从“无休”到退休：农民退休的逻辑与制度设计

作者：聂建亮 董子越 吴玉锋  责任编辑：赵子星  信息来源：《学习与实践》2021年第7期  发布时间：2021-08-16  浏览次数： 4745次

【摘　要】在人口老龄化城乡倒置和农民分化日益明显的现实国情下，因缺少制度性退休约束，高龄农民的生计性“无休”现象愈发明显，较大程度地影响了其生活质量，并可能影响乡村振兴战略的实现。基于对国内经济社会发展状况和国外经验的考察发现，建立农民退休制度以保障农民老年生活具有可行性。以农民分化为基础，本文尝试探索建立以城乡居民基本养老保险为基础、农民老龄年金为补充及土地流转或宅基地复垦后“地票”交易下的经营转移收入为提升的三支柱型农民退休制度，通过为农民年老后的生活提供制度保障，使农民共享发展成果，并形成农业劳动力“老年离开，年轻进入”的良性循环，推动适度规模经营和现代化农业的发展。

【关键词】“无休”；农民分化；退休；土地流转；“地票”制度

退休是指因年老或因工、因病致残导致劳动能力完全或部分丧失而退出劳动力市场的行为。国家为肯定劳动者在工作期间的劳动贡献，给予其长时间休息的权利，遂制定了一种保障退休人员安享晚年的退休制度。退休制度通过赋予退休人员闲暇时间实现其休闲娱乐，又通过退休金或养老金的发放保障其一定的消费能力，对退休人员的生活和身心健康进行双重保障。当前我国的退休制度以单位为依托，大部分农民因无单位依托，并未享受到退休保障，而主要根据个人健康状况及家庭经济状况决定是否退出劳动。改革开放以来，农民分化程度加深，纯农户比重下降，劳动参与的非农化趋势明显，雇佣关系也逐渐显现。随着我国农村社会保障制度的完善、国家对“三农”领域支持力度的增大及农村经济社会的转型，有必要探索建立农民退休制度。因此，本文旨在以农民分化为基础，在城乡居民基本养老保险基础上，设计基于农民老龄年金和土地流转或宅基地复垦后“地票”交易的农民退休制度，通过参保缴费所得的农民老龄年金和经营转移收入对农民退休后的生活进行保障。

一、农村老人的“无休”特征及其影响

（一）农村老人的“无休”及其特征

“无休”与“休闲”“退休”相对应。农村老人的“无休”包括想法行为与制度规定双重解释。在“休息”这一想法行为层面，是指在身体状况允许的情况下，农村老人会一直参加劳动，而与其年龄无关，即“无休止劳动”^[1]；在“退休”这一制度规定层面，没有相应的退休制度强制将步入老龄的农民与其生产资料相分离，并对农民老年生活进行保障。前者“无休止劳动”现象与后者退休层面的“无休”高度相关，后者决定前者。在我国，农村老人“无休”是普遍现象，即在现实压力下出于无奈，大部分农民会选择“活到老干到老”。农村老人的劳动主要有“帮助子女”的临时劳动参与和“维持生计”的长期劳动参与两种类型，都是基于家庭理性与自身需要的劳动供给。当前农村老人的劳动参与大多是生计性劳动，并表现出过度劳动、劳动粘性、低收入等特征。

近年来，随着人口老龄化城乡倒置现象日益凸显，农村老人“过度劳动”现象也越发普遍。农村老人过度劳动是指农村老人为维持生计或出于其他目的而延长其生命周期内劳动时间，导致其劳动参与程度远高于城镇老人的现象。农村老人过度劳动的程度可用农村老人的劳动参与率进行衡量。2015年我国第四次城乡老年人生活状况调查结果显示，农村老人在业率明显高于城市老人，60岁及以上农村老人在业率为39.22%，比城市和镇分别高出31.98和15.12个百分点，按年龄段分，农村低龄（60～64岁）老人的在业率更是高达61.6%^[2]。（见图1）可见农村老人过度劳动的程度远高于城镇老人。土地作为农民特有的生产资料，其具有的社会保障功能和信用担保等财产效用，使农民和土地之间具有一定捆绑性。即使农民步入老龄阶段（如60周岁及以上）^[3]，仍可能继续参与劳动，以维持生计并在一定程度上避免土地撂荒，这一现象即劳动粘性。不仅如此，因为农村老人劳动力质量下降以及农业的弱质性特征，农村老人的收入一直偏低，使其在农村老人养老过程中发挥的作用微乎其微。

