行政包干制：乡镇“管区”治理的逻辑与机制

作者：田先红  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《理论与改革》2021年第5期，第85-106 154页。  发布时间：2021-09-27  浏览次数： 5396次

【摘　要】如何既确保一统性又兼顾灵活性，是大国基层治理面临的难题。对于中国这样一个大国而言，要将国家治理体制和制度优势转化为治理效能，要使国家一统性的政策能够落地，必须使治理体制精准对接乡村社会。管区作为乡镇（街道）与行政村之间的一级准行政组织，承包了大量自上而下的公共行政事务，成为推动国家治理任务落地的载体和枢纽。研究发现，行政包干制是乡镇管区治理的核心机制。管区行政包干制较好地适应了农村基层复杂治理事务需求，维系了基层治理体制的韧性，在国家治理体系的最末端实现了灵活性、适应性。在转型时期，随着自上而下过程控制的强化，乡镇与管区的关系呈现从松散关联型向高度关联型转变之趋势。管区的自主性、灵活性下降，适应基层社会的能力被削弱。未来在推进基层治理体系与治理能力现代化过程中，需要避免“一刀切”，为基层政权保留一定的自主空间，夯实国家治理的基层基础。

【关键词】管区；乡镇；行政包干制；基层治理现代化

一、问题的提出

管区，又称“管理区”，是介于乡镇（街道）与行政村之间的一级准行政组织。①之所以将其界定为“准行政组织”，是因为：一方面，管区具有一定的行政功能，承担了乡镇（街道）安排的各项行政和治理任务；另一方面，管区又不是一级完备的行政组织，它不仅组织结构不完整，不具备明确的法律地位，而且没有独立的人事权、财权等。管区历史由来已久。据考证，早在人民公社时期，管区即已存在。[1]人民公社体制解体后，管区又以不同形式重新焕发生命力。时至今日，管区仍然延存于全国多地。其中，山东的管区保留最完整且最为普遍。毫无疑问，管区在农村基层治理中发挥了重要作用。但管区作为一种准行政组织，既没有人事权、财权等正式权力，又缺乏完备组织，那么它是如何承接乡镇（街道）安排的各项政策任务，又如何对接村庄（社区）进而推动政策任务落地的呢？换言之，管区在实践中的主要运行机制是什么？这便是本文需要探究的问题。

二、文献综述

学界关于农村管区的研究成果尚不多见。已有零星的研究成果主要聚焦于管区制度的生成逻辑[2]、角色功能[1]、干部互动过程[4]和动员机制[5]等主题。已有研究对我们理解管区的生成、运行逻辑极具启发价值。然而，相关研究主要局限于对管区价值、功能的分析。虽有研究者探讨了管区内部的动员机制，但主要侧重对管区运行流程的一般化探讨，而未能厘清管区运行的核心机制，并发展出一个较具解释力的理论框架。

如前所述，管区作为一级准行政组织，其组织结构不完整，人员也较为匮乏，且没有独立的人事权、财权。同时，管区又承担了乡镇派发的各项治理任务。面对繁重的治理任务而资源又较为紧缺的情况，管区采用何种治理工具来达到有效治理目标呢？深入的田野观察发现，通过党委领导推动的行政包干制，是管区调动干部积极性、整合各方资源，最终实现治理任务落地的有效制度安排，构成了管区运行的核心机制。

行政包干制不同于韦伯式的科层制。科层制具有几个特征：一是官员受到规章制度约束，按章办事；二是官员领取固定的薪水；三是官员分工专业化；等等。[6]而行政包干制在多个方面都表现出与科层制的区别：一是承包方享有作为发包方的上级赋予的一定自由裁量权；二是发包方为承包方提供政治晋升和经济激励；三是官员分工的相对性；等等。荣敬本等人的研究较早揭示了县乡治理中的行政包干色彩，即各级政治组织将指标任务层层量化分解，并根据完成任务情况进行考核奖惩。[7]上级向下级分解指标任务，正是行政包干制的核心要义。但是，他们并没有明确提出行政包干制的概念。

周黎安的行政发包制理论系统诠释了中国行政体制中的发包—承包逻辑机制。他概括了行政发包制与纯粹的科层制和外包制的三种差异：首先，在行政权分配上，发包方拥有正式权威和剩余控制权，承包方拥有具体的执行权和决策权；其次，在经济激励上，承包人拥有剩余索取权和面临强激励的特征；再次，在内部控制上，行政发包制强调结果导向、人格化的责任分担。[8]行政发包制为我们理解中国行政体制的运行逻辑提供了非常具有解释力的理论框架。但是，它的不足在于：行政发包制聚焦于不同层级政府间的发包—承包关系，而对一级政府内部的发包—承包机制未有关注。[9]而且，行政发包制主要强调经济激励的作用，而忽视了政治激励和价值激励等多元激励方式对于官员行为的影响。此外，该理论将中国行政体制中的发包—承包机制与科层制相对立，但实际上包干制与科层制并不是相互对立的关系，相反，它必须依托科层组织，整合科层组织的资源。[10]

鉴于行政发包制理论的上述不足，研究者进一步提出和阐释了“行政包干制”概念。行政包干制是指对政府公共事务的发包、承包及其实施过程中一系列主体和行为的组合。[9]在行政包干制中，上级组织将治理的任务和责任承包给下级组织，对于后者自主完成任务的方式和方法，上级组织一般不加干涉。[12]行政包干制与行政发包制有一些共性，比如都拥有发包方和承包方两个利益主体，都由发包方为承包方提供强激励，承包方都拥有较大的自由裁量权，发包方都对承包方进行结果管理等。但是，行政包干制不同于行政发包制之处在于：行政包干制聚焦于政府内部的发包—承包关系，强调政府多元激励的作用，以及包干制与科层制之间的互相依赖、互为补充关系等。[12]杨华、袁松分析了行政包干制的特点和实践机制，指出行政包干制一般以中心工作模式推动工作开展，主要采用目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等方式。[9]欧阳静分析了县域政府包干制的实践形态，包括县领导包干制、部门领导包干制和乡村干部包干制。[10]还有研究者分析了与行政包干制类似的包保责任制、包干责任制等。[16]

已有研究较为深入地揭示了县域政府行政包干制的结构与机制。但是已有研究具有如下特点：一是主要聚焦于县域政府在征地拆迁、信访维稳、重大工程项目落地等中心工作领域的包干制；二是侧重关注领导小组、指挥部等一些临时性的行政包干机制；三是以官员个人为行政包干的主体，而没有关注以组织为载体的行政包干制；四是未能关注行政包干制结构内部的灵活性及其应变调整机制。此外，已有研究挖掘和呈现了行政包干制的优势，但是未能注意到行政包干制的边界条件和限度。

