嵌入性制度供给：第一书记帮扶农村基层党组织建设的行动逻辑

作者：唐兴霖 李文军  责任编辑：赵子星  信息来源：《行政论坛》2021年第4期  发布时间：2021-10-07  浏览次数： 2388次

【摘　要】在实施乡村振兴战略背景下，第一书记的嵌入与帮扶，在提升基层党组织治理能力的同时，也推动了国家治理需求与乡村自治要求的有效衔接，但在复杂化的基层社会环境下，具有政治—行政双重属性的第一书记在驻村过程中因角色冲突、权力观念冲突和治理理念冲突，导致其在推动农村基层党组织建设过程中行动取向容易出现名实分离。因此，地方党委和政府在赋予驻村第一书记权、责、利的同时，也需要通过制度化手段加强驻村第一书记的定点帮扶力度、团队合作与主体责任意识，辅助基层党组织回归基层治理主导者角色，进而推动基层社会走向“善治”。

【关键词】乡村振兴；乡村治理；第一书记；驻村帮扶；基层党建；基层社会治理

一、问题提出

改革开放以来，我国经济的快速发展在推动农村经济社会发展的同时，也大幅提高了农民的生活水平，但受城乡二元体制束缚，城乡之间的发展难以协同，“结构性矛盾”较为突出，以致农村基层治理陷入经济发展“滞后化”、社会治理“无主体化”与党组织力量“涣散化”的困境。习近平在《摆脱贫困》一书中指出：“党对农村的坚强领导，是使贫困的乡村走向富裕道路的最重要保证。如何在农村实现党的领导，这是农村党组织的历史使命。”2015年，为有效解决部分农村基层党组织力量软弱涣散等问题，印发的《中共中央组织部中央农村工作领导小组办公室国务院扶贫开发领导小组办公室关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），要求各级地方党政部门选派第一书记下基层，目标是建强基层组织、为民办事服务和提升治理水平，在赋予第一书记一定的权、责、利的同时，也通过逐级考核来督促各主体履职到位。党中央旨在依托这种外部行政力量介入的方式来解决部分村两委班子、经济条件与基础设施等“三弱”问题，进而确保农村基层“治理有效”。2019年，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出：“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作。”从中央层面明确了第一书记、农村基层党组织在农村发展中的地位与作用，自此之后，通过选派第一书记来加强农村基层党组织建设成为地方党委和政府推进乡村振兴战略的关键步骤。由此形成的第一书记驻村帮扶机制，既提升了基层党组织的治理能力，也实现了国家治理任务与地方各项制度安排的有效衔接。

既有关于第一书记的研究主要有三种视角：一是从驻村主体的变迁出发。有学者认为，驻村干部是一种外部力量嵌入乡村建设的主体，其角色已从原本的“全能型主角”转变为现在的“有限型配角”^[1]。第一书记通过目标粘合、利益粘合和资源粘合，将国家的宏观政策目标、派出单位的科层制优势与资源、基层干部和村民的利益等进行粘合，进而提升了乡村基层治理效能^[2]。随着这些行动者嵌入乡村治理，不仅重塑了“国家—基层组织—社会”的三边关系，还实现了国家权力与基层社会的无规则的双重整合，从而形成国家与社会互动的“结构场”^[3]。二是基于驻村过程演变的视角。第一书记嵌入乡村治理，既改变了政府从“单线动员”转向“多线动员”的机制^[4]，也在一定程度上提高基层党组织的服务水平^[5]。在乡村治理中，第一书记在发挥主观能动性的同时，也需要借助其行动力来对抗僵化的执行结构，因而其治村行动逻辑显现出反官僚制倾向^[6]。三是对驻村制度困境分析。由于自身角色与上级政府目标设置的权责不匹配，且遭遇村两委的“利益联盟”抵御，使得国家对于农村基层社会的控制能力弱化^[7]。部分第一书记对国家政策实质和要点不能深入领会和把握，难以将国家政策和农村实际有效结合，加上政府资源配置不合理，难以最大限度地挖掘、整合、运用好各方面的资源和力量，实现效益最大化^[8]。尽管第一书记能够助力农村反贫困治理，但一些地区过于注重短期效益，使其工作过程中存在严重的形式主义，并造成基层治理资源的极大浪费^[9]。

