乡村应急治理中的疫情防控村规民约

作者：池建华  责任编辑：蒋 韵  信息来源：《学术交流》2020年5期  发布时间：2021-11-01  浏览次数： 2465次

【摘 要】包含乡村应急治理在内的乡村治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。突发性传染病疫情等重大突发公共卫生事件不仅严重威胁人民群众生命财产安全，还严重危及乡村社会和谐稳定秩序。为有效应对疫情，农村村组依法民主制定疫情防控村规民约，维护乡村公共利益。疫情防控村规民约内容涵盖宣传教育、人员管控、交通车辆管控、生产生活秩序管控等方面，全面规范村民在应急治理中的行为。疫情防控村规民约因其满足乡村应急治理需要、紧密契合乡村社区属性，能够在乡村应急治理中发挥积极作用，及时有效宣传卫生健康知识，有效规范村民行为，助力疫情防控，稳定乡村社会秩序。

【关键词】村规民约；疫情防控；应急治理；新冠肺炎；村民自治；乡村治理

根据《突发事件应对法》第3条，突发事件是“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。面对各种突发事件，“国家层面的理念回应和制度供给是治理体系和治理能力现代化的重要体现”[1]，应急治理能力和治理体系现代化也是应有之义。经济社会发展存在复杂性、不确定性等特征，由此使得国家治理、乡村治理既可能面对经济社会发展的常态、稳定时期，也可能临时或突然面对重大疫情、自然灾害等突发事件。“一个国家应急管理体系和能力现代化与否，直接决定了这个国家应对各种突发事件的效率与结果。”[2]2020年1月底，新型冠状病毒肺炎（简称新冠肺炎）疫情爆发，城乡基层社区在本次疫情防控中发挥了基础性和关键性作用。正如习近平总书记指出：“这次疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露出基层社会治理的短板和不足。要夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局。”[3]各地乡村社区按照疫情防控工作要求采取了许多行之有效的措施来应对这一突发事件，制定和实施疫情防控村规民约就是其中比较有效的措施。本文以疫情防控村规民约为分析对象，关注村规民约这一在我国乡村地区既有历史传承也有现实功能的社会规范，分析和研究乡村应急治理中的村规民约。

一、乡村应急防控疫情而制定村规民约

“‘官督民治’系统催生出村规民约这类准正式规范。”[4]村规民约、乡规民约是村民自治中的重要行为规范，在乡村治理中具有重要作用。相关实证研究也表明：村规民约能够在政治、经济、文化、社会、生态等方面较为全面地调整乡村社会关系，促进乡村经济社会发展，提高农民生活水平。[5]通常而言，乡村治理的事务一般包括社会治安、婚姻家庭、邻里关系、纠纷解决等，而传染病疫情防控这种突发性事件在村规民约中并不经常出现。但是，在一些村规民约中，也包含着与疫情防控直接相关的内容。例如，广西壮族自治区来宾市金秀瑶族自治县长垌乡平道村古占小组2012年7月1日制定实施的《古占屯村规民约》第29条即规定：“对从流行病严重疫区返乡人员及有传染病疑似症状的村民，应及时向村干部反映，并自觉遵守国家法规进行自我隔离，村民之间要相互监督，及时举报。”①广西壮族自治区梧州市藤县象棋镇龙凤村制定的《象棋镇龙凤村村民环境卫生公约》第5条也规定：“妥善处理防范突发性公共卫生事件，正确认识疫情和疾病的危害，发现疫情或可疑病例要及时向卫生防疫部门报告。”②上述村规民约明确包含疫情防控的内容，并且是包含在综合性的村规民约之中，而不是专门制定与疫情防控相关的村规民约。因此，某些乡村地区的村规民约实际上也包含乡村应急治理的内容，体现了村规民约在内容方面的多样性，村规民约能够涵盖社会生活的诸多领域。

目前各地乡村制定的大量疫情防控村规民约，则多是专门性、临时性的。例如，贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县平略镇永宁村于2020年2月3日制定了《永宁村防控新型病毒肺炎村规民约》③，福建宁德福鼎市白琳镇翠郊村于2020年1月30日公布了《白琳镇翠郊村疫情防控村规民约》[6]，浙江嘉兴海宁市斜桥镇永合村于2020年2月11日制定了《永合村疫情防控临时村规民约》[7]。这些疫情防控村规民约主要针对特定时期、特定事件，也就是要处理非常时期的乡村应急治理问题。另外有一些村庄，则是以增补相关内容的形式，修改原有的村规民约。例如，四川成都崇州市廖家镇民和村为了疫情防控，专门将“突发事件、听党指挥、服从安排、团结一致”补充到村规民约中。[8]综合来看，在疫情防控村规民约的制定过程中，体现了依法、民主、公益的要求，也符合发展基层民主、健全乡村治理新体系的要求。

