潜在的非均衡性局限，试点两地在延续公平和效率关系取舍、协商认识的基础上，进一步拓展了二者补偿关系24的认识。试点地区采取了政策调适与目标补偿的办法，以削弱目标偏好对其他政策目标造成损害，进而实现多维目标的兼顾与协调。

1.效率补偿与效益激活。

考虑到以农业为主导的经济现实，Y县政府部门从宅基地布局、使用权能处着手，以资源利用效率性的提升，为乡村生态农业、生态旅游业的发展营造良好的经济发展环境。按照“多规合一”的要求，县级政府部门先后投入2000余万元，通过招投标，选定了6家甲级资质技术单位，共为116个行政村编制了总体规划、1040个自然村编制了村庄规划、土地利用规划与土地整治规划。

与村庄规划相配套的是，试点地区统筹推进了美丽乡村建设工作。2015年3月—11月，政府部门结合新农村建设，选择了41个自然村以美化村容村貌为内容推进宅基地改革，重点整治农村废弃空心房及附属设施。2015年12月—2016年4月，该县进一步拓展试点村庄，统筹推进宅改与“1 N”25美丽乡村综合改革示范建设，在打造生态文明示范村、推进农村生活垃圾专项治理实践中，村庄人居环境得到显著改善。2016年4月-11月该县推动“一改促六化”26的美丽乡村建设，拓展改革在发展现代农业、完善基础设施、发展公共服务等方面的作用。经过三年试点，县域内共修村内道路526公里，沟渠539公里，新增绿化面积946亩，并完善了农村供水、供电、通信、文化、休闲卫生等基础设施。27

为突破宅基地使用权能有限的桎梏，Y县就扩大宅基地使用权能、保障农户权益、落实集体所有权等内容进行了探索创新。该县宅改办规定，允许农户将宅基地使用权和住房所有权一并抵押，以获取一定资金支持，成为扭转宅基地低效利用局面的重要举措。

2.公平补偿与秩序塑造。

土地复垦、科学规划有效提升了宅基地资源利用的效率性。鉴于不同地区经济发展、市场驱动力量、退地意愿等方面的差异，L市相关部门在充分尊重农户退地意愿基础上，推进“一户一宅”“户有所居”工作，以进一步规范宅基地占有秩序。

L市坚持以农民需求为导向，调动农户的参与热情。针对不同地区农户有偿使用费的缴纳意愿，当地政府设计了弹性的收取办法：对有缴纳意愿的农户收取有偿使用费，并为农户办理不动产权证；对没有缴纳意愿的农户，不强制收取有偿使用费。弹性政策引导下，农户退地意愿、有偿使用费缴纳意愿得到充分尊重。因对改革政策的认同与接纳，广大农户逐渐发展成为治理宅基地占有和使用失序问题的重要行动主体。

为贯彻改革中的公平目标追求，该市通过民主化治理强化过程的公平性，从而规范宅基地资源的取得与分配。在引导各村成立宅基地管理理事会的同时，赋予村级组织参与有偿使用费的收取、监管的合法性权利；针对宅基地分配问题，规定了建房分户的基本分配原则，并强调按“一事一议”的方式进行集体讨论决定。对于宅改中的退出补偿标准制定和择位竞价方案的实施等内容，尤其强调村民代表大会的集体讨论与决策。

为补偿效率目标构建中对社会保障功能的损害，L市以保障“户有所居”作为公平目标建构的最终归宿。针对不同地区的农户，该市分别采取了三种安置方式：在城市和园区规划区，采用集中统建的方式，建立现代化农民公寓和农民住宅小区，对于集镇、村庄规划区则进行连片集中建设或多户联建；在平原区采取集中安置的方式，可建造多个集聚区，满足农民生产生活需求；在交通不便的山区采用规划集聚的办法，鼓励农民逐步迁移并集中居住。