总体而言，第一书记既是地方党政部门选派到农村基层的乡村治理责任主体，也是推动乡村振兴战略走向基层实践的执行者和推动者。既有研究聚焦于第一书记在基层治理过程中的行政角色，忽视了考察其作为党组织成员的政治属性，尤其是在驻村帮扶过程中如何以嵌入者的身份推动基层党组织建设与乡村振兴工作，实现基层社会“治理有效”。有鉴于此，本文探讨乡村治理中第一书记嵌入性制度供给，分析第一书记帮扶农村基层党组织建设的行动逻辑，首先，从国家、地方和基层等三个治理层面诠释第一书记制度供给如何衔接基层党建的内在需求；其次，从角色定位、权力观念和治理理念所蕴含的内在冲突考察第一书记在推动基层党组织建设过程中遭遇的困境；最后，从强化定点帮扶、注重团队合作和提升主体责任等三个方面，提出第一书记引领基层党组织建设的路径选择。

二、第一书记制度供给的历史变迁与内在需求

作为一种嵌入乡村治理的主体，第一书记的提法随着时代的变迁而发生改变。在革命时期，第一书记的工作范围主要局限于巩固革命根据地，维护基层政权稳定；而改革开放后的第一书记主要负责推动国家与地方的各项制度安排。换言之，作为党中央加强农村基层治理的行动者，第一书记的嵌入与帮扶既能提升农村基层党组织自身功能，也能维护基层社会稳定。

（一）第一书记制度供给的历史变迁：从革命时期到新时代的角色转变

1948年，为有效巩固革命根据地，加强党对农村工作的领导地位，中共中央及中央军委在合并晋察冀和晋冀鲁豫中央局的基础上组成华北局，刘少奇兼任第一书记，负责统一领导华北解放区的党、政、军工作。1949年之后，中共中央相继在东北、华北、华东等六个行政区设立第一书记，并在此基础上设立第二、第三与第四书记以分担第一书记的工作。从行政级别来看，解放战争时期与新中国成立后设立的第一书记职位相当于目前党委机关的“一把手”，即党委书记，而其他层次的书记角色相当于协管第一书记工作的党委副书记。换言之，第一书记的职务起到统揽全局的主导者角色作用，而其他副书记只是协助第一书记完成特殊时期的工作，由此形成“一正三副”的领导机构。1982年之后，地方政府逐渐停止第一书记的称呼，改为党委书记，而军队仍保留第一书记职位。当前设置第一书记的目的和作用在《通知》中再次出现，却与解放战争时期的第一书记职能有着本质区别，第一书记是地方党委和政府通过从机关部门选派优秀干部到农村去，是加强基层党组织建设、推动乡村振兴和维护基层社会稳定的一项制度安排。

2001年，安徽省率先实施第一书记驻村制度，在年度内分六个批次向部分基层党组织软弱涣散的村庄下派第一书记，率先形成了新时期治理“三农”问题的“安徽模式”。在具体实践中，第一书记驻村制度的实施，不仅助推了乡村经济社会的发展，还提升了农村基层党组织在乡村治理中的主体角色作用。2010年，江苏、辽宁、山东、广西等多个省份相继选派第一书记协助村两委工作，这些先行试点第一书记驻村的地方经验逐渐获得党和国家的高度认可。2015年，中共中央组织部等多部门在指导性文件《通知》中，将第一书记的职责范围、选派标准与考核方式进行明晰化与规范化。第一书记驻村具备了相应的合法性基础，并作为新时代农村基层治理的新代理人，既能将国家与地方的各项制度安排进行有效衔接，也在一定程度上合理回应了基层社会的诉求。

总体而言，第一书记的制度供给既是党中央巩固基层政权的需要，也是国家对各级地方政府主动探索与创新治理方式的肯定，更是新时代构建共建共治共享的基层社会治理格局的关键举措。第一书记驻村制度源自地方创新农村基层治理的一种经验总结，并上升为党和国家加强“三农”问题治理的制度安排。

（二）第一书记制度供给的内在需求：国家、地方与基层治理的新代理人

从机关单位选派第一书记下基层驻村制是党“走群众路线”，加强与群众联系的一种工作机制^[10]，显现出一种政府主导下的“外力”型乡村建设路径^[11]。驻村工作队的介入，在改变村庄治理权力结构的同时，也推动了国家与基层社会的良性互动，尤其是在政府组织化动员与乡村精英合力下，农村基层治理的目标得到实现。这种治理方式虽然突破了科层制运作的层级束缚，但无形中也增加了基层政府的行政成本。就此而言，驻村工作队摒弃了“统揽一切”村级事务的传统做法，而是以一个负责任的辅助者角色为群众供给公共服务。质言之，第一书记驻村改变了村庄权力格局以及传统的农村基层治理模式，并逐渐演变成为国家、地方与基层治理的新代理人。

