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俄罗斯与哈萨克斯坦农业支持水平及支持政策比较研究

作者:张庆萍 邓羽佳 罗晓琪  责任编辑:赵子星  信息来源:《世界农业》2021年第2期  发布时间:2021-04-04  浏览次数: 39


 俄罗斯与哈萨克斯坦是欧亚经济联盟的重要成员国是丝绸之路经济带上的重要国家分析两国农业支持水平和支持政策有助于推动丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟有效对接。本文运用OECD经济合作与发展组织政策评价方法通过比较分析俄哈两国农业支持水平和支持政策发现两国农业支持政策措施相同点多、差异性少。相同点是两国农业总体支持水平均呈上升趋势对生产者的支持均以直接补贴为主优惠信贷支持、补贴、税收优惠和价格支持是两国主要政策支持措施。差异性主要体现在支持水平的变化趋势以及支持政策的具体实施上。

关键词农业支持水平农业支持政策俄罗斯哈萨克斯坦

1研究背景与问题提出

2019年10月25日李克强总理与欧亚经济联盟成员国政府总理共同发表了《关于2018年5月27日签署的〈中国与欧亚经济联盟经贸合作协定〉生效的联合声明》宣布《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》正式生效中国以此为重要契机加快推进中国与欧亚经济联盟国家间的经贸合作水平。俄罗斯和哈萨克斯坦是欧亚经济联盟的重要成员国同时也是丝绸之路经济带上的重要国家与中国在农业贸易方面互补性强合作潜力巨大。

FAO的研究认为俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰和阿根廷是世界上仅有的4个具备对满足未来全球粮食需求增加产生重要影响能力的国家[1]如果俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰3个国家能够实现他们的生产潜力就可以提供近一半的世界所需谷物贸易量[2]。IPCC政府间气候变化专门委员会和Liefert的研究也显示2030—2050年俄罗斯和哈萨克斯坦将成为由于冬季气温升高、作物生产时间延长、二氧化碳施肥效应增强而使得国内农地扩大的最大受益者[3]。此外根据世界银行的预测未来俄罗斯和哈萨克斯坦两国水资源的利用效率会因为气候的变化而提高5%~15%进而促使其单产水平得以提高。估计从现在到2050年俄罗斯的单产可提高20%哈萨克斯坦的单产可提高5%。到2080年随着气候的变化这一地区的农业生态约束也会下降在俄罗斯和临近中亚的地区主要粮食作物受雨水滋养的潜力会得到提高尤其是在西伯利亚地区农业潜力会进一步得到提升[4]

为激发农业潜力俄罗斯和哈萨克斯坦近年来开始对国内农业部门增加投资并通过实施各项农业支持和促进政策来有效刺激国内农业生产能力提高提高国内农产品的出口竞争力使其在国际大宗粮食出口市场上的表现日渐显著。2015年农作物成为俄罗斯继能源之后的第二大出口产品其中粮食出口贡献了全年1460多亿美元贸易顺差中的近200亿美元即占比13.7%);2016年俄罗斯再次成为全球最大粮食出口国重新夺回了全球小麦出口霸主的地位2018年俄罗斯成为世界第二大大麦、黑麦、葵花籽和葵花籽油生产国。同样得益于国内采取的各项农业促进措施2018年哈萨克斯坦农业产值达4.41万亿坚戈1人民币≈65.03坚戈2021),同比增长3.4%农产品出口达30.23亿美元比2017年增长26%2019年哈萨克斯坦农产品出口33亿美元同比增长6.4%。据哈萨克斯坦国民经济部统计委员会统计在2018—2019农业年度哈萨克斯坦累计出口粮食1080万t被FAO认为有望成为全球性粮食枢纽国家。

有利的气候条件变化、丰富的自然资源潜力以及积极有效的农业支持政策为俄罗斯和哈萨克斯坦农业潜力的释放提供了有力保障。那么俄罗斯和哈萨克斯坦究竟采取了怎样的农业支持政策和支持措施来推动国内农业部门的发展两国在农业支持水平和支持的政策措施上又存在哪些差异现有研究主要侧重分析俄哈两国各自促进农业发展的主要政策措施较少对两国农业支持水平和支持政策的具体措施及异同性尤其是缺少两国加入WTO之后在农业支持水平和支持政策方面表现出的异同进行对比分析。本文通过使用OECD政策评价方法对比分析俄罗斯与哈萨克斯坦两国在国内农业支持水平和支持政策上的异同性以期为丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟有效对接进一步加强中国与俄罗斯和哈萨克斯坦两国在农业方面尤其是粮食产能方面的合作在拓宽合作空间方面提供判断依据。

