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“结构—利益—关系之网”与基层政策执行——对华北D镇散煤回收工作的考察

作者:张建明 黄 政  责任编辑:杨长虹  信息来源:《社会学评论》2021年第2期  发布时间:2021-04-06  浏览次数: 70

【摘 要】有效治理的关键在于政策顺利落实,政策执行本质上是通过执行主体整合而达到政策落地。以往学界更多关注政策执行偏差问题,对政策成功执行的探讨较少,本文基于对华北D镇散煤回收工作的案例分析,揭示基层政策执行的多重机制。基层政策执行主要涉及乡镇干部、村干部和村民三重主体,乡镇干部扮演政策推动者和监控者角色,遵循任务导向逻辑;村干部担当政策落实者角色,遵循任务导向和“不出事”的逻辑;村民作为执行对象,遵循效益最大化原则。不同层级执行主体对政策认知虽有差异,但通过垂直向下的层级动员机制,乡镇干部动员村干部,村干部动员村民,将主体统合到政策执行过程之中。除依靠正式的结构支配、利益激励动员外,执行者还将政策嵌入基层常规性关系网络中进行关系动员,亦即建构“结构—利益—关系之网”,政策相关主体嵌入其中并受到网络的制约,最终实现主体整合和政策目标。

【关键词】政策执行;散煤回收;结构—利益—关系之网


近代以来,中国开启以“权力下乡”为主要内容的国家政权建设运动(黄家亮,2018),而抽象的国家政权建设目标需要转化为一系列自上而下、具体可操作的政策规范予以施行,执行政策遂成为贯彻国家治理意图的关键和基层政府的主要工作内容。尤其在社会日趋复杂与多元的背景下,新的问题和挑战不断涌现,国家更加迫切地追求有效治理,着力点则在于确保政策顺利落地。然而,较多研究表明政策执行并非文本向现实的自然、简单过渡,制度设定和现实之间往往存在鸿沟并导致执行陷入困境(Elmore,1978;丁煌,2002)。除最直接的执行失败外,更有执行力弱化、变通执行、选择性执行等(宁国良,2002;丁煌、定明捷,2004;周雪光,2008;于书伟,2019),都在不同程度上制约着治理目标的实现。如何增强政策执行力,确保政策无偏差落实成为学者关注的焦点(唐仕军,2007;谢庆奎、陶庆,2007)。

一、基层政策执行及相关理论解释

一般来说,政策执行涵盖科层体系的政府和非程式化的民众,政府负责制定并向下推行政策,提供政策运行所必需的各类资源并创设出相应的环境条件,民众作为政策目标群体,多是被调整或改造的对象。而政策执行则是在既有制度、资源和环境框架下,相关主体间的互动整合过程,通过规避或约束政策相关主体的偏差行为,将不同主体整合进政策目标中(王学杰,2008)。从现实情况看,虽然科层体系整体性地涉入政策过程,但存在着职责分割,乡镇层级以上通常负责制定政策,政策文本在政府层级间进行传递和调整,乡镇及以下则实际执行政策,将文本中的各项规定转化为现实。政策效能发挥虽受到政策制定的影响,更受制于政策的具体执行情况(周国雄,2007),且后者往往对政策效用的实现更为关键,政策的执行成效不仅决定着治理目标实现与否,更影响着国家的整体治理水平。

乡镇政府作为科层体系末端,主要工作内容和职责即是执行上级政府交付的任务与政策(许才明,2009;徐元善、周定财,2013),如何将纷繁复杂的政策推行下去,考验着乡镇干部的能力和智慧。从主体角度看,乡镇在执行政策中牵扯到乡镇政府、村级组织和村民三重主体,各主体因所处的结构位置、文化背景不同而形成差异性的政策认知,由此在政策执行过程中除合作外,更会出现冲突甚至是对抗(王学杰,2008),使政策落实具有不确定性。而将乡镇政府、村级组织和村民统合进政策执行过程中进行考查是必要的,因为这三者构成完整的基层政策执行链条①,包含着政策文本与现实、国家与民众、执行者与目标群体等政策要素,只有将他们置于同一情境中考察,才能够清晰、全面地把握政策执行全貌。有鉴于此,笔者聚焦于微观政策执行过程中的相关主体,探究政策在基层是如何顺利执行?这不仅有助于我们理解政策执行的具体实践,更能展现政策相关主体间的关系与互动逻辑。围绕该主题学界大体形成结构性、利益激励和能动者三种视角。

结构性视角聚焦科层体系本身,认为科层结构中的权力关系和制度建设是政策顺利执行的保证。中国在整体上采取上下分治的垂直治理体制(曹正汉,2011),通过行政发包将否决权、属地管理的事权、人事权在科层体系内部进行分配(周黎安,2017:35—36),科层体系中的上级对下级具有完全管理权,并由此形成压力型体制(荣敬本等,1998:28)。为完成特定任务,科层体系发展出多种管理和动员方式:一是“目标责任制”,在体系内部以及国家与社会间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系,上级政府向下级政府下达指标、分解任务并量化考核,通过将责任与利益捆绑来强化对下级政府的监督和控制(渠敬东等,2009;王汉生、王一鸽,2009)。二是“一票否决制”,即一旦某项任务或者指标没有完成,则视其全年成绩为零并加以惩处的制度安排(荣敬本,2009),通过此种方式确保上级关切得到下级的充分重视。三是运动式治理,为解决治理资源不足的问题,中央政府往往通过自上而下的政治动员突破原有的常规治理结构,集中各方力量和注意力完成特定任务,当特定任务完成,运动也随即终止(周雪光,2012;冯仕政,2011)。虽然上述具体制度安排存在差异性,但都依托于科层体系内的结构性权力,一旦权力基础消逝,制度效力将随之瓦解。

