俄罗斯与哈萨克斯坦农业支持水平及支持政策比较研究

作者：张庆萍 邓羽佳 罗晓琪  责任编辑：赵子星  信息来源：《世界农业》2021年第2期  发布时间：2021-04-04  浏览次数： 2192次

【摘　要】俄罗斯与哈萨克斯坦是欧亚经济联盟的重要成员国，是丝绸之路经济带上的重要国家，分析两国农业支持水平和支持政策，有助于推动丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟有效对接。本文运用OECD（经济合作与发展组织）政策评价方法通过比较分析俄哈两国农业支持水平和支持政策，发现两国农业支持政策措施相同点多、差异性少。相同点是两国农业总体支持水平均呈上升趋势，对生产者的支持均以直接补贴为主，优惠信贷支持、补贴、税收优惠和价格支持是两国主要政策支持措施。差异性主要体现在支持水平的变化趋势以及支持政策的具体实施上。

【关键词】农业支持水平；农业支持政策；俄罗斯；哈萨克斯坦

1研究背景与问题提出

2019年10月25日，李克强总理与欧亚经济联盟成员国政府总理共同发表了《关于2018年5月27日签署的〈中国与欧亚经济联盟经贸合作协定〉生效的联合声明》，宣布《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》正式生效，中国以此为重要契机，加快推进中国与欧亚经济联盟国家间的经贸合作水平。俄罗斯和哈萨克斯坦是欧亚经济联盟的重要成员国，同时也是丝绸之路经济带上的重要国家，与中国在农业贸易方面互补性强，合作潜力巨大。

FAO的研究认为俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰和阿根廷是世界上仅有的4个具备对满足未来全球粮食需求增加产生重要影响能力的国家^[1]，如果俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰3个国家能够实现他们的生产潜力，就可以提供近一半的世界所需谷物贸易量^[2]。IPCC（政府间气候变化专门委员会）和Liefert的研究也显示，2030—2050年，俄罗斯和哈萨克斯坦将成为由于冬季气温升高、作物生产时间延长、二氧化碳施肥效应增强而使得国内农地扩大的最大受益者^[3]。此外，根据世界银行的预测，未来俄罗斯和哈萨克斯坦两国水资源的利用效率会因为气候的变化而提高5%～15%，进而促使其单产水平得以提高。估计从现在到2050年，俄罗斯的单产可提高20%，哈萨克斯坦的单产可提高5%。到2080年，随着气候的变化，这一地区的农业生态约束也会下降，在俄罗斯和临近中亚的地区，主要粮食作物受雨水滋养的潜力会得到提高，尤其是在西伯利亚地区，农业潜力会进一步得到提升^[4]。

为激发农业潜力，俄罗斯和哈萨克斯坦近年来开始对国内农业部门增加投资，并通过实施各项农业支持和促进政策来有效刺激国内农业生产能力提高，提高国内农产品的出口竞争力，使其在国际大宗粮食出口市场上的表现日渐显著。2015年，农作物成为俄罗斯继能源之后的第二大出口产品，其中粮食出口贡献了全年1460多亿美元贸易顺差中的近200亿美元（即占比13.7%）；2016年，俄罗斯再次成为全球最大粮食出口国，重新夺回了全球小麦出口霸主的地位；2018年，俄罗斯成为世界第二大大麦、黑麦、葵花籽和葵花籽油生产国。同样得益于国内采取的各项农业促进措施，2018年，哈萨克斯坦农业产值达4.41万亿坚戈（1人民币≈65.03坚戈，2021），同比增长3.4%，农产品出口达30.23亿美元，比2017年增长26%；2019年，哈萨克斯坦农产品出口33亿美元，同比增长6.4%。据哈萨克斯坦国民经济部统计委员会统计，在2018—2019农业年度，哈萨克斯坦累计出口粮食1080万t，被FAO认为有望成为全球性粮食枢纽国家。