2俄罗斯与哈萨克斯坦农业支持水平及支持结构比较分析

OECD农业政策分析框架把与农业支持政策相关的支持总量分为生产者支持估算PSE和%PSE、一般服务支持估算和相对值GSSE和%GSSE以及消费者支持估算和相对值CSE和%CSE三大类[5]。本文将从农业总支持水平、生产者支持和农业一般性服务支持3个方面比较分析俄哈两国农业支持水平和支持政策。数据来自2000—2019年OECD农业统计数据库。

2.1农业总体支持水平虽呈上升趋势但支持结构存在差异

农业总支持水平的绝对值TSE是衡量农业支持的基本指标之一反映了纳税人和消费者每年提供给农业部门的所有转移支付的总和其相对值%TSE表示国内农业支持占GDP的比重。

2000—2019年俄罗斯和哈萨克斯坦国内对农业的总支持水平基本与两国经济增长水平保持一致总体呈现增加趋势两国分别由2000—2002年的26.77亿美元和3.53亿美元增加至2019年的104.10亿美元和13.53亿美元增长了近4倍表1。这与两国希望通过提高本国农业总支持水平以促进国内农业恢复和发展分不开。加大对国内农业支持力度积极扩大两国在国际农产品市场上的影响力和竞争力已经成为近年来俄哈两国农业发展的重要战略之一。

但从具体数据来看两国的%TSE值并不高俄罗斯的%TSE值始终维持在1%以下的水平而哈萨克斯坦的%TSE在2015年及之前大于1%之后也出现下降趋势2019年仅为0.69%。俄哈两国%TSE的下降在很大程度上反映出两国GDP增长和农业部门在GDP中所占份额的下降同时也表明两国国内GDP的增长速度快于TSE增长的速度[6]

表1 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦哈总支持表


数据来源OECD农业统计OECDAgricultureStatisticshttps//stats.oecd.org/

从国内农业总支持TSE构成看表2),对生产者的支持始终是俄罗斯对国内农业支持的主要方向。自2012年以来其占农业总支持的比例平均为79.91%而对一般服务支持的占比平均为16.91%。这表明虽然俄罗斯已经成为WTO成员国但其国内支持政策仍然以对生产和贸易存在较大扭曲的生产者支持措施为主。而哈萨克斯坦的国内总支持中对生产者支持的占比已由2012年的81.97%下降到2019年的36.22%对一般服务支持的占比则由17.18%提高至23.16%这表明其国内支持政策已逐步由对生产和贸易有较大扭曲的生产者支持措施转向扭曲较小的一般农业服务支持。

表2 2012—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦哈农业总支持构成表


数据来源根据OECD农业统计数据库中相关数据计算整理而得OECDAgricultureStatisticshttps//stats.oecd.org/

2.2对国内农业生产者支持是俄哈两国农业支持的主要着力点

从上述分析可以看出对农业生产者的支持是俄罗斯和哈萨克斯坦两国国内农业支持政策的主要着力点但俄罗斯对生产者的支持力度明显高于哈萨克斯坦。下面就两国对国内农业生产者的支持力度和具体支持方向进行分析。

2.2.1支持总量增加力度不同且对农户收入提高的贡献度均呈下降趋势

生产者支持估计值PSE是衡量支持农业生产者的关键指标它反映了一国对生产者提供财政转移支付的货币价值的估计值。与2000—2002年相比俄哈两国对国内农业生产者提供财政转移支付额度的增加力度不同。俄罗斯由2000—2002年的19.68亿美元增加到2019年的181.79亿美元增加了近10倍而哈萨克斯坦则由2000—2002年的2.86亿美元增加到2019年的4.90亿美元仅增加了1.7倍表3

生产者支持估计相对值%PSE反映了农业支持政策对农户收入提高的贡献程度。自2012年以来俄哈两国的%PSE值均呈下降趋势尤其是2019年两国的%PSE值分别下降到9.22%和3.41%表3。这表明虽然俄哈两国将对国内农业生产者的支持作为农业支持政策的主要着力点但是农业支持政策的实施并没有让国内农业生产者的收入水平得到有效提高国内农业生产者从农业支持政策中可以得到的福利正在逐渐减少。这也意味着仅靠增加农业生产者支持来提高本国农业生产的收入水平已经难以实现。因此为弥补农业生产者支持的不足哈萨克斯坦通过改革良种补贴制度、扩大国内作物保险市场俄罗斯通过实施充分监测、鼓励竞争性保险服务以及其他风险管理市场工具的运用等措施以提高国内农业生产者应对农业风险的能力从而实现保障农业收入稳定的目的。