1.国家治理目标的实现需要第一书记推动。

推动国家治理体系和治理能力现代化，不仅需要从中央层面加强顶层设计，还需要在基层实践层面借助一个强有力的角色进行推动。国家治理的目标是一个宏观层面的意义，其价值取向在于构建一个具有合理性、稳定性、可持续的体制，使中央与地方、国家与社会、政府与民众能够实现信息互通与资源联动，进而提升国家在农村基层的治理能力。如何实现国家治理目标不仅是各级地方政府亟待解决的难题，还是学术界关注的重点。按照科层制的运作逻辑，将国家治理政策自上而下落实到位，既需要政府层面的资源供给和政策配套，也需要一个有责任、有担当的行动主体。传统时期的包村干部，能够在土改运动方面起到推动作用，但人民公社体制取消之后，其角色的“边缘化”趋势愈加明显，加上经费的缺失与激励的不足，使其不再受制于上级的约束，且难以承接国家治理的各项任务。正因为如此，新时代国家治理目标的实现急需一种外部力量嵌入与推动，因而以第一书记为国家治理新代理人逐渐受到重视。随着《通知》将第一书记制度进行规范化以后，不仅在中央层面肯定了这一角色的作用并给予推广，还在地方层面形成一种示范效应，即来源于各级党政部门的第一书记下沉到基层驻村；不仅能够实现政府治理资源的重新调配，还能够解决部分村庄因资源禀赋不足而导致治理失灵等问题，进而实现国家有效治理的目标。

2.地方政府的制度安排需要第一书记衔接。

在自上而下的国家治理任务落实的过程中，既需要地方政府整合“条块”部门资源，也需要结合本地实际进行政策配套，将一些制度进行合理安排，如通过构建政民互动平台来回应群众的诉求，以化解政策落地的阻力，进而使国家治理需要与地方治理目标得到有效衔接，但在现实中，地方政府过于关注那些能够被列入考核体系的经济指标，而忽视那些不被纳入考核范围的“软指标”（如基层治理），这就使得基层社会治理处于“无人想管”“无人治理”的真空状态，催生了基层社会不稳定、不安全的因素。一般而言，加大财政投入可以提升农村公共服务水平、满足基层群众的各项诉求，进而实现基层社会的有效治理，但是这种财政支出无法带来“短平快”的经济倍增效应，更无法在任期有限的情况下为官员晋升带来“可圈可点”的显绩。因此，国家治理目标的实现，不仅要求各级地方政府将基层治理的各项制度安排落实到位，还要在政策配套的过程中充分考虑地方实际，但在“发展主义”的驱动下，地方政府更倾向于策略性“变通”，由此导致一些好的政策只能悬浮于制度文本之上而难以真正落地，甚至出现通过层层加码的方式将一些本职工作和责任甩给下级部门等“异化”现象，最终造成基层治理的无效。故而，《通知》从中央层面要求地方政府落实“第一书记”的制度安排，并与地方层面各项制度安排予以有效衔接，以解决农村社会治理问题为导向，加快推进城乡公共服务均等化进程。

3.基层社会治理的落实需要第一书记执行。

在农村基层治理中，村民自治是一种由农村基层群众探索实践并上升为一种政治制度的农村基层治理形式^[12]，村民自治制度的实质是依托乡村内生力量，充分发挥基层党组织的自主性，重构乡村治理结构的过程^[13]。一项政策从国家层面的顶层设计到地方层面的基层实践，都离不开政府各“条块”部门逐级分解、责任下移与任务包干的行政化运作。一项政策的最终落脚点是以基层干部执行是否到位为前提，然而基层干部并非都具备同样的工作能力，由于其能力、动机和观念的影响，不同的基层干部对于政策解读也会不同，在多任务导向下“选择性执行”成为基层干部的主要策略^[14]。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为改革方向后，中央层面对各个领域都进行了精确化、落地化的制度安排，将顶层设计落实到“社会工程”的技术层面，以此解决各类社会治理问题，实施乡村振兴战略、推进乡村全面振兴便是当前党和国家对于乡村治理的一项重要制度安排。