有利的气候条件变化、丰富的自然资源潜力以及积极有效的农业支持政策为俄罗斯和哈萨克斯坦农业潜力的释放提供了有力保障。那么，俄罗斯和哈萨克斯坦究竟采取了怎样的农业支持政策和支持措施来推动国内农业部门的发展？两国在农业支持水平和支持的政策措施上又存在哪些差异？现有研究主要侧重分析俄哈两国各自促进农业发展的主要政策措施，较少对两国农业支持水平和支持政策的具体措施及异同性，尤其是缺少两国加入WTO之后在农业支持水平和支持政策方面表现出的异同进行对比分析。本文通过使用OECD政策评价方法对比分析俄罗斯与哈萨克斯坦两国在国内农业支持水平和支持政策上的异同性，以期为丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟有效对接，进一步加强中国与俄罗斯和哈萨克斯坦两国在农业方面，尤其是粮食产能方面的合作，在拓宽合作空间方面提供判断依据。

2俄罗斯与哈萨克斯坦农业支持水平及支持结构比较分析

OECD农业政策分析框架把与农业支持政策相关的支持总量分为生产者支持估算（PSE和%PSE）、一般服务支持估算和相对值（GSSE和%GSSE）以及消费者支持估算和相对值（CSE和%CSE）三大类^[5]。本文将从农业总支持水平、生产者支持和农业一般性服务支持3个方面比较分析俄哈两国农业支持水平和支持政策。数据来自2000—2019年OECD农业统计数据库。

2.1农业总体支持水平虽呈上升趋势，但支持结构存在差异

农业总支持水平的绝对值（TSE）是衡量农业支持的基本指标之一，反映了纳税人和消费者每年提供给农业部门的所有转移支付的总和，其相对值%TSE表示国内农业支持占GDP的比重。

2000—2019年俄罗斯和哈萨克斯坦国内对农业的总支持水平基本与两国经济增长水平保持一致，总体呈现增加趋势，两国分别由2000—2002年的26.77亿美元和3.53亿美元增加至2019年的104.10亿美元和13.53亿美元，增长了近4倍（表1）。这与两国希望通过提高本国农业总支持水平，以促进国内农业恢复和发展分不开。加大对国内农业支持力度，积极扩大两国在国际农产品市场上的影响力和竞争力已经成为近年来俄哈两国农业发展的重要战略之一。

但从具体数据来看，两国的%TSE值并不高，俄罗斯的%TSE值始终维持在1%以下的水平，而哈萨克斯坦的%TSE在2015年及之前大于1%，之后也出现下降趋势，2019年仅为0.69%。俄哈两国%TSE的下降，在很大程度上反映出两国GDP增长和农业部门在GDP中所占份额的下降，同时也表明两国国内GDP的增长速度快于TSE增长的速度^[6]。

表1 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦哈总支持表

数据来源：OECD农业统计（OECDAgricultureStatistics，https：//stats.oecd.org/）。

从国内农业总支持（TSE）构成看（表2），对生产者的支持始终是俄罗斯对国内农业支持的主要方向。自2012年以来，其占农业总支持的比例平均为79.91%，而对一般服务支持的占比平均为16.91%。这表明，虽然俄罗斯已经成为WTO成员国，但其国内支持政策仍然以对生产和贸易存在较大扭曲的生产者支持措施为主。而哈萨克斯坦的国内总支持中对生产者支持的占比已由2012年的81.97%下降到2019年的36.22%，对一般服务支持的占比则由17.18%提高至23.16%，这表明其国内支持政策已逐步由对生产和贸易有较大扭曲的生产者支持措施转向扭曲较小的一般农业服务支持。

表2 2012—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦哈农业总支持构成表

数据来源：根据OECD农业统计数据库中相关数据计算整理而得（OECDAgricultureStatistics，https：//stats.oecd.org/）。