笔者的田野观察发现，在基层政府行政包干制中，除了临时性的包干机制外，还存在一些常态化的包干机制。管区就是一种常态化的行政包干制。包干制不仅发生在基层政府的中心工作领域，而且存在于常态化的业务工作之中。包干制的主体并不局限于基层官员个体，还包括基层组织。此外，除了独立式包干，还有联合体包干，即上级发包之后，并非不承担连带责任，而是担负部分包干责任，比如乡镇分派到管区的帮包领导，需要承担管区事务的连带责任。同时，上级领导还要协助包干责任人处理在治理过程中遇到的问题。为此，本文将在已有研究基础上进一步推进关于行政包干制的研究。具体而言，本文试图从以下三个方面进行拓展：

首先，拓展行政包干制的应用范围。在行政包干制的主体上，不仅关注以官员个人为主体的包干制，而且研究以基层组织为载体的包干制。在行政包干的领域上，既涵盖基层政府中心工作领域的包干制，又包括日常业务工作的包干制。

其次，挖掘行政包干制的实践机制。在行政包干的方式上，不仅研究临时性的行政包干机制，而且研究常态化的行政包干机制。

再次，关注行政包干制的边界条件。本文将分析行政包干制所面临的约束条件，探讨在自上而下的过程管理强化的、政治任务多样化的条件下，行政包干制所面临的新挑战。

农村的管区制度为我们分析行政包干制提供了一个极佳的窗口。对于研究行政包干制而言，管区的独特性体现为：一是管区性质的独特性。管区作为一级准行政组织，既相对独立但又内嵌于上级政府（乡镇/街道）。这样的结构特征使其既享有较大的自主权，又受到上级政府的较强控制。其所体现的上下级关系既不同于一级政府内部的严格的命令—服从关系，又不同于相对松散的府际关系。这有利于我们将行政包干制研究拓展到准行政组织之中。二是管区独特的权责结构。作为一级准行政组织，管区享有决策权、资源整合权、执行权等权力，但是上级未赋予管区人事权、财权。这使得乡镇政府与管区之间的权责配置跟一般的府际间权责配置呈现较大差异。三是管区独特的发包—承包关系结构。管区的发包—承包关系呈现为多领域、多条线、多主体。这一复杂的发包—承包关系结构确保管区行政包干制的运行。

三、研究方法与案例选择②

本文的研究资料主要来源于笔者及研究团队于2020年10月12日至31日在山东L市C街道的田野调查。采用的田野研究方法主要是深度访谈法。访谈对象涵盖乡镇干部、管区干部、村干部和普通村民。每位受访对象的访谈时长一般为2—3小时。C街道毗邻L市城区，隶属于L市国家级经济技术开发区。街道下辖48个行政村（社区），户籍人口约4万人，版图面积80平方千米。2018年，C街道对管区设置进行了调整，由原先的5个管区调整为6个。每个管区下辖7—9个行政村（社区）。管区内部成立党总支，设总支书记、主任、副书记、副主任和文书等职务。管区工作人员一般为8名左右。具体规模视管区下辖村庄数量和治理事务复杂程度等因素而异。街道作为城乡接合部的结构性位置使其下辖各个管区的治理事务、治理样态等方面都呈现出较大差异。这也为我们观察管区的运行机制提供了更为便利的条件。

据笔者调研及查阅相关资料，山东是全国管区保留较为完整的省份。时至今日，山东各地农村仍然保留了管区。因此，山东管区作为研究对象，具有典型性。在选择案例时，笔者尽可能覆盖不同类型的管区，以多元的研究样本将管区行政包干制的实践机制更为充分地揭示出来。C街道的6个管区概况及分类如下：

表1 C街道管区概况③

四、管区的行政包干体系

乡镇在党委领导下，以管区作为行政包干制的载体，进行相应的权责配置，构建出属地包干与条线包干相结合的行政包干体系。

（一）作为行政包干制载体的管区

与其他地方农村作为虚体的片区、包片不同，管区是实体化的一级准行政组织。管区是基层政府为了推动治理任务更好地落地而进行的一种机制创新。只是这种机制创新不是临时性的，而是常态化的。从公共行政功能的角度而言，管区的实质是承包乡镇（街道）行政任务的一级组织。换言之，管区充当了乡镇（街道）行政包干制的组织载体。管区的包干制优势体现为：

首先，公共行政空间的重构。地方政府设置管区的主要考量是细分乡域内的治理单元。在山东，乡镇（街道）下辖的村庄数量多。以L市C街道为例，该街道下辖48个行政村（社区）。如果乡镇直接对接各个行政村（社区），那么其治理成本极为高昂，且影响治理效率。在乡镇下面设置管区，则大大减少了乡镇对接行政村（社区）的成本，缩小了治理单元规模。C街道设置了6个管区，每个管区下辖7—9个行政村（社区）。由管区对接行政村（社区），可以降低乡镇治理规模负荷。它是地方政府应对治理规模困境而创造的一种制度安排。扁平化结构适应于小规模组织。对于下辖村庄数量较多、治理规模较大的乡镇政府而言，需要在组织内部设立新的行政层级，细分治理单元，提升治理效率。

其次，公共行政组织的下移。管区制度相当于在乡镇与行政村（社区）之间再造了一个行政层级。乡镇在辖区范围内设置了一级新的准行政组织。这使得乡镇政权的触角进一步渗透进入乡村社会。且这种组织是常态化的。它代表着国家权力在乡村社会的常态化在场。常态化的组织为管区承包乡镇的公共行政事务提供了载体。管区直接对接乡村社会，为推动行政事务落地创造了更为便利的条件。

再次，公共行政事权的下移。管区是乡镇推动公共政策落地的重要载体。尽管管区并非一级完备的政府组织，但它承载了来自乡镇的几乎所有公共行政事务。乡镇几乎所有的工作都需要通过管区来部署。管区承接乡镇的工作包括两个方面：一是乡镇党委政府的中心工作；二是乡镇各个站所部门的业务工作。乡镇将工作任务安排到管区，管区再对接各个行政村。因此，建立管区之后，乡镇的事权进一步下移到乡村社会。

（二）以党组织为核心的包干体系

“党政体制”是理解中国政治的关键词，它为我们建构了一个认识中国政治的整体性分析框架。[17]在管区行政包干制中，党组织扮演着核心领导者的角色，发挥高位推动作用。从管区的组织架构来看，管区只成立了党总支，并没有设置行政机构。这也表明，管区治理主要依靠党组织系统来推动。乡镇通过党的组织系统，将公共行政事务发包到管区。基层党组织的负责人是管区行政包干体制中的主体责任承担者。在组织架构上，管区包干制体现为乡镇党委会（街道党工委）—管区党总支—村（社区）支部的组织体系。在责任主体上，管区包干制体现为乡镇党委书记—管区帮包领导—管区书记—村（社区）支部书记的责任体系。各级党组织及其负责人承担着统筹谋划发包行政事务落地、调配各方资源的责任。

