警惕扶贫产业“异化”，精准助力决胜脱贫攻坚 ——基于辽宁省彰武县、黑山县产业扶贫潜在问题的思考与建议

作者：  责任编辑：高新水  信息来源：  发布时间：2021-05-11  浏览次数： 1503次

习近平总书记强调：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。更好地推动产业扶贫落地生根，关键也要抓住‘精准’两个字”。产业扶贫作为解决贫困地区和贫困人口生存发展的根本手段，是推动脱贫攻坚的核心和关键。然而，产业扶贫并非在每个地方都统一适用且有效，它受制于包括农村自身条件在内的诸多约束，因此需要因地制宜、精准发力。调研发现，辽宁省彰武县、黑山县作为东部“双非地区”的典型，具有脱贫任务压力总体较小、相对贫困人口占据多数、剩余贫困人口多为老弱病残的现状格局。如果仍强制要求当地按照传统产业扶贫模式来解决脱贫问题，容易诱发潜在问题，即以完成扶贫任务、落实扶贫资金、通过扶贫考核、行政力量控制为导向来发展产业，致使扶贫产业呈现出一种同质化、低效化、短期化、僵态化的“异化”倾向，不利于产业的长效发展、贫困户的稳定脱贫与市场主体的有效运行。为此，在脱贫攻坚后期，产业扶贫亟待转变思路和策略，因人因地谋划产业发展，建立精准利益联结机制，以更好地衔接乡村振兴战略。

一、潜在问题：产业扶贫的“异化”倾向

（一）以“完成扶贫任务”为导向，产业趋于同质化

我国在打赢脱贫攻坚战的战略安排上提出，各地要积极发展特色产业助力脱贫。彰武、黑山两县均属农业大县，在实施产业扶贫过程中，根据政策要求打造“一村一品”产业基地，带动建档立卡贫困户发展当地特色种养殖产业，取得一定成效。但两县因为自然资源禀赋单一，主要以农业为主，且村庄大多是老弱病残贫困户，地方政府为完成“村村有产业”的任务，倾向于选择周期短、见效快的种养殖产业，产业类型趋于同质化。以黑山县薛屯乡新岗子村、半拉门镇靠山村、励家镇广盛村三个贫困村为例，其村级扶贫产业项目均为养殖专业。

（二）以“落实扶贫资金”为导向，产业趋于低效化

产业扶贫资金多是按照专项资金和项目制方式进行资源配置。到户扶贫资金一是只能用于产业发展，二是以助力贫困户脱贫为目的。因此，地方培育产业首要考虑便是不能亏本、稳赚不赔。基于扶贫资金的管理严格与项目收益的短期目标双重限制，黑山县主要采取“以当年扶贫资金助当年拟脱贫贫困户脱贫”的方式发展产业，虽能有效保障扶贫资金不流失，但带动脱贫致富内动力不足。正如姜屯镇会巨村一名村干部所解释：“我们本地多是将资金投入给企业或养殖大户发展产业，然后靠分红带动贫困户脱贫，每年分红就一两千元，主要原因还是扶贫资金使用比较严格，只能用于产业。”

（三）以“通过扶贫考核”为导向，产业趋于短期化

产业扶贫的初衷是通过产业发展给贫困群体不断“造血”，以确保贫困户脱贫的同时实现增收致富。但实际中，囿于脱贫任务绩效考核、督查问责的压力，地方政府在制定落实产业扶贫政策时，难免会从应付上级考核出发，发展短平快的扶贫产业，将贫困户短期内“看得见的收益”转化为自己任期内“看得见的政绩”，缺乏对产业的长效发展进行规划和考虑。以黑山县产业发展为例，当地在产业扶贫方面积极采取“种养殖大户/龙头企业/合作社 贫困户”的扶贫模式，但因贫困人口多是无劳动能力的老弱病残人群，自身无法参与产业项目，只能采取整合扶贫资金“保本入股”的方式，使贫困户获得保底分红。基层干部对此反映说：“贫困户扶起来了，却把产业拖黄了”。