2.2对国内农业生产者支持是俄哈两国农业支持的主要着力点

从上述分析可以看出，对农业生产者的支持是俄罗斯和哈萨克斯坦两国国内农业支持政策的主要着力点，但俄罗斯对生产者的支持力度明显高于哈萨克斯坦。下面就两国对国内农业生产者的支持力度和具体支持方向进行分析。

2.2.1支持总量增加力度不同，且对农户收入提高的贡献度均呈下降趋势

生产者支持估计值（PSE）是衡量支持农业生产者的关键指标，它反映了一国对生产者提供财政转移支付的货币价值的估计值。与2000—2002年相比，俄哈两国对国内农业生产者提供财政转移支付额度的增加力度不同。俄罗斯由2000—2002年的19.68亿美元增加到2019年的181.79亿美元，增加了近10倍，而哈萨克斯坦则由2000—2002年的2.86亿美元增加到2019年的4.90亿美元，仅增加了1.7倍（表3）。

生产者支持估计相对值（%PSE）反映了农业支持政策对农户收入提高的贡献程度。自2012年以来，俄哈两国的%PSE值均呈下降趋势，尤其是2019年，两国的%PSE值分别下降到9.22%和3.41%（表3）。这表明虽然俄哈两国将对国内农业生产者的支持作为农业支持政策的主要着力点，但是农业支持政策的实施并没有让国内农业生产者的收入水平得到有效提高，国内农业生产者从农业支持政策中可以得到的福利正在逐渐减少。这也意味着，仅靠增加农业生产者支持来提高本国农业生产的收入水平，已经难以实现。因此，为弥补农业生产者支持的不足，哈萨克斯坦通过改革良种补贴制度、扩大国内作物保险市场；俄罗斯通过实施充分监测、鼓励竞争性保险服务以及其他风险管理市场工具的运用等措施，以提高国内农业生产者应对农业风险的能力，从而实现保障农业收入稳定的目的。

表3 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦对生产者的农业支持比较

数据来源：OECD农业统计（OECDAgricultureStatistics，https：//stats.oecd.org/）。

2.2.2对农业生产者的支持仍以挂钩性直接补贴为主

OECD对农业生产者的支持措施由市场价格支持和对生产者的预算支付组成。市场价格支持，是指由于实施了造成某种农产品国内市场价格与边境价格差的政策措施（如支持价格、干预性收储、关税与非关税保护等）而引起的消费者和纳税人向农产品生产者所转移的价值总量，该措施的政策成本由政府财政资助和农产品消费者共同负担。对生产者的预算支付，是按照一定标准和条件直接给予农业生产者的补贴，该措施的政策成本由政府财政负担。按具体补贴对象不同，可进一步分为挂钩补贴和脱钩补贴两类。挂钩补贴是政府给予农业生产者的，必须要与现期农产品的产量、种植面积、价格、投入品使用、农户经营收入等相挂钩的直接补贴。脱钩补贴则是政府给予农业生产者的，不要求与现期农产品的产量、面积、价格或投入品使用、农户经营收入等相挂钩的直接补贴，是一种纯粹的收入补贴措施。

自2000年以来，俄罗斯与哈萨克斯坦两国在对国内农业生产者的支持措施均以挂钩补贴为主，但变化趋势有所不同（表4）。俄罗斯增加了对产量和现期种植面积、收益等的补贴，分别由2012年的41.71%和1.72%增加到57.67%和9.46%，而减少了对现期投入品的补贴，由2012年的56.57%减少到2019年的25.62%。而哈萨克斯坦的3项挂钩补贴措施均呈现增加趋势，分别由2012年的8.32%、17.15%和6.08%增加到2015年的18.26%、45.71%和12.08%。

由此可见，俄罗斯和哈萨克斯坦两国对农业生产者的支持仍然以与价格、产量和投入等相关的农业支持措施为主，这些由政府给予生产者的挂钩性直接补贴，很可能会影响农场管理者决策，增加对自然资源的使用压力，从而造成要素市场的扭曲。同时，这些措施的实施会也对农产品国际贸易产生极大的扭曲作用^[7]。此外，农户们要想得到政府的农业补贴也必须要具备一定的条件才可以获得，这也有可能对农户的生产选择和决策行为产生重要影响，从而造成对农户生产、贸易、收入和环境等的潜在影响。

