“以人民为中心”城市风险治理的三重逻辑

作者：程同顺 朱晨迪  责任编辑：赵子星  信息来源：《学习论坛》2021年第3期  发布时间：2021-06-09  浏览次数： 2618次

【摘　要】“以人民为中心”的发展思想包含三个层面的时代意蕴，贯穿于城市风险治理的实践中，也相应包含了三重逻辑：一切为了人民，就是要始终坚持人民至上、生命至上，坚持发展与安全并重，加强能力建设和责任担当；紧紧依靠人民，培育全民风险意识和安全文化，完善畅通风险沟通机制，依托社区实现风险共治；发展成果由人民共享的平安城市建设应具备三个特征，分别是低风险、高韧性、智慧化。

【关键词】以人民为中心；城市；风险治理

2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），明确提出要“推进以人为核心的新型城镇化”^[1]。新型城镇化的“新”在城镇化的目标和理念中都是围绕人的无差别发展、增进民生福祉展开的。这一论断的提出，是以习近平同志为核心的党中央坚持“以人民为中心”的发展思想在新型城镇化实践中的集中体现和具体运用。在以人为核心的新型城镇化建设中，不断提升人民群众的安全感是重要维度之一。《建议》特别指出，要提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控^[2]，而如何“以人民为中心”提升城市风险治理水平，助推城镇化转型升级，是一个需要回应的重要问题。

一、一切为了人民：城市风险治理的目标遵循

坚持“以人民为中心”就是一切为了人民，始终把人民对美好生活的向往作为最终的奋斗目标。城市，作为美好生活的孕育场所，与人民幸福息息相关。而不论城市如何生成，不论城市在何处兴起，不论城市采取何种形态，不论城市向何处发展，能够让人们抵御自然与社会风险的安全性，都是城市的第一属性^[3]。在经济学人智库和中国科学院分别发布的《全球宜居城市指数报告》和《中国宜居城市研究报告》中，城市的社会稳定性和公共安全度都被作为衡量标准的重要维度。可以说，城市安全水平越高，人民的安全感就越充足，对城市的满意度就越高。党的十九大报告首次将“安全”与“民主、法治、公平、正义、环境”一并列为人民美好生活的基础指标，从根本上回答了“为了谁”的问题，集中体现了“以人民为中心”的发展思想，也指明了人民生命安全是城市风险治理的出发点和落脚点。

（一）坚持人民至上、生命至上

习近平指出：“中国共产党根基在人民、血脉在人民。党团结带领人民进行革命、建设、改革，根本目的就是为了让人民过上好日子，无论面临多大挑战和压力，无论付出多大牺牲和代价，这一点都始终不渝、毫不动摇。”^[4]全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，共产党人的利益观就是人民的利益高于一切，人民的生命重于泰山。“以人民为中心”的城市风险治理首要目标就是坚持人民至上、安全至上。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》，是我国在城市安全领域出台的第一部国家层面的政策文件。这体现了我国对城市安全的重视提升到了前所未有的高度，其中以“生命至上、安全第一”为指导思想和首要原则，更为城市风险治理提出了明确的目标要求，指明了方向。

“贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位”^[5]，“保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价”^[6]。生命权是作为一个自然人最根本的权利，安全是继实现温饱后人民的第二大需求，生命与健康是实现一切人生价值的前提。2020年，在面对新中国成立以来传播速度最快、波及范围最广、防控难度最大的突发公共卫生事件中，党用实际行动践行了对人民的承诺。在新冠肺炎患者的救治过程中，从出生仅29天的婴儿到101岁高龄的老人，都受到无差别救治。我们党不惜一切代价，只要患者有一线希望，就付出百分之百的努力。在坚定有力的战略决策背后，是对生命至高无上的敬畏，是为人民谋幸福的初心和使命。

