20世纪三四十年代甘肃乡镇保长群体构成与人事嬗递

作者：柳德军 郝东升  责任编辑：高新水  信息来源：《史学月刊》2021年第9期  发布时间：2021-10-12  浏览次数： 4614次

【摘　要】国民政府试图借助保甲制度以改良中国基层政制的梦想为什么最终以乡镇保长的群体“劣化”而匆匆收场？作为“公正”的历史记忆为什么只会留下他们的斑斑劣迹？追寻民国保甲制度推行的历史轨迹，民国乡镇保长劣化的背后深隐的则是战争年代乡村社会的持续动荡和极端贫困，而乡镇保长的各种劣行仅仅是战火蹂躏下乡村民众苦难生活的一个掠影。不过，乡镇保长群体的劣化，并非尽系个人品质之不良，实为连年战争之影响及国家基层政制建设之异化。在严酷的战争年代，乡镇保长不仅担负着超负荷的工作，也承受着来自上级的催逼和严惩，而自身待遇之微薄，亦促使其在执行任务时以权谋私且用尽手段。以甘肃观之，战争的残酷和制度的扭曲酿成了民国时期乡镇保长素质的整体性蜕变。

【关键词】民国时期；保甲制度；乡镇保长；群体结构

民国乡镇保长群体形象的“劣化”是近代中国社会一个不争的史实。一方面国民政府试图借助保甲制度以改革中国基层政制的梦想最终以乡镇保长的群体“劣化”而匆匆收场；另一方面，时人眼里和文人笔下的民国乡镇保长几乎都是丑态百出、贪得无厌的卑劣之徒。坏保长的描述虽比比皆是，但好保长的记述在民国报刊中亦有出现1。对那一特定年代乡镇保长的痛恨几乎成了大多数乡民的普遍记忆，而文学作品正好迎合了广大民众的这一认同。正是文学性的刻画与民众认同的重合，构成了人们对民国时期乡镇保长普遍的“历史记忆”。

近年来学术界对民国保甲制度的研究成果日渐丰硕，但主要集中于保甲制度本身及实施过程的论述2，而对于保甲制度的实际执行者———乡镇保长群体的研究则少有涉及，以至于对民国乡镇保长群体的认知仍停留在表面，缺乏内质性认识。鉴于此，笔者以甘肃省档案馆馆藏之民国乡镇保长档案资料为依托，系统论述民国乡镇保长群体构成的阶段性和不稳定性。

一

传统中国乡村社会形成了自己独特的运行体系，无为而治的士绅管理与约定俗成的保甲行政在乡村社会治理中各司其职，但20世纪三四十年代国民政府推行的保甲制度却试图打破这种既有的权力平衡。那么，乡镇保长在这一基层政制改革中充当着什么样的角色，又处于一种什么样的地位呢？费孝通认为，民国时期的保长往往被乡民所忽视。譬如，当乡村里发生争执时，调解之人并非保长，而是村中士绅：“我曾在乡下参加过这类调解的集会，……保长从不发言，因为他在乡里并没有社会地位。”3不过，此类情形，在20世纪三四十年代的甘肃乡村已非普遍现象，因为随着保甲制度的推行和国家权力向乡镇村庄的逐步下移，很多地方乡镇保长的职位已逐渐被原有之士绅阶层所取代，成为新时代的乡村精英，他们既是国家权力的执行者，亦是乡土社会的代言人。

民国乡镇保长的上述特性从他们的家庭经济状况中可得到初步印证。甘肃省档案馆馆藏之1938年渭源、康乐、临洮3县55名联保主任的调查资料显示，其中富裕之家有7人，占总人数12．7％；殷实之家有6人，占总人数11％；小康之家有31人，占总人数56．4％；足用之家有7人，占总人数12．7％；能以度日之家有1人，占总人数1．8％；而生活较贫或真正贫困者有3人，占总人数5．4％4。由此可见，当时甘肃各县的联保主任一般是由家道殷实之人来担任。

抗战时期甘肃乡镇保长由新的乡村精英来充任，一方面缘于其较为优越的经济地位，一方面亦归因于战争年代的特殊需要。为了坚持抗战，国民政府不得不借助于保甲制度来征拨日益耗损的战争兵员和物资，而乡镇保长无疑成为这一特殊使命的主办人。正如甘肃省第一区行政专员胡公冕所呈：“县区组织未臻健全，往往百务惟保甲是赖。县区纸上行文，保甲日充奔走，于是为保甲者苦矣。自抗战以还，所责于保甲者尤多。举凡役政、养路、救济、以及征发、集会，无一不依保甲，于是业余可为者，转而盺夕从公，犹虞不给，势不得不抛弃其固有之业务，而以办理保甲之公事为专业”5。然而，乡镇保长事务的加重并不意味着其收入待遇的提升。虽然抗战时期“凡人力、物力之征集，汉奸、间谍之稽查，无一不以保甲长为核心”，“但为保甲长者，既无相当报酬，而服务地方，复易招致尤怨，故忠信之士，往往视为畏途，避之若虎。……且保办公处公费，每月仅有五元，尚需以二元补助联保办公处经费，余下三元，所有笔墨纸张及一切杂支，均在此款内匀支，而事务繁冗，又复日增一日，不独事实不能敷用，且与其本身职业抑或感受影响”。因公受累，既非人情所愿，但受情势所迫，又不得不取摊派一途。又“因用人为奸，以往功令不能贯彻，民众失却信仰，皆由保甲长待遇微薄，良善者不肯出来负责所致。”6