表4 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦生产者支持的构成比较

数据来源：OECD农业统计（OECDAgricultureStatisticshttps：//stats.oecd.org/）。

2.3一般性服务支持以农业创新、产品检疫和仓储设施维护为主

一国除了对生产者提供支持外，还会通过公共财政对整个农业提供支持。通常，通过公共财政提供的服务主要包括农业知识与创新体系、检查和控制、基础设施开发与维护、营销与推广、公共储存成本等^[8]。

自2012年以来，为应对加入WTO给俄罗斯农业带来的巨大竞争压力，尽快提高农业国际竞争力，俄罗斯政府和金融机构不断完善对农业的补贴政策，加大国内财政对整个农业部门的支持水平，对国内农业一般服务提供的公共财政支持由2012年的20.44亿美元增加至2019年的21.78亿美元。从具体支持项目看（表5），2012—2019年俄罗斯对农业知识与创新体系（34.34%）、检查和控制（24.77%）以及基础设施开发与维护（16.70%）的支持排在前三位，3项平均合计占比达到75.81%。其中，对农业知识与创新体系的支持力度始终保持在第一位，这对俄罗斯实现传统农业向高效、现代农业转变，实现农业可持续发展提供了有力支持。

2012—2019年，哈萨克斯坦对国内农业一般服务公共财政支持额度平均保持在3.88亿美元，占农业预算开支的1/4。从具体支持项目看（表5），自2000年以来，哈萨克斯坦财政对农业知识与创新体系（13.06%）、检查和控制（53.96%）以及基础设施开发与维护（29.71%）的支持排在前三位，3项平均合计占比达到96.73%。加强对上述三方面的支持力度，既有利于提高哈萨克斯坦农业对气候变化影响的适应能力，同时，也对实现其农产品出口扩大战略有一定的保障作用，有助于维护哈萨克斯坦作为国际农产品市场可靠供应商的声誉。

表5 2000—2019年俄罗斯与哈萨克斯坦一般性服务支出（GSSE）的占比构成

数据来源：OECD农业统计（OECDAgricultureStatistics，https：//stats.oecd.org/）。

3俄罗斯与哈萨克斯坦农业支持政策措施比较分析

俄罗斯与哈萨克斯坦为支持国内农业发展，增强其农产品在国际市场上的竞争力，实现更大出口潜力，实施了一系列农业支持措施和优惠政策，主要包括优惠信贷支持、各类补贴支持措施、税收优惠支持措施和价格支持政策等。

3.1优惠信贷支持措施比较

优惠信贷支持是俄罗斯和哈萨克斯坦两国最主要的农业支持措施之一。比较该措施在两国实施的情况可以发现有以下异同（表6）。

从提供对象看，俄罗斯与哈萨克斯坦都以农业从业者为主要提供对象，但俄罗斯重点补贴大型农场（为履行WTO承诺，从2015年开始俄罗斯逐步停止了对家禽综合体、生猪综合体、种植和收割等新投资的贷款优惠）用于播种和收割的短期贷款和向加工者提供短期贷款，而哈萨克斯坦对提供对象在经营规模上没有做出明确规定。