（二）“无休”对农村老人生活质量及乡村振兴的影响

1.“无休”与农村老人生活质量

不可否认，适当的劳动可以锻炼身体、陶冶情操，对农村老人身心健康有一定益处。但当前我国农村老人的“无休”一般是以谋生为目的，是制度性退休安排不健全情境下，农村老人自发形成的一种适应性社会行为或养老模式。生计性“无休”下，农村老人长期的劳动参与，尤其是农业劳动参与将影响其身心健康。“无休”对农村老人身体健康的影响，主要体现在劳作特征及环境两方面。一方面，农业劳动是一种长期重复、单调、机械的劳作，会使身体某一组织负担过重，从而影响组织均衡发育，进而影响农民体质健康^[4]；另一方面，在夏季高温、冬季低温的自然环境和粉尘污染、机械振动的生产环境影响下，长期劳动参与无疑增加农民罹患腰腿痛、肩周炎、风湿、高血压等慢性疾病的概率。“无休”对农村老人心理健康的影响，主要体现在长期劳动参与对其休闲娱乐时间的挤出。2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，在参加各项休闲娱乐活动方面，农村老人较城市老人少，且各项活动均未参加的老年人数中农村约为城市的2倍^[2]。已有研究发现参加休闲活动可以提高老人的主观幸福感，而农村老人“无休”则可通过挤出休闲时间，对其主观幸福感产生负面影响^[5]。

图1 2015年中国城乡在业老年人口的年龄差异

数据来源：第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查

2.“无休”与乡村振兴战略实现

随着农村青壮年劳动力外流与城乡老龄化倒置现象日益严重，留守下来的农村老人成为进行农业劳作的主力，也称之为“老人农业”’^[6]。精耕细作、生产效率低、规模小且细碎化是老人农业的主要特征。2021年3月国家通过的“十四五”规划指出，要“全面实施乡村振兴，加快农业农村现代化”。农业现代化的重要目标之一就是要实现农业产业化，而农村老人选择的分散经营与国家积极推行农业现代化的目标相背离，不利于农业现代化的实现。2014年我国正式提出要明确推动农村土地“三权分置”的实施并将其法制化，以形成新型农业经营体系，并推动土地流转法制化。而农民在进入老龄阶段后与土地难以分离，这一农村老人“无休”所呈现的“劳动粘性”特征，与国家积极推动土地“三权分置”和土地流转相冲突，阻碍了农地资源的合理配置。因此，农村老人“无休”既阻碍了农地流转和规模化经营的实现，也不利于城镇化与农业现代化协同发展目标的实现^[7]，进而不利于乡村振兴战略的实现。

二、退休制度的起源与变迁

（一）退休制度的起源

现代退休制度起源于西方，在工业革命后随着工业化社会的发展而建立。1889年德国通过了首部有关退休的法案《老年和残疾社会保险法》，明确了退休制度的两个核心要素，即最低缴费年限和退休年龄。进入20世纪后，随着工业化大生产发展加速，人均预期寿命增加，雇佣劳动关系逐渐普遍化，家庭养老功能弱化，老年保障责任逐渐由家庭转向社会，且随着科技进步和管理方式的转变，企业一般选择采用“淘汰老龄员工、吸纳年轻职员”的方式来保持企业活力和竞争力，因此，劳动者年老后退出劳动工作岗位的理念日益形成。第二次世界大战后，许多西方国家受贝弗里奇型社会保障（即普遍社会保障形式）的影响，开始建立和发展以养老保险为主要支撑的退休制度。退休年龄、缴费年限、退休待遇等要素是维持退休制度可持续运行的基本要件，其中退休年龄的划定与最低缴费年限的设定是现代退休制度的关键点。

（二）我国退休制度的变迁

退休是基于人类生产生活方式变革而建立的社会化养老保障安排。随着社会分工日渐细化，人们依赖外界市场或单位获取多方面保障的程度加深，年老后的养老保障责任逐渐由家庭单一主体责任转向家庭、单位和社会的多主体责任共担。新中国成立后，我国退休制度的演变和发展受国家政策和经济变革的影响，从最初仅覆盖国家重要部门工作人员、具有福利色彩的国家保障模式逐渐向覆盖所有单位职工、具有社会保险性质的多主体保障模式转变，具体过程可分为初步建立、停滞恢复与改革探索、全面展开与逐渐完善、重大调整四个时期。