乡镇保长待遇微薄而责任繁苛之事实，诱发许多社会问题，其中最要者，则是原本担任乡镇保长之公正人士开始远离村政，地痞流氓乘隙而入。对这一结果，时人论述颇多。王造时在《改善保甲制度》中称：“抗战以来，保甲事务更繁，征兵、征工诸事丛集，甲长纯尽义务，保长每月仅有一元之办公费，且又七折发给，待遇过于低微，好人不愿担任，地痞游民于是混迹其间，舞弊取利。因之近来有认保甲为压迫民众之工具，贪官污吏之爪牙，而主张根本予以废止者。”7可见，战争年代保甲制度功能的蜕变和乡镇保长群体结构的异化，逐渐冲淡了人们对保甲制度社会治理功能的正面印象。

不过，对于抗战时期乡镇保长的负面认同，亦须辩证分析，因为此时的乡镇保长与民众之间确有利益冲突。一方面乡镇保长为了依限完成上级指派的各项任务，不得不用尽手段；而民众为了躲避无尽的杂税兵役，也不得不想尽办法形成利益相互对立的状态。我们以前述渭源、康乐、临洮3县55名联保主任的调查考核表为例，从其年龄、教育程度、资历、身体状况、兴趣嗜好等方面，运用社会学的研究方法，以实事求是的态度分析抗战初期甘肃乡镇保长的群体构成及其基本特征。

第一，上述3县55名联保主任调查资料显示，抗战初期甘肃联保主任的年龄主要集中于25岁至40岁之间，占联保主任总人数的70％以上，且25岁以下者占总人数的11％8。这一年龄分布，实因抗战年代联保主任任务繁重，又急如星火，且须依限完成，因此充任联保主任之人，不仅要有殷实的家庭条件，亦要有旺盛的精力和充沛的体力。虽然《非常时期保甲长选用办法》明文规定，“保甲长资格须年满二十五岁以上，并具有高初小学毕业之学识”，然因各省情况不一，且“二十五岁以上之人才，仍颇难觅。学识稍有相当，因谋业较易，多不愿就，而愿就者不属地方豪痞，即无学识”。因此选择年青者，“经历固少，而具有热情勇气，能吃苦硬干，责任心重，爱国心长，较诸饱经世故，老奸巨猾，遇事瞻前顾后，不可同日而语”9。在3县55名联保主任中，即有6名年龄低于25岁的青年担任了联保主任之职，占总人数的11％。

第二，抗战初期甘肃联保主任受教育、有文化的人仍占绝大多数。如3县55名联保主任中，受过教育者高达46人，占总人数的84％，这其中包含有近18％的旧式文人10。不过，文化素养只是担任战时联保主任的一个条件，其实，更为重要者是国民政府在选派联保主任时，更加重视其既有的行政经历。如3县55名联保主任中，曾经有行政经历者38人，占联保主任总数的70％左右。可见，这一时期的联保主任仍主要由当地具有一定学识、行政资历和社会声望的乡村精英来担任。

第三，民国时期甘肃农村地瘠民贫，人口疏散，土匪横行，烟毒猖獗，要想挑选出一大批合格的联保主任，实属不易。鉴于这一时期甘肃乡村吸食鸦片者甚多，甘肃省政府在委任联保主任时，亦对联保主任的身体状况及相关嗜好倍加关注。尽管如此，联保主任的选派结果仍不尽人意。因为在甘肃农村中一些较具学识且家道殷实之人，又往往兼有嗜好。如上述调查资料所示，虽然甘肃省政府对联保主任的人选一再严格要求，但3县55名联保主任中，仍有3名烟毒嗜好者充任其间。

由上所述，抗战初期甘肃联保主任大多是由当地士绅精英来充任，他们无论从学历、资历、社会声望、民众认可度等方面都颇具优势。然而，这些联保主任在抗战的煎熬中则逐渐蜕化，他们不得不在国家使命和民众生存之间艰难斡旋。1939年9月新县制推行后，甘肃联保主任被更名为乡镇长，但其生活待遇并未改善，更未减轻他们繁苛的工作任务。相反，在20世纪40年代他们更是被一步步地推到了民众的对立面，迫使一部分公正士绅开始远离村政，地痞劣绅乘隙而入，以致出现了所谓“贤者不为，为者不贤”的社会悖相。而这一现象所造成的后果，则是现任的乡镇保长对一切政令及地方建设事宜漠不关心，而只知征兵征粮，“剥削民脂民膏，其为害地方，实不堪言。”11

是什么因素导致了这一社会现象的发生呢？究其原因虽纷繁复杂，但民国乡镇保长待遇与义务的严重失衡，无疑是造成这一现象发生的重要因素。有人在《新上海》刊发《保长的待遇不如乞丐》中称：南京“一个保长每天津贴二十元，这二十元拿到老虎灶泡水都不要。副保长一个月的津贴仅有四百元，熬上一个月才能买八块烧饼，肚子岂不是要饿瘪了吗？……照这样的待遇，还要指望区保长公正廉明，不贪污、不枉法，岂不是一件大大的笑话吗？”12首善之区的南京，乡镇保长的待遇亦如此微薄，毋庸说偏僻落后的甘肃乡村社会，其艰难情形更是不言而喻。

乡镇保长待遇的微薄与战争年代任务的繁苛，使得乡镇保长职位有如鸡肋。一方面微薄的待遇不足以维持其本人及一个家庭的生活。另一方面，战争年代繁苛的保甲任务迫使乡镇保长不得不将大部分的时间和精力投入于保甲事务，而其原有的谋生手段也日渐放弃。在其基本生活面临危机前提下，乡镇保长只有贪污勒索，随地摊派。时人亦云：“保长家里茶水饭食供应，也着实使妻女们头痛。‘怨声出厨下’尤使保长意兴索然。至于军队驻防或过境，需索种种，稍不遂意，耳光随之，也使有自尊性的人望而生畏。故现在的保长，无疑是一个徭役，好的人就避不肯担任”13。

