村庄基础设施建设如何推进农业农村现代化？——基于日本的经验与启示

作者：陈雪 毛世平  责任编辑：赵子星  信息来源：《世界农业》2021年第8期  发布时间：2021-09-06  浏览次数： 6565次

【摘　要】完善村庄基础设施有利于健全农村基本公共服务体系，也是实现农业农村现代化的强力支撑。因此，本文选取与中国国情相似的日本为例，分析其自1955年至今村庄基础设施建设的四个演进阶段，研究发现日本致力于做好前瞻布局，坚持“城乡等值”理念，培育农产品特色品牌，以数据赋能农业农村现代化建设。且日本的成功经验与中国农业农村现代化“五位一体”的内涵形成有效契合。采用比较研究法，归纳了中日两国村庄基础设施建设的异同，以及中日两国在建设目标、面临的人力短板问题、推进农村绿色发展方面存在的共同点。但与日本相比，中国基础设施建设协调性不足且主体单一，区域间不协调且忽视后期管护，政策规划及财政投资存在短板。基于日本经验及中国国情，本文提出强化智能设施应用，加快人居环境整治，因地制宜地建设村庄，创建多元共治的治理机制，撬动社会资本进入，助推村庄基础设施建设的对策建议。

【关键词】村庄基础设施；农业农村现代化；日本；经验借鉴

1引言

加强村庄基础设施建设直接关乎农民生产、生活质量改善及城乡均衡发展，是顺应亿万农民对美好生活期盼的重要决策，也是实现农业农村现代化的必然选择。2020年中央一号文件提出要“对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板”，加强村庄基础设施建设不仅可以为农业生产活动提供良好的物质基础，也可以带动当地农民就业，形成美丽宜居的乡村环境。2021年中央一号文件中再次强调要“大力实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。”然而目前中国面临村庄基础设施建设资金短缺、相关配套设施不完善和后期管护工作不到位等多项问题，且相当数量的村庄基础设施建设年久失修，工程长期效益不能得到很好发挥，无法支撑起“农业强、农村美、农民富”的发展需求，也不利于走中国特色的现代化农业道路。

目前学术界对于村庄基础设施的研究主要集中在三个方面：一是中国村庄基础设施建设的现状^[1，2]、投资模式^[3]和政策偏向^[4]；二是对国外典型发达国家经验的分析，如日本的“一村一品”^[5，6]和新农村建设^[7]，韩国的新村运动^[8]，德国的村庄更新计划^[9]，通过对这些国家经验的总结，提出促进中国基础设施建设的相关政策建议；三是从村庄基础设施作用的视角分析其对农业经济增长的作用^[10，11]。但是多数研究仅仅是针对村庄基础设施的某个领域或环节进行探讨，比如目前学者大多聚焦于生产领域的基础设施，对于生态领域及生活领域的研究较少，且在研究中更侧重于基础设施的建设环节，忽视后期监督及管护的研究，缺乏全面视角的系统性研究。2021年是中国开启农业农村现代化建设的新征程，农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础，村庄公共基础设施建设是其发展的重要物质保障。因此，面对这一新的发展形势和任务，亟须思考如何建设村庄基础设施，进而推进农业农村现代化。

基于此，本文试图做出如下补充：第一，农业农村现代化是包括农村产业现代化、农村生态现代化、农村文化现代化、乡村治理现代化和农民生活现代化“五位一体”的有机整体^[12]。本文从这五个方面分别进行分析，旨在补充当前研究局限于生产类基础设施的不足。第二，日本与中国在农业资源禀赋和经营方式方面存在一定相似性，探究日本如何通过村庄基础设施建设实现农业农村现代化的成功经验，对于中国加强村庄基础设施建设从而推进农业农村现代化具有重要借鉴意义。第三，本文立足于当前国家政策热点，从农业农村现代化的视角分析如何建设村庄基础设施，结合日本经验及中国当前的现状与问题，提出相应的政策建议，对于如何解决村庄基础设施建设推进农业农村现代化这一问题更具有针对性和现实意义。