(三)情景适应与得兼的政策目标

政府有限行动能力和资源与多维发展目标之间，存在明显的张力，促使政府不得不在诸发展目标中做出取舍与权衡。然而，不同情景要素所塑造的政策作用空间，蕴含着特定的优势条件、发展重点与发展趋向，使得不同目标呈现出差异化排序28。Y县和L市政府部门基于对当前现实与可预测未来的认识，均选择了非均衡性目标的行动路径。两地在以偏好性目标回应区域发展重点问题的同时，通过对潜在短板的治理带动弱势目标的发展，以双重目标的融合发展适应现实情景的复杂性要求。

Y县结合其农业主导的经济结构、宗族治理传统的现实情景，优先发展了公平目标。试点村庄通过民主界定户宅概念、村集体对宅改事项的民主决策与多途径保障“户有所居”等行动路径，再次重塑了宅基地占有秩序。截至2018年7月底，Y县有偿退出宅基地7670宗1071亩，无偿退出28821宗3466亩，共计32491宗4537亩。29各试点村庄内部宅基地占有量按照法律规定得以重新调整，存量土地的释放可满足未来10—15年农民的建房用地需求。基于前期“一户多宅”“超标超占”问题的治理，改革后期更加注重科学规划制定、涉农项目统筹以及宅基地使用权能放活等工作，在优化资源配置中改善了村域生态环境。

L市结合自治基础薄弱、花炮产业发达、用地需求紧张的现实，通过实施土地复垦、制定村庄规划、引入市场机制等办法，在资源的优化配置中激活宅基地财产属性，从而摆脱了宅基地闲置浪费和掠夺性开发的双重困境。至2017年年底，该市实现宅基地使用权流转371宗、5.93万平方米30，有效解决了外来户的用地需求。通过对空心村的整治，2016年实现废旧宅基地整合1089宗，拆违拆旧2600余起，总面积高达40多万平方米。除此之外，为满足农户发展花炮手工作坊的资金需求，借助宅基地使用权能放活的契机，当地率先在全国开展农户住宅抵押融资的尝试，2016年至2018年间，全市累计发放农民住宅抵押贷款金额27.13亿元，惠及农户1.46万户31。L市在尊重农户退地意愿的基础上，进一步改革集体事项的决策形式，以促进“一户一宅”“户有所居”目标的达成。

两地以阶段性情景回应的形式，克服了政府能力有限而发展压力巨大之间的张力，适应了现实情景的复杂多变性。承接改革试点探索初期，两地结合当前现实与可预测未来的认识，选择了契合各自情景现实的最优目标，以优先回应区域发展重点问题、契合主流发展趋向。随着改革的深入推进，系列目标补偿行动随之跟进，通过对潜在短板的治理带动弱势目标的发展，实现了双重目标的融合发展。

五、从偏好到补偿：政策目标的情景化实现逻辑

政策目标的确立旨在有效回应现实社会问题，而客观情景的复杂多变性则决定了政策方案的多重目标追求。政策制定者受限于注意力与行动能力，难以同步推进和实现多重政策目标，而陷入不同目标的取舍难题。寻找最优解发展成为治理政策目标多重性的主流办法，实践操作则体现为特定的目标偏好及其建构行动。宅改试点案例不仅呈现了偏好性目标确立及实现的过程，也展现了地方应对目标偏好的策略性行动，即以目标补偿形式实现政策目标的动态平衡。透过政策目标确立及实现过程的情景观察可知，不论是目标偏好还是目标补偿，二者均具有内在情景适应理性，情景与目标间的耦合性成为多重目标得兼的重要原因。

最优目标为特定情景所塑造，是综合目标排序、系统情景认知下的必然选择。在政策作用的现实场域内，经政治、经济、社会文化等多层面情景要素的综合作用，搭建了政策作用的基础性空间以及目标对应的未来作用向度，形塑了场域内特定的重点发展问题与主流发展趋向。综合政策作用情景的整体性认知，可对多重政策目标的相对重要性及优先序作出确定性的预测与判断，这是最优解确立的重要依据。实际上，最优解这一偏好性目标建构的政策过程，实则是关键情景要素作用的过程，基于对限制场域发展难点问题的治理，将场域未来发展预期变为现实。