为什么各省、县政府不能适当地提高乡镇保长的待遇以解决其衣食问题呢？事实上，很多省、县政府亦曾尝试推行，但战争年代特殊的社会环境及捉襟见肘的省县财政，使得提高乡镇保长待遇的提案最终成为一纸空文。甘肃省、县政府亦曾认识到乡镇保长待遇过低必将诱发各种社会问题，但欲增加乡镇保甲经费，提高乡镇保长待遇，而财政困窘的甘肃省、县政府却心有余而力不足，乡镇保长的待遇问题最终只能通过就地摊派的方式来解决。事实上，乡镇保甲经费及其相关人员的待遇问题成为国民政府基层政制改革的瓶颈。抗战胜利后，当甘肃各县政府再次要求提高乡镇保长待遇时，甘肃省政府却认为“乡镇人员待遇以发实物为主，衡自目前物价波动情形论，已与省级待遇接近，本府刻正通盘详核各县税收情形，如财力充裕，当予酌加调整”。不过甘肃省政府又强调，此项为“县市局长机构范围内之事务，可由各该县市局因地制宜，自行酌办”14。

事实上，“因地制宜，自行酌办”促使就地摊派的“合法化”，一方面加剧了乡村社会税收秩序的混乱，加重了民众的负担；另一方面使得老百姓将自己的苦难顺理成章地推卸到乡镇保长的身上。其结果是，控诉乡镇保长的案件应接不暇15，甚至痛殴乡镇保长的事件也频繁发生。1946年1月17日，崇德、吴兴、德兴、桐乡等县接境之处乡民将伪乡保长多人绑架而出，当场殴毙。还有某区署将一伪乡长拘捕后，正拟解县，民众要求即刻处以极刑，遭区署方面拒绝后，乡民怒不可遏，将伪乡长劫持出外，当场处死16。乡民与乡镇保长的恩怨陷于无休止的恶性循环之中。

二

为了缓解民众与乡镇保长之间日益激烈的冲突，抗战胜利后国民政府开始将提高乡镇保长素质的重任寄托于民主选举。在国民政府看来，“过去乡镇保甲长的人选困难，往往贤者不为，为者不贤，被土劣所把持操纵，违法舞弊，残害人民，而上级机关又不易纠察”，实因缺少民主监督，而一旦有了民意机关，“就可运用民主方法，采取民主监察制，使直接发生利害关系的全体人民公开选举，一定能产生优良尽职的自治人员”17。1939年9月推行新县制时，国民政府即认识到“乡镇是县以下的基本单位，保甲是构成乡镇内容的细胞组织，乡镇保甲的基层组织实是新县制下推行政令、发展自治的核心”，因而规定“保设保民大会，选举保长；乡镇设乡镇民代表会，选举乡镇长”，并废止联保，成立乡镇公所。保甲为乡镇内部之编制，一方面配合保民大会和乡镇民代表会等各层民意机关，建立由下而上的全民参政机关；一方面健全各种民众组织和民众团体，完成地方自治，提高人民自治的主观能动性17。

然而，20世纪40年代前期的中国如何保证抗战之人力、物力、财力之供应，实为考验乡镇保长最为核心之要素，而乡镇保长的民主选举，在战争年代也只能停留于案牍文件。这一态势一直延续至抗战胜利。抗战胜利后，国民政府开始倡导“宪政”之治，并致力于地方自治。不过，如何在基层社会实施自治，并使其兼具“民主色彩”，国民政府则将目光聚焦于乡镇保长的民主选举，一场轰轰烈烈的乡镇保长民选运动在全国各地拉开序幕。

甘肃省在内政部的督促下，于1945年即已筹划乡镇保长的选举事宜，并制定《关于民选乡镇保长条文》。条文规定：因“民选乡镇保长副事属创举，深恐办理稍有不善，致滋流弊，为慎重起见，应由各县市择条件优越之乡镇先行试办，如有成效，再推广其他地区，并于上半年各县市先行试办民选保长副，下半年再试办民选乡镇长副”18。1945年9月内政部代电甘肃省政府反对择区试办的办法，称：“贵省各县市虽以文化水准不甚齐一，人民政治兴趣有欠浓厚，对于此项事务开始办理时，限于事势，自难望悉符理想。然国策所关，似不便先择少数乡镇试办，侯著有成，效及各地，教育发达，然后普遍举办，致稽地方自治之进行，所有缺点尽可于办理过程中随时督导，加以改进，以期宪政基础早日奠定”19。迫于内政部的压力，1946年3月甘肃省政府决定在全省各县普遍推行乡镇保长的民选工作。

不过，甘肃各地区对乡镇保长选举资格的认定难免会有所不同。为此，甘肃省政府与内政部之间进行了反复磋商，最终在甘肃省政府的坚持下，在结合甘省实际情形之基础上，对不适合甘肃地方实况之规定进行了补充和修订。笔者以甘肃省档案馆馆藏之1946年12月甘肃省各县市实施民选乡镇保长情形呈报表，来探讨甘肃各县推行民选的实际情形以及民众对于选举之乡镇保长的认同问题。

第一，甘肃各县民选乡镇保长自1944年开始试行，至1946年年底，已上报完成之县份为35县，还有几个县仍未呈报，民选乡镇保长在偏僻闭塞的甘肃各县能够如此迅速推进，实属不易20。尚未完成之县份主要集中于河西各县、甘南藏区和中共经营下的陇东地区。当时河西为马步青驻地；卓尼、临潭藏区政情特殊且民风彪悍，保甲制度的推行尚有困难，更勿说进行乡镇保长的民主选举；而中共经营下的陇东各县，村政建设在抗战时期已有积极开展，基层干部的民主选举更是日臻完善。