利益激励视角主要关注如何在政策执行中给予执行主体充分的激励,提高完成任务的积极性,而基层执行激励主要存在于上级政府对乡镇、乡镇对村级组织两个层面。首先,乡镇干部是正式行政官员,受到严格的专业训练并具有丰富的行政经验,与上级具有明确的职位等级结构和服从关系(韦伯,1993:83),对乡镇干部的激励多以职务稳固抑或是晋升为主(周黎安,2007)。其次,村干部实际处于正式官僚序列外,与乡镇之间属于软约束状态,拥有更大的退出权。乡镇向下推行政策必须要得到村干部的支持和配合,因此对村干部的激励尤显关键。为提高村干部执行政策的动力,乡镇政府在下达任务时多会视完成程度规定奖励等级,工作完成的越好,所得到的经济奖励就越高(吴毅、吴淼,2003:162—163)。而当政策本身的瞬时性激励不足时,乡镇还会通过利益置换来调动村干部积极性,即在其他工作或项目建设上给予村干部私人利益,换取村干部在该项工作上的配合(狄金华,2019)。除此之外,乡镇还会以默许村干部搭车收费、将村集体财产化公为私的方式满足其牟利性需要,维持相互间关系并获得村干部的支持(贺雪峰,2007)。但需要注意,激励要维持在适度水平,激励过低会导致执行动力不足,而激励过强则会导致执行者采取非合作博弈能获得的收益大于成本,从而具有强烈的变通意愿,容易在政策执行中各行其是,甚至对上欺瞒(丁煌、定明捷,2004)。

能动者视角强调政策相关主体在政策执行中的能动性,认为他们在政策执行中并非全然遵循政策安排、采取合乎规定的措施,而是结合自身特点,调用正式的、非正式的治理资源来实现政策目标。囿于我国庞大的治理规模和一统政治体制,政府在制定政策时难以面面俱到,往往和基层现实状况存在一定出入,若严格遵循上级政府指令容易导致执行困难(谭秋成,2008)。由此地方政府会根据自身实际情况在上级容忍的范围内对政策稍加调整,做到因地制宜、变通执行,确保政策能够顺利落地(赵天航,2020;周雪光,2017:23)。为强化对村干部的调动和管控,乡镇干部往往在正式关系外,通过人情往来、互帮互助等方式与村干部建立起密切的非正式关系,在需要的时候将这种感情转化为权力或支配关系,达到有效调动村干部的目的(陈柏峰,2009;王荣武、王思斌,1995)。尤其是面对治理资源不足时,为完成政策任务,执行者还会调用地方性知识,通过“正式权力的非正式运作”“软硬兼施”等极富乡土性的方式来实现政策目标(孙立平、郭于华,2000:21),当在执行过程中遭遇“钉子户”时,执行者也会适度地采取并不合规的暴力手段来推动任务完成(陈锋,2014)。

三种视角从不同层面对政策执行问题进行富有启发性的思考,但也存在可商榷之处。第一,政策执行要依靠科层体系内自上而下的推动力,但若单纯将此作为政策执行根本所在,则会将执行过程变成被动的、具有一致性的行动,而中央与地方政府存在政策统一性与执行灵活性、上层决策与基层自主性需求间的矛盾(O’Brien&Li,1999),即使是同一政策在不同地区的实践形态也多种多样,难以用结构性视角进行整体性解释。第二,利益激励视角将执行者视作逐利的个体,但并非所有政策都会为执行者带来利益,相当一部分政策缺乏谋利的空间,从该视角出发容易将政策执行视作简单的谋利过程。第三,能动者视角在解释政策相关主体行动时往往倾向于夸大变通的空间,存在着认为在基层政策执行中可以对政策文本进行随意调整的危险,实际上主体大多仅在结构、情境制约下对政策进行有限变通。

在现实中,政策执行所面临的情境是复合多元的,结构性、主体性、关系性因素相互交叉重叠,共同影响着政策的落实成效。如政策相关主体首先嵌入组织结构中,组织给他们提供相应的权力和激励资源,从而基于结构安排发展出正式或非正式关系以完成既定目标;政策激励的设定往往依托既有的结构设置,同时根据执行者和执行目标群体的特征采取具有针对性的措施,在提高积极性的同时将变通和偏差控制在合理范围内;政策中的能动者行为则是建立在既有的正式资源和非正式资源的基础上,同时涉及组织安排和激励设置问题。这种复合交织的现实情境提醒我们,过于侧重单一方面无法洞悉政策执行的多重复杂机制,更难以对政策执行问题做出有效阐释。一种可行的路径是立足于政策实际执行过程,充分关注并抽离出政策执行中发挥作用的关键性因素,明确各种因素对政策执行的作用机制、范围及其相互关系。鉴于此,本文在考察政策的微观执行过程基础上,试图构建起政策执行主体整合的分析框架。

二、基层政策执行实践:D镇的散煤回收工作

本研究在D镇散煤回收政策执行分析的基础上展开。在2019年8月至9月期间,我们对D镇散煤回收政策执行实践进行实地考察,研读市、镇两级有关政策文件并对相关政策执行主体进行了访谈。