与偏好性政策目标建构相伴随的是调适性政策行动对其他目标的补偿，从而将多重政策目标推向可得兼状态。出于成本—收益的考虑，政策制定者依据情景确定不同目标的优先序，将其有限的政策、资金、制度等资源优先用于最优目标的建构。这一情景认知基础上的非均衡性目标选择，在回应区域发展需求的同时，却因对其他目标建构任务的搁置而使得政策治理实效大打折扣。相较于区域内主要矛盾对区域发展的影响，次要矛盾的治理亦是实现场域整体性发展的重要组成部分。基于此，实践探索中补偿性政策行动亦随之发展起来，以场域内“短板”的治理弱化偏好性目标对其他发展要求的损害。从目标偏好到目标补偿，多重政策目标在阶段性情景回应与适应中以渐进形式得以协调与发展(见图3)。

从政策目标确立到政策执行再到最终的政策结果，情景认知既是偏好性目标生成的原因，同时也是应对多重政策目标的重要途径。一方面，为增强政策目标与作用场域间的适应性，政策制定者将场域的当前现实与未来预期作为目标确立的参考依据，从而在多重政策目标中确立了最优目标，并通过非均衡性政策行动优先促进当地偏好性目标的达成。

另一方面，结合政策制定所指向的复杂现实社会问题，政策过程中的目标调适与补偿性行动随之发展起来，以减少目标偏好对其他目标造成的损害。宅改实践展现出的情景化目标实现过程，既包含了依据场域现实与未来发展预期寻找最优解的目标确立过程，同时也拓展了为克服“短板效应”的政策调适与目标补偿行动。

图3多重政策目标的情景化实现过程

至此，可窥见由复杂现实到政策目标确立及实现过程的情景化逻辑。具体展现为，地方政策目标的确立以情景认知为前提，在区域发展重点与发展趋向的充分认识中确立最优目标，以解决区域重点问题、契合区域发展现实。延伸政策过程的情景观察，地方又通过补偿性的政策行动，适应新的阶段情景与回应特定情景需要，再次强化了情景与目标间的耦合性。立足于情景分析的目标确立及实现过程，既在于透过复杂多变的现实社会寻找清晰可控规律，也在于探究多重目标得兼的行动路径。

目标确立及实现过程所塑造的情景化逻辑，是当下中国特定情景治理的重要尝试性拓展。整体上，政策目标的情景化实现过程，借助系统性的情景分析将复杂社会环境中的不确定性转变为可预见性，基于充分情景认知在多重政策目标中寻找最优解，确保了政策目标同政策作用场域情景的高度耦合性，为有效的政策执行奠定基础。

面对高度不确定性、复杂性、多变性的社会环境，对情景的关注与情景分析，不仅仅限于政策目标确立层面，还在于其透过情景认知对重点问题与主流趋向的把握，为社会治理实践的有效开展提供重要参照。需要注意的是，由政策目标情景化实现逻辑到情景性治理的延伸，情景分析中的特定目标偏好并不意味着对其他发展维度的忽视，情景性治理仍置于整体性框架下，在重点目标建构及目标补偿行动的协同作用下，以实现区域整体性、协调性发展为最终归宿。

注释：

1张康之、向玉琼：《确定性追求中的政策问题建构》，《浙江社会科学》2014年第10期。

2诸大建、刘淑妍、王欢明：《政策分析新模式》，同济大学出版社2014年版，第153页。

3陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第386—387页。

4赫伯特·A.西蒙：《管理行为》，詹正茂译，机械工业出版社2019年版，第167页。

5【美】B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民、段红伟译，上海人民出版社2018年版，第52—53页。

6陈湛匀：《现代决策分析概论》，上海科学技术文献出版社1991年版，第79—89页。

7章文光、刘志鹏：《注意力视角下政策冲突中地方政府的行为逻辑——基于精准扶贫的案例分析》，《公共管理学报》2020年第4期。

8(27)刘守英、熊雪锋：《产权与管制——中国宅基地制度演进与改革》，《中国经济问题》2019年第6期。

9R.J.Swart，P.Raskin，J.Robinson，The problem of the future:sustainability science and scenario analysis，Global Environmental Change，2004，14(2):140-146.

