从环境整治到乡村振兴：美丽乡村项目中的目标置换如何发生？——以浙江安吉为例

作者：任　弢  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期  发布时间：2021-08-31  浏览次数： 2107次

【摘　要】作为分税制之后最主要的治理机制之一，项目制在脱贫攻坚和乡村振兴中发挥着重要作用。目标设置是项目制的重要结构性要素，项目制中的目标置换问题始终受到关注。2002—2020年浙江省安吉县美丽乡村建设项目的目标从单一的农村环境整治目标逐步迭代升级为综合的乡村振兴目标。然而，学界已有的三种理论假说对这一现象的解释力均存在不足。本研究运用单案例研究策略，试图归纳安吉县美丽乡村建设中目标置换的发生路径。研究发现：（1）2002—2020年浙江安吉县美丽乡村建设项目共发生三次目标置换；（2）由于项目本身超越了事本主义的行政逻辑，在使命意识和担当精神驱动下，目标置换是地方和基层政府所采取的必然策略。

【关键词】乡村振兴；项目制；使命意识；目标置换；美丽乡村；新发展理念

一、问题的提出

作为分税制之后最重要的治理机制之一，项目制在脱贫攻坚和乡村振兴中都发挥着重要的作用[1]。理想状况下的项目制是一种事本主义的资源动员、组织和管理方式[2]，为了实现项目预期任务，目标管理与过程控制就成为项目制重要的结构要素之一。然而已有研究指出，由于项目制本身自上而下的固有特征，加之条块分割和信息不对称等制度环境[3]，在项目制的实际运行过程中，往往会出现目标置换，形成基层分利结构，从而导致项目效果大打折扣[4]。

浙江省作为乡村振兴示范省，在实施乡村振兴战略的过程中也以项目制为主要政策工具，同样出现了目标置换的现象，但是却并未出现此前学者们所发现的项目异化问题，被置换后的目标反而成为了推广至全国的先进经验。

针对这一现象，本文以浙江省安吉县2002—2020年美丽乡村建设项目为例，基于深度访谈资料，运用单案例研究策略，试图解析在项目制运作过程中，目标置换是如何发生的，为何安吉的目标置换反而对项目绩效有显著提升？

二、相关文献综述

1994年分税制改革后，在财政收入集中的同时，中央对财政资金的分配却出现了依靠“条线”体制运作的情形，形成了继单位制后另一种特殊的资源配置手段即项目制。

作为分税制后最重要的国家治理机制，项目制已经超越了管理学意义上的“为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”[5]3的原始定义。渠敬东、周雪光、折晓叶等学者从央地关系、控制权、条块关系等角度对项目制给出了不同定义，而这些不同定义的共同点在于将项目制视作是条块制度安排下的一种财税资源分配手段[6，7，8，9]。即在财税分配过程中，上级政府资金在普惠性的转移支付外，通过条线部门的专项支付和项目资金的形式自上而下地流动，并且条线部门分配的资金需要地方基层政府间开展横向竞争才能获得。围绕项目制这一财税分配制度，中国央地关系、社会关系等都发生了显著变化[10]。

对于项目制本身而言，项目制是有效提供公共物品提升治理绩效的重要手段。项目制兼具自上而下和自下而上两种特征，即项目制运作过程中存在嵌入于科层的分级体制和市场导向的竞争机制[11]。

因此，学者们对项目制运作过程通常从纵向和横向两个视角加以考察。已有纵向视角研究聚焦于分级运作的“发包—打包—抓包”过程，即国家部委将项目也就是资源通过自上而下的方式“发包”出去，将国家的资源进行条条式的分割；而地方政府采用“打包”的政策，将条条下的项目重新组合成块块的形式；村庄则采用“抓包”的形式，借助项目发展本村公共事务，提升乡村的治理水平。纵向视角下重点考察在“统一化、标准化、技术化”的项目安排下，不同层级政府在“发包”和“打包”过程中围绕项目开展的行动及其策略[12]。

而在横向视角下，已有研究则重点讨论了项目“抓包”过程中的地方和基层政府的竞争[3]。地方和基层政府的竞争会使得项目在发挥指挥棒作用，取得“增长奇迹”的同时，也造成机会主义倾向、非正式运作、“抓两头”和政绩工程[13]等项目异化问题。

