新冠肺炎危机对国家治理和全球治理的影响

作者：俞可平  责任编辑：赵子星  信息来源：《天津社会科学》2020年第4期  发布时间：2021-08-25  浏览次数： 18215次

【摘　要】新冠肺炎疫情是人类有史以来传播速度最快、范围最广的灾难，它正在深刻地影响世界的政治经济发展进程。这次新冠肺炎疫情发生在民主化、现代化、全球化与网络化的复杂时代背景下，它对国家治理和全球治理的影响也必然带有明显的时代特征。新冠肺炎危机使得国家治理体系面临重大改革，国家的公共权力将在相当程度上得以重构，国家治理的评价标准也将得以调整。新冠肺炎疫情将在某种程度上给全球化进程带来重大扭曲，逆全球化和反全球化趋势将在短期内加剧，但从全人类的长远发展看，全球化进程从根本上有利于人类的普遍利益，因而是不可阻挡的人类文明进程。我们应当主动顺应全球化的客观历史进程，积极推动全球治理体系的深刻变革，努力追求全球善治的理想目标。

【关键词】新冠肺炎；国家治理；全球治理；全球化；全球善治

一

这次新冠肺炎疫情创造了人类灾难史之最：病毒以最快的速度传播到全球，在3个月左右时间内，新冠肺炎就扩散到200多个国家和地区。它对人类生命健康和正常生活的危害之重，传播范围之广，足可以称得上是全人类的重大灾难。疫情不仅对数百万人的健康造成了重大伤害，而且直接剥夺了数十万人的生命。它对世界政治经济发展的影响之大，足可以称之为人类经受的一次重大考验。不仅如此，疫情还给世界各国带来了许多严重的次生危害，人们的正常生活也将受到严重影响，生活方式和行为方式在一定程度上将因疫情而改变，不同族群和民族的生活习俗也将发生显著变化。影响疫情防控效果的最直接因素，无疑是科学技术水平，特别是医疗科技水平。但公共治理水平，特别是公共卫生治理的水平，以及文化传统和生活习惯也对疫情防控有着重大影响。这次全球范围的重大疫情，反过来也会深刻影响各国的医疗卫生、公共治理和生活习惯。在这里，我仅简要分析一下新冠肺炎危机对国家治理和全球治理带来的重大影响。

国家是人类的伟大发明之一。无论哪一个民族，在其文明起源的早期阶段，都必然产生自己的国家形式，而且这些早期的国家形式都有一个共同的特点，即高度的中央集权。这是因为国家治理本身起源于人类自身维护公共秩序和共同利益的需要，人类早期生存面临的最大威胁是自相残杀、饥馑和瘟疫，因此，人类早期的集权制度几乎都与战争、灾难和大型工程相关。瘟疫是与人类相伴而生的重大灾难，相应地，防治瘟疫从来便是国家的重要职能。例如，《周礼》《逸周书》和《睡虎地秦墓竹简》等我国古代文献均有明确记载，早在西周和秦朝，国家已经具有防控瘟疫的简单职能。可以说，每一次人类的重大灾难，都是对国家制度和国家治理能力的考验；面对每一次人类的重大灾难，制度和人性的优劣都会得以充分暴露；每一次人类的重大灾难也都必然对国家治理产生深远影响，并促使国家制度和国家治理进一步改革。这次新冠肺炎的重大疫情，同样也充分地折射出人性与制度的善恶优劣，同样也是对国家制度和国家治理的严峻考验，同样也深刻地影响国家治理的现状与未来。当然，这次新冠肺炎疫情发生在民主化、现代化、全球化与网络化的复杂时代背景下，它对人类政治生活和国家治理的影响也必然带有明显的时代特征。从新冠肺炎疫情暴发至今的客观后果来看，我们至少可以看到以下一些正在产生或即将产生的深远政治影响。

第一，国家治理体系面临重大改革。

重大疫情是自然灾难，与战争和内乱等人为灾难不同，它更直接地关系到国家治理体系和治理能力。从这次新冠肺炎的防控效果可以清楚地看到，一些国家和地区的防控效果明显地好于另一些国家和地区。究其原因，就是政府公共治理体系和治理能力的差异。换言之，对新冠肺炎疫情的防控能力，集中体现了一个国家和地方的治理能力；对新冠肺炎的防控效果，集中反映了一个国家和地方的治理水平。政府治理和社会治理水平较高的地区和国家，疫情的直接危害和次生危害明显小于治理能力较差的地区和国家。特别是公共信息发布机制、政府应急管理体制、重大公共政策决策体制、政府官员问责体制、社会公共参与体制、基层社会治理体制和社会紧急救助体制等，尤其关系到突发重大疫情的防控效果。许多国家，包括发达国家，这次为新冠肺炎付出了惨重代价，这将促使各国政府在疫后推动国家治理体系的重大改革。