D镇隶属于河北省L市,下辖15个村,共计9237户,3.82万人,是典型的农业镇。在河北省严峻的环保形势下,L市环保工作不容乐观,截止到2019年8月份,全市距当年环保目标还有较大差距,而即将开始的冬季取暖更是给环保工作带来极大挑战。L市农村冬季实行分散燃煤取暖,且在价格驱动下大部分农民使用对空气污染严重的有烟煤。于是L市政府决定将环保工作重点放在改进农民冬季取暖方式上,制定并发布《L市2019年农村冬季清洁取暖工作实施方案》,要求“实行气代煤、地源热、集中供热等多种清洁取暖和洁净煤兜底的方式,实现农村清洁取暖全覆盖,切实提高空气环境质量和改善农村居民生活条件,彻底实现劣质燃煤清零”。按照部署,D镇被划为禁煤区并实行地源热取暖,首要任务则是回收、清零劣质燃煤,遂拉开散煤回收工作的序幕。

(一)启动:村级收煤的遭遇及其调试

在市政府发布《实施方案》后,D镇极为重视并连夜集合全部村书记、村主任召开“2019年冬季清洁取暖工作推进会”进行宣传动员。当晚即印发《D镇人民政府关于全域禁煤的通告》和《D镇燃煤“清零”工作明白纸》,规定从8月7日至16日在全镇范围开展燃煤清零工作,坚决回收各家各户的所有燃煤,做到禁燃、禁售、禁储、禁运,全镇冬季取暖禁止烧煤,一律改为地源热取暖。在会上镇党委书记LH要求“各村要高度重视,拿出‘大干不难,小干不易,大干大有,小干没有’的势头,认真落实冬季清洁取暖工作,将散煤回收作为今后1个月的重点工作,打赢环保攻坚战”。副镇长HQ负责牵头实施,人大副主席HPH协助,要求各村每天一上报,乡镇每天一评比,确保对村干部的实时考核和监督。

接到任务后各村村干部第二天便通过张贴公告、广播向村民宣传,开始落实散煤回收工作。收到村干部传达的禁煤信息后,陆续有农民向村委会指定的地点交煤,村干部们集政策宣传、燃煤查验登记、转运于一身,忙得不可开交。而在散煤回收伊始,冬季如何取暖便成为农民的主要担忧。农民不了解地源热,对使用效果和成本充满疑问,乡镇干部对此同样是一知半解,如镇党委书记在动员村干部时谈道“地源热是一种节能环保资源,有制热制冷双功能,应用前景乐观”,但实际上他本人从未接触过。人大副主席的看法很有代表性,“(地源热)具体怎么样咱们谁也没有见过,但是现在上面要弄,那肯定是研究好了的,没问题,那网上好像是说美国他们都用这玩意吗(2019HPH)”。鉴于此,D镇决定在政府大院内安装实验。但很快市级层面意识到地热源安装工程量太大,在距离冬季取暖时间不足3个月的情况下设备无法安装完毕并满足农民的取暖需求。D镇政府的试验也证明这点,地源热经过两天施工也未能投入使用,极大挫败了乡镇干部的信心。据负责安装工程的WYL介绍,打一口地源热井要一上午时间,且井不能共用,若完全用地热源取代煤,全镇要10000口地热源井,时间根本来不及。

于是L市在8月9日对政策进行调整,将D镇重新划为不完全禁煤区,允许继续烧清洁煤,但禁烧有烟煤,将已经收上来的清洁煤返还农户。同时为确保农民使用清洁煤,规定全市范围内禁止私人和企业销售、运输或购买燃煤,由市政府统一联系山西晋煤集团采购清洁煤。此外,规定只有当散煤回收工作完成后才能为农民配送燃煤,即回收工作完成得越早,燃煤配送得也就越快。此时村级收煤已经开始两天,全镇收煤量超过百吨,村干部多将收上来的各类煤混合在一起,将清洁型煤返还农户无疑极大增加村干部的工作量,引起村干部的不满,后续证明村级也大多未将回收的清洁煤返还农户。此后全镇只收有烟煤,除收煤范围有所改变外,村干部收煤方式一如既往。村级收煤工作于8月16日截止,次日各村分别自行将回收的煤送交指定煤场,至此村级收煤活动告一段落。

(二)发展:乡镇自查与“加码”

8月18日,乡镇开始散煤清查工作,按照村里上报燃煤户的30%进行入户抽查,监测农民是否私留散煤。抽查工作由乡镇干部负责实施,全镇被划分为三个片,各包片干部负责部署责任区域的检查工作。在此后10天时间内,包片干部带领着包村干部、村干部到管辖村庄入户检查。一般地,每组入户人员有3人,包括2名乡镇干部和1名村干部,乡镇干部负责实地核查、登记等工作,村干部虽然参与,但主要负责引路、介绍。乡镇干部主要是问和看,一问村民家里是否还有煤;二看煤棚里是否有煤,大致了解情况后一名乡镇干部登记户主姓名,另一名乡镇干部则拍照留痕,整个过程不超过1分钟。即使发现有煤,乡镇干部也不会自己动手收缴,而是记录下来反馈给村干部,由村干部督促村民处理。

8月27日,传来有人私自售煤的消息,D镇干部的神经顿时紧绷起来,一旦村民大规模私自买煤,那就意味着收煤工作将前功尽弃。当晚D镇便派出检查人员,在TH村查到一辆售煤车并进行了扣押。为杜绝私自售煤、买煤的情况,即日起乡镇干部开始在晚间巡查,巡查安排在晚10点和凌晨1点各一次,巡查人员每天轮换,由当晚值班的男性乡镇干部负责,必要时也会叫上派出所的值班民警。每晚巡查人员开着乡镇执法车疾驰在乡间小路上,奔赴各村的卸煤点、售煤点和主要路口检查是否有燃煤交易。