表3 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦对生产者的农业支持比较


数据来源OECD农业统计OECDAgricultureStatisticshttps//stats.oecd.org/

2.2.2对农业生产者的支持仍以挂钩性直接补贴为主

OECD对农业生产者的支持措施由市场价格支持和对生产者的预算支付组成。市场价格支持是指由于实施了造成某种农产品国内市场价格与边境价格差的政策措施如支持价格、干预性收储、关税与非关税保护等而引起的消费者和纳税人向农产品生产者所转移的价值总量该措施的政策成本由政府财政资助和农产品消费者共同负担。对生产者的预算支付是按照一定标准和条件直接给予农业生产者的补贴该措施的政策成本由政府财政负担。按具体补贴对象不同可进一步分为挂钩补贴和脱钩补贴两类。挂钩补贴是政府给予农业生产者的必须要与现期农产品的产量、种植面积、价格、投入品使用、农户经营收入等相挂钩的直接补贴。脱钩补贴则是政府给予农业生产者的不要求与现期农产品的产量、面积、价格或投入品使用、农户经营收入等相挂钩的直接补贴是一种纯粹的收入补贴措施。

自2000年以来俄罗斯与哈萨克斯坦两国在对国内农业生产者的支持措施均以挂钩补贴为主但变化趋势有所不同表4。俄罗斯增加了对产量和现期种植面积、收益等的补贴分别由2012年的41.71%和1.72%增加到57.67%和9.46%而减少了对现期投入品的补贴由2012年的56.57%减少到2019年的25.62%。而哈萨克斯坦的3项挂钩补贴措施均呈现增加趋势分别由2012年的8.32%、17.15%和6.08%增加到2015年的18.26%、45.71%和12.08%。

由此可见俄罗斯和哈萨克斯坦两国对农业生产者的支持仍然以与价格、产量和投入等相关的农业支持措施为主这些由政府给予生产者的挂钩性直接补贴很可能会影响农场管理者决策增加对自然资源的使用压力从而造成要素市场的扭曲。同时这些措施的实施会也对农产品国际贸易产生极大的扭曲作用[7]。此外农户们要想得到政府的农业补贴也必须要具备一定的条件才可以获得这也有可能对农户的生产选择和决策行为产生重要影响从而造成对农户生产、贸易、收入和环境等的潜在影响。

表4 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦生产者支持的构成比较


数据来源OECD农业统计OECDAgricultureStatisticshttps//stats.oecd.org/

2.3一般性服务支持以农业创新、产品检疫和仓储设施维护为主

一国除了对生产者提供支持外还会通过公共财政对整个农业提供支持。通常通过公共财政提供的服务主要包括农业知识与创新体系、检查和控制、基础设施开发与维护、营销与推广、公共储存成本等[8]

自2012年以来为应对加入WTO给俄罗斯农业带来的巨大竞争压力尽快提高农业国际竞争力俄罗斯政府和金融机构不断完善对农业的补贴政策加大国内财政对整个农业部门的支持水平对国内农业一般服务提供的公共财政支持由2012年的20.44亿美元增加至2019年的21.78亿美元。从具体支持项目看表5),2012—2019年俄罗斯对农业知识与创新体系34.34%、检查和控制24.77%以及基础设施开发与维护16.70%的支持排在前三位3项平均合计占比达到75.81%。其中对农业知识与创新体系的支持力度始终保持在第一位这对俄罗斯实现传统农业向高效、现代农业转变实现农业可持续发展提供了有力支持。

2012—2019年哈萨克斯坦对国内农业一般服务公共财政支持额度平均保持在3.88亿美元占农业预算开支的1/4。从具体支持项目看表5),自2000年以来哈萨克斯坦财政对农业知识与创新体系13.06%、检查和控制53.96%以及基础设施开发与维护29.71%的支持排在前三位3项平均合计占比达到96.73%。加强对上述三方面的支持力度既有利于提高哈萨克斯坦农业对气候变化影响的适应能力同时也对实现其农产品出口扩大战略有一定的保障作用有助于维护哈萨克斯坦作为国际农产品市场可靠供应商的声誉。

表5 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦一般性服务支出GSSE的占比构成


数据来源OECD农业统计OECDAgricultureStatisticshttps//stats.oecd.org/

3俄罗斯与哈萨克斯坦农业支持政策措施比较分析

俄罗斯与哈萨克斯坦为支持国内农业发展增强其农产品在国际市场上的竞争力实现更大出口潜力实施了一系列农业支持措施和优惠政策主要包括优惠信贷支持、各类补贴支持措施、税收优惠支持措施和价格支持政策等。