第二，甘肃各县在实施民选乡镇保长时，大多存有如下问题：（1）民众对于民选乡镇保长的意义多不了解，需要详加解释后始能推行；（2）甘肃农村民智未开，选举事宜难免会被少数土劣把持；（3）甘肃民族杂居，少数县份如化平县，回民占全县人口80％以上，实施选举较其他县份更加困难；（4）很多县份的乡镇保长选出后，畏难而不愿就职，有时县政府不得不对当选之人再三劝导，方才充任；（5）各县的选举过程情形不一，很多县份的公正人士多不愿与人争权，而有兴趣者又多非正人；有的县份贤能者视乡镇保长一职为畏途，拒绝出席保民大会；有的县份因军差太多，对当选乡镇保长一职更是避尤不及20。

第三，甘肃各县公正士绅及优秀青年对于竞选乡镇保长的态度可分为几种：（1）一般而言，各县士绅及青年对竞选区长、乡镇长较有兴趣，且能参加，但对于保长选举，则不愿自掉身价，避而不出；（2）对于竞选乡镇保长的态度也有差异，一般来说，青年对于选举事宜较为热心，且能踊跃参加，相对而言，士绅的热情则较为低落，甚至很多县份的士绅多不愿参加竞选，即使不得已被选中，也以各种理由推诿而不愿就职；（3）在差役繁重的很多县份竟无人竞选，即使在县政府的再三劝导下，竞选之人也寥寥无几。如调查资料所示，在甘肃省已经实施民选的35县中，士绅与青年不愿参加竞选之县份竟占了13县，占已办县份的37％强20。

第四，据调查数据显示，甘肃各地对于乡镇保长选举之认同态度与被选出的乡镇保长素质亦成正比。譬如，有的县份，县政府及人民对于民选乡镇保长的观念均佳，民选之乡镇保长的素质也较委派时为高；相反，有的县份，由于县政府及人民对于民选乡镇保长的观念不清，甚至认为民选与委派无甚区别，因而选出的乡镇保长与以前委派的并无两样，甚至地痞流氓当选，素质还不如从前20。事实上，在民主观念缺失的近代中国乡村社会，无论乡镇保长是委派还是选举，对于普通的老百姓来说，他们所期望的并不是产生模式的改变，而是能让真正的贤能者就任，以减轻超负荷的苛捐杂役。

总言之，无论乡镇保长产生于何种模式，以贤能者出任乡镇保长无疑是最好的愿景。甘肃省民政厅长马继周称：“查区乡镇长民选事宜，业由省政府制订应行注意事项通饬施行……惟区乡镇长事务繁杂，待遇菲薄，加以差役烦扰，怨尤汇聚，贤能者往往视为畏途，裹足不前，而为之者又未必尽皆贤能，十余年来，乡镇工作未能有长足之进展，此实为最大原因。兹当实施民选区乡镇长之际，地方负责首长正宜把握时机，鼓励公正士绅及有为青年踊跃参加竞选，务使地方坚强，不肖分子难再利用机会把持地方，则乡镇组织必可充实健全，乡镇工作可顺利推进，此举关系重大，务能尽力为之。”21

三

虽然国民政府及当地民众对于乡镇保长民选寄予太多的期望，然受诸多因素的影响，很多地方士绅和知识青年对于民选事宜并不热心，而民众对于选出来的乡镇保长亦多不认同。那么，抗战胜利后民选的乡镇保长究竟是那些人，他们的素质如何呢？为了进一步分析这一群体的基本特征，并在一定程度上保证文本分析的实证性和准确性，笔者以甘肃省档案馆馆藏之平凉县、皋兰县、陇西县、靖远县4县民选之158名正副乡镇长名册为蓝本22，从三个方面系统分析这一群体的主要构成及基本特征。

第一，甘肃省政府在推行民选乡镇长之初，候补乡镇长在平凉县各乡镇的当选名册中均有出现。究其原因，是因甘肃省试行乡镇保长民选时，按照甘肃省政府规定，“应加倍选出乡镇长副各二人，缮具各种履历表，由各县市政府呈请省政府圈定委任”23。然而，由于上述选举模式与“民选乡镇长办法不合”，因而在1946年7月后被国民政府废止，并要求以前试办之民选乡镇保长一律改选，以符规定24。不过，要求重新选举的规定在已选之县份并未真正实行。因此，平凉县除清平等4镇因选举时间稍迟而只选出正副乡镇长外，其余12个乡镇全部以正副乡镇长、候补正副乡镇长的名目出现。这种选举方式只是应对特殊时期的一种试验，省府饬令递补或重选：“本府以该乡本年元月间初选之候补乡长副均已递补无额，故令该乡重选”25。

为了减免因乡镇长的频繁更迭而引发乡镇机构的运转失灵，甘肃省政府决定对本应改选的乡镇保长采取延职续用的办法，以避免因重新选举而使乡镇机构再度陷入无序状态。正如1948年8月甘肃省民政厅长马继周给内政部胡次长的信函中所言：因“本省自卫建设及征兵业务亟待完成，而征借征实又待开始，乡镇长为基层执行业务之重要干部，一时不能遽易生手，致误要公，经提省府会议，决议延长任期，已由省府代电备查，敬祈得予照准”26。内政部认为“贵省既非绥靖区所属，区乡镇长侯至任期届满后，自应依法改选，但治安情形不良，办理选举确有困难之区乡镇，贵省政府自可酌予延缓”27。由此可见，随着国共内战的发生，乡村危机日益严重，田赋兵役与日俱增，乡镇保长职责已与乡民的生存发生尖锐冲突，乡镇保长职位不再成为乡村精英竞逐的对象，随选即辞或被迫就任者屡见不鲜，本欲借助于选举以提高乡镇保长素质的民选制度却在乡村危机中悄然蜕变28。