在项目制纵向和横向的运作过程中，为避免异化问题的出现，关键的结构要素在于项目目标设定与过程控制。因此，项目制中的目标置换就成为了学者们关注的重点。对于项目制中的目标置换成因，学者们形成以下三类假说。

首先是晋升激励说。晋升激励说指出，地方政府官员在晋升锦标赛的压力下，在“打包”环节利用政策空间充分发挥自由裁量权[14]，倾向于将项目原有目标进行置换，形成能够促进辖区经济增长和财政扩张的招商平台或融资平台，从而扭曲项目本身的意图[15]。如果晋升激励说成立，那么在项目中新增或置换的目标应该是经济增长、产业发展等具有较强显示度和对晋升有显著影响的目标。然而在安吉美丽乡村建设中，新增的目标反而是幸福感、文明程度等显示度较低的指标，因此，晋升激励说不能完全解释安吉的项目制目标置换。

其次是目标差异说。目标差异说则将分析的对象从官员转化为政府，试图从政府条块差异的角度对目标置换行为进行解释。目标差异说指出，“发包”环节由政府部门，即“条条”主导，遵循技术逻辑和专业化原则，但在“打包”和“抓包”环节，主要参与者是地方和基层政府，即“块块”主导，与“条条”技术理性的专业化思维方式不同，“块块”应对项目时将项目置于地区全局发展中加以考量，因此，条线和地方工作的目标差异导致目标置换的出现[16]。根据前人的研究，如果目标差异说成立，那么能够观察到的现象是在“打包”和“抓包”环节，“块块”会将项目捆绑在综合性的具有战略发展意图的宏大工程中[17]。然而，在安吉美丽乡村的建设项目中，却没有观察到美丽乡村项目被捆绑在任何宏大工程里。因此，目标差异说对于安吉项目制的目标置换的解释能力也有限。

最后是制度外运行说。前两种关于目标置换的理论基于制度正常运作的情形对目标置换的原因进行了分析。而该理论认为，项目制中的目标置换主要是由于制度运行以外的因素，即争资跑项的乡村组织、乡村治理中消极的不作为和秉持不出事逻辑的乡村干部[18]，为分利而渗透进基层组织的富人等形成了分利集团，完全扭曲了项目原有意图[19]。然而在安吉项目目标置换的全过程中，由于基层民主参与和纪检审计部门前置监督，并没有出现所谓分利集团和寻租腐败，因此，寻租腐败说也不能解释安吉项目制中的目标置换现象。

综上所述，已有研究中关于项目制目标置换的三种理论假说均不能完全解释安吉美丽乡村建设项目目标置换的原因，因此，本研究试图通过单案例研究设计，以安吉县美丽乡村建设项目为例，对项目制目标置换的可能路径进行分析。

三、案例呈现

（一）安吉概况

安吉县隶属浙江省湖州市，天目山脉自西南入境，分东西两支环抱县境两侧，呈三面环山，中间凹陷，东北开口的“畚箕形”的辐聚状盆地地形。安吉素有“七山一水二分田”之说，全县以山地丘陵地貌为主，面积占比74.6%，平原耕地分布于西苕溪两岸河漫滩，面积占比仅20%左右。

作为20世纪80年代的欠发达县，安吉在40年时间内完成了追赶超越，经济社会发展迅速，在2020年中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告（2020）》中，安吉县在“全国县域经济综合竞争力排行”中排名第51名。

与之相伴的是，安吉县的农村人居环境和基层治理效果也取得了突出成绩，全县建成精品示范村55个、乡村经营示范村15个、善治示范村34个、精品观光带4条，建成区面积达37.6平方公里。安吉县先后获得了联合国人居奖、全国幸福百县、全国绿色发展百强县市、全国投资潜力百强县市、全国县域经济投资潜力百强县、首批全国农村社区建设示范单位、全国乡村治理体系建设试点县、国家森林城市、国家生态文明建设示范市县、国家首批全域旅游示范县和中国最美县域等荣誉称号。由安吉县为第一起草单位的《美丽乡村建设指南》经国家标准委员会发布施行，成为美丽乡村建设国家标准。

（二）美丽乡村建设历程

安吉县是中国美丽乡村的发源地，最早开始探索美丽乡村建设，并于2015年作为第一单位起草了美丽乡村建设的国家标准《美丽乡村建设指南》。对安吉而言，美丽乡村建设不仅是“践行两山生态理念的载体”①，更是“乡村振兴的探索版、基础版和县域社会治理的有效途径”②。