（一）依法制定

依法防控、依法治理是本次疫情防控的基本原则。习近平总书记指出：“要加强疫情防控法治宣传，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作。”[9]5法治乡村建设需要紧密结合乡村实际，可借助村规民约这一规范。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，其中便要求“引导村民在村党组织的领导下依法制定和完善村民自治章程、村规民约等自治制度”。根据《村民委员会组织法》第27条，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，村规民约等“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。因此，制定村规民约必须遵循法定程序，依法制定。村规民约在乡村治理中积极作用的发挥是以依法制定为基本前提的，疫情防控村规民约的制定程序和内容都应当符合国家法律法规的要求。村民自治也必须置于法律的框架内，村规民约不能因为是疫情防控就出现违反法律法规的内容，这是基本前提。全国各地乡村制定疫情防控村规民约，本身就是符合法治乡村建设要求的举措，有利于推进法治国家、法治社会一体建设。

（二）民主制定

依靠村规民约进行乡村治理，既是我国乡村地区的历史文化传统，也是新中国成立后尤其改革开放以来的长期治理实践，为乡村应急治理奠定了良好的民主自治基础。乡村应急治理中的村规民约，针对的是传染病等疫情、台风等自然灾害这些特殊事件，而村规民约的制定又以民主性为特征。特别是，2020年的新冠肺炎疫情具有极强的传染性，要求村民少聚集，这就要求乡村应急治理探索和寻找新的渠道。山东省菏泽市郓城县杨庄集镇《辛集村疫情防控村规民约》中就指出了制定程序是“由村党支部、村委会商议提出，经村民代表大会研究，特制订以下村规民约”[10]，程序上做到了民主制定。

这种民主性，在智能化、信息化乡村建设背景下的疫情防控村规民约制定过程中也得到了体现。例如，2020年2月7日下午5时多，浙江温州瑞安市塘下镇凤川村第十一届村民代表在村民代表微信群表决通过，在原有的村规民约中增加了关于疫情防控的专门内容。凤川村共有52名村民代表，其中有45名在该微信群里。在防疫关键时期，这次采取线上投票表决方式，在该村历史上也是第一次。在正式表决之前，该村规民约还曾向村民征求意见，有村民提议增加两条措施，并被吸纳进来了，这也体现了村民自治和民主的要求。表决程序上，在群里明确了“同意回复写同意，反对写反对”等要求。表决结果，疫情防控条款全都高票通过，部分没在群里的村民代表也在线下表了态。《关于凤川村在防疫期间增加村规民约条款公示》最后直接说明：“由于正处于特殊时期，此村规民约经2020年2月7日村民（社员）代表微信群表决通过，即可实施执行。”[11]除了如此在微信群中直接议决村规民约的相关内容之外，目前许多乡村都在本村的微信公众号平台上公布疫情防控村规民约，这也是符合村务公开和民主管理要求的。信息化是非常时期乡村应急治理的新途径，代表了今后乡村治理的一个新方向，特别是在劳动力外出的经济社会发展大趋势下，在一些乡村社会有必要积极推广使用这种方式。

（三）维护公益

新冠肺炎疫情防控要求群防群治，这项工作要求全民参与，涉及公共利益的共同维护，因此疫情防控村规民约的制定也具有公益性。公共卫生安全是乡村社会公共利益的重要内容，此次疫情防控工作属于临时性、突发性事务，并且具有一定的危险性，要求参与者在重视做好个人防护的同时，也要敢于奉献、乐于付出。人人参与、人人尽责是疫情防控工作顺利开展的人员保障。村规民约能够调动村民参与乡村公益事业的积极性，形成良好的疫情防控社会氛围。少聚集、少外出是绝大多数疫情防控村规民约的共同性内容，而疫情防控工作又不能对村民的日常生活造成过大的影响。面对此种情况，在很多村庄形成了公益性群体，群体以村党组织和村民委员会成员为主，同时吸纳了其他有能力承担外出购买生活用品、进行测温检查等任务的人员。此外，按照疫情防控村规民约的要求，一些乡村还专门设置疫情防控公益性岗位，主要包括保洁环卫、防疫消杀、巡查值守、疫情排查等，岗位对象一般为建档立卡户中能够胜任疫情防控工作、家庭条件困难的有劳力或弱劳力人员，同时也会根据实际情况吸收其他群体。

二、乡村应急防控疫情村规民约的内容

疫情防控等乡村应急治理时期的村规民约针对的是特定事项，因此其内容具有针对性、专门性，在具体内容方面与非常时期的要求一致。针对新冠肺炎疫情，各地乡村社区制定的疫情防控村规民约紧密聚焦“疫情防控”这个中心，规范村民行为。在具体内容方面，详略不一，大致涵盖宣传教育、人员管控、交通车辆管控、生产生活秩序管控、违反村规民约的处理措施等方面。