（二）坚持发展与安全并重

改革开放以来，我国经济社会飞速发展，随之而来的是城市规模的大幅度增长。在关于城市规模的划分标准中，我国于1980年将1955年制定的标准进行了变更，将城市划分为四个等级，最顶级为特大城市，其标准为市区常住非农业人口100万以上。30多年后，由于该标准已经不能满足实际情况的需要，国务院于2014年对我国城市规模标准进行了第二次变更，在原有的四类城市基础上增设“超大城市”这一新的类别，其标准为城区常住人口1000万以上，作为现行规模划分的顶级；同时，所保留的其他四个类别也分别提高了上下限^[7]。2018年，我国已有6个超大城市，15个特大城市^[8]。这一数字预计仍将有所上升。而城市群的出现以及区域一体化发展趋势，则进一步增进了城市空间的紧凑性、城市之间的紧密性以及城市系统的复杂性。

城市数量及规模的大幅度增长，给应急管理体系带来了更加严峻的挑战。城市集工商业、运输业、旅游业、服务业、行政机关、科研机构于一体，作为商业中心、金融中心、科技中心、文化中心、决策中心，城市职能的多元化意味着城市风险的多样与多变。在城市的不断发展中，普遍出现了原有的空间布局和功能规划不尽合理的问题，不仅存在重大安全风险隐患，也极易陷入邻避困境。“以人民为中心”的城市风险治理必须坚持安全就是效益的理念，不忘发展的初心，时刻以为人民谋幸福为先。2019年12月20日，广州市投入25亿元的“三条围”（位于广州石化的炼油区和化工区之间的新围、旧围、合庆围）搬迁工程正式完成，提前11天完成了中央赋予的重大任务，消除了广州石化对“三条围”原著居民造成的重大安全隐患。早在1973年，广州石化建厂，此后偏僻远郊逐渐演化为城市建成区。“三条围”三个自然村因为与危险化学品工业区的卫生安全距离不足，居民普遍希望能够早日搬离。为破解“城围化工”的难题，2017年3月，广州市黄埔区印发《“三条围”安全隐患整治居民住宅房屋搬迁安置补偿方案》，将黄埔区内的广州市保障房作为安置房源，引导居民易地搬迁并集中安置，对于不愿意易地安置的居民参照市场评估价格予以货币补偿。安置房地理位置优越、配套设施齐全，居民的居住环境得到了极大改善，生活幸福感大幅提升。此外，广州市还投资了14亿余元集中整治了广州石化区域油气管线集中的“隔墙路”；投资了3000多万元建成全国首个危险化学品动态信息管理平台，实现了危险化学品全生命周期的实时动态监管闭合链条。一系列不计成本的举措，有效控制了广州市城市运行风险，切实提高了广州市民的安全感。

城市的高速发展要求我们必须时刻警惕无处不在的风险，实现安全发展是获得高质量发展的前提与关键。在2020年国务院《政府工作报告》中，由于新冠肺炎疫情原因，未提出全年经济增速具体目标，就是对突发公共卫生事件风险的准确把握和科学研判，是坚持对人民负责的具体表现。安全与发展并非一对相矛盾的概念，我们绝不能放过任何一个风险干预与控制的机会，要努力实现以发展促进安全、以安全保卫发展，坚持安全与发展统筹并重。

（三）加强能力建设和责任担当

城市风险涉及政治、经济、金融、社会、生态、网络安全等方方面面，因而防范和化解重大风险也需要全面和系统的专业理论知识、高度的前瞻性和敏锐的洞察力。而在突发事件的应急处置中，又往往需要做出及时准确的临机决策，没有足够的时间去研究思考，也来不及调动充足的决策资源。与常规决策相比，危急时刻的临机决策更加考验决策者的专业水平、心理素质、决断能力。这两个原因决定了领导干部必须在日常工作中多学习、多反思、多总结、多调研，提升知识和理论储备，补齐短板，发挥所长，为保障人民生命财产安全时刻做好准备。

仅有知识和能力还远远不够。在对多次突发事件的调查中，我们发现不仅存在由于能力水平不足导致的决策失误，还有更重要的原因是部分领导干部责任意识淡漠、理想信念动摇，玩忽职守、滥用职权、纵容包庇的事件时有发生。在“8·12天津滨海新区爆炸事故”中，多个政府部门监管不力、执法不严，对违规建设、管理混乱的危险化学品仓库视而不见，对存在已久的巨大风险视而不见，对人民生命安全造成的威胁视而不见，最终让人民遭受了巨大的灾难。在抗击新冠肺炎疫情中，面对中央督查组关于床位数量这样的基本问题，湖北省黄冈市卫健委主任一问三不知。而与此形成鲜明对比的是，潜江市本着对人民负责的态度和保卫人民生命安全的决心，顶着巨大压力第一个做出了“封城”的决定。人民立场是中国共产党的根本政治立场，“以人民为中心”是中国共产党的执政理念，作为决策者的领导干部必须牢记人民利益重于泰山的责任要求，时刻提醒自己要把人民的安危冷暖挂在心上^[9]。