1950-1977年是我国退休制度的初步建立时期。这一时期我国退休制度的福利色彩较为浓厚^[8]。1950年政务院财经委员会发布《关于退休人员处理办法的通知》，标志着国家开始承担职工退休养老保障事务的职责，但该退休处理办法仅覆盖到国家重要部门的工作人员。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》颁布，标志着我国职工养老制度的建立和社会化养老保险制度探索的开始。1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》以单项法规的形式建立了机关事业单位工作人员的退休制度。1958年《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》进一步统一了退休年龄，实现了企业与机关事业单位退休制度在退休年龄上的并轨。

1966-1990年是我国退休制度的停滞恢复与改革探索时期。1969年《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》颁布，标志着我国社会统筹型养老保险制度开始向企业保险型养老保险制度转变。1978年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》同时颁布，重新明确离退休人员的离退休条件及其离退休后所得待遇标准。1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》颁布，该规定表明要建立用以保障和配套合同制工人退休安排的社会保险制度，并实行雇主和雇员责任共担的原则。

1991年至2019年是我国退休制度的全面展开与逐步完善时期。这一时期的首要目标是重建养老保险的社会统筹制度。社会统筹下的养老保险制度与退休制度相配套，是退休制度的重要安排。1991年我国制定并颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着全国将重新实行社会统筹的养老保险制度，明确要求各类企业为全体职工建立由国家、企业和个人三方费用分担的社会化基本养老保险制度。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》出台，要求建立统一的企业职工基本养老保险制度，并要逐级实现统筹层次由县级向省级的过渡。1999年，我国规定降低从事工作危险且环境恶劣劳动者的退休年龄，反映了国家对特殊工种劳动者的倾斜性保护^[9]。2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》要求全面参照城镇企业职工养老保险制度框架改革现行的机关事业单位工作人员养老保险制度，从而推动我国机关企事业单位养老保险制度的并轨。

2020年至今是我国退休制度的重大调整时期。伴随人口老龄化进程快速推进、老年抚养比日渐提高，相关部门以及学者开始研究延迟退休问题。早在2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。因我国就业形势严峻复杂、就业压力巨大，所以延迟退休政策的方案一直迟迟未出台。直至2020年10月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要“实施渐进式延迟法定退休年龄”。2021年3月12日公布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄。延迟法定退休年龄政策即将实施。

三、农民退休的可行性分析

（一）农村社会保障制度的完善

进入21世纪，国家逐渐加大了对农村社会保障的支持力度。农村社会保障体系日渐完善，保障覆盖面逐渐扩大，保障水平持续提高，城乡差距进一步缩小。在养老保障方面，为保障农民年老时的基本生活，2009年我国开始试点以责任共担为原则、社会统筹与个人账户相结合的新型农村社会养老保险制度，即“新农保”。到2014年，国家正式决定将“新农保”和“城居保”进行整合，全国统一的城乡居民基本养老保险制度建立。在医疗保障方面，2003年以个人、村集体和政府为主要筹资方、聚焦于大病统筹的新型农村合作医疗，即“新农合”开始在全国部分地区试点实施。截至2013年末，新农合参保率已达99%。2016年初，国务院要求将“新农合”和“城镇居民医保”进行合并实施，建立起城乡居民基本医疗保险制度。截至2020年末，我国约有54244万人参加城乡居民基本养老保险，101678万人参加城乡居民基本医疗保险^[10]。2020年10月召开的十九届五中全会公布的公报指出要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。我国多层次农村社会保障体系逐步建立和完善，为探索建立农民退休制度提供了基础性配套制度。

（二）国家政策倾斜与农村土地制度改革

2000年后，随着工业化快速推进和综合国力的增强，我国对“三农”发展的支持日甚。2005年，“工业反哺农业、城市支持农村”战略方针的提出直接加大了国家公共财政在“三农”方面的支持力度。十八大以来国家创新“三农”政策，逐渐由外部推动转向内部驱动，通过融合农村产业、创新农业经营体系、培训新型职业农民来激发农业、农村和农民自身的活力。2012-2017年的中央一号文件均提出要积极发展现代农业，激发农村发展活力，全面深化农村改革。2017年，党的十九大报告明确提出要实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展的总方针。2021年2月发布的中央一号文件指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。

土地制度是保障农村发展的基础性制度。在农业生产机械化、农业劳动力减少的背景下，国家不断深化土地制度改革。2018年十三届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国农村土地承包法》进行了修改，从而增强了“三权分置”下法律保障农村土地承包经营权流转的力度。截至2018年，我国已有5.3亿亩的家庭承包地进行流转，占同年我国实测承包地面积的34.9%^[11]。但2016年第三次全国农业普查显示，我国的规模经营户达398万户，在全国20743万农业经营户中的占比仅为1.9%，说明我国仍需加快发展规模集约的现代化农业。显然农村老人很难承担农业现代化重任。因此，建立基于土地流转和宅基地复垦后“地票”交易的农民退休制度，可以促进土地流转和适度规模经营，助推农业现代化和乡村振兴的实现。