在C街道，每个管区还设有帮包领导2—3名（见表2）。帮包领导由乡镇党政班子成员中的副职领导担任。帮包领导的功能包括：一方面督促、安排管区承包的各项工作任务；另一方面，管区或村庄（社区）在完成承包任务遇到困难时，可以向帮包领导反馈，帮包领导再报告乡镇党委主要领导，协商解决对策。从字面上看，“帮包”二字就体现了“包干”之意，即乡镇把某个管区包干给该帮包领导。理论上，帮包领导全权负责该管区的一切事务。帮包领导承担管区工作的连带责任。当管区完成承包工作任务不力时，乡镇也可以督促帮包领导，甚至追究帮包领导的连带责任。如此，帮包领导实际上是代表乡镇党委政府分管某个管区。确切而言，帮包领导依托党委的授权，调动资源安排落实管区的包干任务。通过帮包领导制度，乡镇将管区进一步整合进治理体系内。

乡镇在为管区配置帮包领导时，主要考虑三个方面：一是管区工作的重难点及其需求。比如，庐陵管区处于C街道发展前沿，各类重点项目需要推进，征地拆迁任务繁重。街道为该管区配备的帮包领导丁明耀副主任分管执法业务工作，且之前在另一街道做过大量的征地拆迁工作，具备丰富的工作经验。另一帮包领导蒋新如分管信访业务工作。庐陵管区征地拆迁任务重，矛盾纠纷量大，上访案件也多。帮包领导丁明耀和蒋新如分管的执法、信访业务跟庐陵管区的工作重难点比较匹配。二是考虑干部个体的因素，包括性别、出身、专长、能力和过往帮包经历等方面。比如，庐陵管区的帮包领导蒋新如是回民，且他老家所在的蒋家庄就隶属于庐陵管区。庐陵管区下辖的蒋家庄和旺朱村都是回民村。街道安排蒋新如帮包庐陵管区，显然考虑了蒋新如的民族身份因素。乡镇需要尽可能将帮包领导的个体因素与管区工作需求相匹配。三是考虑领导班子建设问题。为促进领导班子团结，乡镇会权衡帮包领导和管区书记之间的关系。比如，浏河管区的帮包领导高占军跟管区书记李昌国的关系较好。李昌国之前担任弓峰管区书记时，高占军也帮包该管区。李昌国调任浏河管区书记之后，高占军也被调整为该管区帮包领导。

管区帮包领导的安排遵循“大稳定、小调整”的原则。一般在乡镇发生人事变动、领导班子成员分工调整，或者管区主职干部变动时，帮包领导会进行相应调整。

表2 C街道各管区帮包领导情况

注：所有管区帮包领导均为副科级以上干部；表中的副主任皆为街道办副主任。

那么，党组织如何推动行政包干制的运行呢？乡镇依托党组织的制度性权威来落实包干责任。乡镇推动包干制的主要形式就是党组织会议。通过党组织会议安排包干任务。一方面，党组织将行政事务转化为政治任务，使其成为各级党员干部必须重视的工作；另一方面，这些包干任务成为各级党员干部的政治责任。如果党员干部没有完成，那么党组织可以对其进行政治问责。概言之，乡镇发挥党组织的政治统合功能，采用政治激励等方式，来推动行政包干制的运行。

（三）管区包干体系中的权责配置

行政包干制的核心内容就是权责配置结构。权责配置结构关系到发包方、承包方的一系列权利、责任安排，它直接影响到行政包干制的运行。管区作为一级准行政组织的独特性，决定了管区行政包干制权责配置结构与一般的行政包干制的差别。管区的权力来自于乡镇的授予。管区不是一级独立的政府，它缺乏基本的人事权、财政权。管区的工作人员由乡镇政府选拔任命。其日常开支都由乡镇政府承担，管区干部可以到乡镇报销所支出的费用。此外，管区也没有像正规的政府那样专业化的部门分工。但管区有独立的办公地点，管区干部也属于专职工作人员。

跟一般的行政包干制中的承包方一样，管区也享有行政决策权、执行权。值得一提的是，由于管区不是一级独立政府，它要根据乡镇政府的统筹决策安排来开展工作。因此，管区的决策权也是不完整的。这也是管区跟一级完备政府的重要差别。此外，管区还享有资源整合权。这表现为三个方面：一是人力资源整合权。由于管区没有独立的人事权、财权，除了办公场地外，管区能够自主调配的资源就只有管区的工作人员。所以，管区的资源整合权主要表现为对管区人力资源的整合。二是资金项目整合权。管区可以向上级争取一些项目资金等资源。它在项目资源分配落地上也有一定的话语权。三是条条部门的资源整合权。一些由条条部门提供的资源，管区也可以进行一定程度的整合。

在控制方式上，乡镇对管区主要采取结果导向控制，即乡镇根据管区完成承包任务情况进行奖惩激励。管区承担着完成承包任务的责任，并享有剩余索取权。比如乡镇给管区提供一定数额的包干工作经费。在以前，三提五统、计划生育抚养费征收工作中，乡镇还按照一定比例给予管区返还经费。

概括起来，在管区行政包干制中，其权责配置结构为：乡镇享有正式权威，包括人事权、财权、剩余控制权；乡镇向管区授权；管区享有部分决策权、执行权和资源整合权。在控制方式上，主要是结果导向控制。在激励方式上，乡镇为管区提供强激励。

表3 管区行政包干制的权责配置结构

（四）管区行政包干的方式

在管区行政包干制中，公共行政事务的发包主要沿着两条路径展开：一是属地发包；二是条线发包。

属地发包，就是公共行政事务通过作为属地的块块层层往下转包。属地发包的主要内容是重点中心工作，包括上级党委政府交付的至关重要的工作（比如扶贫工作、高铁建设等）以及关涉乡镇经济社会发展大局的重要工作（比如信访维稳、安全生产等）。属地发包中的属地主要有三大主体，分别是乡镇党委政府、管区和村庄（社区）。管区和村庄（社区）承担着行政包干任务的属地责任。虽然村庄（社区）属于村民（居民）自治组织，但是在现实条件下，村庄（社区）仍然受到基层政府的较强的控制。如此，乡镇党委政府—管区—村庄（社区）形成层级化的属地发包体系。

条线发包就是乡镇的办公室、站所等部门向管区发包的行政任务。条线发包的主要内容是部门业务工作。条线发包又可分为直接发包和间接发包。条线部门直接发包的情形，比如乡镇（街道）建设委员会的工作人员分包管区，每人负责跟管区对接，完成业务工作。条线直接发包的工作一般是相对较为简单且常态化的业务工作。条线间接发包是指条线部门通过乡镇党委政府分管相关业务工作的领导出面，将业务工作分包到各个管区。其逻辑线索为：乡镇业务部门—（请示）分管领导—（发包）管区—（对接）村庄。乡镇（街道）的每个副职领导一般都分管若干项业务工作。领导分管业务不仅仅是一种分工，而且更多的是一种责任包干：不仅要推动业务落实和发展，而且不能出现问题，否则分管领导要担负责任。虽然领导分工在一定程度上依据专业标准，但更多强调政治责任。④