安吉美丽乡村建设可以划分为四个阶段。

1.第一阶段：2002—2007年

2002年开始，尽管没有美丽乡村的提法，安吉实际上就已经开始着手改善农村环境，重点工作内容与2018年全国范围内开展的“农村人居环境整治”③相类似，着重于治脏治乱，改善农村生态环境、提高农民生活质量。

当时全国并未开始类似的行动，安吉之所以率先着手提升农村人居环境，主要是由于2003年，时任浙江省委书记的习近平做出了“发挥八个方面的优势”，“推进八个方面的举措”的决策部署，简称“八八战略”④，部署全省开展“千村示范万村整治”行动，要求从浙江全省四万个村庄中，选取一千个中心村建成全面小康示范村，一万个自然村开展农村自然环境综合整治。“恶劣的环境难以孕育先进的文明，环境提升覆盖到哪里，社会文明程度的提升就延续到哪里。”⑤安吉在这一过程中完成了农村五改一化⑥，解决了农村人口的生活和居住环境的最基本问题。在治脏治乱阶段，安吉县于2006年获评全国首个生态县。

2.第二阶段：2008—2012年

从2008年开始，安吉把生态文明建设和乡村环境建设提升到更高的高度，从全域性、综合性的角度提出要提高乡村环境治理水平、公共服务配套水平和产业综合发展水平，由此诞生了美丽乡村这个新载体。

美丽乡村建设工程是一个系统工程。在这一阶段，安吉出台了美丽乡村总体规划、实施意见、行动纲要、考核办法、激励帮扶措施等政策，形成了较为系统的美丽乡村建设政策体系。

美丽乡村建设工程也是一个综合工程。安吉县委县政府提出“村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福”，美丽乡村不局限于环境和生态文明建设，而是涉及乡村治理的方方面面，对乡村治理水平的综合提升提出了较高要求。

为了帮助村庄完成美丽乡村的建设目标，安吉县结合安吉自然人文资源禀赋，在全县规划了昌硕、白茶、大竹海和黄浦江源四条精品观光带，由四条精品观光带带动187个自然村，实现点线面相结合，快速推进美丽乡村建设工作。除了宏观层面上规划先行，安吉还在微观层面开展了“美丽家庭”创建活动，美丽家庭作为美丽乡村的细胞，有力推动了美丽乡村建设。例如，在村庄每家每户中安装太阳能设施，从而倒逼农民家庭改造污水处理系统，改变生活习惯。

2008—2012年的美丽乡村建设“中国美丽乡村”精品村10个、重点村20个、特色村10个，初步打响安吉“中国美丽乡村”品牌。全县179个村庄提前实现了农村污水处理、清洁能源利用、生活垃圾无害化处理等13项环境治理措施的全覆盖，实现了农村综合服务中心、文化大礼堂、老年人日间照料中心等农村公共服务设施全覆盖，乡村治理水平在软硬件上都有显著提升。

3.第三阶段：2013—2018年

从2013年开始，安吉继续推进美丽乡村建设，在第二阶段工作的基础上，于2016年实现了从179个村庄到187个村庄美丽乡村建设的全覆盖。至此，安吉100%的村庄都完成了美丽乡村建设的基本要求。

安吉在美丽乡村建设中没有搞大拆大建，而是根据各村现有基础进行功能改造，逐步提升。因此，从2013年开始，安吉在原有的精品村、重点村、特色村基础上又设置了“中国美丽乡村精品示范村”，作为新的美丽乡村建设载体，通过精品示范村的创建，引导原有的精品村提质增效，从而带动重点村、特色村和一般村滚动提升，重点探索出“综合性、可看性、可学性、可复制、可持续”的美丽乡村建设经验，打造出安吉样板。

在第三阶段美丽乡村建设中，安吉建成55个精品示范村。在继续搞好生态环境治理的基础上，各村庄进一步通过招商引资、合同完善等不同模式和方法，完成村庄集体资产壮大和农民收入提升的目标。

4.第四阶段：2018年以后

在第三阶段美丽乡村建设实施过程中，村庄经营成为美丽乡村建设的重点工作，同时也成为了难点工作。在经营村庄的过程中，基层遇到了诸多困难。因此2018年安吉县在原有特色村、重点村、精品村、精品示范村的基础上，又设置了“乡村经营示范村”，重点工作完完全全围绕乡村经营进行，提出了11项指标。