（三）农民分化与农村老人退休意愿

21世纪以来，农民分化越发明显。按居住地点、收入来源及从业状况和地点进行划分，可将农民分为全职务农、兼业务农和全职从事非农工作三大类。2018年，中国乡村之声曾策划发起了大型乡村调查活动“谁在种地？”结果显示，在被调查的全部农村居民中，专职务农的比重为53%，兼业务农占比达39%，还有8%的农村居民从事非农工作^[12]。有研究发现，按横向职业分化标准在村农民可以划分为五大类：农业劳动者、党政工作者（基层干部）、技术工作者（技术人员）、市场工作者（企业及个体经营管理者、务工人员）以及非市场工作者（家务劳动或无业者）^[13]。由此可见，农民已经不再是铁板一块，从事的职业非农化趋势明显，这也就意味着传统的将农民排除退休制度的做法应该重新考虑。

农民退休指农民与其生产资料分离，既指农民结束农业劳动与土地相分离，还包括农民结束非农工作结束雇佣关系。在结束农业劳动方面，农民退休意愿与其土地流转意愿呈正向关系。韩占兵在对高龄农民与土地流转意愿的研究中发现，在60岁以上的农村老人中，愿意退出土地经营权的占比达72.19%，有9.40%的农村老人愿意退出土地承包权，即约有四分之三的农民年老后愿意退出土地经营权，当然土地流转后的经济补偿对农民土地流转起决定性作用^[14]。且随着农村社会保障体系逐渐完善，农民抵御养老与医疗风险的能力得以提高，退休意愿也随之增强。因此，在当今我国农民分化明显、职业选择非农化、农民退休意愿增强的背景下，有必要探索建立农民退休制度，为步入老龄的农民提供制度安排和经济保障。

（四）国外相关经验

早在20世纪六七十年代，德国和日本就已开始建立农民退休制度，制度安排相对完备，可以为我国农民退休制度的建立提供借鉴。（见表1）1957年，德国《农民老年救济法》的颁布标志着该国农民养老保险制度的建立，该法案明确规定全体农民都有参加农民养老保险的义务，将移交农业企业（即土地流转）和年龄作为农民退休制度的核心要件，对于缴费满15年且在退休前已通过继承、出售或长期租让等方式完成农业企业移交、达到退休年龄的农民给予养老金以保障其年老后的生活。养老金来源于个人缴费和政府补助，并分性别设立法定退休年龄：男65周岁，女60周岁。此外，德国为了保持农业经营主体年轻化，鼓励农场主提前移交农业企业，将退休年龄降至50周岁^[15]。

20世纪六七十年代，日本社会出现人口老龄化、农户经营分散化、政府支持土地流转等特征，这与我国当前的社会背景有相似之处。日本在当时开始实施“全民皆年金”的政策方案并建立专门的农村社会保险制度以实现多层次保障。第一层次为基础性养老年金，全体农民强制参保。第二层次设有专门保障农民退休的制度。1970年《农民养老基金法》颁布，并于次年开始实施，规定土地经营权转让和年龄是日本农民退休的核心要素，该制度实行“强制 自愿”的原则，拥有一定规模以上耕地的农民强制加入，规模较小的农民自愿加入，保费由农民个人和日本政府共同承担，规定缴费满20年、退休前转让土地经营权、年龄达65周岁的农民可获得一笔经营转让养老金。

德日两国的农民退休制度均依托土地流转，在保持农业经营者年轻化和促进规模经营方面发挥了重要作用。因此，我国可借鉴这些经验，以本国国情为基础，本着农民自愿原则，适时合理设计我国农民退休的制度安排，依托土地流转和宅基地复垦后的“地票”交易，对农民老年生活进行多层次保障。

四、农民退休的制度设计

（一）基本原则

农民退休制度应与我国经济发展水平相匹配，并随国家政策的变化适时调整，同时也要与农村社会保障体系相匹配，尤其是要与城乡居民基本养老保险制度相协调，两者相互配套。在农民分化加速，农民职业选择非农化趋势明显的背景下，农民退休制度设计还应以农民分化为基础，依据农民是否具有雇佣关系设计不同的退休方案。农民退休制度设计应遵循以下原则:

表1 德日两国农民退休制度框架及其内容

1.以弹性设计为思路

农民退休制度的弹性化设计既表现为制度参与弹性，又表现为待遇享受弹性。农民退休制度以土地流转和宅基地复垦为依托，而土地流转和宅基地复垦又主要以自愿为原则，所以以土地流转和宅基地复垦为依托的农民退休制度也要以农民自愿为前提。我国2003年开始实施的《农村土地承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；2015年印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”；2016年实行的《重庆市地票管理办法》指出，“农户应自愿提出宅基地及其附属设施用地复垦”。退休待遇享受弹性化主要体现在退休年龄和最低缴费年限两个维度：退休年龄方面，在明确农民法定退休年龄的基础上，因农民与土地或宅基地具有“粘性”，可根据农民自身意愿及其身体状况选择提前或延迟退休，且弹性退休年龄也要随我国整体退休年龄及“三农”方面政策的调整而变动；最低缴费年限方面，若农民伤残或丧失劳动能力，最低缴费年限可适度降低。

2.近期与长远相结合

农民退休制度设计要始终与国家政策紧密相接、与经济发展水平相适应。1983年，农村为期15年的第一轮土地承包开始；1997年，首轮土地承包到期后，国家规定土地承包期再延长30年，即到2027年底第二轮土地承包期届满。2017年党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。土地要素对“三农”发展具有特殊意义，我国对土地承包期限的两次延长，为农业农村发展带来内生动力，从而实现农村土地长期投入下的土地高效益[16]。加之近年来国家对农村承包地和宅基地流转的支持，农民退休制度的设计可以以土地承包经营权流转和宅基地复垦后的“地票”交易为依托，并遵循近期与长远相结合的原则。一方面，在土地流转类别上，受制于农民传统的“恋土情结”，近期可先推进土地经营权流转，随着农民意识的转变，再适时推进土地承包权的转让和退出。另一方面，在以宅基地复垦为依托的“地票”交易制度中，“地票”制度现今只在重庆市试点实施，农民退休制度中的“地票”交易应随该制度在其他地区的推广而进行。此外，在未来农民分化程度加深，从事非农工作比重上升，且雇佣关系逐渐稳定的情况下，应适时调整农民退休制度，为今后与城镇职工退休制度合并留下可能性。

3.因地制宜与渐序推进

由于城镇化和工业化发展程度、农业现代化水平及人均耕地面积等在我国区域间存在一定差异，且农民退休问题将伴随国家农业现代化全过程，因此，农民退休制度设计应因地制宜实施并渐序推进^[17]。首先，在城镇化和工业化的推动下，农民的收入来源多样化，农业收入在农民纯收入中比重下降，尤其是东部地区农民对土地的依赖度下降，因此，农民退休制度可先从工业化和城镇化水平较高的东部地区开展，再逐步向中西部推进。其次，《中国统计年鉴2020》显示，黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古在人均耕地面积指标上位居全国前列。且民革中央在2019年两会期间向大会做了有关助推东北地区乡村振兴的发言，建议要“激活土地流转动力，加快实现城乡基本公共服务均等化，为农民土地流转后的生活提供保障”^[18]。因此，依托土地流转的农民退休制度可先从人均耕地面积拥有量较多的东北地区开展。最后，在城市内部，与远郊区相比，城市近郊区的基本公共配套设施更完善，区域政府财政更充沛，土地流转价格更高，当地居民土地流转意愿更强。因此，农民退休制度可先从城市近郊开展再逐步向远郊推进，既贴合城市市场需求，又易于发展现代化的家庭农场。

（二）主要框架

本文所设计的农民退休制度是以城乡居民基本养老保险为基础、农民老龄年金为补充、经营转移收入为提高的三支柱型退休保障体系。（见图2）。在参保城乡居民基本养老保险的基础上，农民可在年轻时自愿参加农民老龄年金，在年老后自愿进行土地流转或宅基地复垦后的“地票”交易，以完成经营转移从而享受农民退休制度保障。