本以为散煤回收工作暂告一段落,但8月29日L市召开全市环保视频大会,各市直部门、乡镇干部职工、各村主职干部等近万人参会,在会议规模、会议内容上均可见市府对环保工作的重视程度。大会火药味十足,会上市委书记严厉批评LQG、DW等乡镇收煤工作不力,5个乡镇户均收煤只有20—50公斤;市政法委书记、市纪委监委主任通报了对工作不力干部的处罚决定;市主管环保工作的副市长JXM以及相关负责人做了自我批评和保证。市委书记多次重申L市面临的严峻环保形势,“自8月份以来市领导因大气污染问题已经被省环保厅约谈5次,各项污染指标不降反升”,同时强调“完成既定的环保任务是市里的死任务,是必须要完成的任务,任何违反环保规定的企业、个人,该查就查、该罚就罚、该抓就抓,绝不手软,对各个环保工作不力的干部该处理就严肃处理”。此次会议给全市各部门施加了巨大压力,为完成劣质燃煤清零目标,全市又延长收煤期限并明确市级将组织第三方检查组到各村挨家挨户检查散煤,规定“检查组在3个及以上村庄发现有散煤,全镇此项工作一票否决”。在此压力下,D镇开始自我“加码”。当天会议结束后镇长便集合乡镇干部、各村书记主任,要求加大散煤巡查力度,扩大散煤搜查范围,做到不遗漏一家一户。旋即乡镇干部、村干部开始对全镇的所有农户进行地毯式摸排。

(三)尾声:顺利通过验收

8月31日,市级督查组开始到D镇检查散煤。当日上午督查组一行8人来到SJZ村检查,未发现问题,此后督查组陆续在其他14个村庄进行检查,均顺利通过。这意味着D镇已达到市政府散煤回收的工作要求,成功完成该项任务。截止至9月初,全镇回收散煤户数达3000多户,总量近2000吨,户均散煤回收量位列全市前茅。虽通过市级验收,但D镇并不敢有丝毫松懈,为防范漏网之鱼,各村广播仍不时播放着禁止燃烧散煤的公告,同时乡镇每晚的两次巡查仍风雨无阻地进行着。

三、权力序列中政策的逐层推进

散煤回收政策的推进在很大程度上取决于乡镇干部、村干部和村民,此项工作具有这样一些特征:一是强制性,全镇所有居民必须上交劣质燃煤并做到禁燃、禁售、禁储、禁运,否则将受到处罚;乡镇和村级组织必须完成回收任务,否则将被“一票否决”。二是运动式,该项工作要在1个月内全部完成,全镇所有干部都被调动起来参与其中。当政策自上而下推行时,政策相关主体因自身所处的位置不同而对政策理解大相径庭,形塑了差异性的主体行动逻辑,深刻影响着政策走向。

(一)权力序列与政策执行主体的结构差异

社会行动者的认知和行动受到其所处的结构位置的影响,在探讨相关主体互动前,有必要对他们既有的结构关系加以分析,把握主体行动的逻辑基础。从权力角度看,中国沿循着自上而下的政府主导治理模式,政权具有唯一性和集中性(薛泉,2015),各类机构、团体和个人都身处治理体系中并具有明确位置。就乡镇、村组织和村民而言,三者之间存在垂直的权力序列结构。其中乡镇政府的管理权限最高,掌握着全镇的人事、财政、行政大权,主导着全镇的整体发展动向,处于三者中的最高层;村委会虽是自治组织,但处于乡镇指导和村党支部领导下,同时乡镇对村党支部有直接领导权力,故村级组织整体实际处于乡镇政府的掌控下,村干部官僚化趋势不断加重并成为上级政府拨款支薪的职工(黄宗智,2008),可看作是乡镇政府的延伸;村民虽然具有监督村级组织的权力,但在现实中监督往往因集体行动的弱化而流于形式,此外农民虽能通过信访等方式制约乡镇政府和村级组织,但由于信访行动成本高昂而在农村中的应用范围非常有限,在大多时候农民都是被动的被管理者,权力缺失且政治参与不足,位于权力序列的最底层(孙永怡,2006;王锡锌,2008)。

在日常互动中,相邻层级的互动更为频繁和直接,即乡镇主要面对村干部,村干部主要面对村民。张静曾提出管辖权分割概念,认为基层政权是在有意营造隔离地带,将国家和乡村生活分隔开,上层通过下层权威组织实施管理,在管辖权和治理原则两个方面阻止了国家权力的实际下延(张静,2007:290)。实际上基层政权的层级分割和层级管理动员也是现实能力制约下的折中之举,如D镇政府全体工作人员不足60人,要想对全镇3万多人实施直接管理显然是不可能的,必须要依靠规模更为庞大的村干部,所以乡镇干部一般避免与村民直接接触,而以村干部作为中介进行治理。无论是实际工作执行还是乡镇干部下村,总少不了村干部的身影,特别当有农民上访时,乡镇干部总是第一时间联系村干部,在了解问题的同时要求村干部参与平息事件,想方设法将人带回村庄。总体而言,乡镇机关将村级组织作为下级准政府组织实施行政管理,不仅规定其完成各种行政性、政治性任务,而且影响着村干部的任用,不断加强其与行政体系的关系。在一定程度上,乡镇治理的实质是治理村干部,D镇党委书记在谈及村干部时说道:

我刚开始到农村来的时候没有工作经验,反正都是这么干着的,我就是直接把这个村书记给抓住,你就像我刚来镇里,就开始换届选举,那个时候我谁都不认识,反正我就是抓住书记,就行了。只要是把这些个村干部弄好,那工作就没有问题了。(2019LH)

乡镇将村级具体事务交给村干部,由其直面村民并负责各项具体政策的落实。乡镇干部尽量拉开与农民的距离,却不敢放松对农民的监控。乡镇是正式行政系统的末端,若放松对民众的管理,有突发情况无法掌握时,将对乡镇政府造成巨大打击。在乡镇干部看来凡事只要能控制在乡镇范围内都不足为惧,要避免纷争超出乡镇范围,因此乡镇干部牢牢守护乡镇的边界,当超出村级应对能力时便会及时干预,确保各类主体在乡镇场域内互动。