除了推优扶优之外，在第四阶段重点开展了消灭薄弱村的工作。2019年消灭集体经济经营性收入低于3万/年的薄弱村，2020—2023年计划消除集体经济经营性收入低于5万/年的薄弱村。在消灭薄弱村的过程中，安吉县采取了下派第一书记、选派年轻干部担任村两委主任、村庄结对、村庄合资抱团等多种手段。

与此同时，2018年以来安吉还在逐步探索以社会综合治理为主要评价标准的乡村治理示范村建设，未来也计划通过设置相应指标来评选乡村治理示范村，调动基层在“建设乡村”“经营乡村”的基础上“治理乡村”。

安吉美丽乡村建设的第四阶段也与中央提出的乡村振兴战略一致，“安吉美丽乡村建设实际上就是乡村振兴的前奏曲”⑦，为乡村振兴战略的实施打下了良好基础。

综上所述，安吉美丽乡村建设循序渐进。图1呈现了安吉县美丽乡村建设的基本分期。第一阶段主要以建设乡村基本人居环境为主，实现达标的基本目标；第二阶段则在第一阶段达标的基础上，重点改善村庄生态环境，在提升硬件的同时带动村民思想观念和生活习惯的转变；第三阶段将工作重点从前两个阶段的“建设”转移到“经营”上来，注重强村富民，推动村庄治理的可持续性，并侧重探索总结普遍性经验；第四阶段则在乡村振兴战略指引下，以经营为基础，重点实现乡村基层的有效治理。

图1 安吉美丽乡村建设阶段示意图

（三）美丽乡村建设中的目标置换

目标管理是项目制中最常用的管理手段。安吉美丽乡村建设项目也不例外，采用了目标管理。为确保下级部门和村庄能够完成美丽乡村建设的任务，从“千村示范、万村整治”阶段开始，目标管理就贯穿安吉县美丽乡村建设始终。

1.目标细化：从定性到定量

在2003年开始的“千村示范、万村整治”时期，对于村庄的考核指标相对简单，主要以定性考察为主。在2003年《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于实施“千村示范、万村整治”工程的通知》（浙委办[2003]26号）中，对“千村示范、万村整治”项目提出了4类19项具体指标。在考核中，这些指标只有完成与未完成的区别，并不进行打分排名。

在2008—2012年美丽乡村建设正式提出后，安吉设置了4类36项具体考核指标，并对每项指标赋分加权，制定了具体的评分细则，36项指标合计100分。在考核中基于指标对全县187个村庄进行评分考核，规定“考核验收要充分体现创建工作的成效，原则上同一单项指标考核要分优、良、一般三个等次记分。考核评定在90分以上的为精品村，85分以上至90分的为重点村，80分以上至85分的为特色村。90分以上村超过10个时，按分数高低确定前十名作为精品村，重点村依此类推”⑧，通过打分、评比，安吉择优选出精品村10个、重点村20个、特色村10个。

2012—2018年，在原有4类36项考核指标的基础上，安吉将考核指标类型和数量进行细化，分成5类44项指标。根据评分细则，各项合计分值为1000分。在考核中，除了原有的特色村、重点村、精品村之外，还新增设了比精品村要求更高的“精品示范村”，规定“（精品示范村）考核得分950分以上（含950分）的为一等奖……考核得分900（含）至950分的为二等奖……考核得分850（含）至900分的为三等奖”⑨。

2018年以后，安吉虽然未调整5类44项指标，但在这一指标体系的基础上，又对不同类别指标的权重加以调整，设置重点突出产业类指标的“乡村经营示范村”，突出治理指标的“乡村治理示范村”等各类示范村。

从指标设置的变化来看，在安吉近20年的美丽乡村建设中，管理考核指标类别与数量都有所增加，这反映出在整个项目建设过程中在原有的项目名称下设置了新的项目目标。同时考核总分由定性评判到100分再到1000分，说明了项目任务目标不断细化。

2.目标置换：增量调整

为了通过对比新增指标和原有指标考察美丽乡村建设项目的目标设置变化情况，研究分别对美丽乡村不同类别的指标数量与权重变化进行了分析。图2呈现的是前三阶段不同类别指标数量结构变化，图3呈现的则是不同类别指标的权重结构变化。

图2 前三阶段（2003—2018年）不同类别指标数量结构变化

根据2013—2018年的指标分类，对2003—2007年和2008—2013年两个阶段的各项指标进行重新分类，统一重新编码为2013—2018年的五类分类，即环境指标、文明指标、治理指标、幸福感指标和产业指标。