从提供机构和优惠形式看，2017年之前，俄罗斯优惠信贷主要采取由联邦政府和各州共同出资对利息支付进行补贴的方式，通过利息补贴能够使优惠贷款的利率降低大约2/3^[9]。2017年之后，俄罗斯的优惠形式调整为通过降低利率和对贷款银行进行财政补偿的方式，目前，支持的重点是投资信贷，并以利息补贴和优惠固定利率的形式提供。2017—2018年俄罗斯的5家大银行（Rosselkhozbank、Sberbank、Gazprombank、Alfa-Bank和VTB）向从事农业和农业食品的借款人提供了95%的优惠投资信贷。其中约57%用于畜牧业生产，27%用于农作物生产，9%用于农产品加工，4%用于发展小规模农业，3%用于购买农业机械。哈萨克斯坦优惠信贷的唯一提供者是国家机构，主要有哈粮食合同公司、农业金融公司、农业信贷公司和农业金融支持基金等。这些机构以较低的利率对田间作业、机械和牲畜融资租赁、短期贷款和投资贷款等提供优惠信贷支持。这些农业贷款和租赁合同每年在利率上最高可分别获得7%和5%的补贴。哈萨克斯坦初级农产品的生产者和食品加工者都可以从信贷机构获得优惠信贷和机械设备租赁补贴。

表6 俄罗斯与哈萨克斯坦优惠信贷支持措施比较

数据来源：根据OECD《AgriculturalPolicyMonitoringandEvaluation》2010—2020年资料整理所得。

3.2补贴支持比较

为提高农产品在国际市场上的竞争力，释放更大出口潜力，俄罗斯与哈萨克斯坦还对农产品生产等环节给予各种补贴。两国具体补贴支持措施比较如下。

俄罗斯通过统一支持方式从2017年开始整合了提供给农业生产者个人的27项补贴（包括用于作物和牲畜生产的若干补贴、对农畜保险和短期信贷利息的补贴、对小规模农民的支持等）。2018年，俄罗斯通过统一支付的生产补贴支出总额大约为490亿卢布（1人民币≈11.42卢布，2021）。

哈萨克斯坦则通过提供投资补贴方式，对重新购置固定资产、租赁农业设备和牲畜等实行利率补贴，并把投资补贴标准化为投资成本的25%（牧场灌溉除外，补贴率仍为80%）。通过对农业生产投入品（如购买矿物肥料、优质种子、农药以及工业饲料等）补贴和农业设施（如家禽养殖场、乳制品和肉类工厂、温室果和蔬储存设施、农业机械等）建设、维护、更新等费用补贴加大对农业生产环节的补贴。通过对种植饲料作物、油料作物、大麦和玉米等提供更高补贴的方式推进作物多样化政策实施。自2006年起，哈萨克斯坦还对引进现代质量控制系统的加工者给予成本费用50%的补贴。2019年，哈萨克斯坦实行新的种子补贴机制，农民购买优质种子可以得到100%的费用支付，反之，农民则需要向种子发展基金返还30%的补贴。

在2020年疫情期间，哈萨克斯坦还通过向农民发放价值1700亿坚戈的低利率（5%～6%）优惠贷款、给种植者15%的柴油折扣以及政府提前6个月收购农业生产者产出等方式帮助农民及时进行春播，确保农业安全生产。

3.3税收优惠支持措施比较

比较俄罗斯与哈萨克斯坦两国的税收优惠支持（表7），可以发现以下异同。

俄罗斯的农业组织和个体企业家可以享受的税收优惠有两种形式，即单一的农业税（SAT）制度和与农业食品中相关的增值税优惠。SAT制度下按企业总收入与成本之差的6%计税，并且缴纳了SAT税的人可以免征所得税、财产税和增值税。与农业食品相关的增值税优惠通常为10%（低于18%的标准税率），既适用于农业投入品，也适用于一系列主要食品、动物、动物胚胎以及孵化的卵等。

哈萨克斯坦的农业企业和个体农场能够享受的税收优惠主要是税收折扣、增值税补贴和优惠增值税率3种形式。例如，农业公司和家庭农场在该国征收的所有营业税（财产税、社会税、增值税、利润税和车辆税）上享受70%的折扣。从2016年1月开始，哈萨克斯坦对初级加工者和采购组织从单个农场采购的农产品实行100%的增值税补贴。为支持农业食品加工部门，在现行12%的增值税标准税率下，给予农产品加工商3.6%的优惠增值税税率。