第二，甘肃省政府对竞选乡镇长人员资格规定“就本区乡镇公民中年满二十五岁”的公民中选出。因此，上述4县158名乡镇长副及候选乡镇长副的年龄几乎都在25岁以上，且年龄阶段主要集中于25岁至40岁之间，约占当选乡镇长总人数的75％左右。这种年龄结构一方面表明，在战争环境下乡镇工作，必须由年富力强的中青年人来担任；另一方面亦表现出随着科举制度的废除和传统士绅阶层的没落，一部分新的乡村精英开始在乡村社会的管理中崭露头角。

第三，乡镇机构是民国时期国家权力下移至乡村社会并建立行政机构的最后一层，也是沟通国家权力与地方社会的桥梁和纽带。乡镇长的知识结构及行政能力等素质无疑牵动着国家与乡村社会变动的每一根神经。通过对4县158名乡镇长的分析发现，有相关学校就读且有学习经历者不足总人数的40％，即便把培训机构毕业以及识字的乡镇长全部算入，也不及总人数的一半。既然学历在偏僻的甘肃乡村社会不能过于苛求，那么，工作经历在甘肃乡镇长的选举中就显得格外重要。在4县158名乡镇长中，曾经从事过乡村行政管理工作者几乎占到总人数的90％。其中曾担任过区乡镇长副、联保主任、乡镇干事的就有63人，占总人数的40％；曾担任过保长的有19人，占总人数的12％，两者相加，占到总数的一半多。同时，中小学教员、校长也成为乡镇长候选人的主要来源，占到总人数的16％。在当选的乡镇长中，没有行政经历者仅17人，占总人数的10％，但他们基本上都是30岁左右的知识青年。而既无从政经历，亦无学校文凭的仅有1人，但他能识字，在当时甘肃农村中，也算是一个文化人。

从4县158名乡镇长的个人简历来看，甘肃省政府在选择乡镇长时，对曾有行政经历的人格外关注。一方面是因这些人既有经验，又有人脉，往往会在各种场合与县各级部门的人拉上关系，从而为其以后的选举增加筹码；另一方面，对于落后的甘肃乡村社会来说，曾经担任过公职的人更容易得到普通乡民的认同。这些人不仅拥有行政经历，在乡村社会中也拥有较高的社会地位和人脉关系，他们都是普通老百姓眼中少有的一部分“能人”。不难想见，在这样一个贫穷落后的乡村社会中，这些曾经拥有过公职的人之所以能在选举中脱颖而出，不仅源于上级的照顾，更源于他们在乡村社会中潜在的个人声望和人脉资源。

与乡镇长相比，保长的地位则被低视很多。乡镇机构在国民政府的行政体系中已占重要一级，乡镇长也因此成为国家正规的行政人员，而保长介于国家权力与乡村民众之间，只是乡镇机构行使国家权力的必要补充，他们既非国家行政人员，也没有必要的生活补贴，但他们的工作却更加繁重。虽然他们的工作性质被视为“义务职”，但在战争连绵的20世纪40年代，各种苛捐杂役纷呈迭至，枵腹从公的保长们究竟是如何做到“义务从公”的呢？为了对这一群体有一个较为全面的认识，笔者以1946年甘肃省庄浪县17个乡镇民选之156名保长为蓝本，讨论这一时期保长的群体特征。

第一，上述民选的保长年龄结构与同一时期乡镇长的年龄结构大致相同，但学历水平却存在较大的差距。首先以学历程度而言，乡镇长的最高学历为大学（甘肃省皋兰县定远镇民选正镇长窦五桂，学历为北京医科大学毕业，仅其一人。）；而师范或中学毕业者，在民选乡镇长中则较为普遍。但在民选保长中，最高学历仅为师范或中学毕业，在当选保长中亦不多见，两者相加仅占总人数的4％不足。而小学与初级毕业的人数较多，占到总人数的53％29。由此可见，在甘肃落后的乡村地区，知识分子本属稀缺资源，一般具有较好教育程度的士绅或有为青年，均不愿担任无薪无职的“保长”，在他们的心目中应该竞选乡镇长。而这一现象也造成了甘肃很多地方在民选乡镇保长过程中，地方士绅与知识青年对乡镇长的选举颇为热情，而对保长的竞选则避而远之。

第二，在乡镇保长的产生过程中，无论甘肃省政府采用何种模式，具有资历的乡村士绅或有为青年必将成为乡民推崇的对象，也成为就任乡镇保长的理想人选。如在庄浪县民选的156名保长中，拥有工作经历者就占了当选总人数的65％，而剩下无工作经历者，则由当地中小学毕业的知识青年来担任29。可见，在近代甘肃乡村社会中，具有资历或知识的人在一定程度上都受到了乡民的普遍认同。

由上所述，自1946年开始实行的乡镇保长民选一定程度上体现了地方自治的民主特性。不过，选举发生于抗战刚刚结束，国共内战尚未爆发，国民政府行政院亦曾明文训令“战事兵役粮政比率一律取消”30，这一训令似乎意味着中国人民在经历了八年抗战后不再为逃避繁苛的田赋兵役而担心了。然而，这种乐观的心理并未维持太久，国共内战的一触即发，国民政府不得不将“征兵”“征粮”再次置于核心地位，乡镇保长的职责再一次与乡民的生存权利发生尖锐碰撞，乡村公正士绅随选即辞，地痞流氓乘隙而入，乡镇保长群体在战争与贫穷的双重蹂躏下再度发生着群体性的畸变。