第二，国家公共权力将在一定程度上得以重构。

有效处置突发性的重大疫情，势必要求公共权力的适当集中，以便快速稳定社会公共秩序、统一调配有限的物质资源、最大限度保护公民生命健康安全。因此，这次新冠肺炎疫情暴发后，几乎所有国家都进入了某种形式的紧急状态。无论哪个国家，所谓的“紧急状态”无非就是两个实质性改变：国家权力临时集中于中央或地方行政机构；公民的正常权利受到一定限制。但恰恰是这两个改变势必对全社会带来极其重大的影响：事实上，这在相当程度上将重构社会的政治生活、经济生活和日常生活。正因如此，各国对进入“紧急状态”都十分谨慎，通常都有宪法和法律的明确授权。如何在“紧急状态”下最大限度地维护公民权益，降低疫情的次生危害？如何在疫情结束后尽快恢复国家的正常状态，还权于民？如何防止行政部门和掌权者利用“紧急状态”不适当地扩张私人权力？这些都是各国政府和人民需要面对的共同课题。

第三，国家治理评价标准需要进行调整。

无论是专家学者还是普通民众几乎都认为，不同国家和地区处置这次新冠肺炎疫情的不同效果，与所在国家和地区的政府治理水平直接相关。然而，绝大多数的判断，都是基于经验和直觉而得出的，缺乏科学的评估和测量。科学地测量一个地区的政府治理水平和社会治理现代化程度，必须依据一整套合理的政府治理评价指标体系。这次新冠肺炎疫情的实际后果在相当程度上颠覆了人们通常使用的国家治理评估标准，一些长期被认为综合治理水平较高的国家和地区处置新冠肺炎疫情的客观效果却很差；新冠肺炎疫情也证明一些国家治理因素的重要性，例如应急能力、网络治理、央地关系、信息透明、社会秩序、政府责任等，在国家治理绩效评估中被忽视了。新冠肺炎疫情的实际后果还表明，国家治理的综合水平不同于政府处置重大突发事件的治理能力，综合治理水平高并不等于应对新冠肺炎疫情的治理能力强。因而，修订和完善国家治理评估指标体系，将是政治学界和公共管理学界的一项新课题。

第四，地方治理和社会治理将变得更加重要。

从这次新冠肺炎疫情防控的实际情况来看，还有一个重要现象，就是同一国家的不同地区，由于地方治理能力和治理水平的差异而呈现出明显不同的防控后果，特别是基层自治能力和地方社会治理水平，与疫情防控的关系更加密切。如何健全地方的社会治理体系，提升基层社会治理能力？如何推进基层自治，增强城乡居民的自我管理能力？如何研制一套科学的社会治理和地方治理水平评估指标体系，使之可以对不同地区之间的治理能力和水平进行测量和比较？这些都将是疫情结束后推进国家治理和社会治理现代化不可忽视的重大问题。总而言之，这次新冠肺炎疫情，不仅是对国家治理体系的重大考验，也必将对人类政治生活产生重大影响。只有清醒地看到自己国家治理体系的长处和弊端，善于吸取这次疫情防控治理的深刻教训，虚心学习借鉴各国在公共治理方面的合理因素，才能切实推动国家治理朝着理想的善治目标向前进步。

二

这次新冠肺炎疫情在全球范围内的迅速扩散，再次证明全球化导致了全球风险时代的来临。全球化的负面作用因全球风险而得以凸显。面对如此重大的人类灾难，全人类，特别是各国政府，本来应当紧密团结合作，共同应对新冠肺炎危机，以最大限度地保护各国公民的健康安全和正常生活。然而不幸的是，我们却在现实中看到了令人痛心的现象：一些国家之间缺乏必要的相互信任，甚至就疫情责任进行相互指责；极端民族主义急剧上升，有些国家中甚至出现了排外情绪；一些大国对国际组织和国际合作采取抵触态度，国家保护主义强劲抬头；许多人开始质疑全球化进程，反全球化和去全球化势头急速提升；一些人对以民主和分权为表征的人类政治进步进程开始持怀疑态度，国家主义再度回升。面对新冠肺炎危机导致的上述全球政治逆转态势，我们应当采取什么样的正确态度？

