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“结构困境”到“内生聚合”:特色小城镇复合生态发展的现实逻辑

作者:李志强 高亚州  责任编辑:赵子星  信息来源:《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2021年第2期  发布时间:2021-03-29  浏览次数: 137


 特色小城镇作为新型城镇化和乡村振兴战略背景下推动城乡融合和农村城镇化的新模式,对于地方实现特色发展和典型引领,实施基层治理创新具有重要靶向功能。围绕“多源化-差异化-依赖互补-生态系统平衡”的要素耦合与“动态化-调试化-创新化-可持续发展”的行动建构整合思路,对地方生态特色化发展进行理论阐释和政策建构。基于江苏省南京市Y镇的生态发展经验,依据“政治合法-政策合理-行动合意”的路径对该镇复合生态治理的机制进行分析,提炼出特色小城镇内生聚合发展的新模式,即特色小城镇生态复合发展应基于复合生态系统治理的特征诉求,协调好经济、社会和生态的平衡关系,推动“三生”空间体系建设,促进民生保障与经济发展,创新治理体系,引导城镇更新和社会有序发展。对于现实存在的结构化困境问题,需运用复合生态治理的要求加以矫正和规范,培育多源要素耦合的基础,将其重新整合最为关键的要素及对应体系,发挥内生聚合效应,重新实现新的生态均衡。

关键词特色小城镇复合生态治理结构化困境内生聚合


党的十九大报告明确提出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施乡村振兴战略。2018年9月,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划2018-2022年提出要坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动,统筹城乡国土空间开发格局,优化乡村生产生活生态空间,分类推进乡村振兴,打造各具特色的现代版“富春山居图”。因此,新时代乡村面临的不仅是经济发展问题,还有与城市融合的社会问题以及如何协调经济发展与生态保护关系的问题。当前中央政府职能部门已经逐步完善乡村振兴的政策设计,提供了基本的制度思路和规则保障,而在地方实践中仍亟需解决如何因地制宜地走适合一乡一镇的特色发展道路,如何将政策精准对接现实治理等诸多难题。

一、问题的提出

为更好顺应乡村城镇化和现代化发展的趋势,2014年国家发布了《国家新型城镇化规划2014-2020年》指导文件,有效推动了城镇化发展战略的重心下移,带动了村镇现代化发展进程。为适应新常态下经济产业转型和新型城镇化发展诉求,十八大和十八届三中全会提出把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路的要求。国家“十三五”规划和《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》更明确提出,要在未来五年加快发展中小城市和特色镇,指出特色城镇建设与发展的核心理念是应在共享理念前提下,以生态治理为基本原则,实现绿色环保。在此背景下,地方政府已经逐渐转变规模化和粗放型传统城市化推进方式,开始了新型城镇化模式的创新探索。特色小城镇模式的推出顺应了国家经济社会高质量发展诉求,体现了新型城镇化的发展方向。特色小城镇是在行政建制镇基础上具备一定的土地规模、乡镇经济基础和劳动力人口与结构等完整行政架构、社会机构和服务机制的组织形态。在培育要求方面,特色产业或者以此为基础的产业业态是特色小城镇的核心竞争力,通过特色产业要素的集聚逐渐发展成为区域性甚至全国性特色产业中心,带动和辐射周边城乡经济发展,推动区域性城镇化发展进程。就推进新型城镇化和提升经济社会综合功能作用来看,特色小城镇建设关键是要适用于乡镇转型的新型产城融合模式,注重特色产业与城镇化整合,更加强调自身内生要素的耦合,注重“三生”融合,突出生态要求和生态治理的政策规划,关注生态社区综合效益的可持续发展。