二、紧紧依靠人民：城市风险治理的行动机制

党的十九大报告指出：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”^[10]城市风险无时不在、无处不在，几乎贯穿于城市发展的各个阶段，隐藏于城市的各个行业，这意味着每个人都与风险相随相倚，也都有可能成为风险制造者，而积极的一方面则是每个人也同样可能成为风险的识别者、预警者或控制者。新型城市风险治理体系的主体应呈金字塔模式，即塔座为全社会，中部为市场，塔尖为政府。在多元共治模式下，必须筑牢人民这个强大而稳固的基座，善于倾听人民的心声，广泛汲取人民的智慧，充分发挥人民在城市风险治理中的生力军作用。

（一）培育全民风险意识和安全文化

思想是行动的先导，依靠人民力量的前提是形成社会共识。提高全民的风险意识，形塑生命至上、预防为主的安全哲学，增强自救、互救的知识技能，让安全文化成为人民的终身必修课。

在汶川地震一周年后，我国将每年的5月12日设立为全国防灾减灾日，2009年的第一个防灾减灾日是安全文化普及的起点。到目前为止，安全文化宣传仍以政府为主体，企业安全培训和学校安全教育往往流于形式，在内容上也未能形成一套逻辑严密、覆盖完整的科学理论体系。根据应急管理的三阶段（风险管理、应急处置、善后学习），安全文化也应至少包含这三方面的内容。与应急关口前移的理念异曲同工的是，全民风险防控意识的培养应当成为重中之重。例如，在从事生产工作中，根据海因里希法则，风险防控就是杜绝人的不安全行为并尽可能地识别和消除物的不安全状态，无论在任何岗位上都严格遵守安全生产规章制度和操作流程。对于应急处置常识，生活中经常可以看到大量的相关信息，尤其是在某些大型的突发事件之后，应急知识的宣传科普可谓铺天盖地，但是效果却不尽如人意，偶尔会出现火灾时乘坐电梯被困、地震时跳楼摔伤等错误的逃生方式造成的惨剧。

究其原因，有以下三点。一是应急知识缺乏实际操作的条件，应急演练又常常流于形式。大部分人一生仅使用一次或寥寥几次应急设备，“实战经验”相当缺乏。二是应急知识主要以科普的方式进行，在学校教育中引起的重视不足。学科发展还不够成熟，未形成一套涵盖全方位的应急知识体系，碎片化较为严重，导致真正使用时手忙脚乱。三是应急平台建设不足，信息发布相对混乱。官方信息的缺乏、应急科普平台发展滞后导致了一些权威专家无法发声，却给了相当一部分缺乏专业素养、谣言充斥其中的自媒体可乘之机，因此时常出现突发事件后官媒忙着辟谣，公众却面临信息过载且难辨真伪的情况。

（二）完善畅通风险沟通机制

风险沟通（riskcommunication）是一个解释与传播有关健康、安全、环境等领域的风险信息的过程^[11]。风险沟通经历了从认为公众是被动的信息接收者，到认为公众需要被关照和友好对待，再到承认公众作为合法的合作伙伴地位三个阶段的演进。而实践历程证实，只有在最后一种模式下，摒弃利用精心包装过的信息获得公众认可的沟通方式，通过及时、诚实地公开风险信息、努力了解公众需求、认真回应公众关切，并建立合法的机制给予公众全程参与风险治理的机会，才能真正建立互信、达成共识。