(二)乡镇干部对政策执行的推动与监控

中央、省市等各级政府在农村的方针、计划和任务都需由乡镇政府贯彻落实,乡镇在执行政策的同时还面临着诸多的监督和考核,是行政压力的聚集地。乡镇干部作为科层体系中的官员,在行政体系的熏染和训练下,会最大限度地遵循科层体系规则和指令以避免可能的责罚。如何完成上级交付的指标任务是乡镇优先考虑和重视的事务,事实上乡镇政府的治理活动也大都以此为中心展开(黄辉祥,2002)。因此乡镇干部在基层政策执行三重主体中积极性最高,是政策执行的核心力量。具体来说,乡镇政府的首要角色是政策推动者,负责向下落实上级政府制定的决策,推动政策由文本向现实的跨越。其在政策执行中遵循任务导向逻辑,在强大的政策压力面前,乡镇的核心关切是如何完成任务,顺利地将散煤回收上来,确保自己在市级督查中顺利过关,不影响到考核和干部们的晋升。由此,我们可以看到在L市政府发布收煤指令后,D镇政府连夜召集村干部开会并明确将该项任务作为今后1个月的中心工作,极力向下推行政策。此外,乡镇干部还扮演着政策执行监控者角色。由于乡镇在政策执行过程中对村干部高度依赖,为确保村干部依照规定执行政策,就需要对其施加有效的监督。在散煤回收中监督排查也构成乡镇的核心工作,除日常不定期的入村检查外,乡镇政府更是通过对全镇农户进行地毯式摸排来倒逼村干部加大执行力度,监督强度可见一斑。

(三)作为政策落实者的村干部

村干部的双重身份一直为学界所关注(徐勇,1997),村干部首先在农村土生土长并嵌入乡村社会网络中,是村民选举产生的当家人;其次作为科层系统的延伸,是准行政官僚。而乡镇为增强自身治理能力,不断强化对村级组织的掌控,力图将村干部转变为行政官僚(欧阳静,2010)。对村级组织的掌控主要体现在人事权和财权两个方面:其一虽然规定村干部直接由村民选举产生,但乡镇的影响却贯彻选举始终,乡镇一般在选举前会物色中意的人选,并通过走访动员确保自身意图的实现,牢牢将人事权掌握在自己手上;其二基层普遍实施“村财乡管”,即乡镇掌握着村级的财权,村集体收入需要全部上缴到镇财政所统一管理,当村级需要支出时向乡镇提出申请,经乡镇财政所审批通过后方可使用,此外村级的办公经费也是由乡镇决定并实际拨付的。如此则把村干部紧紧地置于行政体系周围,实现乡镇权力向农村的延伸,也使得村干部代理人的色彩更加凸显,当家人的功能相对弱化。

在强化控制下,乡镇将政策具体落实工作转移给村级组织。在散煤回收工作中村干部实际承担起收煤的落实工作:一是负责宣传动员村民,敦促农民主动上交存储的散煤;二是承担散煤的登记、转运等具体工作;三是配合上级政府开展督查工作。调查发现村干部的积极性普遍不高,只是迫于乡镇政府压力才投身到散煤回收工作中。村干部一方面坚持任务导向逻辑,即接受并完成乡镇政府下达的收煤任务,顺利通过乡镇和市级考核,确保自身职位和工资无虞,在此方面村干部的行动逻辑与乡镇高度一致;另一方面村干部坚持“不出事”的逻辑,即要注意自身的收煤行动不能过激,避免引起村民的不满和反抗,否则只会为自身招致麻烦。

(四)作为政策目标群体的村民

村民是散煤回收政策的执行对象,亦即村民需要将家中的散煤上交。但农民交煤积极性并不高,这主要有如下几个原因:一是散煤的回收价格较低。在散煤回收定价上,L市统一规定煤泥240元/吨;散煤480元/吨,比农民原本购买价低100—200元/吨,尤其部分村民是在政策出台前的1至2个月购买的新煤,若将煤全部上缴,将直接遭受一定的经济损失。二是清洁煤的价格较高。政府要求统一使用清洁煤,虽然承诺给予部分补贴,但其价格仍是散煤的两倍左右,这就导致村民冬季取暖成本增加。三是担忧政府采购煤的质量。2018年L市政府就开始尝试推行清洁取暖工作并统一为村民采购清洁煤,此次推广的力度和范围较小,只是以“摊派”的方式要求各村购买一定数量的清洁煤。但当时“半自愿”参与的村民收到的清洁煤质量很差,村民普遍不满意。据村民反映收到的煤只有8成是煤球,有2成是粉末,燃烧效果差,C村村干部在谈及此事时愤愤不平地说:“年前来老百姓都买了煤,那都是什么煤呀?都是煤面,老百姓觉得被坑了,你说他还愿意买啊?老百姓都不愿意买了,都害怕了(2019ZDJ)”。四是担忧煤能否及时供应。这仍是2018年推广清洁煤的遗留问题,农村冬季取暖时间一般为11月中旬,但2018年部分村庄直至11月底才开始供应采购煤,到12月中旬才全部配送完毕,对村民的生活造成较大影响。在实践中,村民行动往往遵循效益最大化的原则,一方面要避免自身经济损失;另一方面则要确保冬季取暖不受影响,面对政策所带来的巨大的不确定性,村民多有犹豫并对政策产生一定的抵触心理。