从三阶段的指标的绝对数量变化来看，除了环境指标的绝对数量由第一阶段的13项增至第二阶段的14项再下降到第三阶段的9项，呈现出倒U型变化外，其余四类指标的绝对数值都呈现出逐阶段增长。而从相对数量占比看，环境指标数量占比出现了大幅下降，由第一阶段68.4%下降至20.5%。其余四项指标的占比总体上都呈现出上升趋势。三个阶段五类指标数量的标准差分别为4.71、3.97和1.17，各类指标在数量上分布趋于平均。尽管在最后一个阶段，环境指标的占比20.5%仍处于首位，但文明指标、治理指标、幸福感指标和产业指标四类指标占比已上升为15.9%、22.7%、18.2%和22.7%，与环境指标占比的差距缩小。

从指标的权重赋值来看，各类指标也都呈现出与数量结构相类似的变化。环境类指标权重由第一阶段的68.4%下降至31.2%，文明类指标和幸福感类指标的权重在第三阶段持续大幅增加，治理类指标呈现出U型变化，产业类指标则呈现出倒U型变化。三个阶段指标权重方差分别为25%、14%和7%。

图3 前三阶段（2003—2018年）不同类别指标权重结构变化

上述数量变化说明，三个阶段考核指标设置的调整并不仅仅是增加或者细化了原有任务。在一定程度上，最初以改善农村环境为重点工作的美丽乡村建设项目在运行过程中出现了目标置换，项目除了完成环境整治外，第二阶段的重点工作向产业发展和文明提升倾斜，第三阶段的重点则向村庄治理和幸福感倾斜。从上述分析中可以看出，在安吉美丽乡村建设四个阶段的项目执行过程中美丽乡村建设项目出现了目标置换现象。

四、案例分析

学界通常将项目制的运作过程划分为“发包”“打包”和“抓包”过程。为了对安吉美丽乡村建设中目标置换现象的出现进行解释，本文在发包、打包和抓包的逻辑线索下，对项目运作过程中的关键事件进行重点考察。

（一）“发包”：高目标设定

2002年开始的千村示范万村整治实际上是浙江省委发包的项目，安吉县作为项目制中的抓包方自然面临申请、考核等诸多项目抓包方面临的一般性压力。

2006年开始，时任浙江省委书记的习近平同志在安吉县余村提出了“绿水青山就是金山银山”的重要论述，对安吉2001年自主提出的“生态立县”战略加以肯定。此举进一步强化并锁定了环境改造的发展路径。如果说2001年提出生态战略主张是面对20世纪90年代工业污染困境基于效率逻辑做出的决策，那么2006年以后强化贯彻这一战略更多了一份基于合法性逻辑的考虑。当地干部在访谈中提到“作为省委书记和中央领导关注的生态县，必须坚持这一道路”⑩。2015年9月，“坚持绿水青山就是金山银山”写进中央文件《关于加快推进生态文明建设的意见》后，安吉县被明确为“两山理论”发源地，环境生态治理成为安吉的一张名片。通过结对共建等形式，余村作为“两山理论”的发源村，安吉作为“两山理论”的发源县，拥有政策资源优势，在客观上加速了美丽乡村建设。

作为“两山理论”发源地的安吉县在生态环境治理上要做出“样板”，“不能只做刚刚好，要做优做强做成示范”⑪。基于高度的使命意识和担当精神，安吉争当“典型县、模范生”，制定了较高的美丽乡村建设标准。

为此，在美丽乡村建设中，安吉出台了对精品村、重点村、特色村的奖励政策，“在县级财政已有的支农政策和资金保持不变的基础上，对经考核验收达到‘中国美丽乡村’建设标准的村根据人口规模大小实行以奖代补。精品村、重点村、特色村按人口规模2000人为标准分别奖200万、100万、50万元”⑫。根据上述标准按照实际人口计算，精品村、重点村、特色村可以分别获得150万—300万元、75万—150万元、37.5万—75万元的奖励资金。对精品示范村的奖补政策为“对通过考核的村实行以奖代补，在每村200万元基础奖的基础上，根据创建村考核得分不同档次实行不同标准的以奖代补。行政村户籍人口不足1000人的按1000人计算，超过3000人的按3000人计算。考核得分950分以上（含950分）的为一等奖，人均奖励2000元；考核得分900（含）至950分的为二等奖，人均奖励1500元；考核得分850（含）至900分的为三等奖，人均奖励1000元”⑬，按上述标准计算，获评精品示范村一等奖的村庄最高可获得奖励800万元⑭，三等奖最低也可获得300万元⑮。