（一）宣传教育

面对疫情防控等乡村应急治理事务，做好宣传教育工作是必要前提。新冠肺炎疫情的突发性和传染性给城乡基层社区秩序带来威胁，因此各地乡村社区首先可以通过村规民约来宣传教育相关知识。这些知识宣传教育主要分为如下两类。一类是关于国家疫情防控政策规定的宣传，旨在使得村民及时了解相关情况，坚定村民做好防控、战胜疫情的决心和信心。甘肃省酒泉市肃州区《银达镇银达村新冠肺炎疫情防控村规民约》开篇即宣传：“疫情来要传染传播快蔓延广防疫情头等事守家园不退缩……飞沫传接触传即可控能防范讲科学不恐慌重防御不可怕”。[12]河南省驻马店市泌阳县羊册镇陶庄村在村规民约中直接明确规定村民要“自觉主动宣传国家的疫情防控政策规定，不发布虚假信息和不实图片，不信谣、不传谣”。[13]湖北省潜江市《后湖管理区张家窑办事处队级疫情防控村规民约》也宣传：“爱祖国爱家乡有责任要担当爱湖北爱潜江有疫情要防范知法纪知特规非常时听指令知科学知治理党领导有信心……群防控共治理战疫情必定胜”。另一类是关于公众卫生健康知识的宣传，这与本次疫情防控工作直接相关。浙江省海宁市斜桥镇永合村通过制定《永合村疫情防控临时村规民约》向村民宣传：“保持良好的个人卫生习惯，勤洗手，慎揉眼，咳嗽和打喷嚏时用纸巾掩住口鼻，包好扔进垃圾桶，防止飞沫传播”，“保持良好的生活习惯，早睡早起，适量增加室内运动，提高自身免疫力”，“做好家庭卫生，房间保持通风，外出回家做好消毒”。[7]福建省宁德市蕉城区霍童镇《东岭村疫情防控村规民约10条》也强调“外出要佩戴口罩，在家要勤洗手”“少酗酒、不打牌、不打麻将，规律休息”。[14]村规民约由村民共同制定，并向全体村民公布，因此能够在疫情防控等乡村应急治理中发挥宣传教育作用。

（二）人员管控

2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《基本医疗卫生与健康促进法》。该法是我国卫生健康领域的一部基本法律，将从2020年6月1日起施行。该法第20条规定：“国家建立传染病防控制度，制定传染病防治规划并组织实施，加强传染病监测预警，坚持预防为主、防治结合，联防联控、群防群控、源头防控、综合治理，阻断传播途径，保护易感人群，降低传染病的危害。任何组织和个人应当接受、配合医疗卫生机构为预防、控制、消除传染病危害依法采取的调查、检验、采集样本、隔离治疗、医学观察等措施。”新冠肺炎非常容易在人与人之间传播，因此人员管控是本次疫情防控的核心，要求各地城乡基层社区都要严格按照“外防输入，内防扩散”的要求，做好人员管控工作。人员管控要求区分人群，做到分类实施，及时救治疑似及确诊病人，隔离密切接触者和外出返乡人员，保护易感人群，最大限度地避免交叉感染，这些在疫情防控村规民约中也都有体现。

第一，对外出返乡人员、密切接触者要进行居家或者集中隔离观察。新冠肺炎疫情发生在春节期间，人员流动频繁，数量巨大，因此对外出返乡人员的管控是本次疫情防控的重点，各农村村组在村规民约中规定可以根据实际情况居家或者集中隔离一段时间，待确认健康后方可解除隔离。四川省乐山市峨边彝族自治县《黑竹沟镇底底古就新型冠状病毒感染肺炎防疫防控之村规民约》第3条规定：“在防疫防控工作未解除之前，从外地打工回家的村民，必须主动联系村组干部，村组干部结合实情联系相关医疗卫生机构对进出人员进行相应的观察。”[15]福建省福鼎市《白琳镇下炉村疫情防控村规民约》第9条明确要求“密切接触者请自觉居家隔离，并医学观察14天”。[16]

第二，对于出现发热、咳嗽症状的村民，村规民约一般要求要及时就医，并在就医途中注意防护。云南省丽江市玉龙纳西族自治县《奉科镇奉科村新型冠状病毒肺炎疫情防控通知》要求：“如有发热、咳嗽、咳痰等症状时，请您及时联系村委会和村小组长，主动告知医生旅居史，确保正确诊疗。”[17]