总体而言，第一书记来源于政府部门，但并不意味着他们在农村基层治理中处于主导者角色，而是以一个辅助者的角色对村两委工作进行全方位指导，因此并不会对村民自治制度的运作产生实质性影响。随着国家在制度层面确立第一书记的指导者角色地位，地方政府在政策配套时也能够有效地约束其治村行为，使其能够履行好帮扶主体的责任。正因为如此，第一书记下沉到基层以后，能够将体制内资源供给到所驻村庄。虽然第一书记并非事必躬亲，但在村庄事务方面能够起到“领头雁”的示范效用，并能规避因村庄“权力分化”而陷入无序治理的困境。

三、第一书记驻村帮扶基层党组织建设的制度困境

农村基层党组织振兴是坚持党对农村工作全面领导的必然结果^[15]。领导干部是我国干部队伍中的关键少数，作为公共权力的拥有者，代表的是公共利益，理应坚持公共利益最大化^[16]，但由于利益诉求的多元化，很可能导致公共权力非公共运用的现象，因而领导干部在权力行使过程中存在角色冲突和利益矛盾。造成村干部角色冲突的原因在于其利益取向长期处于“乡镇政府的价值取向”与“村民的利益取向”的冲突之中。换言之，在需求性职能矛盾和制度性职能矛盾的双重作用下，第一书记陷入角色冲突^[17]易使基层党组织建设陷入名实分离的状态。

（一）角色定位：政治属性与行政属性之间的冲突

角色冲突是指个体与相矛盾的角色期望发生冲突的情境，即个体难以执行对角色提出的要求就会引起冲突的情境^[18]。角色冲突容易降低驻村干部的工作绩效以及影响其在乡村治理中的价值取向^[19]。第一书记角色身份的特殊性主要表现在：他们既要代表地方党委履行加强基层党组织建设的政治职责，也要负责农村基层治理的各项行政任务，因而其身份兼顾了政治与行政的双重属性。第一书记在角色身份外部化过程中难以权衡自身的价值取向：若政治属性过强，将会干预基层党组织的自主性；反之，若行政属性过强，将会干预村民自治制度的运作。在基层党组织力量软弱涣散的情况下，第一书记可以发挥自身的积极作用，有效动员基层党组织进行自我建设，使其在短时间内“再度凝聚化”，成为第一书记开展“三农”工作的重要支持力量。在《通知》的约束下，第一书记不会过度干预村两委工作，而会将一些社会问题进行专项整治后逐渐回归至辅助者角色。对于基层群众而言，第一书记是上级政府选派来的乡村治理主体，若能够解决农村治理问题、满足群众服务需求就能获得群众的认可；反之，如若治理不佳，则会遭到群众的排斥甚至导致任务“搁浅”，这就使得第一书记通常依托个人权威，运用手中的“特权”将基层社会事务进行统揽，但这种“统揽一切”的意识会造成过度依赖第一书记的个人力量，而排斥基层自治组织集体力量的负面后果，最终导致第一书记角色定位模糊而难以肩负起服务基层群众的责任。

（二）权力观念：“官本位”与“民本位”之间的博弈

个体在扮演两种角色时，本身就被置于不同角色期待的冲突情境中，因而难以满足不同角色对个体的期待，主要表现在权力冲突方面。第一书记的权力源自《通知》所限定的，即在一定的合法性框架内进行村庄治理。在初期，第一书记往往依托个人权威对基层党组织与群众进行高度组织化动员，使二者配合其开展工作；在中期，根据村庄的发展需求，还会利用个人权力最大限度地争取项目资源投入到村庄建设中；在后期，根据村庄发展项目运作情况，制定后续管理的规章制度。由此看来，第一书记权力的行使会随着村庄治理的具体情况而作出相应调整，以实现村庄公共利益最大化。在传统社会中，由于行政系统的“官本位”思想较为浓厚，上级对下级具有绝对领导权的理念根深蒂固，组织高层的指示不容置疑，基层干部只能被动地执行；而现代社会注重的是“民本位”，强调政府官员与基层群众是处在权利和人格上的平等，应通过协商对话来应对各种类型的基层社会问题。在现实中，基层干部既要面对来自上级部门下移的任务落实压力，也要面对基层群众诉求回应的压力，故而成为权力冲突与干群矛盾的集聚点、风险地。