10(11)K.Van der Heijden，Scenarios.The Art of Strategic Conversation，Futures，1997，29(9):877-880；Susan A.van’t Klooster，Marjolein B.A.van Asselt，Practicing the scenario-axes technique，Futures，2005，38(1):15-30.

11(12)Freeman，Strategic Management，A Stakeholder Approach，Boston:MA Pitman，1984:231.

12(13)娄伟：《情景分析与理论与方法》，社会科学文献出版社2012年版，第398-400页。

13(14)P.Cornelius，A.V.D.Putte，M.Romani，Three Decades of Scenario Planning in Shell，CALIFORNIA MANAGEMENT REVIEW，2005，48(1):92-109.

14(15)Scharpf F.W.，Mayntz R.，Policy Making in the German Federal Bureauracy，Amsterdam and New York:Elsevier，1975:1；李文钊：《行动者中心制度主义：探究政策过程中的互动效应》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。

15(16)张振勇：《利益博弈、同意一致性与农村宅基地制度演化》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2014年第2期。

16(17)朱新华：《农村宅基地制度创新效率“短板”的判断与治理化》，《经济体制改革》2012年第3期。

17(18)Scharpf F.W.，Games Real Actors Play:Actor-Centered Institutionalism in Policy Research，Routledge，1997:37.

18(19)PEST分析法：战略外部环境分析的基本工具，其中PEST分别代表四类影响企业战略制定的因素，即政治、经济、社会以及技术。所研究地区宅改中的技术应用相对较弱，因而仅考虑政治、经济与社会文化环境对宅改目标选择的影响。

19(20)李燕、高慧、尚虎平：《整合性视角下公共政策冲突研究：基于多案例的比较分析》，《中国行政管理》2020年第2期。

20(21)冯猛：《目标权衡与过程控制：地方政府创新的行为逻辑》，《社会学研究》2020年第2期。

21(22)(25)【美】W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念、利益偏好与身份认同》，姚伟等译，中国人民大学出版社2020年版，第86页。

22(23)吴永兴、袁涓文：《基于利益相关者的农村宅基地制度研究》，《农业经济》2020年第7期。

23(24)吕萍、胡元瑞：《人情式政策动员：宗族型村庄中的国家基层治理逻辑》，《公共管理学报》2020年第3期。

24(26)(28)安建增、朱国云：《公平与效率的冲突及其消解路径——基于公共决策目标的分析》，《南京社会科学》2015年第7期。

25(29)“1 N”是指以农村宅基地制度改革为统领，统筹推进农村集体资产股份权能改革试点、农民住房财产权抵押贷款改革、生态文明示范村创建、精准扶贫、新农村建设、农村淘宝、农村生活垃圾专项治理，把纪律和规矩挺在前面、基层党组织建设等N项改革和重点工作。

26(30)“一改促六化”是指以农村宅基地制度改革为统领，全面推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化“六化”建设。

27(31)资料来源于中国经济网《J省Y县推进农村宅基地制度改革试点效应初显》。

28(32)赵德余：《政策制定的逻辑——经验与解释》，上海人民出版社2010年版，第34—40页。

29(33)数据来源于Y县地方政府的汇报材料《上下齐心砥砺奋进全域推进农村土地制度改革三项试点》。

30(34)数据来源于中国农村网《宅基地能全市流转L市走出农村“宅改”新路径》。

31(35)蔡高强、王进、杨佳浩：《L市农村宅基地制度改革的实证研究》，《湖南工业大学学报》(社会科学版)2018年第4期。