在级别上，管区和乡镇的站所、办公室等部门一样，属于正股级。但在科层体系的地位上，管区的地位要高于乡镇大部分的站所、办公室等部门。所以，站所、办公室等部门在部署安排一些重要工作时，一般无法直接调动各管区书记，而需要请分管业务的党政领导出面召集各管区书记。每个业务分管领导不仅掌握相应的权力，而且代表着党委政府，依托党委政府推动完成包干任务。经过间接发包之后，由条线部门业务转化为管区和村庄的属地政治任务。条线部门责任转化为管区和村庄的属地责任。

总之，乡镇通过设置管区重构基层公共行政空间，对管区进行授权和控权，以属地发包和条线发包并行的方式，构建起管区行政包干体系。通过这一体系，乡镇既能依托帮包领导制度较好地控制作为块块的管区，又通过业务分管领导制度使部门业务工作得以落实，从而使条条和块块的组织、资源都得以整合。乡镇党委作为中枢，对辖区全域进行调控，主要领导决策可以快速输出。乡镇的各项公共行政任务得以快速推动落地，同时乡村社会的各种信息也能得以较为畅通地上达。

五、管区行政包干制的运行

管区行政包干制的运行通过考核激励机制、合作机制和制衡机制三种机制得以实现。

（一）考核激励机制

行政包干制提供自上而下的强激励。乡镇政府作为治理任务的发包方，而管区是承包方。乡镇对管区的激励措施主要包括：

1．政治激励。

乡镇为管区干部流动提供晋升激励。管区是基层干部培养的舞台。它在乡镇干部培养体系中占据重要位置。乡镇政府高度重视管区干部培养。乡镇为管区干部提供的政治激励主要有：

一是对管区主职干部尤其是管区书记的激励。管区书记是行政包干制的总承包人。能否掌控和激励管区书记，直接关乎行政包干制的绩效。虽然管区不是一级政府，管辖面积有限，但管区书记也算是“主政一方”。县、乡（镇）政府在提拔、推荐副科级干部时，格外注重从各个管区总支书记中进行选拔。在干部换届时，从管区总支书记中提拔的干部往往至少占提拔干部的一半以上。2016年，C街道办事处干部换届时，在5名管区总支书记中（当时C街道管区尚未调整，只有5个管区），除2人因身份原因（学历不够）外，其余3人均获得提拔。乡镇政府将管区书记作为培养副科级后备干部的重要岗位。管区书记一般被认为是乡镇的准副科级干部。只要被派往管区担任总支书记，在符合身份条件且不出意外的情况下，一般都具有很大的希望进入副科级干部序列。管区书记往往是在政治前途上“有想法的人”。调任管区书记的干部，往往更为珍视自身的政治前途。他们需要努力、高效地完成乡镇发包的治理任务。同时，其他管区干部也具有晋升为管区书记的动力，因为管区书记经历是通向乡镇副科级干部梯队的重要门槛和资源。

据笔者调查统计，C街道18名副科级以上干部中（含非党政班子成员），有9人拥有管区工作经历（见表4）。除了那些从上面下派的领导干部和跨地域调来的领导干部之外，本地成长起来的干部大多数都具有管区工作经历。另据其他研究者的调查表明，山东某镇的10个党政班子成员中，有9人具有管区工作经历。[5]这足见管区在基层领导干部培养中扮演着重要角色。

二是对其他管区干部的激励。管区虽无明确分工，但管区内部的职务也有等级之分。从管区一般干部到副主任、副书记、文书、主任和总支书记，都位居不同层级。从管区一般干部升任总支书记，往往需要上十年的时间。管区干部每晋升一级，都可能产生政治进步的价值感。同时，一些优秀的管区干部还可以跨域流动，到乡镇办公室或者站所担任负责人。有研究者的调研数据显示，山东某镇政府各类在编人员共计65人，其中担任过管区总支书记和区长（主任）的人员就多达35人。该镇超过50%的人员都具有管区工作经历。[5]另一研究者在山东L镇的调查则显示，该镇90%以上的干部具有管区工作经历。[20]如此，管区既为干部提供了政治晋升激励，又为乡镇培养、输送了大量的、具有较强综合素质的干部。

2．经济激励。

乡镇为管区干部提供的经济激励主要包括年终考核奖励、包干工作经费和税费征收返还奖励。一是年终考核奖励。乡镇每年对各个管区工作进行年终考核，考核成绩分为三等，获一等的管区，每位干部奖励3倍绩效工资，获二等的奖励2倍绩效工资，获三等的奖励1倍绩效工资。二是提供包干工作经费。在之前，乡镇每年为管区提供一定数额的包干工作经费。这笔经费可以由管区自主支配，用于车费、伙食费、通信费等日常工作支出。对于管区书记，乡镇还额外提供下乡油费补贴。三是税费征收返还。在农业税费时代，乡镇对各个管区征收税费的完成进度进行排名，对排名靠前的管区进行奖励。同时，乡镇还按照一定的比例给予各个管区税费返还，作为管区的日常工作经费。这些奖励、经费不仅能够为管区干部开展工作提供较好的物质保障，而且使他们更有动力投入管区工作。

3．价值激励（社会性激励）。

这主要表现为：一是增强荣誉感。管区作为乡镇的一个行政层级，在乡镇科层体系中具有重要地位。在管区任职尤其是担任管区书记的职务，干部往往具有较强的荣誉感。调任管区书记意味着受到上级的重视。二是提供获得感。管区干部尤其是管区书记主政一方，完成乡镇发包的行政任务，能够得到上级领导的认可，可以产生干事创业的成就感、价值感。三是培养团队价值认同。作为承包方的管区，形成一个综合性的行政团队。管区的工作业绩，直接攸关管区各位干部的切身利益。管区干部相互间不仅有利益连带，而且在共事过程中培养了团队情感。

表4 C街道副科级以上干部管区工作经历情况⑤

管区干部既有政治激励，又有经济激励，还能在工作中凸显价值，从而使他们产生更强的工作主动性。只有在各种激励机制作用下，管区干部才能产生更大的工作动力。对于行政包干制而言，其至关重要的环节，就是激发承包责任人的主动性。承包责任人必须充分调动私人关系网络、动用各种资源完成任务。

（二）合作机制

合作机制主要产生于管区与乡镇的办公室、站所等部门之间。如前已述，管区与乡镇各部门的级别相同，都属于乡镇的中层组织。管区与乡镇各部门之间相互依赖、相互合作。乡镇的办公室、站所等部门需要管区承包一些业务工作。比如乡镇各部门要获得村庄的一些有关低保人口、育龄妇女等数据信息，都需要通过管区对接村庄。此外，各部门的一些重要的业务工作，比如美丽乡村建设、农村改厕、煤改气等等，也需要通过管区出面安排到各个村庄。尽管乡镇各部门可以通过业务分管领导来调度管区，但在工作开展过程中，都不可能绕开管区。因此，乡镇各部门形成对管区的依赖关系。尤其是当前资源下乡的背景下，各部门的业务工作量大幅度增加，且精准治理要求更高，从而更需要管区的支持。