总体而言,乡镇干部、村干部和村民之间存在着自上而下的权力序列结构,在所处结构的作用下各主体在政策执行中的角色和行动逻辑大相径庭。在层级管理模式下,政策推行建立在实行有效地向下层级动员基础上,即乡镇干部动员村干部、村干部动员村民,如何将积极性各异的村干部、村民整合进收煤工作中考验着乡镇干部和村干部的能力。

四、激励和约束作用下的政策推进

组织中的位置结构虽然规定了政策执行主体的角色,却并不能使他们自然地采取符合政策期望的行动,各主体会基于自身理解而倾向于合作或对抗,此时需要依赖特定的激励机制实现主体的整合(张翔,2019)。即当基层执行政策任务时,各层级会基于权力序列结构有针对性地采取正式的、制度化的奖惩措施,包括正向激励和负向约束,以调动各层级的积极性,确保政策顺利执行。

(一)通过利益激励和考核监督来动员村干部

在散煤回收工作中,实际宣传、收煤、登记、送煤等工作都由村干部完成,即使在考核过程中也离不开村干部的参与,村干部的工作效能如何在一定程度上决定着散煤回收的成效。虽然乡镇政府和村级组织具有上下级从属关系,但这并不能确保村干部全身心投入收煤工作中,政策执行无法摆脱“委托—代理”的固有困境。尤其是散煤回收难以获得直接的物质激励,乡镇设计出配套激励措施以提高村干部的积极性就更显必要。在实践中乡镇的激励主要体现在如下两个方面:

一是建立起责任连带机制。20世纪80年代以来地方政府普遍建立起“目标管理责任制”的制度形式,在任务和执行者之间建立起“责任—利益连带”机制,将任务目标指标化、将责任分配到特定组织或个人,以实现管理的明晰化和精确化(王汉生、王一鸽,2009),通过将责任与利益捆绑实现对执行者的管理和动员,这一执行策略在散煤回收中得到充分运用。D镇政府通过激励和约束将村干部与收煤工作捆绑起来,使村干部无法置身事外,只有顺利完成工作才能避免处罚,保证自身职位无虞。规定“村‘两委’干部要分片分队包联户,在市政府派遣工作组逐村逐户排查时,若发现有农户存储散煤,在对当事人进行处罚的同时,也将对村‘两委’干部进行严肃处理”。

与此同时,该项工作还被纳入“千分制”考核范畴,和村干部的经济收入挂钩。2019年伊始,L市为加强对村“两委”干部的监管,实施《L市村(社区)“两委”班子及成员千分制考核动态管理暂行办法》,对村干部的考核方式、考核标准、考核程序进行规范。村干部工资分为基本工资和绩效工资两部分,其中书记主任“一肩挑”的绩效工资为900元/月,村书记的绩效工资为600元/月,村主任的绩效工资为450元/月,一般委员的绩效工资为300元/月,绩效工资在集中考核后根据考核结果发放,考核结果越好,工资就越高。D镇适时地将散煤回收工作纳入“千分制”考核范围中,以调动起村干部的积极性,规定“在镇集中排查环节,每发现一户留存散煤,扣除村级活动经费200元,‘千分制’考核中扣除村‘两委’班子2分,扣除包户‘两委’干部个人3分。在市级第三方验收中每发现一户留存散煤,‘千分制’考核中扣除村两委班子5分,每村发现三户及以上留存散煤的,‘千分制’考核中一票否决”。

二是提供村级工作经费。散煤回收工作是单纯的行政性任务,难以直接给村级带来经济利益,村级组织甚至需要在政策执行中自己倒贴人工费、交通费等,这极大地影响村干部工作积极性。因此D镇决定根据工作完成情况对村级进行适当补助,“对在8月7号至8月14号完成回收任务的村给予20元/吨的补助,对8月15号至8月16号完成回收任务的村不进行补助”,通过设置补助期限激励村干部加大力度,尽快完成散煤回收工作。

而要确保激励的有效性,还需解决乡镇与村级的信息不对称问题,因此对村干部的监督就尤为必要。实践中乡镇干部主要通过入户督查的方式对村干部进行监督,D镇按照《散煤排查工作包联责任清单》成立3个由镇领导干部、一般干部、村干部组成的督查组,入村逐户进行排查,做到家家不漏,每天督促村干部并上报负责村庄的散煤回收进度,力图通过高强度的督查活动实现对村干部的有效监管。

(二)通过政策和利益宣传来动员农民

在乡镇动员下村干部开始投身到政策执行过程中,他们主要采取宣传动员、说服教育的柔性措施,力图营造出冬季禁煤的舆论氛围和压力,让农民主动交煤。一是在村内张贴《D镇人民政府关于全域禁煤的公告》和《D镇燃煤“清零”工作明白纸》,通过向农民展示上级政府文件来传达政策目标,让农民直接感受到政府的决策和意图,以为村级收煤行动奠定合法性基础。二是在村中的微信群发布通知。当前各村建立有数量不等的“便民服务群”,村干部也适时地利用这一便捷渠道进行政策宣传。三是通过村内的高音喇叭广播。这是新中国成立以来农村采取的主导性宣传方式,相较于张贴公告、微信公众号而言,高音喇叭在宣传中具有受众广、无文字障碍等优势,能让老百姓迅速知悉政策(王华,2013)。村干部在宣传中尤为强调政策的强制性和利害关系,明确告知农民冬季清洁取暖是政府强制要求的,镇政府和市政府将组织专人检查,若是不及时交煤,不仅将煤直接没收,还会对当事人进行处罚。此外村干部强调政府将会使用无人机进行侦察,能够全方位、无死角地探测到燃煤户,一旦发现农民私自烧煤,情节严重者甚至会被拘留,如此则打消农民私自烧煤的侥幸心理。在此种情况下,农民只有及时交煤才能最大限度地保障自身利益,如ZC村的村干部在广播中说道:

你那家里有烟煤的,赶快拉到大队里面来,赶快拉到大队里面来。今年冬的任何人都不准烧烟煤,只能烧白煤。你自己主动拉过来,别等着去你家检查。你要是拉来得晚了,到时候镇上还有市里,一家一家地到你家里检查,到时候就直接把你的煤没收了,还要处罚你。(2019HZX)

在村干部精心营造的压力下,大部分村民开始服从政策安排并主动将煤送交到村委会。农民的合作行为主要有三方面原因:一是此项政策并不涉及集体利益,政策执行直接面向各家各户,各户所剩余的散煤数量不一,政策关联程度不一,难以出现统一的集体对抗行动。二是在村级持续而强有力的宣传动员中,在传达政策消息的同时成功营造出强大的舆论压力,营造出大家遵从的环境。三是在宣传手段上,充分表明不合作的后果,强调8月17日政府将派遣工作队入村逐户检查,一旦发现有燃煤将依法没收并对当事人进行处罚。在合作的背后反映出农民对国家横暴权力的服从,即村民所说的形势逼人。散煤回收是作为国家环境保护政策的一部分向广大农民宣传的,一直以来,农民对国家政策会持以尽量服从的社会心理,除非政策与社区公认价值严重相悖,农民一般不会直接、公开地反抗国家政策。因此在散煤回收中,当绝大多数农民被告知政策内容后,会主动将煤上交。

五、关系动员下政策执行主体的整合

利益激励虽可以动员起大部分的村干部和村民,但难以动员起对政策有较强抵触心理的个体,因此需要采取更加精准、主动的动员方式,确保政策得到完全落实。具体来说,政策执行者将政策嵌入到基层既有的常规性关系网络之中,将政策执行与人际关系网络相连接,发展出特殊化取向的关系动员模式。

(一)关系吸纳:乡镇与村组织紧密关系的建构

除正式公共关系外,非正式关系在行政系统内部也较为盛行并存在行政关系人缘化趋势,基层政府往往利用非正式的关系网络来获取资源和权力(周雪光,2008;朱媛媛,2017)。从现实来说,乡镇政府所面对的是程式化水平较低的农村社会,村级组织虽然和乡镇政府具有实质上的垂直领导关系,但村干部并非正式官僚且未经专业化的行政训练,其工作逻辑和乡镇干部大相径庭,同时更深植于乡村社会,受到乡村社会关系网络的制约,难以完全依照科层体系要求行事。这意味着科层体系的规则对村干部的约束力度较小,当上级压力过大时,村干部随时有“撂挑子”的可能。在散煤回收中村干部既要推行政策,同时也不敢行动“过火”,以免引火烧身。因为村干部直接落实政策,一旦出现问题最先受到冲击的便是他们,轻则受到村民的抱怨,重则受到责骂甚至是人身伤害,在综合考量下村干部很可能消极和不作为,通过少干事来确保不出事。

但在乡镇对村级组织依赖程度不断加深的情况下,为确保村干部积极执行政策,乡镇需要在正式关系外与村干部建立起非正式的私人关系,以关系来吸纳村干部,在增加相互间关系柔韧性的同时强化对村干部的管控,从而实现快速调动村干部执行政策的目的。私人关系的建立主要通过如下方式:一是日常交往中的联系,诸如见面时的聊天和相互分烟,这是最为常见的联络感情渠道。二是喝酒吃饭,乡镇干部时常会和村干部共赴酒桌,在推杯换盏之间建立起相互间的感情,拉近彼此的距离,这是最为有效的增进感情的方式。三是对村干部的帮助,既有工作上的帮助,也有私人事务上的通融。比如村干部文化水平较低,乡镇干部帮忙撰写材料或者录入数据,在村干部看来即是很大的帮助,或者当村干部有私人困难时,乡镇干部给予协助。一名乡镇干部在谈及和村干部的关系时说:

和他们关系都还可以,所以一般有什么事情,给他们说,他们也都给办了。你要说平常大家一起吃个饭什么的,也都很正常,比如说你下村了,快到饭点了,也就不回乡里了,你这个时候回来镇上也吃完饭了,也没有饭了。就留在村里和村干部一起吃饭。和他们的关系还是比较好的,他们要是找我什么事,我也尽量帮他们办一下,关系还可以。你要是关系不好,他们能听你的不?你要和他们关系不好,他们脾气大得很,你还没法。(2019LQ)

非正式的私人关系在调动村干部时非常有效,相较于程式化的正式关系而言,它因更具人性化而被村干部所接受和欢迎。如笔者曾跟随GH一行人到SJZ村检查散煤,检查结束后带队领导GH向村干部反馈检查结果并再三叮嘱村干部回收问题户的散煤。村书记坐在椅子上,满脸笑容地说“包在我身上,不用担心,一会就带人去收”。GH说“辛苦大家,这件事情就交给书记了”,随即从口袋里掏出了一盒烟扔在村书记面前,“来盒烟,抽一下”。书记打趣道,“你这是行贿啊”。GH说,“你还怕我行贿你啊?”说着人们都笑了。大家对给烟行为见怪不怪,村书记随即愉快地将烟拿到手上(2019SJZ)。给烟的事情看似微小,却显示出乡镇干部对村干部的尊重,私人关系显露无遗,既然乡镇干部“给面子”,那么村干部也需要完成任务来“挣面子”,SJZ村也是D镇最先完成散煤回收任务的村庄。