3.1优惠信贷支持措施比较

优惠信贷支持是俄罗斯和哈萨克斯坦两国最主要的农业支持措施之一。比较该措施在两国实施的情况可以发现有以下异同表6

从提供对象看俄罗斯与哈萨克斯坦都以农业从业者为主要提供对象但俄罗斯重点补贴大型农场为履行WTO承诺从2015年开始俄罗斯逐步停止了对家禽综合体、生猪综合体、种植和收割等新投资的贷款优惠用于播种和收割的短期贷款和向加工者提供短期贷款而哈萨克斯坦对提供对象在经营规模上没有做出明确规定。

从提供机构和优惠形式看2017年之前俄罗斯优惠信贷主要采取由联邦政府和各州共同出资对利息支付进行补贴的方式通过利息补贴能够使优惠贷款的利率降低大约2/3[9]。2017年之后俄罗斯的优惠形式调整为通过降低利率和对贷款银行进行财政补偿的方式目前支持的重点是投资信贷并以利息补贴和优惠固定利率的形式提供。2017—2018年俄罗斯的5家大银行Rosselkhozbank、Sberbank、Gazprombank、Alfa-Bank和VTB向从事农业和农业食品的借款人提供了95%的优惠投资信贷。其中约57%用于畜牧业生产27%用于农作物生产9%用于农产品加工4%用于发展小规模农业3%用于购买农业机械。哈萨克斯坦优惠信贷的唯一提供者是国家机构主要有哈粮食合同公司、农业金融公司、农业信贷公司和农业金融支持基金等。这些机构以较低的利率对田间作业、机械和牲畜融资租赁、短期贷款和投资贷款等提供优惠信贷支持。这些农业贷款和租赁合同每年在利率上最高可分别获得7%和5%的补贴。哈萨克斯坦初级农产品的生产者和食品加工者都可以从信贷机构获得优惠信贷和机械设备租赁补贴。

表6 俄罗斯与哈萨克斯坦优惠信贷支持措施比较


数据来源根据OECD《AgriculturalPolicyMonitoringandEvaluation》2010—2020年资料整理所得。

3.2补贴支持比较

为提高农产品在国际市场上的竞争力释放更大出口潜力俄罗斯与哈萨克斯坦还对农产品生产等环节给予各种补贴。两国具体补贴支持措施比较如下。

俄罗斯通过统一支持方式从2017年开始整合了提供给农业生产者个人的27项补贴包括用于作物和牲畜生产的若干补贴、对农畜保险和短期信贷利息的补贴、对小规模农民的支持等。2018年俄罗斯通过统一支付的生产补贴支出总额大约为490亿卢布1人民币≈11.42卢布2021

哈萨克斯坦则通过提供投资补贴方式对重新购置固定资产、租赁农业设备和牲畜等实行利率补贴并把投资补贴标准化为投资成本的25%牧场灌溉除外补贴率仍为80%。通过对农业生产投入品如购买矿物肥料、优质种子、农药以及工业饲料等补贴和农业设施如家禽养殖场、乳制品和肉类工厂、温室果和蔬储存设施、农业机械等建设、维护、更新等费用补贴加大对农业生产环节的补贴。通过对种植饲料作物、油料作物、大麦和玉米等提供更高补贴的方式推进作物多样化政策实施。自2006年起哈萨克斯坦还对引进现代质量控制系统的加工者给予成本费用50%的补贴。2019年哈萨克斯坦实行新的种子补贴机制农民购买优质种子可以得到100%的费用支付反之农民则需要向种子发展基金返还30%的补贴。

在2020年疫情期间哈萨克斯坦还通过向农民发放价值1700亿坚戈的低利率5%~6%优惠贷款、给种植者15%的柴油折扣以及政府提前6个月收购农业生产者产出等方式帮助农民及时进行春播确保农业安全生产。

3.3税收优惠支持措施比较

比较俄罗斯与哈萨克斯坦两国的税收优惠支持表7),可以发现以下异同。

俄罗斯的农业组织和个体企业家可以享受的税收优惠有两种形式即单一的农业税SAT制度和与农业食品中相关的增值税优惠。SAT制度下按企业总收入与成本之差的6%计税并且缴纳了SAT税的人可以免征所得税、财产税和增值税。与农业食品相关的增值税优惠通常为10%低于18%的标准税率),既适用于农业投入品也适用于一系列主要食品、动物、动物胚胎以及孵化的卵等。