管区也离不开乡镇各部门的配合和支持。一方面，乡镇各部门掌握有关政策信息。管区需要向各部门了解、打探有关政策，以便向群众传达解释；另一方面，各部门是各类项目资源的直接操盘手。管区要争取各种项目资金，也需要各部门提供相关信息。而且，各部门都拥有相应的业务分管领导，若管区不配合部门发包的业务工作，那么各部门可以向分管领导反映，这可能对管区不利。因此，管区和部门之间形成的是一种相互依赖、相互合作的关系。

此外，乡镇干部跨域流动有利于增进管区和部门之间的相互理解。管区与乡镇各部门之间常常存在干部跨域流动的情况，即部门的干部可能流向管区，管区干部也可能流向部门。干部跨域流动不仅有利于积累更为丰富的工作经验，而且有助于部门和管区之间的干部互相了解和理解。

（三）制衡机制

管区与村庄之间形成制衡关系。管区承包的行政任务，最终要对接到各个村庄。在法律上，村庄属于自治组织。管区可以代表乡镇，对村庄行使指导的职责。但实际上，在党组织体系下，管区可以通过控制村支部负责人来达到掌控村庄的目的。所以，实践中的管区—村庄之间关系远比法律上的关系更为复杂。一方面，管区可以控制村庄，甚至直接给村干部下派任务；另一方面，村庄享有自治权，村干部属于体制外人员，体制内的某些规则对他们的约束力更为有限。因此，村庄的独特地位角色使得管区与村庄之间的发包—承包关系更为复杂。管区与村庄的发包—承包关系既不同于标准的行政内部发包，又不是严格意义上的行政外包[21]。这种复杂的发包—承包关系，也决定了管区与村庄的互动方式不同于体制内的上下级互动。

管区主要通过三条制度化的渠道与村庄进行互动，将行政任务发包给村庄。

一是通过党组织控制村庄。村支书作为党在农村基层组织的负责人，必须承担上级党组织发包的行政任务。否则，上级党组织可以对其进行政治问责。当前农村推行的村支书、主任“一肩挑”制度，在一定程度上有利于管区党组织强化对村庄的控制。

二是通过包村制度控制村庄。管区干部承当着包村的责任。管区包村干部的职责主要包括三大块：村级组织阵地建设，整合村庄班子队伍，促进班子和谐团结；督促和指导村庄落实管区安排的各项工作任务；群众工作，包括协助解决村庄社会矛盾纠纷等问题，搜集村干部和群众的意见建议，并反馈给管区和乡镇领导。

表5 C街道张湾管区包村干部表

三是通过联合包干机制控制村庄。联合包干机制是指由乡镇、管区和村干部共同组成包干专班，来推动包干任务的落实。联合包干机制主要针对上级发包的重大中心工作任务，比如高铁建设中的征地拆迁工作等。对于这类中心工作，由于涉及村庄和广大群众的切身利益，村干部推动工作的动力可能不足。而且，村干部作为村庄社会的一员，嵌入复杂的村庄社会关系网络中，这既是他们开展工作的优势资源，但他们也难免受到各种关系的牵绊。有的村干部甚至可能跟村民共谋，充当村庄的“当家人”，与管区和乡镇干部作对。此外，这些阶段性的重大中心工作任务繁重，时间紧迫，仅仅依靠村干部的力量可能不够，需要乡镇干部、管区干部与村干部一起，形成包干联合体。比如，在2020年郑济高铁征地拆迁工作中，C街道张湾管区就采取了联合包干体的工作机制。在冯庄村开展征地拆迁工作时，管区干部和村干部结成包干专班（见下表）。

表6 C街道冯庄村拆迁任务分配表

除了管区干部之外，乡镇的帮包领导也参与拆迁工作。在联合包干机制中，形成了村干部—管区干部—乡镇领导的层级性包干秩序。在开展工作时，主要由村干部出面，管区干部协助，并提供政策解释。对于个别实在不愿意拆迁的村民，由乡镇领导兜底。乡镇领导和管区干部、村干部共同做工作。乡镇领导出面，既代表着科层体制权威，又可以在政策方面提供一定的灵活操作空间。比如，在冯庄村的拆迁过程中，村妇女主任马梅冬包干的1户未能完成拆迁任务。最后，乡镇和管区将具有丰富群众工作经验的管区副书记张建新纳入包干专班，C街道办事处帮包张湾管区的副科级干部、财政中心主任王刚继也参与。张建新和王刚继一人唱红脸，一人唱黑脸，最终成功做通了拆迁户的工作。由村干部打前锋、管区干部殿后、乡镇干部兜底的层级性包干秩序，有利于充分掌握行政对象的信息和底线，整合人力、关系资源，发挥管区和村干部各自的优势，集中力量攻克中心工作落地中遇到的各类难题。

管区制衡村庄的方式包括正式和非正式两类。正式的制衡方式主要是：（1）建议任免权。一般而言，村干部都支持管区干部的工作。对于那些拒不配合的村干部，管区书记可以向乡镇领导建议对其采取停职等处分措施。当然，这种情况比较少见，除非是双方关系已经闹僵。（2）日常管理权。管区掌握着村庄的财务审核权。村干部报账，需要经过管区干部审核签字。此外，村庄的公章也由管区保管，村干部盖章需要经过管区。（3）资源分配权。在乡镇安排的项目资源分配落地时，管区也享有一定的话语权。管区一般会选择将项目安排到那些积极配合工作、班子较为团结的村庄。这实质上是通过利益诱导来调动和控制村干部。非正式的制衡机制，主要是管区干部通过情感机制、与村干部建立和维护私人关系网络，以推动工作的开展。基层工作一般较少完全依靠僵硬的正式机制开展，而更多依赖平常的私人关系和情感积累。[22]这些非正式的方式包括：一是日常情感沟通。管区干部通过跟村干部吃饭喝酒等互动方式，拉近关系，增进感情。二是为村干部提供力所能及的庇护。在村干部没有违法犯罪或重大过错的情况下，管区干部可以为其提供庇护。管区干部的庇护行为既是出于情感驱动，也是为了安抚村干部，使其日后能够更加支持管区工作。这些非正式的互动方式积聚了情感能量，为管区行政包干机制的运行提供了润滑剂。

总之，考核激励机制、合作机制和制衡机制共同推动着管区行政包干制的运行，使管区承包的各项公共行政任务得以落地。乡镇与管区、管区与部门、管区与村庄之间形成了不同的关系结构（见表7）。乡镇与管区之间构成上下级关系，乡镇可以直接通过命令方式向管区发包各类公共行政事务。管区与部门之间属于合作关系，二者在完成发包任务时相互依赖、相互合作。管区与村庄之间属于准上下级关系：一方面，管区可以通过党组织向村支部发包任务；另一方面，管区又必须顾及村干部的体制外特性，兼用各种情感治理方式赢得村干部的支持。

