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自发移民脱贫的总体态势、问题与对策 ——基于宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区、同心县的调查

作者:  责任编辑:高新水  信息来源:  发布时间:2021-06-13  浏览次数: 8993

按照习近平总书记“不漏一村、不落一人”的要求,解决好脱贫攻坚中的“夹心层”和“死角”问题尤为重要。自发移民作为迁出地和迁入地“两不管”的边缘,在“夹心层”和“死角”问题中更为突出。本报告以宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区和同心县为例,针对自发移民脱贫问题展开调研。研究发现,在脱贫攻坚过程中,自发移民呈现出贫困发生率较高、特殊情况致贫、人户分离现象普遍的总体态势。同时,自发移民由于人口流动较大、无法享受政策、缺少资金扶持等原因,导致精准识别难、精准施策难、精准脱贫难。

一、自发移民脱贫的总体态势

自发移民也称为自主移民,是指“没有纳入政策移民范围,通过投亲靠友、购买土地等方式自主迁移,且已在迁入地定居、拥有一定数量的自主土地,但尚未迁入户籍,无法接受正常管理和服务的移民形态。”自发移民又分为“有人无户”和“有户无人”两种情况。由于本地人移民出去而导致“有户无人”的情况,按照户籍管理办法享受相关政策,因此需要重点解决“有人无户”的问题。

(一)贫困发生率较高

红寺堡区是全国最大的异地生态移民集中安置区,移民搬迁过程产生自发移民3.5万人,占全区总人口15.22%。红寺堡区田原村有自发移民774人,占全村总人口71.40%。自发移民不仅数量多,自发移民中的贫困户也多。红寺堡区田原村有自发移民贫困户57人,贫困占比7.36%,远高于田原村当前贫困发生率(2.31%)。同心县倒墩子村有自发移民贫困户46人,贫困占比11.50%,高于倒墩子村当前贫困发生率(6.95%)。整体而言,自发移民不仅数量较多,贫困发生率也较高。

(二)特殊情况致贫

自发移民一般能力较强,经济条件较好,但也存在贫困人口。他们流动到本地花光积蓄“置地买房”,虽然能力较强,但起步比较困难。其次,自发移民可能因为多次搬迁而造成贫困;还有一部分自发移民长居本地,但无法享受相关政策,本身很贫困。最后,可能因为突遭大病、灾难、意外事故等导致临时入贫。例如,同心县倒墩子村马彦峻,从中宁县迁移而来,因为遭遇残疾,导致无法工作而致贫。

(三)人户分离现象普遍

自发移民的人口流动普遍,从而造成了“人户分离”。主要存在四种情况:一是“空挂户”,即人已离开本地,但户籍没有迁出,形成有户无人现象。二是“口袋户”,即户口从原籍地迁出,但没有迁入本地,留在手中自己保管;或者是长期在本地居住,但是没有迁户,造成有人无户的情况。三是一家多户,最典型的是夫妻两人中一人将户口迁入本地,另外一人没有迁入,产生“单身”户。四是“两头户”,极少一部分人户口没有迁,但已入本地户籍,造成两地有户,一人两户。

二、自发移民脱贫面临的突出困境

自发移民脱贫陷入困境,具体表现为:人口流动较大,导致精准识别难;无法享受政策,导致精准施策难;缺少资金扶持,导致精准脱贫难。

(一)人口流动较大,精准识别难

自发移民没有地域限制,呈现出流动性强的特点。这部分群体可以自由流动,可能因为居住不适应而流动,也可能因为自身经济条件发生改变而流动,还可能因为在老家分户而流动。例如,红寺堡区田原村截止2018年6月底有自发移民129户774人;2019年4月底有自发移民155户751人,“两头跑”66户256人。10个月内,田园村自发移民增加26户,减少23人;两头流动66户256人。由于其较强的流动性,导致精准识别政策难以操作。