哈萨克斯坦的农业企业和个体农场能够享受的税收优惠主要是税收折扣、增值税补贴和优惠增值税率3种形式。例如农业公司和家庭农场在该国征收的所有营业税财产税、社会税、增值税、利润税和车辆税上享受70%的折扣。从2016年1月开始哈萨克斯坦对初级加工者和采购组织从单个农场采购的农产品实行100%的增值税补贴。为支持农业食品加工部门在现行12%的增值税标准税率下给予农产品加工商3.6%的优惠增值税税率。

表7俄罗斯与哈萨克斯坦税收优惠支持措施比较


数据来源根据OECD《AgriculturalPolicyMonitoringandEvaluation》2010—2020年资料整理所得。

3.4价格支持政策比较

关税配额和非关税措施是俄罗斯与哈萨克斯坦主要采取的两种价格支持政策。比较两国的价格支持政策可以看到在农产品关税水平方面2019年俄罗斯农产品总体关税水平已降至10.2%其中动物和乳制品、饮料和烟草、糖和糖果的平均进口关税最高2019年哈萨克斯坦农产品总体关税水平已降至9.5%。在进口关税配额方面俄罗斯进口关税配额主要用于猪肉、牛肉和禽肉三大类其中猪肉进口关税配额自2020年开始取消适用25%的约束关税税率哈萨克斯坦的进口关税配额主要适用于低档牛肉和家禽产品。在农产品出口非关税壁垒方面俄哈两国均主要面临更加苛刻的《实施卫生和植物卫生措施协定》AgreementOnTheApplicationOfSanitaryAndPhytosanitaryMeasures简称SPS协定带来的壁垒为促进农产品出口俄罗斯制定了创造大量新的可出口货物、发展出口基础设施、便利化卫生和植物卫生领域以及在国外建立有效的产品推广和定位系统等目标哈萨克斯坦则通过与中国、伊朗、沙特阿拉伯等主要农产品出口目的地国家协调并签署兽医、植物、卫生等检疫标准或议定书等方式以此应对SPS壁垒给两国农产品出口造成的不利影响。

4主要结论与启示

通过运用OECD农业支持政策框架对比分析俄罗斯与哈萨克斯坦两国自2000年以来国内农业支持水平、支持政策措施及变化可以看到两国农业支持政策措施相同点多差异性小。具体结论和启示如下。

第一近年来俄罗斯和哈萨克斯坦两国的农业支持政策措施均以促进国内农业潜力释放提高农产品出口竞争力为主要目的。自2012年以来俄哈两国对国内农业的总支持水平不断提升。两国通过实施优惠信贷、补贴、税收优惠制度安排以及SPS协调机制等应对措施有效降低了农业生产风险和生产成本这对提高俄哈两国农产品出口供应稳定性提供了有力支持。但是这些对农业生产者给予的支持措施仍然以挂钩性直接补贴为主势必会对要素市场产生价格扭曲进而也会给农产品贸易市场带来扭曲。未来俄罗斯与哈萨克斯坦两国需要结合各自在加入WTO时对农业支持的相关承诺有针对性地调整国内农业支持结构尽可能多地实施对要素市场和产品市场扭曲性小的、能够更好促进国内农业潜力释放的支持政策措施为实现世界粮食安全做出应有的贡献。

第二虽然优惠信贷支持和各类补贴是俄罗斯与哈萨克斯坦两国对国内农业的主要支持措施但近年来两国加大了对一般农业服务的支持力度尤其是对农业创新、农产品检疫与基础设施维护等的支持并且通过简化补贴获得程序、透明化信贷支持与补贴政策等逐步使支持措施更加符合WTO规定。尤其在边境措施方面加强与中国等主要贸易伙伴国在边境管控措施方面的合作通过签署一系列互认协议降低俄哈两国农产品过境成本提高其在国际农产品出口市场上的竞争力。

第三中国是世界重要的农产品生产大国和贸易大国仅仅依靠对农业生产者给予的直接补贴实现农产品提质增效实现农民增收效果不大。在当前“加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的背景下为有效提高高品质农产品供给能力提升农产品在国内外市场上的竞争力中国应该充分发挥农业政策的协调和促进作用通过对农业生产、供应、销售等多个环节实施不同支持政策有效调动农业生产者生产高品质农产品的积极性降低农产品生产与市场供应的风险与成本更好发挥国内外市场对提升农民收入水平所起的拉动作用。

参考文献

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