第三，对于普通村民则要求尽量少外出、少聚集，红事停办，白事从简，出门戴口罩，不接触有发热、咳嗽等症状的人。广西壮族自治区河池市天峨县《六排镇纳洞村防控疫情“七个一律”临时村规民约》中有4项针对普通村民：红事一律停办，白事一律简办；一律不准串门、聚餐；一律不准聚堆打牌、聊天和任何形式的赌博；无特殊情况一律待在家，确需外出的一律佩戴口罩。[18]重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道某村《新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控“十个一律”村规民约》第3条规定：“一律禁止人员聚集。所有村民（居民）一律不串门、不集聚、不走亲戚、不访友，尽量不外出。”第4条规定：“所有村民（居民）出入公共场所一律佩戴口罩。”第5条规定：“‘红事’一律停办，‘白事’一律从简，提倡‘只帮忙，不吃饭’，并提前报村委会或社区居委会备案。”[19]春节期间原本各种民俗活动众多，因此有的村规民约明确要求“不组织、不参与各类民间正月习俗性聚集活动”[14]。根据疫情防控需要，各地农村村组对于人员进出实行通行证制度，加强人员管理。四川成都邛崃市《大同镇梁山村“疫情”期间村规民约》规定：“关于进出通行证的使用，本辖区要外出人员需提供有效证件（工作证、单位证明、身份证、驾驶证）”，“通行证使用须落实到本人，且通行人员需登记去向和回村时间”。[20]

第四，对于其他外来人员进出，除疫情防控工作人员之外一般严格限制，特殊情况也须登记测温，确保健康方可进出。贵州省铜仁市松桃苗族自治县寨英镇王家坪村在《村规民约》中明确：“外来人员原则上一律不准进村，如因特殊情况需进入，进出人员必须进行体温检测和登记”。[21]房屋出租现象在一些农村村组也存在，因此有的村规民约对出租户和承租户的行为也有针对性规制。重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道某村《新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控“十个一律”村规民约》第8条规定：“房屋出租者一律加强对承租人员的管控，及时向村委会或社区居委会报告出租人员信息，尤其是来自疫情集中发生地的人员信息。如出租屋发生疫情而未及时报告，将依法追究房东责任。”[19]

（三）交通车辆管控

交通车辆管控也是本次疫情防控的重点，与人员管控密切相关，因此疫情防控村规民约对此也有相应规制。有的村规民约则将人员和交通管控一起规定。重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道某村《新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控“十个一律”村规民约》第2条规定：“出入本村（社区）的车辆和人员一律实行登记备案。出入村（社区）一律进行体温检测。其中：1.鄂、浙、粤等重点疫区车辆一律原地封停，人员居家隔离观察14天以上；2.重点疫区以外其他省市车辆和人员一律进行登记备案并实行居家隔离观察；3.县外本市车辆和人员一律做好登记备案；4.所有车辆及人员有异常特殊情况一律第一时间向村（社区）报告，由村（社区）管理人员做好登记备案并第一时间上报街道。”[19]云南省玉龙纳西族自治县《奉科镇奉科村新型冠状病毒肺炎疫情防控通知》第2条明确：“1月28日起停运所有客运、货运车辆、渡口船只，请大家积极配合、相互转告。”[17]浙江省海宁市斜桥镇《永合村疫情防控临时村规民约》第9条也规定：“各道路管控点做到过卡点必检，认真负责，不歧视外来人员，耐心解释”。[7]

（四）生产生活秩序管控

疫情防控等乡村应急治理事务固然会给村民的日常生活带来诸多不便，但是也不能因为应急治理而使得村民的生产生活得不到基本保障，因此生产生活秩序管控也是许多疫情防控村规民约中予以专门规制的内容。在生产秩序方面，各地规定必须外出工作或者上学的，要遵守本村相关规定。例如，河南省泌阳县《陶庄村疫情防控村规民约》第4条规定：“确需外出务工、上学的，提前报告村委按规定办理通行证，同时签订承诺书，疫情不结束不返乡。对本地就业当天出当天回的，持通行证和开工企业（单位）证明，每天经检测体温正常后登记出入。”第5条接着规定，需要出村进行农业生产、种植养殖经营活动的，尽可能不要聚集，一律戴口罩。[13]在生活秩序方面，为了保障村民获得必需的日常生活用品和食品等物资，各地一般是允许间隔时间购买。重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道某村《新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控“十个一律”村规民约》规定：“除特殊需要外，倡议每户家庭每三天只指派1名家庭成员外出采购生活物资。”[19]四川省峨边彝族自治县《黑竹沟镇底底古就新型冠状病毒感染肺炎防疫防控之村规民约》第5条规定：“底底古全村共有四个小卖部，为方便村民在防疫防控期生活的需要，原则上小卖部不关门。到小卖部购买生产、生活用品的村民，要速购速回，不得三五成群地逗留在小卖部。”[15]针对居家隔离人员以及不方便亲自外出购物的人员，有的村规民约规定由村委会或者志愿者协助购买。例如，山东省郓城县杨庄集镇《辛集村疫情防控村规民约》第5条规定：“所有隔离人员，在解除隔离前，整户不得外出，如有生活需要，请电告村委会，村委会派人代为办理”。[10]在本次疫情防控中，野生动物管控也是重要内容，也反映在村规民约中。例如，浙江省海宁市斜桥镇《永合村疫情防控临时村规民约》第7条规定：“不接触、购买和食用野生动物，不参与活禽交易”。[7]