2日本村庄基础设施建设和管护的历史演变

2.1第一阶段：做好前瞻布局，实现农村经济复苏（1955—1960年）

第二次世界大战期间，日本经济遭受极大打击，战争结束后，日本各项经济亟待复苏，针对农业产业，1955年日本农林水产省提出了“新农村建设”的构想^[13]，这一构想的提出标志着日本开始探索战后农业经济复苏的道路。一是日本确定了一批新农村建设的区域，将农户规模为900～1000户的村庄划定为主要建设区域^[14]。二是在新农村建设区域的主要村庄中建立农业振兴协会，通过与当地政府、农户和社会组织共同协商，制定出适合本地实情的农村振兴规划。三是政府强化政策资金的支持，中央政府利用政府直接投资、低息贷款和补贴等多种方式扶持新农村建设，进而使各市町村的公共基础设施建设工作得以顺利进行。这一阶段各村庄建设了大批农业公共基础设施，加强了各村各户之间的相互联系和合作，同时也调动了农户主动参与乡村建设的热情和信心。

2.2第二阶段：坚持“城乡等值”理念，布局村庄建设（1961—1970年）

日本第一轮新农村建设后期出现了青壮年劳动力不足、农民生活水平不高和城乡发展差距较大的情况。为解决上述问题，日本政府提出进行第二次新农村建设的方案，通过制定“经济社会发展计划”力求实现产业和城乡间的均衡发展。第一，在生活类基础设施方面，日本各地村庄进行农村住宅的翻新和改建，提高村内互联网和自来水管道的普及程度，加强各地的道路建设以促进农村间的联系合作。第二，生产类基础设施建设方面，日本成立专门机构，负责农田生产、防灾和水利等设施建设，制定农业水利设施功能保全指南，派专人负责基础设施的维修和管护。第三，生态类和公共基础设施建设方面，日本提出“美丽乡村”的政策计划，通过建设美丽乡村和构建资源循环型社会，实现农村生态环境的改善^[13]。完善村庄公共类基础设施，建设学校、医疗机构和集会场所，以充实农户的业余生活。

2.3第三阶段：培育农产品特色品牌，提高农业竞争力（1971—2000年）

为了增加农民收入，实现农业可持续发展的目标，日本又进行了第三次新农村建设活动——“造村运动”，这次活动有别于之前两个阶段，是一次农村自身“自下而上”的振兴活动。在一系列“造村运动”中，1979年开始的“一村一品”活动影响最为深远。这一活动主要以产业基地建设和地方特色品牌培育为核心，通过振兴农业特色产业来带动地方经济的发展，从而实现农村自我竞争力的完善和提升。一方面，各地农村依据地方资源禀赋优势建立相关农业生产基地，加快生产、加工和销售为一体的产业链建设，形成具有地方特色和文化底蕴的优秀农产品品牌。另一方面，加强本地特色文化资产的开发和维护，“一村一品”并不局限于农副产品，也包含特色文化旅游参观项目，因此各地逐渐开始重视文化设施、服务设施等相关基础设施的建设活动。这一活动既使各地农村结合自身特色，开发出特色农产品品牌，促进当地经济发展，又使农村重视公共服务及文化设施建设，实现了农村生活环境的改善。

2.4第四阶段：推进数字化建设，以数据赋能农业农村现代化（2001年至今）

为了推进农业农村现代化发展，进一步降低城乡间差距，日本政府开始注重农村信息化建设。2001年4月日本农林水产省制定了“21世纪农林水产领域的信息化战略”，在此计划中预计加强农村信息通信基础设施的建设，如在村庄内铺设光缆、普及宽带网络等，一方面可以改善农民的生活水平并拓宽其接受新知识的渠道，另一方面有利于促进农业电子商务的建设和智慧农业的发展，提升农业信息化程度^[15]。2017年8月，日本又设立了“农业数据联合基础协议会”，旨在建立一个综合性的农业数据平台，汇集至今为止与农业相关的零散数据，使数据的联合、共享、提供成为可能，进而促进日本农业信息通信基础设施建设的进程。日本政府通过为农民提供土壤、气象和市场行情等各种公共数据和民间企业的农业数据，打破农民和供应商、制造商之间的壁垒及信息不平等的现象，从而提高农业的生产效率^[16]。