1.基本规定性

这里以农民分化为基础，依据其是否具有雇佣关系对农民退休制度进行设计。（见图3）生活在农村、劳动关系稳定明确且已参保城镇职工基本养老保险的农民暂不考虑在内，该群体依照城镇职工退休办法退休。农民在年轻时参保城乡居民基本养老保险以及农民老龄年金并按规定缴费，在退休前自愿完成土地承包经营权的让渡或宅基地复垦后的“地票”交易，在退休后即可获得退休金保障，所得退休金包括城乡居民基本养老保险金、农民老龄年金及土地流转、“地票”交易后的经营转移收入。因城乡居民基本养老保险制度发展较为规范，基本养老保险金收入低且主要发挥基础性保障功能，这里暂不对处于第一层次的城乡居民基本养老保险做制度设计，重点对第二、三层次的农民老龄年金和经营转移作相关规定。这里将从覆盖对象、资金筹集、缴费年限、退休年龄、退休待遇5个维度对农民退休制度进行设计。

第一，覆盖对象为20～60周岁、拥有农村承包地、参加城乡居民基本养老保险的农村居民。此外，因失地农民已失去承包地且大多已接受土地征用补偿，在本文中暂不考虑^[19]。

第二，资金筹集主要包括农民老龄年金和经营转移收入。农民老龄年金设计有不同的缴费档次，采取“多缴多得、多缴多补”的激励策略，其缴费原则是以农民分化为基础的，对于具有雇佣关系的农民采取个人、企业和政府三方共担的原则，自雇者和无雇佣关系者的缴费则由个人和政府双方负担。今后随着农村集体经济的发展壮大，可将村集体资金按一定比例划拨至农民老龄年金。经营转移收入是指农民在其退休前进行土地流转或宅基地复垦后的“地票”交易所得收入，用于提高农民退休后的待遇水平。

图2 多层次农民退休保障体系架构图

第三，农民老龄年金的最低缴费年限为20年。2020年6月中国发展基金会有关我国人口老龄化发展趋势的预测指出，我国将于2022年左右步入老龄化社会，与此同时，我国65岁及以上的老年人在总人口中占比将达到14%以上^[20]。随着人口老龄化的持续深入和人均预期寿命的延长，我国现行的15年最低缴费年限，将不足以支持今后持续增加的养老金支出。因此，这里将农民老龄年金的最低缴费年限设定为20年，对于在参保期间发生伤残或丧失劳动能力的参保者，其最低缴费年限可降至10年。

第四，农民法定退休年龄为60周岁。2020年十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要“实施渐进式延迟法定退休年龄”。现行我国城镇职工退休年龄是分性别设计，规定男性60周岁，女性55周岁即可退休，退休年龄相对其他国家较低。聂建亮在对农村老人“无休”的调查研究中发现农村老人退出劳动的年龄均值为67.768岁^[1]。因此，为保持农业劳动者年轻化，本研究将农民法定退休年龄设定为60周岁，并不作性别区分。对于投保满10年且在达到退休年龄前就已丧失劳动能力的农民，经有关部门鉴定后，可提前完成土地流转或宅基地复垦后“地票”交易，提前退休。农民退休制度为前瞻性设计，农业经营者的退休年龄应与今后国家“三农”政策相衔接，可在遵循个人意愿的基础上鼓励提前退休，以加速土地流转和规模经营。

第五，经营转移收入与农民老龄年金顺次发放。退休待遇包括农民老龄年金和经营转移收入两部分，两者发放顺序有所不同，先发放经营转移收入，再进行农民老龄年金的发放。经营转移收入由农民退休前进行土地流转或宅基地复垦后“地票”交易所得，农民可自愿选择短期（5年）或长期（10年）发放，均按月计发。土地流转方面的资金来自村集体、新的农地经营者和政府三方，且作为承包方的新农地经营者是退休补偿的主要责任主体。具体补偿标准因地而异，应依据当地土地经营权流转总收入、土地流转数量、征地补偿标准、市场自由买卖价格等要素进行合理量化，制定出与当地经济生活水平相符的土地流转补偿标准。在以宅基地复垦为前提的“地票”交易所得方面，不同地域同样存在价格差异，应由本地自然资源主管部门确定地票交易最低保护价格，保护土地权利人即农民的合法权益不受损，并将“地票”交易所得净收益按规定原则支付至农民经营转移收入账户，作为农民经营转移收入发放。经营转移收入发放完毕后，开始农民老龄年金的发放，老龄年金发放金额与缴费相挂钩，并根据农民退休年龄除以相应的计发月数。若农民在领取退休待遇期间过世，则剩余经营转移收入和农民老龄年金可由其法定继承人一次性领取。