从学界已有研究来看,随着生态文明战略的提出,生态治理研究的脉络逐渐变得清晰,生态治理的学术关注度和学术传播度增长较快,成为学界的热点问题。研究脉络大概有三条路径:一是地方生态特色化发展的治理逻辑。提出了诸如特色应围绕“根植性”构建产业、生态和文化的协调体系这一基础性问题[1]并以“共生思维”融合特色发展的外部单重共生系统和内部多重共生系统,构建区域整合和一体共生的规划体系[2]同时可以借助精准治理的逻辑,与地方治理主体、规则运行、体制创新和结果评估高度融合[3]进一步将内生自律治理与政策他律治理良性结合,促进基层利益与原住民社会利益的协同共生等思路[4]。治理逻辑研究提出了特色发展系统性培育和治理的指导思想,从思维、价值和意义层面进行了深入思考。二是地方生态特色化发展的政策研究。梳理了国家首批特色小城镇的空间布局、经济发展、就业情况以及土地使用特征[5]通过对地方特色发展的阶段性划分到地方特色发展政策文本中专项政策比例的分析[6]总结出地方特色政策存在从上到下的传递效果较好但再创造性明显不足等问题,反映出专项政策受到“由上到下”的刚性约束和“由下到上”被动接受的特征[7]。政策研究关注现实特色发展的实效和影响,为新阶段的特色政策制定和完善提供了参照。三是地方生态特色化发展的路径培育。从产业空间集聚理论出发,将要素流动、专业化分工及溢出效应三个环节作为地方特色发展的特征要素探究特色小城镇的发展方向[8]或者从文化创新与再造、产城融合[9]城镇化协同等视角出发阐释了特色小城镇的发展路径[10]。除此之外,还有学者从小城镇的地域元素再生[11]、三生空间理念提出了特色发展的思路和模式,为后续地方特色发展的推进提供了方向及路径[12]

总起来说,目前学界对特色小城镇生态问题的产生动因和治理思路的探讨仍有进一步深入的空间。特色小城镇的生态问题不仅是村镇自然保护和绿色治理问题,更重要的是城乡整体经济社会的均衡发展问题。尽管国内已有成果深入探讨了生态文明战略视域下特色小城镇生态化发展的问题,推动了基层生态治理研究的拓展与深入,但现有研究多是从政府部门和市场机构主导下的建设规划、技术培育和检测评估的视角对特色小城镇展开一般化的功能性和对策性研究,少有从结构体系和行动层面深度分析特色小城镇生态化发展的制度诉求、行动机理和治理逻辑。因此,我们需要从治理要素的耦合生成和体系化行动建构的过程视角探索出更具解释力的分析框架,揭示特色生态产业空间建构的共性规律。

二、特色小城镇复合生态治理“结构化”困境及破解思路

特色小城镇复合生态问题研究是基于生态治理理论基础,对城乡共同体视域的复合生态内涵的基本特征、发展依据和治理模式所进行的规范性的理论阐释。复合生态治理是以复合生态系统和生态治理理论为基础延伸而来的概念。一方面,复合生态系统的社会-经济-自然三分法,可以提供宏观维度的区域生态系统的要素分类,厘清不同系统机制的运行场域和功能边界[13]另一方面,在既有框架内,生态治理结构性和行动性要素通过互构有机嵌入复合生态系统的治理体系,对特色小城镇生态发展的“结构化”困境解决提供了思路。