3日本村庄基础设施建设和管护的典型经验

3.1引入智能基础设施，推进农村产业现代化

在日本，由于农村人口的减少和老龄化，劳动力短缺问题严重制约其农业发展，因此日本政府期望在农村地区扩大智能基础设施建设，以机器替代人力缓解农业劳动力短缺的危机。2016年日本政府批准的《日本振兴战略》中明确了以物联网、大数据、人工智能和机器人传感器为突破性推动力的“第四次工业革命”，并在农业领域提出“基于引入创新技术来大幅提高生产率”的目标。日本农业与食品产业技术综合研究机构构建了一个集数据协作、共享和供给功能为一体的数据平台——WAGRI。该项目与私营企业、地方政府以及农户等进行合作，通过在农业生产区域安装机器人传感器、人工智能和物联网等先进技术设备，搜集农业生产环节的数据和活动记录，将其上传至数据平台进行共享。据日本贸易振兴会（JETRO）市场报告显示，日本智慧农业国内市场规模在2015财年约为97.2亿日元，在2016财年为110.5亿日元，并将在2022财年扩大到331.9亿日元。随着智慧农业技术的普及，将有利于将传统生产有效引入现代农业发展体系，推动日本农业产业向规模化、集约化和现代化发展。

3.2以绿色兴农理念，助推农村生态现代化

坚持绿色兴农，就是要推进农业农村绿色发展，实现人与自然的和谐共生。基于此日本提出了“美丽乡村”计划，该计划希望构建一个美丽且充满活力的乡村，一方面，能够促进农业地区的资源保护和利用效率，加大建设生态类村庄基础设施如排污净水设施、垃圾分类回收设施等，意图营造良好的村内生态环境；另一方面，通过建立农田水利等大型基础设施，希望扩大水力发电等清洁能源的使用范围，构建资源节约型社会，从而提高农村的发展活力。日本部分农村地区通过在稻田的排水口安装一个调节板，抑制水的流出，从而起到了水坝的作用，可以在降水期间有效地将水存储在稻田中，起到保持水土的功能。北海道滨中町的“绿色走廊项目”通过在荒野和山坡种植树木形成森林，恢复和保护了各类生物的生存环境，为其提供栖息之地。岛根县在种植水稻的过程中将当地特有的泥土施放在稻田中以代替农药或化肥，从而实现绿色生产。

3.3立足文化传承与振兴，促进农村文化现代化

实现农村文化现代化就是要因地制宜地发展各地农村优秀传统文化，实现文化的传承与振兴。在生产和生活相结合的农村社会中，许多地区都产生并保留着各自独有的文化。熊本县的通润桥是一栋历史悠久的建筑，这座桥在江户时代用来输送农业用水，是日本领先的农业用水设施之一，证明了当时高超的砌石技术水平。香川县小豆岛在江户时代前期为庆祝农业蓄水池的完工，在神社举行歌舞表演以示庆祝，并在以后每年的5月3日定期举行“歌舞祭典”，这已成为当地的民俗文化遗产。在保留文化传承的同时，日本也非常重视文化振兴，通过建立“政府主导—学校支持—农民参与”三位一体的教育培训模式，为村庄的兴旺发展培养和输送专业性人才。日本政府2018年11月发布了“农业竞争力强化计划”，在农业学校设定专门的教育课程并派遣高级农业经营者授课，同时采用OJT（OntheJobTraining）培训方法，组织专业的农技人员对毕业生进行培训实习，以每月最多10万日元的标准对其进行补贴，努力提升年轻一代就农的意愿，为文化传承培养人才。

3.4政府和地方形成合力，实现农村治理现代化

日本在村庄基础设施建设的过程中重视建设主体的多元化。一方面，日本非常重视各部门间的分工合作，如在《农业促进区改善法》中提出，各都道府县及市町村应根据自身情况自主制定农业振兴区制度，通过成立相关农业管理组织，使之承担区域内村庄基础设施建设项目的申请、规划、实施和管护等工作。这一组织在农业振兴区独立有效地进行运作，对农业生产发挥了重要的促进作用。政府主要负责如大型农田水利设施的建设费用，地方政府及社会资本可以负责中小型农村基础设施项目的建设工作，实现建设主体的多元化。另一方面，重视农户的主体地位，日本组建了农户自治的“土地改良区”组织，由其负责水库、灌溉等公共基础设施建设，同时负责后期设施的管理和维护工作^[17]。并积极吸引和鼓励社会各种力量进入村庄基础设施建设领域，村庄规划者的主要任务是组织、协调和指导农民发表意见，并通过协商达成共识。农户参与全过程，深刻理解村庄建设的目标，并提出自己的利益诉求和要求，全方位积极地参与村庄建设。