（五）违反村规民约的处理措施

“村规民约作为一种规范，其后果包括肯定式后果和否定式后果”[22]，这是村规民约有效实施的保障。关于违反村规民约的处理措施，不同的疫情防控村规民约规定的方式和内容有所不同。有的疫情防控村规民约的处理措施与综合性村规民约类似。例如，四川成都都江堰市天马镇《童山社区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控村规民约》规定，凡违反本村村规民约，除触犯法律的由有关部门依法处理外，本村委员会可作出如下处理：1.予以批评教育，责令改正。2.要求写悔过书，并在村内通报。3.取消享受或者暂缓享受村内的优惠待遇。4.每违反一条分情节轻重作出相应处理。凡违反本村村规民约要进行处理的，必须在调查核实后，经村民委员会（或村民代表会）集体讨论决定，不得擅自处理。凡被依法处罚或违反本村村规民约的农户，在本年度不得参与评获“先进文明户”“五好家庭户”等荣誉称号，并在一年内停办一切事务。外来人员在本村居住的，参照本村村规民约。[23]有的则仅仅规定“疫情期间不配合疫情防控工作及到处造谣传谣的村民，造成社会动荡的将依法严惩”[24]，并没有附加其他的专门性处理措施。另外有些村规民约虽然在文本中没有专门规定相关处理措施，但是其现实中的处理措施也应当符合国家法律的规定，或者遵照本村综合性村规民约中的相关规定。

三、乡村应急防控疫情村规民约的特点

乡村应急治理中的疫情防控村规民约是乡村社会为应对新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件而专门制定的，有其特殊性和偶然性，但是也体现了“应急事务全规则治理”[25]的要求。当前各地乡村社会制定和实施的疫情防控村规民约是专门针对新冠肺炎疫情防控这一非常时期的，一方面满足乡村应急治理需要，另一方面在城乡基层社会治理框架之下突出乡村治理自身的独特属性。

（一）特定性：满足乡村应急治理需要

作为保障村民自治、发展基层民主的一种社会规范形式，村规民约植根于乡村社会，其制定程序、内容及实施都必须契合乡村治理需要，本身就体现了精准高效的特征。而传染病疫情等非常时期却通常是突然发生的，疫情防控村规民约的制定首先体现了满足乡村应急治理需要这一特定性。例如，湖南郴州资兴市三都镇鹿东村2020年1月25日起执行《三都镇鹿东村防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情村规民约》。[26]浙江省台州市仙居县323个村于2020年1月27日就对现行的村规民约进行修订，将防控新冠肺炎疫情纳入村规民约，返乡人员先隔离观察再进村。[27]其他疫情防控村规民约的制定和实施基本上也都是较为迅速的，大多数是在1月底或者2月初制定，这对于乡村疫情防控应急治理工作的顺利开展也是极为重要的。

疫情防控村规民约专门针对特定应急治理事项，不能完全延伸适用到疫情解除之后，因此其主要是适用于疫情防控期间。大部分疫情防控村规民约在名称上就体现了应急性，强调仅适用于疫情防控期间，例如前文述及的《大同镇梁山村“疫情”期间村规民约》《三都镇鹿东村防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情村规民约》等。有些疫情防控村规民约在文本中也再次明确该村规民约的适用期间。山东省郓城县杨庄集镇《辛集村疫情防控村规民约》最后明确：“此约定即日（2020年2月10日）起实施，疫情解除之日，经村民代表会议商议后解除!”[10]疫情防控期属于乡村治理中的非常时期，处理的是重大突发公共卫生事件，要求在短时期内完成疫情防控任务，恢复乡村社会生活的常态。

除了在时间上专用于非常时期的乡村应急治理，疫情防控村规民约的内容也重视满足乡村应急治理的需要，切断疫情传播途径，稳定社会秩序。由于新冠肺炎的传染性和社会危害性，疫情防控是一项极为复杂的整体性工作，任何细节的疏漏都可能危及防控的有效性。因此，农村村组在制定和实施疫情防控村规民约时，紧密结合疫情传播特点采取针对性措施，从宣传教育、人员管控、交通和车辆管控、生产生活秩序管控等方面进行全面规制，并规定对违反村规民约行为的处理措施，增强村规民约的执行力。

（二）乡土性：紧密契合乡村社区属性

关于乡村社区属性和社会结构，费孝通先生曾指出：“我说中国社会的基层是乡土性的，那是因为我考虑到从这基层上曾长出一层比较上和乡土基层不完全相同的社会，而且在近百年来更在东西方接触边缘上发生了一种很特殊的社会”。[28]费孝通先生观察的是20世纪30年代的城乡社会，随着经济社会的快速发展和转型，有许多社会结构元素可能已经发生变化。但总体上，乡村社会依然主要具有熟人社会的特性，这主要体现为人与人之间关系较为紧密，彼此之间相互熟悉。村民聚居，相对集中而又相互分离，除了庭院内部空间之外，村民共享乡村公共空间。而城市社区的居民主要生活在不同的单元楼房中，且有专门的物业管理组织对人员进出进行管理，因此更容易管理进出口。城市社区居民个体之间的联系主要集中在少数人，甚至在某些城市社区中，居民之间的联系极为松散。党的十八大以后，“社区话语作为国家与市场之间的第三种路径，成为城市治理结构现代化的构建基础”[29]，社区逐渐成为城市社会治理的主要载体。城市社区管理主要以居委会为基本单位，但居委会所辖范围较大，而疫情防控必须以社区、以楼房为下沉单位，直接覆盖到每一位居民，真正做到群防群控。城乡基层社会在社会结构方面存在差异，而村规民约作为村民共同约定、共同遵守的行为规范，紧密契合乡村社会结构。