(二)熟悉关系:村干部与村民的默契互动

村干部能否成功动员村民是政策执行的重中之重。村干部是政策执行者,村民是政策目标群体,二者之间首先具有政策所赋予的正式关系,这是村干部能占据主动并实施动员的重要依据。此外,农村是“熟悉”的社会(费孝通,2015:3),成员之间因地缘与血缘构成复杂的社会关系网,村干部大多“生于斯”并“长于斯”,与村民相互相熟甚至是沾亲带故,相互间有一定的情感联系,这也是村干部相较于乡镇干部的最大优势。虽然多数村民在听到宣传后主动将煤上交,但并不意味所有村民都对政策采取支持或合作的态度,有部分村民并不配合,而是以各种方式将煤私藏起来,更有人散播诋毁政策的言论以阻碍村干部的收煤行动。

为推行政策,村干部在凭借政策文本与农民建立起执行者和执行对象正式关系的同时,还依托既有的人情关系网络,将政策关系嵌入熟悉社会中,通过私人关系来推动政策的执行。即调用人情关系,将政策话语和地方性的情理话语相糅合,如一位村干部在规劝村民交煤时说道:

这个煤,现在上面是不让烧了,你要是不交,到时候我给你说,镇里还有来人检查、市里还有来人检查,到时候他们要是查出来了,那就直接没收了,别说给你钱了,还可能把你逮去。你说咱们这乡亲的,我能害你不?你还是赶紧自己交了,这也是为你好(2019LYB)。

此外,由于日常的熟悉,村干部能准确掌握信息,知道哪些农户私自藏煤未交,从而实现点对点的精准动员,提高政策执行的效率。就整体来说,村干部在政策执行中适时调用乡土社会的熟悉关系,在立足政策执行者身份,使用正式的、官方的政策话语给村民讲政策,在阐释出自身合理性的同时,更依靠相互间的熟人关系来拉近距离,设身处地地从对方角度出发,用情理话语进行劝解,最终达到以理服人、以情动人,促使农民交煤的目的。

六、结论与讨论

D镇散煤回收工作展现了基层政策执行的多重机制,在政策执行过程中,不同执行主体通过多重行动逻辑整合起来,基层主体有国家行政体系末梢的乡镇干部、作为政策落实者的村干部和执行目标群体的村民。这三重主体间存在严密的“结构—利益—关系之网”,不同主体都主动或被动地整合进这一网络结构之中,在网络中具有迥异的权力和资源,行动亦受到网络的规制。

首先,乡镇干部、村干部和村民之间存在自上而下的权力序列结构,形塑了不同主体在政策执行中的角色和行动逻辑。乡镇作为正式行政体系末梢,在散煤回收中扮演着推动者和监控者角色,遵循任务导向逻辑,着力完成回收任务并确保在上级督查中顺利过关,积极性最高,是基层政策执行的核心。村干部承当政策落实者角色,肩负收煤具体工作,一方面同乡镇干部一样抱持任务导向逻辑,尽可能完成收煤任务以避免责罚;另一方面坚持不出事的逻辑,确保自身收煤行动不过激,避免老百姓的可能反抗,积极性处于中等水平。农民作为政策的执行对象,遵循效益最大化原则,一要减少自己的经济损失,二要确保冬季取暖无虞,在政策所导致的不确定性面前多有犹豫并有一定的抵触。如何将积极性各异的村干部、村民整合进收煤工作中有赖于有效的向下层级动员,即乡镇干部动员村干部,村干部动员村民。

在各种动员方式中利益激励最为基础和有效。乡镇干部通过连带责任制,将散煤回收工作的完成情况与村干部的职位、经济收入相挂钩,通过正向激励和负向约束措施将村干部与收煤工作捆绑起来,促使他们全身心投入政策执行中。村干部则通过张贴公告、微信群、村内高音喇叭来传达信息,在传达中尤其强调政策的强制性和后果严重性,将该项政策与农民切身利益紧密联系起来,营造出“服从政策”的形势,促使村民主动交煤。除利益激励外,收煤工作还被嵌入基层既有的关系网络中,使得带有运动性质的政策执行能够迅速和基层既有的治理结构相吻合,实现政策相关主体的整合。乡镇干部在对村级组织依赖程度不断加深的背景下,为实现对村干部的有效掌控和调动,会在正式关系之外与村干部建立起非正式的、密切的私人关系,以关系来吸纳村干部,不仅增加相互间关系的柔韧性,更强化对村干部的管控。而村干部在凭借正式政策与农民建立起政策执行者与执行对象间正式关系的同时,还将政策执行嵌入到熟悉的社会关系之中,通过将政策话语与地方性话语相结合,力图达到以理服人、以情动人的效果,以提升政策执行效率。

就政策实际执行过程来看,结构、利益、关系三者相互影响、相互补充。其中组织结构是政策执行的基础,决定着相关主体的认知和行动逻辑,利益激励模式和关系动员模式均建立在既有组织结构上。结构位置虽然规定了政策相关主体的政策角色,却不能确保他们自然地采取符合政策期望的行动,依赖于特定的激励机制实现主体整合。利益激励是政策执行所使用的主要策略,具有制度化、普遍化特征,在不同政策中的呈现形式较为一致。通过普遍性的利益激励可以动员起大部分的村干部和村民,但难以有效应对抵触政策的个体,此时需要采取特殊化取向的关系动员,对普遍性的利益激励模式加以补充。关系动员基于既有的组织结构和文化环境,更加精准与主动,但因地域环境和能动者差异,关系动员的呈现方式往往大相径庭。正是在结构、利益和关系的综合作用下,完成对政策认知差异化主体的整合并达致政策目标。


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注释:

①一般将“县级及以下”称为基层,本研究根据政策执行特点,将“乡镇及以下”视作基层。