我国关于风险沟通机制的法律法规保障在《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国防震减灾法》等中均有体现。随着融媒体时代的到来，我国政府的风险沟通机制也随之创新，信息发布与热点回应更为及时，沟通渠道与措辞方式更接地气。自2011年政务微博开通以来，中央政府和地方各级政府部门的政务微博在突发事件风险防控和舆情处置中不断探索，已经形成一套较为完备的风险沟通模式，在城市风险治理中成为回应群众关切的最重要渠道之一。2020年主汛期，我国南方多地出现重大洪涝灾害，牵动了全国人民的心。为了第一时间向人民群众传递汛情变化以及救援进度，“@应急管理部”官方微博发起话题“#防汛救援第一线#”，协调联动全国应急矩阵实时发布救援信息，获得了大量关注，话题阅读5.2亿次，讨论量20.5万条。“@中国消防”官方微博则首次通过微博开展一线抗洪救灾系列直播，持续直播长达2个月，共计15场，累计观看612万次，转赞评总量近1万人次。借助互联网新媒体，通过政务微博发布信息，提高了信息传递时效性；与公众在风险沟通中的良性互动，有助于政府公信力的提升，有利于在突发事件舆论引导中产生积极效果^[12]。除了风险沟通机制创新，政府官员的风险沟通能力与舆情回应能力也有明显提升。2020年1月，天津市宝坻区百货大楼突发新冠肺炎疫情，为了回应公众恐慌与质疑，天津市疾病预防控制中心及时召开新闻发布会，通过专业、严谨的流行病学调查分析，普及了疫情防控知识，增强了人民群众抗击疫情的信心，并有效引导了公众行为与政府政策保持一致。这一新闻发布方式成为风险沟通中的典型做法，被多地借鉴学习。

党的十九届四中全会强调，要密切联系群众，保持党同人民群众的血肉联系。如果没有良好的沟通机制，就容易陷入脱离群众的危险。畅通高效的风险沟通机制是依靠人民进行风险治理的有力手段。在抗击新冠肺炎疫情中，我国政府及时准确、公开透明地公布疫情地图和数据，不仅增进了政府与人民的互信，而且让全世界看到了中国人民团结一致的力量和坚定必胜的决心。

（三）依托社区实现风险共治

基层社区是城市良好运行的基石，将城市风险治理的工作重心下移至社区是实现共治的关键一步。社区为治理主体的多元化提供了良好依托，也是居民参与公共事务最为便捷的场所。在灾害频繁、新兴风险不断涌现的形势下，风险防控、防灾减灾工作单靠政府部门处理应对显然已捉襟见肘，社区居民作为风险的直接受害者，也给其成为第一应对者提供了条件。因此，建立基于社区的风险治理模式十分必要，应通过“三力”（人力、物力、能力）的投入构建社区参与风险治理的必备要素。

首先，通过参与社区运行风险防控，孵化和培育志愿者团队。以社区居民为主力的志愿者团队在风险防控与应急处置方面具有得天独厚的优势，对本社区地理构造和成员构成的熟识、与风险中心咫尺之遥的距离、本社区风险的潜在受灾者身份等都使社区志愿者团队能够发挥不可替代的作用。社区风险十分多样化，其中，因果关系清晰且较容易被分辨和识别的运行管理中出现的风险，如空调外机存在高空坠物的风险、消防通道被占用影响消防安全的风险、电线裸露易引发触电事故的风险等，社区志愿者团队的培育即可从排除社区运行风险入手，将志愿者工作常态化，从树立隐患意识到在实践中熟习风险管理技能，逐步打造兼具使命感和专业化的社区志愿者队伍。其次，完善多重保障机制，打造社区预警平台，配备专业应急救援装备。保障机制应以政府为主导，引导市场充分发挥资源配置优势，增加社区风险防控建设的资金投入。社区预警平台应集合风险监测、识别、分析、评估、控制、应对功能于一体，贯穿风险的全生命周期，整合已覆盖的各个领域，至上与政府综合应急平台对接，至下与社区居民智能手机对接，实现精准监测与及时发布。近年，应急救援装备不断推陈出新，发挥着越来越重要的作用。社区的应急装备能够在专业救援队到达现场之前，抓住“黄金十分钟”先期施救，阻止灾难的恶化，成为社区的标配。在调研中发现，已经有多地的社区在政府的扶持下，配备了应急救援装备，但后期却因为投入不足，出现超出保质期无法更新、缺乏后续维护等情况，因此，需要积极探索资金来源多元化、可持续的资金保障机制予以解决。再次，通过组织社区应急演练等方式增强居民自救互救的能力。国内外经验表明，地震中95%以上的幸存者通过自救获救。在美国“9·11恐怖袭击事件”中，摩根公司3000人的安全逃生也有赖于对逃生演练的重视和常态化。构建政府应急加社区自救的风险应对模式，是依靠人民的最深刻体现。