3.5坚持“城乡等值”理念，加快农民生活现代化

农民生活现代化是推进农业农村现代化的根本目的。日本日趋重视村庄基础设施的相关建设，全面改善农业生产基础和生活环境，从而可以最大限度地发挥农业农村的发展潜力。一是推进农业农村建设事业。为了强化农业竞争力和农村地区的发展潜力，日本努力推进水路管道化、基础设施抗震化等设施的建设，同时也加强了智能农业的基础设施建设，如引进田间环境监测设备、无人驾驶拖拉机和病虫害远程诊断系统等，意图为实现农业现代化奠定基础。二是农村生活条件的改善事业。为促进农村地区住房质量的提升，日本通过了《促进建设优质农村住房法》。一方面可以吸引社会资本投资农村住房的建设，对农村经济产生刺激作用；另一方面有利于改善农村地区的居住环境和居住条件，减少城乡差距。日本通过以上两方面的建设，旨在为农民提供更加便捷、舒适的生产和生活环境，从而实现城乡基本公共服务均等化和城乡居民生活质量的等值化。

4中日村庄基础设施建设的比较分析

4.1中日村庄基础设施建设的共同点

4.1.1实现农业农村现代化是中日建设村庄基础设施的共同目标

在农业4.0的背景下，如何把握这一历史机遇并进行超前布局是中日面临的重要挑战^[18]。2021年的中央一号文件提出应实施数字乡村建设发展工程，支持农村信息通信基础设施建设，推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合。建设村庄基础设施的过程中要针对农业农村现代化与乡村振兴战略的重大需求，一方面加快建设农业生产中的智能化设施，如农业病虫害测报监测网络、作物长势监测仪和智能分等分级决策系统等；另一方面也要加强有利于乡村公共服务、社会治理等数字化、智能化设施的建设。日本同样重视村庄内智能化基础设施的建设，日本农林水产省于2013年11月成立了实现智慧农业的研究小组，旨在利用智慧农业技术建设劳动力节约和高质量生产的新型农业。2016年日本政府发布的《农林水产活力创造计划》和《日本复兴战略》中均布局了未来重视智能（AI）、物联网、大数据和机器人等技术设施的建设，并再次明确数字化、智能化农业设施的应用推广是实现农业农村现代化的推动力^[19]。

4.1.2如何通过基础设施建设补齐人力短板是中日面临的共同问题

日本在经济高度增长期对于农业用地的整备导致了劳动力剩余，通过从农村向城市输送年轻劳动力来支撑日本经济的稳定增长，但这却造成了农业劳动力的流失和老龄化。日本农林水产省统计数据显示，2019年农业从业人口为168.1万人，比2010年减少了92.5万人，降幅为35.49%，但65岁以上农民的数量却比2010年增长了8.61%^[19]。中国也出现了相同的情况，第七次全国人口普查数据显示，2020年全国人口中，居住在城镇的人口为90199万人，占63.89%；居住在乡村的人口为50978万人，占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加23641万人，乡村人口减少16436万人。目前中国老龄化水平城乡差异明显，全国乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99%和6.61%。随着农民人数的减少及老龄化的趋势，一方面导致农业生产力持续下降，另一方面也使村庄内各类基础设施的维护变得更加困难。在此情况下，通过加强生产类智能化基础设施建设，既能实现对人力的替代，又有利于提高农业生产效率，是解决中日正在面临的人力短板问题的有效途径。