首先，坚决抵制狭隘民族主义和极端保护主义。这次新冠肺炎疫情恰好发生在全球化时代，它在全球的迅速扩散本身就是进入全球风险社会的后果。国家在保护本国居民健康安全方面的作用得到彰显，国民中的爱国主义情绪势必随之上升，这是一种正常的现象。然而，如果内心缺乏人类命运共同体意识，没有人类的大爱情怀，不能深刻认识到全球化进程的宏观趋势，那就非常容易滋生出狭隘的民族主义情绪，甚至出现某种排外倾向和贸易保护主义。毫无疑问，“国家利益至上”仍然是国际交往的最重要准则。然而，在全球化时代，国家利益的实现方式发生了实质性的变化。在越来越多的情况下，国家利益与全球共同利益不仅不相冲突，而且相辅相成。全球性的生态灾难、人道灾难、经济灾难和战争灾难一旦发生，民族国家的利益往往也随之受到损害。因此，明智的政治家在面临新冠肺炎疫情危机时，尤其要防止极端民族主义和极端保护主义对内政外交的负面影响。

其次，主动顺应全球化的客观历史进程。全球化在为人类带来利益的同时，也带来了全球风险，例如，全球生态环境恶化、气候变暖、金融危机、传染病、国际恐怖活动、走私和跨国犯罪等等。新冠肺炎疫情将导致新一轮反全球化浪潮，并加剧世界范围内的逆全球化进程。然而，全球化是人类现时代的本质特征之一，它是在信息网络化和经济一体化基础之上，各个国家之间产生一种内在的、不可分离的和日益紧密的相互联系。这样一种全球化，有利于人类的有限资源在全球范围内的合理配置，有利于极大地降低各国之间的交易成本，有利于民族国家之间的相互学习，从整体上推进人类文明的进步。因而，尽管世界范围内的新冠肺炎危机已经并且还将在一定程度上导致全球化进程的波折和逆转，但它终究无法阻挡人类全球化的进程，也无法从根本上改变全球化进程的本质。我们应当认识到，对于民族国家而言，全球化确实是一把双刃剑，应对得当便可能成为赢家，反之，应对失当便可能成为输家。但从全人类的长远发展看，全球化进程从根本上有利于人类的普遍利益，因而是不可阻挡的人类文明进程。阻挡全球化进程，从一时看可能有利于短期利益，但从长远看必定损害根本利益。

再次，积极推动全球治理体系的深刻变革。全球化进程一方面深刻地冲击了威斯特伐利亚体系的民族国家主权，另一方面民族国家仍然是国际政治行为的主体。全球化将各民族国家的命运前所未有地联结在一起，只有依靠全球治理，才能有效解决人类所面临的许多全球性问题，确立公正合理的全球秩序。全球治理也确实在推进国际合作、维护世界秩序、增进人类普遍利益方面发挥了极大的作用。然而，现存的全球治理体系存在着许多问题，例如全球治理的许多规则不合理，全球治理机构的权威性严重不足，全球治理主体之间不平等，众多的全球治理领域还缺乏有效的国际规制，主权国家之间缺乏足够的相互信任，联合国体系、政府间国际组织和全球公民社会组织在全球治理中没有发挥应有的作用，等等。全球治理体系的这些问题，大大降低了人类抗御全球风险的能力，这一点在这次各国防控新冠肺炎疫情中得到了充分的体现。因此，新冠肺炎危机给我们的启示，应当是强化人类的命运共同体意识，大力改善全球治理体系，提升国际社会的全球治理能力，把全球治理推进到一个新的阶段。

最后，努力追求全球善治的理想目标。面对全球治理的这种现状，我们应当怎么办？在我看来，答案是十分清楚的：倡导一种民主的、公正的、透明的和平等的全球治理，是解决全球紧迫问题，应对全球严峻挑战的关键所在。我们应当对全球治理怀抱一种理想，这种理想就是实现全球善治。全球善治是全球所有行为主体的公共利益的最大化，是国际社会共同利益的最大化。全球善治是国际秩序的最佳状态，它既是各国政府间的最佳合作，也是全球公民社会之间的最佳合作。正如善治是国家治理的理想状态一样，全球善治则是世界治理的一种理想状态，是国际社会的道义力量所在。全球善治为全人类的治理设定了一个长远目标，可以使世界治理有一个明确的方向。这次新冠肺炎对全人类所造成的灾难，再一次证明，在全球化时代，国家利益与全球共同利益休戚相关，更需要国际社会的紧密合作，更需要各国之间的相互信任。全球性的自然灾难和人道灾难一旦发生，孤立的国家利益往往便无从谈起。因此，追求全球善治，不仅是追求全人类的共同利益，在某种意义上说，也是追求民族国家的公共利益。

如果世界各国能够通过这次抗击新冠肺炎疫情而建立起一种新的信任和合作机制，那将成为走向全球善治的一个新起点，世界就有希望不断增进人类的普遍利益。反之，如果国际社会，特别是大国之间，不能维护足够的相互信任与合作，那将是全球治理的重大倒退，必将严重损害人类的整体利益，最终也损害民族国家的自身利益。