三、发展成果由人民共享：城市风险治理的长远价值

“以人民为中心”的发展思想就是要让人民共享发展成果，增进人民福祉。城市风险治理的长远价值就是始终为人民提供安全稳定的生存与发展环境，让城市成为人民幸福的港湾，让人民共享平安城市建设的成果。

在城市风险治理情境下，平安城市应具备以下三个特征：低风险、高韧性、智慧化。这三个特征不是孤立存在的，而是贯穿于风险的全生命周期，在事前、事中和事后各有侧重（见图1）。城市风险在建设时既已成型，与城市运行相伴相随，在城市发展中不断演变直至突变拐点，以事故形式继续存在。事前通过有效的预防和管理手段，弱化和降低城市风险；事中通过控制与处置将风险引致的损失降到最低，并防止新的风险生成；事后通过恢复重建和系统学习、组织再造等调适到更佳状态。智慧化建设则贯穿各个阶段的每个环节，应用科技手段助力平安城市建设。

图1 平安城市建设理念框架图

（一）建设低风险城市

低风险城市主要是指在城市运行中总体风险数量少、风险等级低的城市。建设低风险城市并不是一刀切——取缔城市中所有高风险企业、设施、项目和活动，而是加强源头治理，从城市建造的起点入手，对城市空间进行科学布局、合理规划，对新兴事物尽快出台安全标准，对大型公共活动、重大事项加强风险评估。

现代城市尤其是超大城市，其高程度的复杂化和不断的规模扩张使各项功能区交叉混杂，导致牵一发而动全身，城市风险的连锁效应增强。人民共享的安全城市不应陷入“邻避”困境，不合理的规划布局在造成环境破坏、阻碍可持续发展、容易导致自然灾害的同时，也极易引发群体性事件。城市规划必须认识到可持续发展与风险防控的内在同一性，必须重视人民群众参与规划环评的权利，必须坚持以增进人民幸福感为最根本标准。

随着人民生活水平的提高，以满足人民精神文化需求为目的的文化娱乐项目也逐渐丰富起来。面对这些新兴事物大量吸引游客的同时，监管部门也应为人民群众的生命安全保驾护航。但由于文娱行业百花齐放，目前普遍缺乏安全生产标准化评定标准，往往出现事故后才引起相关部门的重视，如“网红蹦床”缺乏防护导致游客截瘫事件就引起了广泛热议。对于风险防控，政府必须走在市场之前，加快制定落实新兴行业安全生产标准和规范操作指南，时刻保持居安思危、未雨绸缪的高度警惕意识，不能用人民的生命作为探求安全的代价。

大型公共活动具有人员数量多且分布密集、占地面积大、设备复杂多样等多种高风险因素，出现过多起事故，如德国音乐节踩踏事件等。大型公共活动风险评估应注重发挥各类专业机构的作用，对风险进行全面摸排，以降低风险隐患并为应急预案的制定和指挥部的总决策提供参考。重大事项指涉及人民群众利益的重大决策、重大项目、重大活动等，一旦处理不当极易引起社会矛盾甚至群体性事件发生，因此必须重视公众参与，健全重大事项社会稳定风险评估机制。

（二）建设高韧性城市

《建议》提出，要建设韧性城市、海绵城市[1]。韧性原意为复原力，发源于工程学领域，经过两次认知转型，引入社会—生态领域，更加适应城市建设理论。韧性城市包括两方面内涵：一方面，城市系统要调整自己并具备抵御外来打击的能力；另一方面，城市系统要拥有将机遇转化为优势的能力^[14]。韧性城市具备抵御风险的能力，并能够通过有效应对将事件不利影响降至最小，而通过在突发事件中的自我学习和调适，在事后使城市达到新的适应性状态，这种状态将通过习得经验重新降低城市风险，从而形成高韧性与低风险的闭环巡回。韧性城市具体包括四个维度（TOSE），分别是技术（保证基础设施如信号、交通等的不中断运行）、组织（政府应急部门等组织的快速响应和有力介入）、社会（尽量降低人员伤亡）和经济（尽量减轻经济和财产损失）。这四个维度体现了韧性城市建设的价值，但也表明了建设的难度。