4.1.3整治村庄生态环境是中日推进农村绿色发展的共同选择

为了实现农村的绿色发展，中日均致力于促进村庄生态环境的改善。中国农业农村部将启动实施农村人居环境整治提升五年行动，重点抓好改厕、污水和垃圾处理。近年中国生活垃圾和污水得到处理的行政村比例不断提高，垃圾与污水处理设施能力也不断优化，卫生厕所普及率逐步提升。第三次农业普查数据显示，2016年年末，73.9%的村实现生活垃圾集中处理或部分集中处理，53.5%的村完成或部分完成改厕，17.4%的村实现生活污水集中处理或部分集中处理。其中乡村卫生处理设施建设方面，东部地区完成比例最高，各方面都优于其他地区（表1）。为了推进农村实现绿色发展，日本成立地域环境资源中心（JARUS）这一官方机构，主管农村排水设施的建设与更新、环境的整治及可再生能源的开发利用，助力日本的“美丽乡村”建设。

表1 中国村庄卫生处理设施实施情况

单位：%

数据来源：第三次全国农业普查主要数据公报（第三号）。

4.2中日村庄基础设施建设的差异

4.2.1中国与日本相比基础设施建设协调性不足，且主体单一

村庄基础设施的建设是为农民服务，其建设及管护工作涉及部门众多，且存在建设周期长、需求资金大等多方面的问题。目前中国村庄的现状是农户既对村庄基础设施存在大量需求，自身又很难支付或承担村庄基础设施建设及管护的高额资金。因此，各地村庄基础设施的建设及管护需要政府投入大量资金进行维持，这对中央政府造成一定的财政预算压力。日本政府在承担主要投资责任的同时，积极吸引和鼓励社会各种力量进入村庄基础设施建设领域，政府主要负责如大型农田水利设施的建设费用，地方政府及社会资本可以负责中小型农村基础设施项目的建设工作，促进投资主体的多元化发展。如表2所示，日本村庄基础设施建设的过程中，中央政府负责大型干渠建设项目，而地市级政府与社会组织负责建设小型村落排水和山区综合维修等项目，这样有利于大大减轻中央的财政压力^[20]。

表2 日本村庄基础设施建设分摊标准

数据来源：農林水産省，https：//www.maff.go.jp/j/nousin/sekkei/nn/n_nouti/index.html。

4.2.2中国基础设施区域间存在差距，与日本相比后期管护不足

与村庄生产性基础设施相比，中国村庄非生产性基础设施仍然是农村建设的薄弱环节，且存在区域间的不平衡，阻碍了农业农村的高质量发展。以村内公共服务类卫生室和生态类太阳能热水器的建设为例，中南区和华东区的卫生室数量占比在全国居于高位，西南区和华北区的卫生室数量占比处于中等水平，西北区和东北区的占比则处于较低水平（图1）。华东区的太阳能热水器建设占比远远领先于其他地区，其次是中南区、华北区和西南区，西北区和东北区的建设水平与其他区域存在较大差距（图2）。除区域间的不平衡外，中国基础设施“重建轻管”现象也较为突出，导致许多设施逐渐老化，无法发挥应有的作用。日本则非常重视村庄基础设施的管护，2005年3月日本农林水产省发布的《粮食、农业和农村基本计划》中就提出应加强对村庄内基础设施的有效更新及维护管理。2013年11月日本政府制定了《基础设施寿命延长计划》，日本农林水产省农村振兴局表示将以此计划为基础，明确促进村庄基础设施维护和更新的未来方向。