（三）治理理念：“对上负责”与“对下服务”之间的张力

由于多重角色冲突，基层政府在资源分配的过程中难以做到整体性与均衡性考量^[20]，第一书记作为上级的“特派员”和基层服务“供给者”，在具体执行过程中很容易与组织高层的治理理念产生冲突。一方面，组织高层大多数从宏观层面对第一书记进行村庄治理指导，而下沉到基层的第一书记主要是从事微观的村级事务管理工作。组织高层的政策执行取向往往延续传统的自上而下、下级服从上级的方式进行，因而基层干部通常会等着上级领导作出指示后再执行，这就使得第一书记的执行行为主要是落实组织高层的理念。另一方面，第一书记既要在农村基层治理过程中服从上级的指示，也要将基层群众的意志进行呈现，当组织高层的治村理念与基层群众的治理诉求发生冲突时，第一书记常常陷入“两头不讨好”的尴尬境地。

随着中国城镇化的不断推进，在农民市民化的过程中，人口流动逐渐由双向“钟摆效应”向单向度人口迁移转变，基层干部面临着双重压力和双重风险的主体性困境^[21]。一些农村基层党组织软弱涣散、凝聚力不强、纪律性缺失等问题较为严重，使其陷入人浮于事、脱离群众的“原子化”状态。第一书记在嵌入乡村治理过程中可能会与村两委产生权威冲突，主要表现在：村两委需要借助第一书记的外部行政力量来加强基层党组织建设，以此提升基层党组织的凝聚力，因而其对第一书记显现出既排斥又依赖的态度；作为地方党政部门治村的新代理人，第一书记处在陌生的农村场域中，无法凭借其原有的行政权威对村民进行动员，如若不借助村两委的力量，也难以推动基层治理工作，因而第一书记对村两委干部的态度同样表现为既希望他们能够配合上级工作，但又担心村干部排斥。因此，在嵌入乡村治理过程中，第一书记作为“上级政府”的代表虽然能快速将软弱涣散的基层党组织动员起来，但如果过度的行政干预将会影响村民自治制度，使得村两委“行政化”趋势更加凸显，特别是在任期有限（一般为两年）的情况下，第一书记所面临的工作压力和晋升压力超越以往，因而难以按部就班地开展工作，需要在短期内依靠自身以及派驻单位资源进行强制动员，由此难以避免陷入干预村庄具体事务的困境。

四、均衡性配置帮扶力量与精准下沉服务的优化策略

新时代党的政治建设就是赢得民心、代表民心和实践民心^[22]。当前，基层党建工作联系点制度并不是由单一主体进行推动，而是与基层政权发生联动，各主体间的互动塑造了联系点运作的最终结果^[23]，在工作中，不仅有组织高层的权威推动，还有中层部门的积极配合，更有基层干部的全力支持，各主体通过相互支持与协调配合，共同建构了联系点制度的实践网络，使国家与地方的各项制度安排融入其中。因此，驻村第一书记推动基层党组织建设的路径应通过精准帮扶、交叉包村和优化考核等方式实现均衡性配置帮扶力量。

（一）精准帮扶：强化第一书记的定点辅助作用

选派驻村干部进行定点帮扶是党加强“三农”问题治理的重要方式，这种制度安排从最初作为动员社会力量、提升社会组织化水平的一种手段，逐渐演变为国家加强农村基层治理的核心要素。地方党政部门通过选派第一书记下基层帮扶的行动方式，能够有效地凝聚社会力量来推动基层党建工作，进而达到巩固基层政权的目标。在村庄精英外流、村庄集体经济空壳化、基层党组织软弱涣散等主体性缺失或参与意愿不足的情况下，驻村第一书记的嵌入与帮扶，对村庄的组织建设、群众的组织化动员与夯实乡村全面振兴的社会基础等具有不可或缺的作用^[24]。地方党委和政府通过动员各级党政机关部门协同参与定点帮扶基层党建工作：一方面，以制度化文件明确各主体落实帮扶责任制，通过干部结对帮扶的方式提升各村庄的领导力供给水平，实现村庄第一书记派驻和干部结对帮扶全覆盖；另一方面，明确各委派单位“一把手”负总责、分管领导抓具体落实的工作机制，通过深入调研和走访等方式充分掌握干部推动基层党建的全过程，进而做到及时协调解决第一书记遇到的困难和问题。地方党委和政府应构建驻村帮扶的长效机制，要求第一书记主动下基层，充分掌握村庄基层组织治理能力不足的主要原因，并根据地方实际制定帮扶措施。因此，第一书记应采取“一帮一联”措施，在动员基层党组织开展结对帮扶的基础上，确保体制内资源落实到户到人，实现精准帮扶。