自1982年宪法颁行以来，特别是1988年《村民委员会组织法（试行）》通过之后，我国的基层群众自治制度已经经历了一个长期的历史发展过程，由村民自治发展到自治、法治、德治相结合[30]，乡村自治能力、基层民主发展已经比较成熟，应对突发公共卫生事件和自然灾害的能力已经有一定的提升。农村村组通过微信群等形式召开村民会议或者村民代表会议制定疫情防控村规民约，然后主要由村民委员会或者专门成立的防控小组来负责实施，这都是村民自治长期实践的结果。村民委员会的长期运作也增强了村民的自治意识和自治能力，村民选举的村委会成员多是乡村有威望、有德行之人，村民与村委会的联系较为紧密，能够保证疫情防控村规民约的有效执行。而在城市社区，居委会管辖范围一般较大，居民数量较多，面对突发事件，在短时期内征求所有居民意见的困难较大。虽然出现了微信等新的联系渠道，但城市社区相对开放，流动人口较多，人员流动也比较频繁，因此，在疫情防控居民公约制定和实施过程中，可能部分居民不能直接参与。此外，城市是政府机关、企事业单位等组织的聚集地，社区众多事务都直接与这些机构组织相关，机构组织也就能够直接介入社区事务，疫情防控工作也不例外。总体而言，城市社区疫情防控居民公约涉及的组织和人员更多、更广泛，领导力主要体现在政府层面，居委会或者社区主要起协助作用。

由于经济社会发展水平存在差异，与乡村社区相比，城市社区范围内的基础设施、医疗保障、公共服务、行政执法等相对比较完善并且覆盖面广，疫情防控居民公约的实施保障机制较为完善，政府也能够直接参与到各项工作之中，从而形成党和政府领导下的共同防控力量。少聚集、少外出是新冠肺炎疫情防控工作的共同要求，城市社区和乡村社会的后勤生活保障体系需要适应这一要求。为了减少人员外出聚集的风险，特别是疫情防控的关键时期，许多城乡地区都采取了限制出行的措施，提倡家庭少外出，可以每隔2天或者几天派出一名人员外出购买各类生活用品。对于疫情形势比较严峻的地方，当地政府则是采取完全封闭的措施，居民的生活保障就需要政府、居委会、社区、社会组织、快递服务者、志愿者等多方主体共同协作，共同保障。超市、菜市场是城市社区居民购买蔬菜粮油等生活用品的主要场所。相较于城市社区，大多数村庄都能在本村或者较小范围内找到超市或商店，基本能够保障简单的生活需求。但是如果一个村庄被整体居家隔离，则村庄的生活保障要比城市社区困难，因为村民居住范围相对较大。

在对违反疫情防控社会规范的行为的处理措施方面，城乡社区之间也有较大差异。对于严重违反国家疫情防控要求的行为，公安司法机关可根据法律规定对城乡居民、村民进行处罚。在及时性方面，公安司法机关能够更快地介入城市社区，而在广大乡村地区，公安司法机关需要一定的时间。对于仅仅违反疫情防控居民公约、村规民约而没有达到违法犯罪程度的行为，居委会和村委会都可以对违反者给予相应的处理。乡村熟人社会中，村民可能对违反疫情防控村规民约的行为视而不见，村委会或者防控小组也不能及时采取强有力的处理措施，这是乡村应急治理需要重视的地方，此时可以借助公安机关等外部力量，增强执行力。而在城市社区，居委会、公安机关、物业管理者等诸方共同负责社区管控，更容易采取一些强制性措施，以应对非常时期的各种突发事件。

四、乡村应急防控疫情村规民约的作用

党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[31]，乡村治理在国家治理、社会治理中的地位和功能也愈发突出。在这次疫情防控工作中，各地乡村注重运用村规民约这一规范形式。作为非常时期制定和实施的社会规范，疫情防控村规民约对于疫情防控发挥了积极作用。疫情防控期是乡村治理的非常时期，非常时期的村规民约需要解决临时性、突发性的应急事务，也是对乡村治理能力和治理水平的考验。在制定和实施疫情防控村规民约的过程中，也还存在着与乡村治理能力现代化的差距，需要各地积极应对此次疫情，进一步发挥村规民约在疫情防控应急治理和健全乡村治理新体系中的积极功能。