图1 中国不同区域村卫生室数量占比（%）

数据来源：《中国城乡统计年鉴》和《中国社会统计年鉴》。图2同。

图2 中国不同区域村太阳能热水器建设占比（%）

4.2.3中国基础设施建设的政策规划及财政投资与日本相比短板明显

中国部分农村规划建设管理机构不够健全，村庄建设管理人员水平较低，村庄总体规划缺乏系统性和长期性，导致编制的村庄规划不能得到有效、严格的实施。2017年，中国农业基本建设支出总额增加到8371.41亿元，农业基本建设支出占财政支出比例也从2006年的0.40%增长到2017年的4.12%。尽管农业基本建设支出持续上升，但占比始终处于较低的比例。与中国不同，日本政府重视村庄基础设施建设政策体系的完善，近些年发布的《农林水产活力创造计划》《农林渔业金融公库法》《农业竞争力强化支援法案》《日本复兴战略》和《农林中央金库法》从建设目标、实施细则、金融投资及设施管护等不同方面做出了具体细致的规定及指示。根据日本农林水产省公共事业预算数据显示，与2019年相比，2020年日本政府用于村庄基础设施建设的各项预算都有所上升，其中从预算金额来看，日本用于建设灌溉排水相关基础设施的金额最高达到1101亿日元，其次是提升农业竞争力的基础设施建设，由此可以看出日本村庄基础设施建设的重心集中于生产环节，用于综合农田防灾、农村防灾减灾以及农地改编的预算增幅明显。

5中国村庄基础设施建设推进农业农村现代化的对策建议

面对实现“农业农村现代化”这一新的发展形势和任务，中国亟须立足实际情况，针对村庄基础设施建设过程中存在的问题，学习日本如何通过建设村庄基础设施实现农业农村现代化的典型经验，并引以为鉴。

一是强化智能设施应用，提升产业现代化水平。农村产业现代化要以科技进步和制度创新作为小农户与现代农业有机衔接的桥梁，通过农业生产方式的转变，实现农业现代化的发展。一方面，加强中国农业农村的信息化建设，融入大数据、物联网、云计算、移动互联等现代信息技术和农业智能设施应用，推动农业生产管理精准化、自动化；另一方面，鼓励年轻人回乡就业，将他们创造性的思维与农业进行融合，促进农业产业的创新发展。同时激发当地农户建设家乡的积极性和自主性，培养出一批具备专业性素养的农业技术人才，更好地操作现代化智能设施。

二是加快农村环境整治，促进农业绿色发展。农村生态现代化是要实现农业农村绿色发展和生态文明进步，促进人与自然的和谐共生。中国应针对农村生态现代化成立专门部门，按照优化资源配置、保护生态环境的思路，追求村庄生态效益最大化，促进水、林、田等生态环境和谐共生，遵循村庄的生态保护空间规划，推动农业产业发展与耕地、水系等自然资源空间分布相结合，全面开展高效节水灌溉行动，开展化肥农药负增长行动，大力推行病虫害绿色防控，建设自动化、智能化田间监测网点，构建病虫害监测预警体系，从而实现农业的绿色发展。

三是立足各地方特色，因地制宜地建设村庄。农村文化现代化要大力传承和弘扬农村优秀传统文化，全面实现乡风文明和乡村文化振兴。中国小规模生产、地块零散的特征明显，各个地区农村风俗习惯、地形地貌等特点各不相同，因此在建设村庄的过程中也应深挖各地村庄特色的历史，寻根溯源弘扬民俗文化，基于当地农业实际发展情况，科学规划，因地制宜地进行村庄建设活动的开展。依托当地丰富的山水生态、民俗文化资源优势，助推当地旅游开发，实现人居环境和乡村旅游长效双向促进，推动村庄建设和产业发展的相互促进。

四是提升农民参与度，创建多元共治的治理机制。乡村治理现代化要坚持以农民为中心，推进治理方式与治理手段的多样化，形成充满活力、多元共治的新型乡村治理机制。中国也应坚持农民主体地位，建立和完善村庄基础设施建设与管护中公众参与和监督机制。在顶层设计上，要将农民建议纳入规划、建设、验收、管护各个阶段的评价和监督体系中。为保证建设项目的稳定性及长期性，政府应制定总体性的规划纲要，为其他部门及地方政府指明方向，而地方应根据各地的实际情况，积极吸纳当地村民建议，因地制宜地制定出更适合本地区发展的规划方案，实现村庄治理主体的多元化。

五是撬动社会资本进入，助推村庄基础设施建设。农民生活现代化是指要全面推进城乡融合，实现城乡居民生活质量的等值化。中国应借鉴日本经验，改变政府单一性投资的方式，积极鼓励社会力量参与到农村基础设施建设及管护的项目投资中来，为其提供政策法律上的优惠与支持，并构建良好的投资环境。通过引导社会资本进入农业领域，促进农业投资主体的多元化，增强村庄基础设施的建设力量，从而有效地推动相关项目的建设发展。

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