表7 管区行政包干制中的关系结构

六、管区行政包干制的治理优势

管区行政包干制依托于乡镇党委的高位推动，将各种资源进行整合，较好地适应了乡镇治理的需求，产生了良好的治理效果。具体而言，管区行政包干制的治理优势体现如下：

（一）综合性

与科层制强调专业部门分工不同，管区内部呈现弱分工的状态。作为一级准行政组织，管区的分工程度甚至远远不如作为不完整政权[23]的乡镇。具体而言，管区的综合性表现为：

一是管区的工作性质具有综合性。管区承包的公共行政事务既包括乡镇党委政府发包的中心工作（群众工作），又包括乡镇各个部门发包的业务工作。管区不是专门承包某一类业务工作的政府部门，而是具备承包各种工作任务功能的综合性组织。

二是管区未进行明确的专业分工。管区内部只有相对的、模糊的分工。从管区包村工作来看，每位干部都承担了包村任务，但是一旦管区承包了重点中心工作任务时，管区干部又会打破包村的分工，共同组成工作专班，投入到中心工作之中。从年龄分工来看，一般而言，管区的年轻干部承担了较多的业务工作，尤其是管区文书一般由年轻干部担任。管区文书的重要工作职责就是撰写材料、整理报表。年轻干部文化程度相对较高，熟练计算机等新型技术设备操作，更能胜任日常业务工作。管区老干部长期在基层一线工作，积累了丰富的群众工作经验和社会资本，他们更侧重做群众工作。尤其是一些从村支书选拔到管区的老干部，都是基层群众工作的行家里手。当然，这种分工都是相对的，管区年轻干部也需要从事群众工作。年轻干部到管区任职初期，一般由老干部带领他们开展工作，比如在征地拆迁过程中，组建包干专班时，一般会考虑年龄结构。这种传帮带的机制使年轻干部能够尽快地熟悉基层，掌握群众工作方法。经过若干年训练之后，管区干部可以成长为复合型的干部，既懂国家政策，又擅长做群众工作。

管区的综合性，构建了一种有统有分、统分结合的格局。管区“统”的优势体现为可以集中调配人力资源，应对中心工作难题。而在日常工作中，管区又可回归“分”的状态，管区干部各司其职、各就各位。

（二）灵活性

管区的综合性实质上表明管区是一种弹性结构。管区的弹性又使得管区治理表现出鲜明的灵活性。管区治理的灵活性体现为：

其一，管区设置的灵活性。管区设置可以根据经济社会发展变化实际情况进行调整。2018年之前，C街道共设置管区5个。2018年时，C街道管区数量调整为6个。此次调整中，之前的梁庄管区被撤销，其中的4个村跟张湾管区的5个村合并，成立庐陵管区。新成立的庐陵管区紧靠城市边缘，是C街道重点开发的地段。新成立的北集管区，则主要承担C街道合村并居的政策任务，下辖2个村庄已完成合村并居，其余村庄正在规划中。管区设置调整主要考虑主体功能、发展规划、管理幅度等因素，以灵活应对经济社会发展变化情况。

其二，职责分工的灵活性。如前已述，管区内部没有明确的职责分工。管区可以根据每名干部的性格、专业和能力以及上级下达的任务情况对人员分工进行灵活调配。这使得管区可以集中优势力量开展工作。比如在农业税费时期，管区干部分包各个村庄的税费征收任务，先易后难，各个击破。对于征收难度最大的村庄，管区将所有干部都汇聚到该村进行集中攻关。这类似于中国共产党的“游击式”政策风格，体现出极强的灵活性。[24]

其三，管区考核的灵活性。乡镇对管区的考核，并非严格按照各项常规指标（比如经济、环保、民生、党建等指标）进行考核，而是一种对管区工作总体评价的考核。考核评价的主要标准是管区完成乡镇发包的中心工作任务情况。这种考核方式有利于兼顾不同管区的实际特点，体现了比较强的灵活性。

其四，包干机制的灵活性。管区的包干专班可以根据中心工作进度情况进行灵活调整。如前所述，在冯庄村高铁建设拆迁工作中，村妇女主任马梅冬包干的1户没能完成拆迁任务，由乡镇和管区干部重新组建包干专班，最终成功地完成了拆迁任务。包干机制的灵活性，有利于优化配置资源，随时应对基层治理中出现的各种新难题。

其五，政策执行的灵活性。管区是政策转化的中转站。乡镇政府向管区下达政策要求时，管区可以将上级政策与管区实际相结合。对于某些需要重点执行的政策，管区可以集中优势力量执行。如果某些政策与管区实际相关性不强，那么管区可以宽松执行。这种选择性执行的策略，有利于实现自上而下的政策转化，使其更契合各个管区的实际情况。

概括而言，管区治理体制保持了较强的弹性，可以伸缩自如、灵活应变。管区以其简单、灵活的制度安排，有效应对治理中的各种复杂难题，保持了简约治理的特性。

（三）群众性

管区具有专群结合的治理优势。一方面，管区干部具有专业优势。管区干部在政策信息获取和解释上具有优势。而且，管区干部具有相对较高的文化程度，他们比村干部更擅长做业务工作。另一方面，相较于乡镇各个站所部门的干部，管区干部与村干部和村民交往更多，具备更为丰富的群众工作经验。不少管区还配备有擅长群众工作的干部。这些干部有的是“老乡镇”，有的是从优秀的村支书当中遴选的。管区专群结合的治理优势，糅合了科层制与乡土性，达至科层逻辑与乡土逻辑的合一。科层制强调专业、分工、规则等，而管区干部则需要积累情感、建构私人关系做工作。管区干部常常需要直接跟群众打交道，增强了对群众需求的回应性。

（四）沟通性

管区发挥着承上启下的对接、沟通功能。主要表现为：

一是管区承担着联络村干部与乡镇领导、站所部门之间的功能。设置管区之后，乡镇与行政村之间直接沟通的机会较少。乡镇发包行政任务时，都是直接对接管区，召集管区干部开会。管区书记再召集辖区内的村干部开会传达任务。当乡镇领导或站所部门需要向村庄了解有关情况，或者村干部需要向乡镇领导和站所部门反映有关情况时，需要经过管区干部来进行沟通。管区干部尤其是管区书记跟乡镇领导和各部门较熟，接触机会更多，可以更为方便地跟乡镇领导和各部门沟通。

二是管区承担着自上而下和自下而上的信息传递功能。管区干部属于乡镇干部，同时又直接对接行政村。他们既了解和熟悉乡镇政府和有关政策的情况，又跟村庄社会相对较为亲近。一旦上级有相关政策信息，或者村庄社会发生了需要引起关注的变化信息，管区干部可以充当信息传递者的角色。比如，上级出台的新政策，村干部因为文化程度相对较低、专业知识相对缺乏等原因，对政策的某些细节可能理解不透，此时管区干部可以凭借其相对专业的知识来向村干部讲解政策。当村庄社会出现异常情况，或者村干部有需求上达时，管区干部也可以及时跟乡镇领导汇报沟通。经由管区干部的沟通，乡镇可以在内部形成一个快速信息传递与反馈的系统。