（一）助力疫情防控

农村村组制定实施疫情防控村规民约，增强了村民的疫情防控意识，并有效地规范了村民在疫情防控期间的日常行为。正如有的村民所说：“我觉得村上制定的村规民约真的很用心、很暖心，是为了我们大家的身体健康着想，我们应该自觉遵守，呆在家里也是为抗击疫情作贡献。”[32]有的村民说：“对于村两委的做法，我觉得很用心，也很暖心。村委会要求我们在家观察，不要出门，所以我们一直在家里面，足不出户，我觉得当前大家一起来预防它，这才是最重要的。”[33]此次疫情防控属于乡村应急治理范畴，是乡村综合治理的一部分，也是极为关键的一部分。乡村应急治理的对象是传染病、自然灾害等突发事件，它们不仅严重威胁乡村经济社会发展，还会对整个国家和社会的发展稳定造成损害。新冠肺炎疫情具有偶发性、突发性，传播速度快，波及范围广，乡村社会也是疫情防控的重点。乡村社会是“熟人社会”，人与人之间日常交往非常密切和频繁，交叉感染风险较大。此外，很多村民外出务工，集中于城市，一般会在春节前返回乡村，人员流动的总量很大。春节期间的疫情防控工作实际上存在诸多不确定因素和复杂事务，需要综合全面地分析整个社会形势，必须重视村规民约在乡村综合治理、应急治理中的功能。村规民约与每一位村民的生活直接相关，可以由村民直接参与制定，能够快速被特定范围内的村民知悉，并被村民所遵守。无论是制定和实施临时性、专门性的疫情防控村规民约，还是在原有的村规民约上增加疫情防控的相关内容，村规民约都能够迅速将疫情防控的知识和要求传送给村民。借助微信公众号、微信群等平台，村规民约能够在促进和提升乡村智慧治理水平的同时增强乡村综合治理能力，这也是乡村应急治理的重要途径。并且，这些平台也能够在未来日常乡村治理中发挥积极作用。疫情防控是暂时性乡村治理事务，但是也能够增强乡村综合治理和应急治理的能力。

（二）促进村民自治

疫情防控在乡村社会首先属于村民自治范围，必须发挥农村村组自身的基础性地位。既然要求全体村民积极参与此项事务，就需要相应的行为规范作为指引。村规民约就是这样一种指引村民行为的规范，它来源于乡村，运行于乡村。当然，村规民约也离不开国家法律法规和相关政策，这些内容需要通过村规民约来实现乡村在地化，从而实现“国家法与公序良俗在村规民约中的结合”[34]。无论在内容上还是在表达形式上，村规民约都并没有一个固定的模式，各地乡村都可以根据当地实际采取不同措施，这种自主性本身就是村民自治的体现。村民自治的效果还要看村规民约的实施情况，如果实施无力，村规民约就变成一纸空文。各地在疫情防控方面也根据村规民约，对违反村规民约的村民进行了处理。例如，2020年1月31日，浙江省绍兴市越城区东浦街道金家村依照村民自治的规定，对村民陈某某扣除了村规民约奖500元，并在村务公开栏进行通报批评，即《关于疫情期间出租房管控不力的处理决定》中第2项与村规民约直接相关，明确“扣除村民陈建德户村规民约奖500元”，从而达到了“规村”“约民”的治理效果。[35]也有村民根据村规民约主动放弃举办酒席，保障疫情防控工作的开展。例如一位村民讲道：“我专程从广东回来，计划在大年初六举办近20桌的乔迁喜宴，请柬都已经发出去了，昨天村干部告知我，当前是疫情防控的特殊时期，根据《村规民约》规定不能办酒，我全家表示理应自觉遵守，于是决定将乔迁喜宴推迟至疫情彻底消除后再择日举办。”[36]通过制定和实施疫情防控村规民约，我国的村民自治进一步落实，基层民主进一步增强。

（三）推进法治乡村建设

法律制度与国家治理体系和治理能力现代化息息相关。疫情防控涉及方方面面，同样也需要在法治框架下进行，依法开展各项工作。习近平总书记强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。”[9]4应急治理法制是“一个国家或地区针对突发事件及其引起的紧急状态制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总称”。[37]在突发事件应急治理法制方面，我国已经初步形成了以《突发事件应对法》为核心、包括《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等配套法律法规的体系，这些都是村规民约制定和实施中的重要法律根据。