四

20世纪40年代乡镇保长已然代替了传统乡村士绅成为沟通国家权力与乡村社会不可或缺的纽带。一方面国民政府可以借助乡镇保长来进一步加强对乡村社会的有效控制；另一方面，乡村民众亦可通过乡镇保长将他们的诉求上达至省、县政府。因此，民国乡镇保长既是国家权力的执行者，又是国民政府催粮征兵的代理人，亦是经过民众选举、政府委任，代表乡民利益的监护人。

鉴于乡镇保长特殊而重要的地位，那么，如何获得一大批合格的乡镇保长，国民政府曾为此颁发过许多法令，而且在新县制实施后曾决定将乡镇保长的产生模式由委派制转变为选举制，但其结果最终流于形式。时人归其症结如下：第一，20世纪40年代中国乡村教育仍十分落后，民众文化水准过低，交通闭塞，而一乡中选取乡镇保长人数又高达百数十人之多，致使人才难觅；第二，传统乡村社会一般都在地方豪绅的掌控之下，即使20世纪20年代已有一批知识青年当选乡镇保长，但亦跳不出他们的圈子，其结果不惟二途：一是沉沦，二是离职；第三，随着中国近代城市化进程的不断加深，蛰居于本乡有节操有作为的人士日渐流走，而剩余一部分留守本乡之人才，也多半是从外地倦勤回家，多不肯出来过问地方事务；第四，这一时期的乡镇保长身兼“管教养卫”四大职责，但充当乡镇保长者，有一己专长者已不多见，而欲求一人身兼多长者，又何易得？31

时人所述，实非妄言。就以甘肃乡村社会而言，勿庸说获得一大批身兼“管教养卫”四大全能之人才，就是选拔足够数量的能够担任乡镇保长职务的合格人选，在1946年之后亦属奢望。1947年2月岷县县长孔繁汉呈文称：“乡镇长副选举资格，依法县乡镇公民年满二十五岁，具备自治训练及格，普通考试及格，曾任委任职以上，师范职业学校或初中以上学校毕业，曾办地方公益事业有成绩，有公文书足资证明等资格之一者为合格”。然而，能够满足上述资格者，在岷县过去及现在所选出的乡镇长副中，充其量不过十分之四五。“本县文化水准低落，而农民竟占全县人口比率的百分之八十以上，智识太差”，加之各乡镇保民大会均不甚健全，因而选出的乡镇长副非系能力薄弱，即属品德不良。“县政府如依据法令硬性办理，凡对不合于上列资格之一者，倘不予登记候选，以本县过去情形而论，势必演成无人声请登记候选之境况”。在此种情形之下，无论候选者自己登记，托人登记，有无证件，是否合格，只要有人报名，竞选即可照例公告，办理选举手续。至于贤愚与否，未暇置理。而现任之乡镇长副“因率多由阘冗之辈充任，遂蒙人谋不臧之讥，以致为一般人所鄙视。故学能较优者，不屑为之，而为之者，泰半能力薄弱，品德不良，以此等人做乡镇工作，驯至有始无终，因循敷衍，上不顾公，下不顾民，撤惩不足虑，干一日混一日，视功令为具文，等政务于儿戏，一经严格督促，立时表示辞职”32。

岷县的情形在甘肃各县具有普遍性。1946年8月31日陇西县长李平之呈称：各乡镇保长选举于7月21日至29日进行，其中“碧岩、仁德、复兴、马河等乡镇，因人才缺乏，竞选人无几，故被选举人资格稍有久缺”33。1947年4月靖远县长康天衢呈称：“本县陡水乡乡长于去年举行民选时，候选人均由本府遴定甲乙种公职候选人资格者，依法公告。奈竟于开选前无人竞选，以致选举结果，代表等仍选旧任李生洲蝉联。查李生洲非候选人，依法自不能应选，惟当时再无人竞选，故无法另选，兼以骑二旅驻节本县，马乾副食供应不遑，乡镇工作责任既巨，推行自亦不容稍缓，为权宜计，仍由该员姑准代理”34。

由此可见，甘肃乡村社会教育之落后造成了该地乡镇保长人才的缺乏，而乡镇保长薪低任重亦使乡镇保长一职失去往日之光彩。加之20世纪40年代连绵不绝的战争更赋予了乡镇保甲工作太多的内容，乡镇保长在一次次完成上级任务的同时，也处于不利环境中，很多已任的乡镇长亦以诸多理由而纷纷请辞，以致于各地乡镇保长之更迭犹如走马灯般地变幻不停。1947年5月陇西县长高其畅呈称：莱子镇长伍昌麟任镇长一职已近二载，任劳任怨，奉公守法。但近日坚辞其职，理由是“近月内身得恶疾，精神错乱，认事不清，反轻反重，若不及早辞卸，不免上误下累，贻害终身”，要求县府另选贤达接替，推进一切35。马河镇长陈世荣、副镇长田积仓亦提请辞职，理由是“办理镇务，迄今半载，因才不胜任，公务推行为艰，办理延久，势必公私俱累”，要求县府另选干员，以利公私36。上述情形在陇西县政府四月份乡镇长副动态情形报告表中格外显眼，其它如“紫来乡副乡长颜希贤被选为乡民代表，首阳镇长原祥麟病故，复兴乡副乡长汪启齐因事他往，昌谷乡长罗锦山因推动工作困难，碧岩乡副乡长张希汉因就学深造，乡长包廷选被选为乡民代表”，均已先后辞职37。在陇西县15个乡镇中，1947年4—5月份乡镇长变动者达7个乡镇，占全县乡镇总数近一半。