但是应当注意到，上述以奖代补资金并不是普惠性的，能够获评精品示范村、精品村、重点村、特色村的村庄仅占187个村庄的6.42%、5.35%、10.70%、5.35%，其中精品示范村和精品村还有相当比例的重复。换言之，每年最多仅有25%左右的村庄能够获得奖励资金。

建成美丽乡村精品示范村需要花费3000万—4000万元，而根据美丽乡村项目本身的奖补标准，按照2000人的村庄计算，一个精品示范村能够拿到的资金只有600万—700万元，因此还存在2300万—3400万元的资金缺口，需要由各个村庄和地方政府自己“动脑筋”。

综上所述，在强政策激励下和使命意识与担当精神的驱动下，安吉美丽乡村建设必须坚持高标准，因此在一定程度上形成了资金缺口。但是在安吉美丽乡村建设中，却没有发生负债建设的问题，那么资金缺口是如何解决的呢？

（二）“打包”：部门条线项目的整合

为了补齐项目资金缺口，避免负债建设，各村庄除了各自集体资产和经营性收入外，最大的资金来源是存在于政府部门各条线的不同类型的项目资金。“（以精品示范村为例）能够覆盖一个村三分之一的建设成本，资金缺口主要依靠其他条线上部门项目资金、社会资金和村集体经营性收入补齐……”⑯

安吉县要求“美丽乡村建设到哪里，县级机关的项目资金就要倾斜到哪里”⑰。已有研究指出，在中国项目制的运作过程中，中省各类项目在县级政府形成项目池，县级政府发挥打包作用，积极主动整合项目池各类资金。那么，安吉的项目资金倾斜如何完成？

1.高位推动：部门关系的纵向协调

安吉县美丽乡村建设政策是以县人民代表大会决议的形式确定下来的，美丽乡村建设并不单单与“乡村”本身有关，建设过程中还涉及安吉县委县政府各部门和乡镇政府。因此，在组织架构上，建设美丽乡村工作由一把手担任组长的县新农村示范区建设工作领导小组统一领导，县委农业和农村工作办公室（以下简称县农办）负责日常具体工作。领导小组下设四大工程组，环境提升工程组由副县长Y牵头，责任部门规划与建设局；产业提升工程组由副县长Z牵头，责任部门县农办；服务提升工程组由副县长K牵头，责任部门劳动和社会保障局；素质提升工程组由县委常委、宣传部长E牵头，责任部门宣传部，形成了领导高位推动部门协调配合的工作格局。这使得各条线项目的整合成为可能。

2.信息枢纽：农办的条线整合

正如前文所述，项目制作为一种资源配置手段，既有自上而下、嵌入科层体系的一面，同时也具有市场机制的天然属性。资金使用效率是各条线部门在项目资金分配过程中最切实的关切，“钱给出去，最后没有结果，我们也不好交代，不是说我们是甲方就万事大吉”⑱。为了消除项目双方的信息不对称，县农办在这个过程中发挥了上下联通的撮合作用。

一方面，村庄在美丽乡村建设过程中遇到资金缺口时，村两委班子会寻求县农办的帮助，从县农办了解其他部门条线上的支农政策可用项目资金信息。这些项目资金并不一定与村庄环境整治提升直接相关。“哪些村有意向申请我们要和乡镇要去摸底……帮助他们找其他部门的‘拼盘资金’。”⑲在了解相关政策信息后，村级组织在农办和乡镇政府的帮助下，了解这些项目资金的基本要求，对照村庄实际情况和既有条件基础，向归口部门进行申报。

另一方面，县农办对各村庄的具体实际情况非常了解，能够有效消除业务主管部门和村庄之间的信息不对称，形成上下贯通。县农办会同县发改局、财政局、规划建设局和审计局，提前介入项目申报过程，确保村庄申请项目资金过程合规高效。而其他条线部门在审批支农资金的申请时，具有完全自主的决策权，也会充分考虑县农办等五部门对村庄情况的评估，提高项目资金的使用效率。村庄获得项目资金后的实施、考核、验收过程，也由农办等五个部门和项目资金主管部门共同参与。通过这种“5 X”的机制，政府部门的支农政策和惠农项目完成整合。