表7俄罗斯与哈萨克斯坦税收优惠支持措施比较

数据来源：根据OECD《AgriculturalPolicyMonitoringandEvaluation》2010—2020年资料整理所得。

3.4价格支持政策比较

关税配额和非关税措施是俄罗斯与哈萨克斯坦主要采取的两种价格支持政策。比较两国的价格支持政策可以看到：在农产品关税水平方面，2019年俄罗斯农产品总体关税水平已降至10.2%，其中，动物和乳制品、饮料和烟草、糖和糖果的平均进口关税最高；2019年哈萨克斯坦农产品总体关税水平已降至9.5%。在进口关税配额方面，俄罗斯进口关税配额主要用于猪肉、牛肉和禽肉三大类，其中猪肉进口关税配额自2020年开始取消，适用25%的约束关税税率；哈萨克斯坦的进口关税配额主要适用于低档牛肉和家禽产品。在农产品出口非关税壁垒方面，俄哈两国均主要面临更加苛刻的《实施卫生和植物卫生措施协定》（AgreementOnTheApplicationOfSanitaryAndPhytosanitaryMeasures，简称SPS协定）带来的壁垒，为促进农产品出口，俄罗斯制定了创造大量新的可出口货物、发展出口基础设施、便利化卫生和植物卫生领域，以及在国外建立有效的产品推广和定位系统等目标；哈萨克斯坦则通过与中国、伊朗、沙特阿拉伯等主要农产品出口目的地国家协调，并签署兽医、植物、卫生等检疫标准或议定书等方式，以此应对SPS壁垒给两国农产品出口造成的不利影响。

4主要结论与启示

通过运用OECD农业支持政策框架对比分析俄罗斯与哈萨克斯坦两国自2000年以来国内农业支持水平、支持政策措施及变化，可以看到两国农业支持政策措施相同点多，差异性小。具体结论和启示如下。

第一，近年来俄罗斯和哈萨克斯坦两国的农业支持政策措施均以促进国内农业潜力释放，提高农产品出口竞争力为主要目的。自2012年以来，俄哈两国对国内农业的总支持水平不断提升。两国通过实施优惠信贷、补贴、税收优惠制度安排以及SPS协调机制等应对措施有效降低了农业生产风险和生产成本，这对提高俄哈两国农产品出口供应稳定性提供了有力支持。但是这些对农业生产者给予的支持措施仍然以挂钩性直接补贴为主，势必会对要素市场产生价格扭曲，进而也会给农产品贸易市场带来扭曲。未来俄罗斯与哈萨克斯坦两国需要结合各自在加入WTO时对农业支持的相关承诺，有针对性地调整国内农业支持结构，尽可能多地实施对要素市场和产品市场扭曲性小的、能够更好促进国内农业潜力释放的支持政策措施，为实现世界粮食安全做出应有的贡献。

第二，虽然优惠信贷支持和各类补贴是俄罗斯与哈萨克斯坦两国对国内农业的主要支持措施，但近年来，两国加大了对一般农业服务的支持力度，尤其是对农业创新、农产品检疫与基础设施维护等的支持，并且通过简化补贴获得程序、透明化信贷支持与补贴政策等逐步使支持措施更加符合WTO规定。尤其在边境措施方面，加强与中国等主要贸易伙伴国在边境管控措施方面的合作，通过签署一系列互认协议，降低俄哈两国农产品过境成本，提高其在国际农产品出口市场上的竞争力。

第三，中国是世界重要的农产品生产大国和贸易大国，仅仅依靠对农业生产者给予的直接补贴实现农产品提质增效，实现农民增收效果不大。在当前“加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的背景下，为有效提高高品质农产品供给能力，提升农产品在国内外市场上的竞争力，中国应该充分发挥农业政策的协调和促进作用，通过对农业生产、供应、销售等多个环节实施不同支持政策，有效调动农业生产者生产高品质农产品的积极性，降低农产品生产与市场供应的风险与成本，更好发挥国内外市场对提升农民收入水平所起的拉动作用。

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