为了限制乡镇保长的频繁更迭，甘肃省、县政府采取多项措施。如1949年5月皋兰县代理县长郝德润呈称：中正乡第十保新选保长管意“抗不接充，冒视政令，目无法纪，以致各项要公拖累，无从着手办理，理合报请钧府惩办，以资接充而免贻误要公”38。然而，这种限制性措施并不能阻止坚辞之态势，甚至很多地方稍有资历或声望者，在被迫当选时不得不“当场放弃”或“来函放弃”，以示拒绝。如在皋兰县中山乡乡镇长竞选中，有资格参加竞选者6人，而来函或当面放弃竞选的就有3人，占了所有候选人的一半。再观其资历，放弃竞选的3个候选人，其资历均优于剩余之3名候选人39。

乡镇长一职较之于保甲长而言，其身份地位已为优越。这不仅体现在其待遇的差别上，更体现在对权力的执行上。20世纪40年代，乡镇公所已成为国家行政体系中不可分割的组成部分，相反，保甲长仍是介于国家权力与普通民众之间的“义务职业”。既然乡镇长已成为国家行政体系的一份子，不仅拥有一定的工薪报酬，而且身兼国家权力的合法性光环，那么，为什么还有如此多的乡村精英对此避而远之，甚至视为畏途呢？史料显示，待遇低下仅仅是乡村士绅不愿就任乡镇长的一个表象，因为当时就任者大多为乡村富绅，他们的经济状况比一般乡民优越太多，甘肃乡镇长的待遇相对而言还算不错。据甘肃省政府称：“乡镇人员待遇以发实物为主，衡自目前物价波动情形论，已与省级待遇接近”40。依此而言，之所以有如此多的乡村精英不愿担任乡镇长一职，甚至弃选者、辞职者络绎不绝，其根本原因在于国共内战期间乡村社会的整体性危机已严重威胁到普通民众最基本的生存，从而使一部分稍有公正之心的乡村绅士不愿再充当国民党政府之工具而远离村政。

乡镇长的更迭尚且如此频繁，身份卑微、义务从公的保甲长的更动更是随时随地。譬如，甘肃省山丹县一年之内几乎每乡都有保长变动，而龙峰镇在一月之中就有达半数以上的保长发生更换41。甲长在乡村社会管理中的地位甚低，作用有限，甚至在甘肃很多乡村，甲长几乎不参与一些重要事情的商议与执行。甲长的任务较之于保长相对较轻，责任亦不如乡镇保长繁重，与民众之间的关系也不像乡镇保长那样尖锐。因此，在甘肃乡村社会中因担心与民众发生冲突而不愿就任甲长者并不多见。而甲长的更迭主要是由于年龄、身体、识字、职位变更，以及生活所迫而引发的人口流动等原因41。

综上所述，20世纪三四十年代甘肃乡镇保长群体具有阶段性和不稳定性之特征，而这一特征根植于战争年代的特殊需要，发散于国民政府基层政制改革的各个角落，作为执行主体的乡镇保长群体，不过是根据时代的需要而扮演着不同的角色。国民政府推行的保甲制度深入中国腹地，延展至偏僻闭塞的中国农村，“政权机构由县而区，由区而乡，由乡而保甲，自上而下的政治轨道一直铺筑到各家各户的大门口”42。20世纪40年代中后期，乡村危机已经达到了前所未有的程度。连年的战争和无休止、超负荷的征兵、征工、征粮、征捐，不仅使农民的生存面临巨大危机，亦使既有的乡村社会秩序陷入混乱状态。生存的威胁和社会的失序，加剧了普通民众对乡镇保长的怨恨，各地控诉乡镇保长的案例与日俱增，殴打乡镇保长的案例频频出现。此时的乡镇保长不再是代表国家权力治理乡村社会的代言人，已成为国民党政府为了维持战争机器正常运转的勤务兵。正是由于保甲制度角色的转换和功能的异化，促使乡镇保长群体发生分化，一部分公正士绅和有为青年不甘为其所用，贻害乡里，对乡镇保长一职避犹不及；相反，地痞无赖、市井流氓却乘隙而入，鱼肉乡民，无恶不作。

纵观20世纪40年代乡镇保长群体形象的劣化，其背后深藏的则是战争年代社会的动荡和贫穷，而乡镇保长的各种劣行仅仅是战火蹂躏下中国民众苦难生活的一个掠影。不过，乡镇保长群体的劣化，亦非尽系个人品质之不良，实受连年战争之影响及国家基层政制建设之畸化。乡镇保长不仅承受着超负荷的工作压力，亦面临着上级催逼，甚至不可预测的严苛惩罚。因为战争年代的各种任务，往往都急如星火，乡镇保长办理之时，如稍有延误，轻则辱骂鞭抽，重则刀砍致死。也正是迫于上峰压力，乡镇保长在执行任务时不得不采用各种手段。当然，待遇的低廉和社会的失序亦为乡镇保长的权力寻租提供了机会。在这一矛盾体系中，乡镇保长承担了超越本职工作的各种任务，但也掌控着本不属于自身职责的极大权力，战争的残酷和制度的不良酿成了民国时期乡镇保长素质的整体性蜕变。

注释：

1丰箫：《善恶之间：南京国民政府时期保长形象的游移》，《学术月刊》2010年第10期，第148～154页。

2目前研究成果中较具代表性的论述有：朱德新《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，北京：中国社会科学出版社1994年版；张济顺：《沦陷时期上海的保甲制度》，《历史研究》1996年第1期，第44～55页；王先明：《从自治到保甲：乡制重构中的历史回归问题－－－以20世纪三四十年代两湖乡村社会为范围》，《史学月刊》2008年第2期，第70～79页；柳德军：《二十世纪四十年代甘南藏区保甲制度之推行》，《历史研究》2017年第5期，第107～124页。