在部门资源的倾斜与整合过程中，倾斜和整合的并非仅仅是资金资源。“5 X”的模式尽管赋予了县农办等五部门牵头和全程参与的权力，但是并没有把各条线的涉农项目资金统一集中于农办，而是充分尊重和保证了主管业务部门的项目主导权。更重要的考量是借助“5 X”模式，使村庄获得职能部门的智力支持。各条线部门除了掌握条线项目资金这一稀缺资源外，还拥有更为宝贵的资源即本领域的技术知识。项目资金转化成项目效果并非自然而然能够实现的，而是需要借助专业知识和技能。由于乡镇政府和村庄人才稀缺、专业能力有限，在项目建设中亟需专业知识支持。“5 X”模式中，业务部门主导项目并不是简单地拨付资金了事，而是需要在农办等五部门的协调下深度参与村庄项目建设过程，提供专业知识与建议，从而帮助村庄完成项目建设。

这种“5 X”的机制使得美丽乡村建设中村级组织不再仅仅聚焦于村庄的“美丽”。由于美丽乡村建设项目本身的资金不足以覆盖村庄需要的建设成本，各村不得不整合运用其他支农政策项目资金，而其他项目资金往往带有美丽乡村以外的目标，这就导致在完成美丽乡村建设的主线任务过程中，村庄还要完成新的支线任务。因此，美丽乡村建设的过程不仅仅是乡村环境治理的过程，而是在事实上成为乡村综合治理的过程。

（三）“抓包”：高限效应倒逼目标迭代

从“发包”和“打包”两部分的分析可以看出，“发包”过程中的高目标设定形成美丽乡村项目建设的资金缺口，为弥补资金缺口，农办通过整合其他条线的涉农资金重新对项目进行“打包”，从而向美丽乡村项目的目标中引入了其他考核指标。但是这只能解释美丽乡村建设不仅仅是“美丽”，在考核中存在环境治理以外的指标，无法进一步解释为什么这些指标在不同阶段发生变化。

为了对考核指标的阶段变化进行解释，需要进一步对“抓包”过程进行分析。所谓“抓包”过程，其基础是基层抓包方的有效竞争。为了避免项目的失败，在项目开始前，项目分包方对抓包方进行事前筛选。“哪些村有意向申请我们要和乡镇要去摸底，特别差的就直接不要他们搞了，等具备条件了再上……我们让搞的村子一定有基础……我们也一定要他们搞成的……”⑳通过事前筛选，仅有一部分村庄获得了竞争的资格，这一方面避免了村庄盲目扩张而因建返贫，另一方面也大大提高了项目成功的概率。

2008年安吉县提出美丽乡村建设规划时，计划在10年内对下辖的187个村完成美丽乡村建设工作，但在实际过程中，通过事前筛选等一系列机制，仅用了5年就在179个村庄中完成了美丽乡村建设，2016年100%的村庄完成美丽乡村建设。

尽管95.7%的村庄在5年内就完成了美丽乡村建设项目的初始目标，但是由于美丽乡村建设十年规划，年年都有相应资金拨付至县一级，而县一级并不能因为既定目标基本达成而挪用项目资金，项目资金仍然需要继续拨付至基层。但此时如果继续按照此前审定的目标进行村庄评比则将出现高限效应。所谓高限效应，就是在测试和竞争中，参与者得分普遍较高，从而导致测试或竞争失去区分功能。正是由于村庄普遍达标的高限效应存在，项目制得以运行的竞争基础不复存在。为了维持美丽乡村项目继续合规运行，项目目标就必须不断迭代升级。

例如，在《安吉县建设“中国美丽乡村”精品示范村考核验收办法（2018年修订）》中规定了申报精品示范村的四条准入条件：①上年度“中国美丽乡村”长效管理考核结果“好”不少于5次，“一般”不超过1次，不出现“差”。②村级组织廉洁务实，村级班子创造力、凝聚力和战斗力强，群众参与创建的积极性高。③上年度村集体经常性收入在50万元以上或人均村集体经常性收入在500元以上，创建资金来源合理、可靠，村级债务可控可化解。④美丽乡村经营工作思路明晰，农村一、二、三产融合发展潜力大，经营有基础，村庄发展规划科学先进。其中真正与乡村环境相关的仅有第一条，而其他三条则已完全超出了生态环境治理的范畴。