（二）交叉包村：注重第一书记的团队合作

传统驻村制所选派的干部仅局限于完成乡镇政府“摊派”的任务，因而大多数驻村干部采取平行治村的方式，难以将各部门资源进行整合和调配，因此应采取交叉包村的方式将有限的体制内资源进行跨部门优化配置，即将一些强势部门与弱势部门所选派的第一书记进行合理分配到不同乡村，使第一书记依托的后盾单位资源供给能够合理化。地方党委和政府在选派第一书记下基层驻村的过程中，在明确党政“一把手”担任第一书记推动基层党建的责任制基础上，应要求其所辖的各县区、乡镇（街道）党政主要领导担任乡村全面振兴工作第一责任人，各职能部门主要负责人担任加强基层党建第一责任人，由此形成“组织高层主导，中层干部负责，基层部门跟进”的驻村干部团队。一方面，从各职能部门选派而来的第一书记并非采取单兵突进的方式推动基层党建工作，而是在科层制体系内部组成自上而下层级联动的包村团队，在各部门人、财、物的支持下，使基层党建的工作绩效不断提升；另一方面，由不同层级的第一书记形成的包村干部团队在参与乡村社会治理的过程中，并不是直接干预村两委的工作，而是以乡村新代理人的身份加强与群众沟通。因此，需要加强乡镇领导班子建设，根据乡镇的具体情况选配政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的机关干部担任第一书记，进而推动基层党建工作。同时，通过选拔基层工作经验较为丰富的党政干部进入第一书记领导团队，引导各驻村第一书记开展村庄治理工作，进而减少政策执行阻力。

（三）优化考核：增强第一书记的主体责任

农村基层治理困境的消解在于对代理人的激励和约束^[25]，而作为国家治理的新代理人，第一书记驻村所受到的外部约束通常大于内部激励。地方党委和政府以选派第一书记驻村帮扶的方式推动基层党建工作，形成了多层级干部包村的长效机制，并通过自上而下层层签订责任状的方式来增加第一书记的主体责任。在乡村全面振兴的过程中，必须明确各层级第一书记的责任与义务。一方面，对第一书记推动乡村全面振兴工作与加强基层党组织建设进行统筹协调、组织动员、进度汇总、推动实施与督查指导；另一方面，由委派单位负责落实责任、权力、资金、任务等“四到村”管理制度，对体制内和体制外的帮扶力量进行组织调动，督促第一书记落实帮扶措施。在科层制体系内部，第一书记既要“下基层”，也要在驻村帮扶的过程中提升自身的主体责任意识，协助村两委开展乡村全面振兴与推动基层党建工作。根据村庄的发展需要选派优秀机关干部担任党组织第一书记，并推行农村基层党组织“星级化管理”，使部分村庄基层党组织软弱涣散的问题得到有效治理，使其回归到乡村全面振兴和基层党建的主体角色，发挥其在乡村治理中的战斗堡垒作用。通过建立领导“包村”、部门“帮扶”、干部“结对”与第一书记“衔接”的工作机制，使各帮扶村有领导挂点联系、有职能部门挂钩、有第一书记驻村、有党员干部结对帮扶，在确保基层党组织建设领导力供给的同时，提升基层党建的工作绩效。在推进基层党组织建设过程中，既要根据村庄的资源禀赋条件、基层党组织状况来精准派人，也要依托第一书记个人社会影响力来拉动项目，以此缓解村庄治理资源投入不足与委派单位财力供给不足的压力。因此，作为基层党组织建设的外部推动者，第一书记的行动取向主要在于各级党政部门如何以制度化的方式提升村庄自主发展的能力。