(二)无法享受政策,精准施策难

扶贫政策仅针对贫困户,自发移民由于受到户籍限制,一方面,无法平等享受扶贫政策。相较于其他贫困户,自发移民一直无法被纳入贫困识别范畴,建档立卡较晚。2018年开始有不少区县正在摸索自发移民建档立卡方案,但临近2020年消除绝对脱贫的时间节点,自发移民精准施策较为紧迫。另一方面,无法平等享受基础政策。自发移民在本地没有户口,无法享受户口附着政策,例如,土地和宅基地确权、低保五保政策、临时救助政策、贷款贴息政策、看病报销政策等,容易导致自发移民在户籍地和居住地政策享受“两头空”的尴尬处境,造成无法精准施策。

(三) 缺少资金扶持,精准脱贫难

中央扶贫资金专款专用,县级整合资金主要用于扶贫项目,既无法切块资金扶持自发移民,也无法惠及边缘自发移民。一是缺少固定的扶贫资金。自发移民在政策上仍然没有相关的资金扶持,未建档立卡的边缘移民,脱贫全靠“自谋出路”和“东拼西凑”。二是依赖流动的倾斜资金。地方关注自发移民脱贫问题,对于符合政策标准的自发移民,县级财政尽可能地给予倾斜支持。但类似的支持无法助力其脱贫,也无法支撑脱贫后不返贫,更无法预防“新贫民”的发生,从而导致自发移民精准脱贫难。

三、稳步推进自发移民帮扶的对策建议

自发移民问题是一种自然的社会现象,可在发展中解决。但脱贫攻坚进入收官年,解决自发移民脱贫问题则刻不容缓。

(一)加强宣传引导,提升自发移民思想认识

一是加强思想教育。通过对自发移民进行走访和座谈,充分了解其迁移动向和思想动态;开展教育讲座,加强自发移民扶智扶志工作,树立“懒惰致贫、劳动致富”观念。二是加强政策宣传。地方可结合本地的实际情况,探索关于自发移民的政策宣传,例如召开学习大会,在宣传栏张贴流程图,印发小册子等,加强自发移民对政策的熟知度,提升其“主动说明、主动申请”的意识。三是加强典型引导。挖掘身边的典型案例,引导自发移民自我脱贫。例如,红寺堡龙源村自发移民李奥梅,是一名残疾人,人称“扫把母亲”。通过自我努力,四年内还清25万元欠债,并攒下5万元发展资金,最终实现自我脱贫。

(二)打破地域界限,灵活自发移民户籍管理

一方面,突破户籍条框。自发移民数量大,地方可本着“消化存量,控制增量”的前提突破户籍限制,建立“人在哪里常住就在哪里识别”的帮扶机制。例如,针对不愿意迁户,但达到贫困标准的自发移民,2018年宁夏自治区出台自发移民建档立卡政策,将符合标准的自发移民纳入建档立卡贫困户。另一方面,放宽信息共享。红寺堡区正在探索省外自发移民脱贫方案,苦于无法查询跨省移民信息,扶贫方案步履维艰。户籍查询仅限自治区(省、直辖市)一级,建议放宽户籍信息共享,有效范围延伸到县(区、市)一级,解决精准识别对不上户导致“两头空”,对上了人导致“两头享受”的治理困境。

(三)突破“一刀切”,强化自发移民政策保障

第一,普及基础政策。逐步推进自发移民平等享受国家基础政策,例如,教育补助、医疗报销和住房安全等。在精准扶贫过程中,针对符合条件的自发移民,平等享受产业发展扶持、技能培训、小额贷款补贴等。第二,衔接兜底政策。将符合条件的自发移民纳入低保范围,做到应保尽保。按照社会保障兜底一批的要求,针对“单双老户”、残障人士、大病等无法脱贫的特殊自发移民,应及时转入民政社会保障系统。第三,安排专项资金。脱贫攻坚年,大多数贫困村和贫苦户已脱贫,红寺堡区和同心县利用县级财政资金,通过临时救助、倾斜帮扶等方式,解决自发移民缺少资金扶持的问题,但造成了地方财政压力较大。建议在扶贫资金总量不变的前提下,切块一定比例(如10%—20%)用于解决自发移民流动性强、扶贫脱贫、巩固发展等问题。