（四）以“行政力量控制”为导向，产业趋于僵态化

由于产业发展与行政力量的脱贫任务挂钩，为保障脱贫目标完成，各级政府均签署有脱贫责任状，严格规定了扶贫资金投入、产业项目选择、带动贫困户脱贫数量等指标。浓厚的行政力量主导产业发展在短期内有所成绩，但客观上会违背市场经济规律，常出现“干部一走，产业就散”，“脱贫完成，产业就黄”的现象，产业缺乏生命力，难以持续。此外，部分乡镇政府还与企业大户签订了“不平等条约”，即企业盈利双方分红，企业赔钱也要保证贫困户的固定保底分红，市场风险由企业大户独自承担。更甚者，若找不到合适的企业大户，只能由村集体以村两委成员的名义领办合作社或扶贫农场，但部分村级合作社存在不规范现象和迎检嫌疑，以政治任务代替产业自我发展，内在活力不足。

二、精准发力：规避产业扶贫潜在问题的相关对策建议

（一）产业扶贫要因人因地而异，提升扶贫效力

产业扶贫的发展需要因人因地而异，避免“一刀切”，地方政府针对不同地区和不同主体特性，要有相应差别化的应对机制。一是精准识别贫困户特征，分类施策。对于有劳动能力的贫困户需及时纳入到合适的产业扶贫项目中，使其获得务工收入、收益分红等多项收入保障，同时为产业发展提供有效劳动力、注入生命力与活力。对于因病因残致贫的半劳动力、无劳动力的贫困人口，应避免将其纳入产业链条使之成为负担，而是以低保五保兜底、社会救助等方式稳定脱贫。二是精准判断县域特色，全面规划。立足当地资源优势，结合县域内特色产业发展和贫困户实际，编制作物种植、牲畜养殖、设施农业、休闲农业等产业规划，尝试打造当地品牌产业、品牌产品，引导推动扶贫农产品加工项目向标准化、规范化、品牌化转变，提高产品附加值。同时，建议产业规划与贫困户实际需求相链接，确保每户贫困户至少有一个以上增收项目，每个贫困村至少有1-2项增收产业，提升和扩大脱贫成效，实现增收致富目标。

（二）产业扶贫要实现精准联结，扩大脱贫成效

推动产业扶贫落地生根，关键是要抓住“精准”两个字。一方面，要精准对接农户，促进利益联结。以政策为杠杆有效将贫困户与经营主体相联结，具体来说，在整合扶贫资金基础上，加大政府投入，将政府投入产业项目的部分资金作为贫困户股权投入、产业基金投入、融资风险补偿等。其次，积极探索土地流转、资金入股、收益分红的合作模式，创新实施股权收益、信贷收益、旅游收益等多种产业收益方法，保障贫困户多渠道、长期性稳定脱贫。另一方面，要精准对接市场，发挥企业作用。产业发展是经济活动，要遵循市场运行规律，支持、鼓励和引导龙头企业、合作社等新型农业经营主体参与扶贫。同时，处理好政府与企业的关系，一是政府应在双方平等、自愿的基础上完善相关政策制度，为企业安心发展营造一个良好环境；二是加大其在项目支持、贷款贴息、税费减免、土地流转等方面的政策支持力度和推进速度，为企业参与扶贫提供良好保障。

（三）产业发展要立足脱贫实际，衔接乡村振兴

《乡村振兴战略规划》提出，“把打好脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”，产业扶贫要和产业兴旺实现有机衔接。一是完善制定产业蓝图。一方面，依靠实地考察、走访调研、反复论证等方式方法，把准基层产业发展的现状脉络与农民的实际需要；另一方面，广泛听取相关部门专家的意见建议开展“集体会诊”，制定出具有针对性和操作性的产业发展规划项目，以县、村级的整体性产业蓝图，激发区域的规模化效应。二是统筹贫困户与非贫困户。建议加快农田水利等农业基础设施建设，采取更多有力举措支持现代农业发展，将贫困户与非贫困户的产业、技术、人才等要素资源聚合起来、协同发展，以整合之力更好推进产业升级与发展。三是实现主体有效衔接。通过建立健全激励机制，鼓励更多专家学者、技能人才、企业主管、社会组织等，以下乡担任志愿者、投资兴业、捐资捐物等方式参与到乡村振兴与精准扶贫的工作中来，探索构建以政府为主导、多元主体共同参与的脱贫攻坚与乡村建设模式，实现乡村振兴主体与精准扶贫主体的有效衔接。