总之，管区行政包干制的综合性、灵活性、群众性和沟通性，使其呈现出独特的治理优势。管区治理体系能够较好地适应乡村社会需求，将基层治理体制的优势转化为治理效能。

七、转型中的管区行政包干制：遭遇和限度

近年来，国家大力推动乡村治理现代化，集中表现为精准化、技术化、规范化等特征。这一新趋势不可避免地波及农村管区治理。2018年，山东还推行了管区变社区、完善社区管理服务体制的改革，要求按照新建城市社区不低于500平方米、农村社区不低于500平方米，且每百户居民不低于30平方米的标准，到2020年底前基本实现城乡社区综合服务设施全覆盖。⑥当前，农村管区治理正处于深刻的转型过程中，管区行政包干制的运行效率遭遇一定的瓶颈。

（一）管区正规化限制包干制的灵活性

近年来，管区呈现正规化发展趋向。这表现为：

一是管区人员的专职化。之前，管区的专职工作人员主要是书记、主任和文书，其余工作人员都是兼职。但近年来，管区设立了越来越多的专职工作人员，除部分管区书记兼任站所、办公室等部门职务外，其余管区干部都是专职工作人员。而且，即使是兼职的管区书记，也主要负责管区的工作，基本不用承担部门业务工作。

二是日常坐班服务制度化。近年来，管区新建了正规的办公场所，办公场所不再放在乡镇政府内部，而是位于辖区内某个行政村之中，并加挂了“中国社区”“党群服务中心”的牌子。按照上级要求，管区改社区之后，必须强化社区服务功能。上级要求管区设立专门业务办理窗口，每个窗口受理固定的业务工作。以C街道张湾管区为例，该管区2020年新建成的办公大楼一层已经设立社会保障、综合业务等开放式窗口。根据规划，管区将承担L市基层依申请政务服务事项指导目录76项，事项类型包括公共服务、行政给付、行政许可、民政救济、社会保障、物业管理、计划生育等内容。设立服务窗口后，每个窗口都必须有专人分工值班，管区干部的职务分工呈现专门化趋势。农村管区的组织制度将逐渐演变为跟城市社区趋同。

三是管区干部群体的变化。过去，管区可以将村支部书记等基层群众工作经验丰富的干部吸纳进入管区，但现在政府招聘大量高学历的毕业生进入管区。这些年轻干部擅长做文字工作、业务材料，但下乡做群众工作的时间比之前更少。管区干部的行政化、职业化、专业化趋向日益明显。不少年轻管区干部（尤其是公务员、事业编）都不愿意留任管区，千方百计通过上级选拔考试调离管区。

因此，管区的正规化为管区治理提供了更加坚实的人力、物质资源保障，但也限制了管区的灵活性。管区越来越成为一个专门办事服务的机构，而做群众工作的能力下降。管区行政包干制的有效运行，需要灵活配置人力资源、模糊分工界限，但管区干部的专职化、行政化趋向，却构成了对管区行政包干制灵活性的极大限制。

（二）管区权限的削减限制其动员能力

管区行政包干制的运行，需要必要的权限支撑。在农业税费时代，管区承包中心工作任务可以获得乡镇政府提供的奖励和返还，弥补日常办公开支。在取消农业税后的很长一段时期，乡镇政府也会给管区提供必要的工作经费。但随着国家对基层过程管理的强化，财务制度越来越严格。上级纪委在对C街道的巡查过程中，提出管区工作经费不符合财经纪律要求，所以，C街道给管区提供工作经费的制度被废除，不再为管区干部提供下乡油费、通信费和餐费补贴。之前，管区干部可以利用工作经费跟村干部吃饭喝酒，拉近关系，增进情感。现在管区干部与村干部之间的互动变得越来越“公事公办”，缺乏了情感的润滑，村干部支持管区工作的动力也下降。

管区的任何支出都必须通过乡镇政府实报实销，但是，管区在开展工作中，有些临时的支出（比如买水、用车、工作餐等），都无法通过正常渠道报销，只能由管区干部自行垫付。有的管区干部可能采取变通做法报销了一部分费用，但却留下了财务风险隐患。有的费用无法报销，则严重影响了管区干部的工作积极性。庐陵管区总支书记冯铎广曾自述其在数年的工作中已经垫付了数万元工作经费。

在自上而下监管强化的情况下，管区灵活变通操作的空间被大大压缩。私人情感、人际关系越来越难有用武之地，管区行政包干制的动员能力下降。

（三）管区生存空间的压缩

税费改革后，国家与农民关系发生深刻变化，国家角色从“汲取型国家”向“给予型国家”[25]转变，各种资源不断输入农村。大量资源下乡客观上导致农村基层治理任务增多。首先，大量的条线部门任务被压到管区。在国家资源下乡的背景下，大量项目资金通过条线部门进入乡村，部门业务工作需要通过管区对接乡村社会。条线部门向乡镇的分管领导汇报，请分管领导召集和协调各个管区，业务部门工作转化为党委政府中心工作，成为管区必须承担的政治任务。分管领导代表党委政府，管区不能不配合，大量的业务工作泛政治化，使管区疲于应付，在一定程度上，管区成为上级部门甩锅的对象。管区之前主要承包阶段性的中心工作，而现在不仅要承包阶段性中心工作，而且承包的部门业务工作大幅度增加。正如有干部所述：“以前管区以阶段性的工作为主，像计划生育、税费征收，平常没有那么多的工作。现在日常性的杂事多，各式各样的各种核查太多，所有的压力、指标等全部压到管区，责任全是管区的。”（访谈记录：20201022DM）

其次，国家大力推进乡村治理现代化。乡村治理的精细化程度不断提高，上级对业务工作的要求越来越精细，乡镇站所部门无法依靠自身力量完成某些业务工作，而必须依靠管区。上级强化痕迹管理、过程管理，办事必须留痕，拍照、做材料等事务耗费了管区干部大量时间精力。繁杂的治理任务使得管区干部疲于应付，难以有充分的时间思考和回应群众真实需求。

再次，近年来上级对管区问责呈强化趋势。管区承担了兜底责任，管区干部被推向基层治理的第一线。当基层工作遭遇难题，而村干部又难以调动时，乡镇领导便把管区书记推向前台。在基层干部的语境中，这就是“牺牲”管区书记，只要管区内出现问题，那么管区干部尤其是管区书记是属地责任人。一旦辖区内出现信访稳定、安全生产方面的重要问题，首先被问责的是管区，其次是帮包领导、职能部门负责人和部门业务分管领导。管区干部的风险、责任越来越大。问责对体制外的村干部影响不大，但是对体制内的管区干部影响极大，不少基层干部都对管区工作表现出厌倦之态。

自上而下过程管理的强化，导致管区行政包干制权责结构出现一定的变化。管区的自主权削弱，几乎不享有决策权，资源整合的能力也丧失殆尽，只有包干任务的执行权，表现为被动应付。管区从之前的权责相对均衡向而今的“权小责重”转变。此时管区行政包干制权责配置结构如下表所示：