国外韧性城市建设起步较早，且发达国家依靠其较强的经济实力，在建设步伐上也推进较快。例如，美国纽约制定了《一个更强大、更有韧性的纽约》，英国伦敦制定了《气候变化适应战略——管理风险和增强韧性》等，主要集中在自然灾害应对领域。在2017年的“全球100韧性城市”项目中，我国有四座中小城市入选，作为试验的先驱。2017年，中国地震局提出《国家地震科技创新工程》，其韧性城乡计划第一次将韧性城市建设纳入国家战略层面。我国的韧性城市建设仿照西方模式，在灾害防治领域起步，未来仍需探索其他种类的城市风险尤其是新型风险防范方面的韧性建设。

（三）建设智慧化城市

科技的发展在带来新兴复杂风险的同时，也将全新的技术手段引入了风险治理领域，在城市中发挥更加突出的作用。智慧城市的概念雏形最早出现在20世纪90年代的美国旧金山国际会议上，随着计算机信息技术的继续发展，2008年IBM正式对智慧城市进行定义。目前，利用科技的力量让城市更为宜居已经成为广泛的共识。我国官方对智慧城市的定义是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式^[15]。

我国智慧城市建设的一个典型案例是浙江省杭州市。2016年，在杭州市政府的主导下，包括阿里云在内的13家企业共同为杭州市设计了“城市大脑”。杭州城市大脑主要在智慧交通方面发挥了作用，有效降低了交通风险。例如，通过具有图像识别技术的摄像头控制信号灯智能配时，将路段通行速度提升了15%；智能巡检系统和警力调度系统，发现警情能够直接传送至平台主动报警，再将信号发送至手持终端，指挥离事故现场最近的交警迅速前往进行处置。根据突发事件的连锁效应，城市大脑也有效降低了其他相关风险。例如，在道路上发生交通事故，如果处理不及时很容易导致交通堵塞，那么日常选择地上路面交通的人群很可能涌入地下选择轨道交通，突然增加的大规模客流量极易引起踩踏等突发事件。依赖城市大脑及时的事故处理能力和智能公共交通调度，则能够化解风险于无形。而应急车辆护航系统能够使各类公共应急车辆到达现场的时间降低50%，在风险控制领域发挥的效用更加直观。

在城市风险治理领域，目前主要面临两大建设任务，同时也是未来发展趋势所在。一是借助物联网赋能，打造涵盖各领域、连接各部门的一体化实时动态应急管理平台，建设包括但不限于企业安全生产、危险化学品、住宅小区安全在内的大型数据库，并实现跨部门数据共享和应急调度；二是借助云计算、人工智能等技术，在风险监测、评估、预警等方面发挥作用，并通过对案例库的自我学习，帮助政府部门在突发事件应急处置中做出临机决策。在抗击新冠肺炎疫情中，以大数据为基础针对个人实时更新且跨地区互认互通的“健康码”，就是智慧化风险治理的产物。虽然目前仍属于起步摸索阶段，但未来智慧化治理手段也必然发挥更大的作用。

四、结语

坚持以“人民为中心”的城市风险治理，既要以人民群众的生命安全为目标导向，又要依靠人民群众的力量构建起共建共治的治理机制，并最终实现治理成果由全体人民共享。在城市风险这个涉及众多利益群体、涵盖多个学科专业的复杂议题下，仍需要不同领域的专家学者群策群力，在法律层面、制度层面与操作层面编织起一张全方位的安全网，时刻守护人民安全。同时，应该认识到不同城市和地区间由于发展水平、地理环境、文化习惯等不同导致安全水平仍有较大差异，在治理工具的选择上要因地制宜、有所侧重，努力缩小地区间安全水平差距，以实现真正的公平共享。

参考文献：

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