总体来看，“乡村善治需要村党组织和党员的带动，要推动村党组织和党员在乡村治理等工作中提高威信、提升影响”^[26]。作为地方党委和政府应通过第一书记驻村帮扶的方式来推动乡村基层党组织建设，切实在村党组织和党员的作用发挥上取得成效。在加强农村基层治理的压力之下，各层级第一书记应积极主动下沉服务，带领村党组织和党员开展各项工作，由以往“下压责任”转变为“主动作为”。一方面，在有限的任期内，第一书记要想获得明显的绩效来提升自身的晋升空间，普遍优先发展“可视范围内”的项目，因而注重基层党建来提升组织凝聚力是第一书记的首选；另一方面，委派单位对第一书记的支持力度决定着基层党建任务的完成程度，行政级别较高的委派单位所掌控的资源比较多，既能将本单位的资源集中供给到第一书记承包的村庄，也能调动其“条条”的下属部门的资源投入村庄治理中，从而改善村庄基础设施建设。

五、结论与讨论

地方党委和政府通过创新治理模式来回应国家治理的内在要求，因此，基层社会治理效果将直接反映出各职能部门的行动取向。通过制度性文件赋予第一书记一定的权、责、利，并要求各级地方党政部门做好选派工作，使其成为国家治理、地方治理与基层治理的新代理人。在实际运作中，第一书记的工作重心不只局限于建强基层组织、为民办事服务、提升治理水平等工作上，由于他们集多重角色于一身，难免产生角色冲突，因此，在权衡本单位业务与驻村任务时，常常陷入干部下基层“下不去”、基层问题“上不来”的困境。

第一，第一书记是国家为了加强农村基层治理作出的制度安排。随着该主体的嵌入与帮扶，各地区在基层党建、乡村全面振兴等领域取得了一定成效，尤其是对部分欠发达地区的农村发展起到至关重要的推动作用。当前，第一书记制度逐渐演变为地方推进基层社会治理的重要方式，即将各项制度安排融入第一书记的驻村工作范畴，进而实现提升基层治理能力与巩固基层政权的国家治理目标。作为农村基层治理政策的执行主体，第一书记所扎根的村庄并不是一成不变的，按照制度文本所要求的干部与驻地动态调整，各级职能部门所选派的第一书记会根据上级领导的变更而发生变化，如上级领导岗位发生变动时，第一书记承包的村庄以及上级相应的帮扶职能部门也会作出相应的调整。在科层制体系内，当“条条”部门领导的岗位进行调整时，其管辖的业务范围与主管的职能部门也将随之改变，以确保业务上下对口与责任衔接。

第二，在压力型体制、目标责任制与晋升激励机制下，不同区域、不同层级的第一书记的治理方式、行动逻辑与价值取向具有差异性。一是在压力型体制下，为完成上级摊派的“硬指标”任务，第一书记更倾向于依托自身行政权威加强动员，以确保基层自治组织能够配合其工作，但过度的行政干预既可能影响村民自治制度，也可能加剧其“行政化”趋势，故而极易陷入“以加强基层党组织建设之名，行干预基层自治之实”的困境；二是在目标责任制的考核下，第一书记任期的有限性，使得其难以在短期内解决各种村庄治理难题，很可能由于遭受农村各种势力的抵制而导致治村“失灵”的困境，第一书记往往通过“遥控”村两委代理治村工作，由此难免遭到“以提升农村基层治理能力之名，下基层‘镀金’之实”的质疑；三是在晋升激励的驱动下，第一书记为追求“短、平、快”的治理绩效而选择项目制运作，即不断地游走于上层来获取体制内资源，虽然能增加村庄治理的外部资源，但难以对项目的后期管理进行持续性跟进，由此，也难免陷入“以提升公共服务供给之名，行获取晋升条件之实”的困境。

第三，在多元主体协同参与基层社会治理的框架下，将基层政府、职能部门与村两委等行政力量和社会组织与村民等社会力量以及市场力量纳入治理体系中，以形成多元治理格局来提高基层社会治理创新模式的适应性与可持续性。只有在明晰各主体权利与义务的基础上，才能对基层党组织软弱涣散的地区进行集中整治，使基层党组织回归至主导者角色，不断提升化解基层社会矛盾与维持社会秩序的能力，运用民主化与法治化的治理思维推动基层社会治理的各项任务落实。质言之，基层政府应通过基层党组织建设来增强领导核心力量，这样，既能起到凝聚人心、统揽全局的作用，也能充分激发基层自治组织的内生动力，并使基层社会治理中的各主体尽其所能。

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