表8 过程管理强化后的管区行政包干制权责结构

此外，管区整合、动员乡村社会的能力也呈下降趋势。一方面，管区动员村干部的能力下降。自实施村民自治制度之后，村干部通过选举方式产生，村干部的权力、权威产生于村民授权，村级自主性得以增强。一些村干部凭借自身的社会性权力不支持管区工作，尤其是在山东农村的小亲族分裂型村庄，村庄派性政治往往让村政陷入瘫痪。虽然管区可以依托党组织体系向村庄发包行政任务，但在缺乏情感润滑的情况下，管区权力渗透进入村庄的难度加大。管区难以再像之前那样直接给村干部发包任务，而需要跟村干部多说好话，尽力争取村干部的配合，甚至“求着”村干部办事。另一方面，基层干部的权威下降。在现代化、理性化的当下乡村社会，无论是管区干部还是村干部的权威都呈总体下降之势。在群众的眼中，基层干部不再是之前“高大威猛”的形象，其身上的“卡里斯玛”特质退却。科层权威的流失，加大了干部给群众做工作的难度。

如此，管区面临上级和村庄的双重挤压。对上，管区必须完成承包的各种治理任务；对下，管区的权威下降，推动承包工作落地的难度提升。面对上挤下压的格局，管区的治理优势、灵活性下降。管区越来越正规化、行政化。管区行政包干制的灵活性日渐丧失，适应乡村基层社会的能力下降。管区干部也越来越缺乏工作主动性，工作中消极应付的成分增多。

八、总结与讨论

如何既确保一统性又兼顾灵活性，是大国基层治理面临的难题。对于中国这样一个大国而言，要将国家治理体制、制度优势转化为治理效能，要使国家一统性的政策最终能够落地，必须使治理体制精准对接乡村社会。管区制度是我国农村基层治理中的一种机制创新。它使科层体制进一步下沉至乡村社会，并重新整合配置资源，激发体制的活力。本文运用行政包干制这一理论框架，分析农村管区治理的实践机制。乡镇以管区作为组织载体，建构了一套健全、严密的行政包干体系。这套体系是一种弹性结构，展现出鲜明的综合性、灵活性、群众性和沟通性。它延续了基层简约治理的风格，较好地适应了农村基层复杂治理事务需求，维系了基层治理体制的韧性，在国家治理体系的最末端实现了灵活性、适应性。

转型时期，管区行政包干制遭遇一定的瓶颈。随着自上而下过程控制的强化，乡镇与管区的关系呈现从松散关联型向高度关联型[26]转变之趋势。管区承包了日益繁重的中心工作和业务工作任务。管区的自主性、灵活性下降，适应基层社会的能力被削弱。管区行政包干制的困境，是当前中国基层治理困境的一个缩影。国家加强自上而下的监控、推进基层治理现代化，有其客观需求。但是，在推进基层治理体系与治理能力现代化过程中，需要避免“一刀切”，应该给基层政权保留一定的自主空间。基层管区可以实行分类改革，比如在已经完成城市化的地区，管区可以社区化，以提供日常服务为主。对于正处在城市化过程中的农村地区及纯农业型地区，管区不宜过度社区化、正规化、行政化，而应该保留以做群众工作为主的功能，使其具有灵活性，适应农村基层社会需求。

本文进一步深化了行政包干制的研究。在行政包干制的适用范围上，本文不仅关注以官员个人为主体的包干制，而且研究了以基层组织为载体的包干制。在行政包干制的涵盖领域既涵盖基层政府中心工作领域的包干制，又包括日常业务工作的包干制。在行政包干制的实践机制上，分析了临时性的包干机制和常态化的包干机制。本文还分析了行政包干制的边界条件，指出在自上而下控制强化的情况下，行政包干制的灵活性、适应性降低，功能空间被压缩，治理效能遭到削弱。

此外，本文对行政包干制的研究，拓展了行政发包制理论。行政发包制理论将党委与政府混同在一起，未能明确党委在发包制中的领导地位和高位推动作用。实际上，行政发包的决定性力量就是作为领导核心的党组织。行政包干制突出了党组织在包干体系中的作用。行政包干制的政治—行政混同运作，彰显其与行政发包制的不同。党组织的政治统合作用，是行政包干制得以推动、运行的根本力量。这是既有的行政发包制理论所未曾关注的。这一判断也可回应公共行政学中的经典命题。公共行政学的经典理论强调政治与行政二分[27]，但行政包干制的基层实践表明，行政包干的本质是政治任务包干，党组织的政治力量是推动行政包干任务落地的核心力量。行政包干制不可脱离政治组织体系，由此形塑了政治与行政合一的状态。

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[20]陈文琼：《管区设置与基层政府的政策执行力强化机制——基于L镇管区设置的经验阐释》，《江西师范大学学报》（哲学社会科学版），2016年第2期。

[21]关于行政外包，参见周黎安：《行政发包的组织边界——兼论“官吏分途”与“层级分流”现象》，《社会》，2016年第1期。

[22]田先红、张庆贺：《城市社区中的情感治理：基础、机制及限度》，《探索》，2019年第4期。

[23]陈文琼：《富人治村与不完整乡镇政权的自我削弱——项目进村背景下华北平原村级治理重构的经验启示》，《中国农村观察》，2020年第1期。

[24]韩博天：《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，石磊译，中信出版社集团，2018年版，第26-36页。

[25]王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》，2016年第6期。

[26]松散关联型组织是指组织内部各部门保持较大独立性，相互间关系较为松散。高度关联型组织则是指组织各部门关系紧密，相互间反应敏感。在本文研究的行政包干制中，管区虽然属于乡镇内设的一级准行政组织，但乡镇赋予管区较大的权限，乡镇与管区之间关系类似于松散关联型状态。但近年来随着自上而下过程监管的强化，管区独立性、自主性被压缩，乡镇与管区之间关系呈现高度关联型之趋势。参见周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012年第5期。

[27]何艳玲：《公共行政学史》，中国人民大学出版社，2018年版，第33页。

注释：

①目前学界对管区有多种定义，但无论表述如何，基本上都将管区视为一种准行政组织。

②案例中的人名和地名皆为化名。

③管区类型划分的标准是依据管区的主导功能。比如在城市化管区，土地已经被较多地征用，许多农民已经转变为城市居民。在上楼型管区，管区内部多个村庄已经合村并居。在农业型管区，农民维持着传统农业型的生活方式。依托城郊的区位优势，农民已经较少种地，主要在本地和外出务工。许多农地已经出租给农业公司。治理负荷分类依据的是一种相对标准，属于质性评估。

④因此，我们常常可以看到，在基层政府中，有不少领导分管的业务并不是其所擅长的专业，而且领导之间也可能进行较为频繁的分管业务调整。

⑤调研期间，C街道干部刚经历调整，街道办主任一职暂缺。本表中的副科级以上干部，既包括党政班子成员，又包括副科级非党政班子成员。本地是指本乡镇街道。

⑥《中共山东省委山东省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（鲁发[2018]30号），2018年7月1日。