那么，一个新的问题是，既然美丽乡村建设的初始目标已经实现，后续的政策创新为何不开设新的项目，而是通过置换原有项目目标的形式开展？一方面，正是由于安吉作为“两山理论”发源地和美丽乡村建设的示范县和样板县，美丽乡村建设项目本身已经超越项目制固有的事本主义，项目的终结并不能像普通项目那样事了则毕，因此，在保持美丽乡村项目名称的基础上，通过目标置换的形式，推行新的政策内容，实现持续发展。

综上所述，安吉美丽乡村建设项目中的目标置换发生路径概括如图4所示。

图4 目标置换路径图

五、结论

2002—2020年安吉县美丽乡村建设项目中共发生了三次目标置换，美丽乡村建设项目的目标经历了从“农村人居环境整治”到“产业发展”再到“村庄治理和幸福感提升”的变化。正因如此，安吉走出了一条“生态美、产业绿、百姓富”的可持续和高质量发展之路，实现了治理目标从环境整治到乡村振兴的迭代升级。

研究通过单案例分析发现，在“绿水青山就是金山银山”理念指引下，出于高度的使命意识和担当精神，安吉美丽乡村建设项目提出了较高的项目建设标准。为了弥补项目高标准带来的资金缺口，安吉在县级层面形成了来自各条线的项目池，通过资金拼盘的形式综合利用涉农项目资金，从而向美丽乡村建设项目引入了环境治理以外的项目目标，使得“美丽乡村”不局限于“美丽”。另一方面，在高度的使命意识和担当精神驱动下，美丽乡村项目原定建设目标提前完成，从而出现高限效应，使得项目制抓包过程中的竞争机制失效，为了让项目制能够运行下去，安吉自发升级项目目标。在两方面机制的共同作用下，导致了项目目标置换的发生。

与已有研究对项目制目标置换持负面评价不同，本文认为在使命意识和担当精神驱动下，项目制中的目标置换反而提高了项目绩效并促进了政策创新。在未来乡村振兴战略实施过程中，如何巧用目标置换从而发挥项目制的最大功效，仍然是需要继续思考的问题。

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注释：

①访谈资料AJ2-1211-03：安吉县原农办X主任，2020年12月11日。

②同。

③安吉在2018年开始的农村人居环境整治三年行动中主要是开展了“回头看”活动，继续完善薄弱村庄的环境整治，解决治脏治乱和美丽乡村建设中“漏网之鱼”，实现迭代提升。

④“八八战略”是指：一是进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。二是进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海，积极参与长江三角洲地区交流与合作，不断提高对内对外开放水平。三是进一步发挥浙江的块状特色产业优势，加快先进制造业基地建设，走新型工业化道路。四是进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化。五是进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。六是进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江经济新的增长点。七是进一步发挥浙江的环境优势，积极推进以“五大百亿”工程为主要内容的重点建设，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设。八是进一步发挥浙江的人文优势，积极推进科教兴省、人才强省，加快建设文化大省。

⑤访谈资料AJ2-1211-05：安吉县农业农村局M科长，2020年12月11日。

⑥五改一化：改路、改水、改厕、改房、改线与村庄美化。

⑦访谈资料AJ2-1211-05：安吉县农业农村局M科长，2020年12月11日。

⑧摘自《安吉县建设“中国美丽乡村”考核指标与验收办法（试行）》。

⑨摘自《安吉县建设“中国美丽乡村”精品示范村考核验收办法（2018年修订）》。

⑩访谈资料AJ2-1210-03：安吉县余村村干部U同志，2020年12月10日。

⑪同。

⑫摘自《安吉县建设“中国美丽乡村”考核指标与验收办法（试行）》。

⑬摘自《安吉县建设“中国美丽乡村”精品示范村考核验收办法（2018年修订）》。

⑭按人口3000人计算，200万元 3000人×0.2万元/人=800万元。

⑮按人口1000人计算，200万元 1000人×0.1万元/人=300万元。

⑯访谈资料AJ2-1211-05：安吉县农业农村局M科长，2020年12月11日。

⑰同。

⑱访谈资料AJ2-1211-05：安吉县农业农村局L科长，2020年12月10日。

⑲访谈资料AJ2-1211-03：安吉县原农办X主任，2020年12月11日。

⑳访谈资料AJ2-1211-03：安吉县原农办X主任，2020年12月11日。