3（1）费孝通：《乡土中国》，北京：生活·读书·新知三联书店1985年版，第56页。

4（2）参见《甘肃省渭源县现任联保主任调查考核表》《甘肃省康乐设治局现任联保主任调查考核表》《甘肃省临洮县现任联保主任调查考核表》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－448。

5（3）第一区专员胡公冕：《拟请提高联保主任及保长经费案》，甘肃省档案馆藏，档号：4－4－176。

6（4）甘肃省民政厅：《拟提高保甲人员待遇案》，甘肃省档案馆藏，档号：4－4－176。

7（5）王造时：《改善保甲制度》，《国魂旬刊》1938年第24期，第5页。

8（6）参见《甘肃省渭源县现任联保主任调查考核表》《甘肃省康乐设治局现任联保主任调查考核表》《甘肃省临洮县现任联保主任调查考核表》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－448。

9（1）华松年：《推进保甲之几个实际问题》，《闽政月刊》1939年第5卷第4期，第29页。

10（2）参见《甘肃省渭源县现任联保主任调查考核表》《甘肃省康乐设治局现任联保主任调查考核表》《甘肃省临洮县现任联保主任调查考核表》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－448。

11（3）高上佺：《对于健全保甲之一点意见》，《新西康月刊》1945年第3卷第6－8期合刊，第71页。

12（4）《保长待遇不如乞丐》，《新上海》1946年第43期，第10页。

13（5）社论：《谈基层组织》，《地方自治》1947年第9期，第2页。

14（1）甘肃省政府：《提高乡镇长素质案请核办到府》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－622。

15（2）柳德军：《民国保甲诉讼中的罪名与罪行－－－以甘肃保甲讼案为中心》，《甘肃社会科学》2017年第4期。

16（3）马叙伦：《从民变说到保甲制度和民主》，《周报》1946年第26期，第3页。

17（4）（5）高清岳：《新县制下乡镇保甲组织之检讨》，《地方自治》1940年第12－13期，第12，12、10页。

18（6）《甘肃省政府三十四年度工作计划关于民选乡镇保长条文》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－620。

19（7）《内政部快邮代电渝民字3917号》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－620。

20（1）（2）（3）（4）《甘肃省各县市实施民选乡镇保长情形呈报表》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－621。

21（5）《致各县市局长函》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－621。

22（1）以下相关数据均参见《平凉县清平等四镇选举正副镇长当选人名册》《平凉县选举暖泉、武安、浚谷、安定四乡正副乡长当选人名薄》《平凉县选举梨花、盘龙、崆峒三乡镇正副乡长当选人名薄》《平凉县高平镇选举正副镇长当选名册》《平凉县双桥、政和、郿岘、白水四乡镇选举正副乡镇长当选人名册》《平凉县清平等四镇选举正副镇长当选人名册》，甘肃省档案馆藏，档号：15－14－108；《甘肃省皋兰县乡镇长选举当选人名薄》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－664；《陇西县试办民选乡镇保长副名册》《甘肃省陇西县乡镇长选举当选人名薄》《甘肃省陇西县改选乡镇长选举当选人名薄》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15651；《甘肃省靖远县乡镇长选举当选人名薄》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－666。

23（2）《甘肃省政府三十四年度工作计划关于民选乡镇保长条文》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－620。

24（3）《为签呈上年试办之民选乡镇保长应通饬一律另行改选以符规定请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－620。

25（4）《为电复本县政和乡乡长选举情形鉴核备查由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－14－108。

26（5）《胡次长函内政部电》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－622。

27（6）《内政部代电》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－622。

28（7）柳德军：《民主的悖论：20世纪40年代甘肃乡镇保长民选及其异化》，《安徽史学》2016年第1期，第83页。

29（1）（2）《甘肃省庄浪县保长选举当选人名册》，甘肃省档案馆藏，档号：15－14－113。

30（3）《为编查保甲户口列为县长考绩比率及从速制定三十五年度县长考绩工作成绩百分比总标准出请查照办理由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－3－368。

31（1）程厚之：《乡镇保甲组织之干部人事问题》，《训练月刊》1940年第6期，第36～37页。

32（2）《据岷县孔县长电呈有关民选乡镇长副改进意见转请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－17－117。

33（3）《呈报办理乡镇长选举情形及选举报告表当选人名薄请鉴核由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－651。

34（4）《为呈报本县陡水乡乡长选举竣事仰祈鉴核备查由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－666。

35（5）《呈转本县莱子镇长伍昌麟辞职请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－651。

36（6）《呈转本县马河镇长陈世荣副镇长田积仓辞职请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－651。

37（1）《电复紫来乡副乡长颜希贤等辞职案情形请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－651。

38（2）《为本县中正乡第十保新选保长管意仍抗不接办究应如何办理电请核示由》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－666。

39（3）《甘肃省皋兰县乡镇长选举中山乡候选人名薄》，甘肃省档案馆藏，档号：15－15－666。

40（4）甘肃省政府：《提高乡镇长素质案请核办到府》，甘肃省档案馆藏，档号：4－8－622。

41（5）（6）《甘肃省山丹县各镇乡保甲户各长变更报告表》，甘肃省档案馆藏，档号：15－16－196。

42（7）王奇生：《民国时期县长的群体构成与人事嬗递－－－以1927年至1949年长江流域省份为中心》，《历史研究》1999年第2期，第115页。