图3 农民退休制度设计框架图

2.管理制度

农民退休制度中的农民老龄年金和经营转移作为农民退休保障体系中的补充性与提高性保障应与提供基础性保障的城乡居民基本养老保险一样受到严格管理和监督。

首先，农民老龄年金要做好与城乡居民基本养老保险制度的有机衔接。在参保缴费方面，2019年起我国城乡居民基本养老保险费的征缴工作由人社部门移交税务部门负责，并逐渐推行电子政务，实现线上缴费。农民老龄年金缴费也可由税务部门统一征收，并纳入农民老龄年金账户，按照收支分离原则，独立记账与核算；在基金统筹层次方面，制度设立初期可先实行县市级统筹，随今后发展适时提高统筹层次，逐步推进省级统筹管理。

其次，土地流转管理可分为事前申请管理、事中过程管理及事后土地流转金管理三方面。第一，申请自愿流转土地承包经营权的农民应向当地乡镇人民政府提出申请，在此前应由村委会协助农民收齐本人有效身份证明、土地确权证等所需材料，由乡镇人民政府所开设的农民退休管理办公室进行审查和备案。第二，在乡镇人民政府审查合格的基础上，委托专业土地流转中介组织对承包地的面积、价值等农地信息进行测量和评估，并联系当地规模经营者（如家庭农场主、农业企业等）进行土地经营权流转，再由申请农民、村集体经济组织、土地流转中介组织和承包方四方就承包经营权流转期限、补偿金额、支付方式等问题进行协商，以达成共识，实现农民自愿有偿进行土地流转，此过程应由乡镇人民政府开设的农民退休管理办公室进行记录备案。第三，在土地流转金管理方面，应由县级人民政府设立的农民退休管理办公室进行验收，验收合格后由承包方将土地流转金直接划转至县级社会保险经办机构为该农民开设的经营转移收入账户中，以备退休后经营转移收入的发放。

再次，以宅基地复垦为前提的“地票”制度管理同样包含事前申请管理、事中过程管理和事后“地票”交易所得管理三方面内容。第一，拥有其他合法稳定住所的农民可自愿向当地乡镇人民政府提出宅基地及其附属设施用地的复垦申请，并由乡镇人民政府对其进行严格的资格审核。复垦申请通过后，乡镇人民政府应向区县国土资源管理部门进行集中申报，申报通过后即可进行复垦。第二，农民可自行或委托专业复垦机构进行复垦，复垦后需由乡镇人民政府按照上级有关部门制定的复垦验收标准进行验收，验收合格后由乡镇人民政府进行公示，公示无异议后由区县国土资源主管部门抽查复核，复核无误的农民可取得整理合格证和备案号，此时农民即土地权利人可向农村土地交易所申请交易，委托土地交易所通过招、拍、挂等方式进行交易。第三，交易完成后按规定扣除相关费用，再按比例划分给农民，交易所得和土地流转金一样划转至农民经营转移收入账户。

最后，农民退休的认定工作应由乡镇人民政府开设的农民退休管理办公室和县级社会保险经办机构共同审查和管理，乡镇农民退休管理办公室应协助达到退休条件的农民整理和提交相关材料，如本人身份证原件、土地或宅基地确权证、土地流转凭证/“地票”交易凭证、退休审批表等，并由乡镇农民退休管理办公室将农民退休相关材料交由县级人社部门进行审核和确认，确认无误后，由县级人社部门为农民发放退休资格证，并对其退休待遇（经营转移收入和农民老龄年金）进行核算。

3.监管制度

在未来发展中农民退休制度作为农村社会保障体系的重要组成部分，应受到各级人社和财税部门的监督，农民退休制度依其监管内容可分为退休基金监管和经营流转过程监管，其中，退休基金包含缴费所得的农民老龄年金和经营转移收入两部分。

农民退休基金监管是完善农民退休制度的重要组成部分，包含行政部门监管、专门机构监管、社会外部监管和管理机构内部监管四个方面。第一，行政部门监管是指农民退休制度所涉及的各级人社部门等主要负责部门的监管，由省级人社部门负责制定严格的监管稽查制度，省市县各级监管部门严格按照制度规定实行上级对下级、定期或不定期的抽查复核。第二，专门机构监管是指财政、审计和金融机构的监管，省市级财政、审计部门应及时对税务部门和社保经办机构在农民退休金的征收与发放方面进行核查。第三，社会外部监管是指各级政府社会保障监管委员会对农民退休流程规范和资金收支的监管，以及通过农民退休制度管理办公室开设的举报电话、受理来信来访等形式的监管，未来随着信息化的发展及农民信息技术能力的提高，省级农民退休制度管理办公室可开设网站或线上程序，使农民可以通过线上及时查看参保缴费记录、个人账户余额等相关信息，充分保障农民的知情权和监督权。第四，管理机构的内部监管是指社保经办机构、税务征收部门等社会服务机构的自我监管，建立健全内部控制制度，社保经办机构应严格核查和计发农民老龄年金和经营转移收入，在退休金发放前要对农民退休金领取条件和领取对象进行严格审查，坚决抵制虚报冒领行为的出现。因此，各级税务和社保经办机构应各司其职，及时对农民退休金的收支、管理情况进行公示，严禁农民退休基金挤占挪用现象的发生。