应急治理法律法规具有较强的专业性，而法治乡村建设的对象是乡村社会和村民，因此需要通过村规民约等行为规范形式进行宣传和解释。其间，村民自身的法治意识更是重中之重。疫情防控村规民约在推进乡村法治建设方面的功能体现在两个方面，一是增强村民和乡村的依法防控意识，二是保障落实依法防控的各项工作。有的村规民约比较合理地规定返乡人员须向村里报备，居家或者集中隔离。例如，福建省福鼎市硖门乡青湾村制定的《疫情防控村规民约》第7条规定：“湖北返乡人员请自觉向村里登记报备，接受居家管理，并做好体温监测和健康报告”。[38]但是，由于本次新冠肺炎疫情防控工作的突发性和紧迫性，各地不少乡村在早期采取了路障封路、简单驱赶外地人等不合法行为，一些村规民约中存在着简单驱离外来人员甚至本村人员的内容。例如，前述贵州省锦屏县平略镇永宁村制定的《永宁村防控新型病毒肺炎村规民约》第1条就规定：“继续设卡禁止外人进村。对刚从外地回来想进村的永宁村民，一律劝返，不许进村。”这些做法虽然在一定程度上有助于本村的疫情防控工作，但是可能损害外来人员特别是一些承租户的合法权益，也可能会给防控救治工作带来不便。这种情况下，根据《村民委员会组织法》第27条，乡镇人民政府应当及时责令改正其中与国家法律法规相抵触的内容。比如，经过及时纠偏，各地乡村按照道路畅通的要求疏通了道路，同时增加了防控工作人员。总之，疫情防控工作是乡村应急事务，但不属于村民的绝对自治范围，还应当坚持法治原则，遵循法律规定，这就对乡村法治建设提出了新的、更高的要求。

（四）助力乡村道德教化

道德教化是传统中国乡村社会秩序维持中的重要手段，德治在乡村治理新体系中的地位也已首次得到明确，我国的乡村治理由此进入了一个新的发展阶段。在此次疫情防控中，村规民约也在助力乡村道德教化方面发挥了积极作用。在人员方面，各级各类道德模范等新乡贤也积极参与到疫情防控村规民约的制定和实施中，起到了示范带头作用。在具体的制定程序方面，有的村规民约是由村支两委、道德评议会、红白理事会等共同商议，然后由村民决议。[39]以道德教化为核心的新型乡村组织参与到疫情防控村规民约的制定和实施过程中，有助于增强村规民约的道德属性，有助于村规民约被村民遵守。

在某些疫情防控村规民约中，并没有直接的约束性措施，主要是倡议性或者禁止性的内容，需要其他相关辅助性措施来保障实施。在具体实施方面，有的村规民约便是充分发挥德治的功能，将自治与德治结合起来。宁夏回族自治区银川市兴庆区通贵乡积极利用村规民约“积分银行”、道德红黄蓝榜“评先曝丑”等乡村治理有效抓手，织密“群防群控、联防联控”抗击疫情阻击网。[40]四川省广元市利州区龙潭乡桃园村于2020年2月5日制定了《防控疫情临时村规民约》和道德积分加减分项目。在道德积分评比方面，该村专门增加了有关疫情防控的相关内容，例如：参与卡口值守、消毒喷洒等工作的，根据时长加0.5—2分，积极捐赠口罩、消毒液等防护物资的加1—3分；对不遵守村规民约的，发现一次扎推聊天扣0.2分，一次不戴口罩扣0.2分，一次打麻将扣0.5分。正如龙潭乡党委书记李树勋所说：“在法治的同时推行德治，将新冠肺炎疫情防控写入村规民约，以此推动群众自治。”[41]四川省雅安市汉源县九襄镇申沟村在疫情防控工作中，运用道德红黑榜，建立了“红榜”正向激励、“黑榜”反向约束的红黑榜制度，红榜展示在疫情防控中的先进典型，黑榜鞭挞违反规定、在疫情防控工作中的反面人物。[42]道德红黑榜的依据也是村规民约。无论是自治、法治还是德治，都需要通过一定的载体来体现。在以前的乡村治理中，德治的载体并不明显；而在提出“三治结合”的乡村治理新体系后，道德评议会、道德红黑榜、红白理事会等载体越来越多，并在实践中发挥作用。

五、结语

2020年1月底，新冠肺炎疫情爆发，此突发公共卫生事件是对我国国家治理、社会治理、乡村治理的一次严峻考验。新冠肺炎疫情防控工作是当前非常时期乡村应急治理的主要事务，群防群治、综合治理、依法治理是打赢疫情防控阻击战的关键。全国各地乡村积极参与到疫情防控工作中，村规民约便是被广泛运用的行为规范，并对乡村应急治理能力的提升有积极的推动作用。

应急治理是乡村治理的应有之义。突发事件虽然具有偶发性和突然性，但其威胁却非常巨大，因此必须以有效措施全面应对。村规民约在我国乡村治理中具有历史文化传统和治理实践经验，能够在短时间内进行修改或者制定，能够适应不同的乡村社会环境，从而适应乡村应急治理的需要。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，乡村应急治理能力应当成为重要领域，从而促进村民自治，发展基层民主，走向乡村善治。

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注释：

①感谢高其才教授提供文本，2018 年 7 月 17 日搜集。

②感谢章晓蓓提供文本，制定时间约为 2016 年。

③感谢龙安平提供文本，2020 年 2 月 14 日提供。