农民退休年金中的经营转移收入来自农民退休前的土地流转或宅基地复垦后的“地票”交易所得，因此，应对土地流转过程、宅基地复垦及“地票”交易过程进行严格监管。在土地流转全过程的监督方面，乡镇人民政府作为基层政府应从农民土地流转申请审核、土地流转交易过程监督、农民退休资格审查起到严格把关作用，并由乡镇人民政府定期对土地流转情况进行公示，公示无异议后再由县级及以上相关部门进行稽查复核，以确保土地流转过程的流程公开和程序公正。在宅基地复垦后的“地票”交易中，首先应由县级国土资源管理部门对乡镇政府受理的宅基地复垦申请材料及复垦效果按省级部门的制度规定进行复核。其次，应由县级国土资源管理部门和工商管理部门对农村土地交易所进行的“地票”交易进行全过程审查。最后，应由县级人民政府和国土资源管理局对交易价格进行严格把控和监管，不得低于省级国土资源管理部门制定的最低交易价格，并对土地权利人即农民的交易所得进行审核，以保障农民的合法权益。

注释：

[1][24]聂建亮：《农村老人的劳动、收入及其养老阶段分化--对农村老人“无休”的实证分析》，《学习与实践》，2017年第8期。

[2][5]党俊武：《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》，北京，社会科学文献出版社，2018年，第365~408页。

[3]结合《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人的规定以及城乡居民基本养老保险对领取养老金待遇年龄的规定，这里将60周岁作为老年的时间节点。

[4]胡建平：《农业劳动与运动锻炼对农民体质健康的影响关系》，《现代预防医学》，2013第24期。

[6]徐鹏、周长城：《我国老年人主观幸福感的影响因素研究--基于Anderson健康行为模型的实证分析》，《社会保障研究》，2014年第2期。

[7]贺雪峰：《关于实施乡村振兴战略的几个问题》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2018年第3期。

[8]陈中伟：《中国农民职业分化与农地适度规模经营--理论综述、发展历程、困境与耦合发展机制》，《兰州学刊》，2018年第7期。

[9]张明丽、李方、秦笑梅：《我国退休制度的历史沿革与创新发展研究》，《湖北社会科学》，2011年第7期。

[10]1999年《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》指出，从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄男年满55周岁，女年满45周岁。

[11]参见2020年《国民经济和社会发展统计公报》。

[12]张树婧：《国家统计局：全国家庭承包耕地流转超5.3亿亩》，《新京报》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1641022631496505755&wfr=spider&for=pc，2019年8月5日。

[13]《谁在种地|农民种地有哪些后顾之忧？》，中国乡村之声，http：//country.cnr.cn/gundong/20181231/t20181231_524467209.shtml，2018年12月29日。

[14]聂建亮、陈佳星、吴玉峰：《逃离农业：在村农民的职业分割与分层--基于对中国5省样本农民调查数据的实证分析》，《西安财经大学学报》，2021年第1期。

[15]韩占兵：《高龄农民愿意退出土地承包权与经营权吗？--基于河南省农户的调查》，《经济经纬》，2019年第4期。

[16]戴玲：《德国农民养老保险制度及其启示》，《农业经济问题》，1998年第9期。

[17]移交方式包括继承、出租和长期租让。

[18]2002年日本政府放宽农民养老保险的参保条件，规定未满60周岁的国民养老金加入者，即使没有土地名义权，只要年从事农业的天数达到60天以上的农民都可加入。

[19]钟涨宝、聂建亮：《论农村土地承包经营权退出机制的建立健全》，《经济体制改革》，2012年第1期。

[20]樊晓燕：《基于农民工内部分化的社会保障制度设计》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2009年第6期。

[21]《民革中央建议：在东北地区设立国家级“规模农业先行区”》，澎湃新闻，https：//www.sohucom/a/299118409_260616，2019年3月5日。

[22]薛惠元，李林：《土地流转视角下农民退休问题研究》，《经济体制改革》，2020年第4期。

[23]参见《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》。