特色小城镇复合生态发展特征内涵

复合生态系统发展的协调机制是以特定区域生态系统的资源条件与要素为基础,以实现最适合的社会经济发展与生态环境保护有机统一为目标的基础体系。复合生态发展首先强调构成内部生态系统多源要素的耦合。这是因为城镇体系的层次性、整体性和动态性决定了其复杂性,体系内外部的信息流动、物质交换和社会经济交往,都影响着城镇的发展变化,特色小城镇需依靠自身力量整合要素资源,同时吸引外部资源嵌入内部驱动路径,才有可能实现其本体化发展。应注重对小城镇自身特色,尤其是依此为基础的特色产业及业态背后所支撑其持续发展的多元要素进行分析、研究和整合,有效协调区域内影响生态系统要素之间的矛盾。复合生态治理注重生态系统内部的治理框架、组织机制的培育,通过结构整合和功能整合,协调子系统及其内部系统的关系,实现社会、经济与环境间复合生态关系的可持续发展[14]。多层次整合性是特色小城镇复合生态系统的基础特征,复合生态系统要素的有机整合可使系统内部的物质循环、能量流动和信息传递发挥出最大效率,同时把横向层次上的社会、经济、自然三个子系统有机整合在一起,把区域纵向上拥有的各种资源从混杂的非线性状态整合成协调有序的有机状态。协同共生性是特色小城镇复合生态系统的关键特征。复合生态系统是以人为中心的社会、经济、生态协同进化的过程[15]强调区域生态系统内部的协同共生、循环可持续。特色小城镇不仅要打破乡村发展的落后局面,实现乡村振兴、推进新型城镇化,而且要保障区域生态系统内物质、能量供需的长期均衡和其自身机制有序稳定地发展。情理构合性是意义特征,复合生态系统不仅遵从自然界的“道理”也遵从人类活动的“事理”和人类行为的“情理”[16]。可以说,多层次整合性、协同共生性和情理构合性构成了特色小城镇复合生态治理的特征维度,也包含着系统性的建构思路和行动逻辑。特色小城镇的生态治理问题,兼容了地方职能部门制度设计、组织重组和行动创新的多重向度。然而,面对现实治理所遭遇的结构化困境,如何更好聚合复合生态治理多源要素并有机融合为系统性发展框架,提升特色发展的质量和水平是需要深入探讨的问题。

特色小城镇复合生态发展结构化困境

结构化困境是指在业已成型的制度框架下,由各主体的相互作用形成的制约整体运行的局面。在特色小城镇生态发展的过程中,主要表现为利益关系模糊[17]、民间话语缺失和资源约束趋紧方面。概而论之,结构化困境的产生主要源于小城镇发展的传统组织路径依赖和基层治理制度及行动系统性创新诉求之间所产生的张力。就历史经验来看,中小城镇因长期受大城市的辐射,先天工业和产业基础薄弱,对资源要素的集聚功能较差,产业组织主要以中小企业、劳动力密集加工型企业为主,处于产业链的低端水平,加之利益驱动和政策冒进,特色小城城镇发展问题频出,尤其是对生态培育和可持续发展目标的关注欠缺。目前来看,复合生态发展的结构化困境具有普遍性,成为制约当前大多数特色小城镇的桎梏。一是区域整体性生态治理效能难凸显。特色小城镇强调整体性治理,对于自身内生性功能评价要求较高,更注重政策、资源、区位、环境、文化、人力等配套发展机制的多层次耦合,如果不具备基础而盲目行动[18]产业发展必然受限导致搁浅和烂尾后果。此外,多重目标追逐某种程度上淡化了对产业核心为基础的政策和资源的支持,更多偏经济而忽视公共基础与服务功能的模式,会降低生态发展的整体效能。二是产业特色镇的生态效益潜力待发掘。特色小城镇是以产业为依托,融合了文化、生态和旅游资源的重要平台[19]。深入发掘生态效益潜力,不仅是注重环境保护,而且是要推进“文态、生态、业态”的三态融合。坚持绿色生态发展理念前提,重点和难点在于完善基础建设,优化环境设施。另外,“文态”保护也是打造生态特色的重要内容,目前的乡镇仿古建筑大多流于形式,说明生态价值还需在传统的历史叙事和文化脉络中深度梳理、挖掘和呈现。三是特色小城镇生态治理基层组织协同行动能力需提升。从现实要求来看,特色小城镇强调政府参与是为了避免过度的追求经济效益,损害乡村生态根基,但村镇治理根本还要看基层的组织和行动。因为特色小城镇发展不仅在于特色产业,也是基层治理改革和创新的探索实践,因此要改变政府主导范式,充分发挥市场和社区自主性,吸纳多主体参与共治是现实要求。

特色小城镇复合生态发展的“要素耦合”与“行动建构”

生态是特色发展的底色,特色小城镇生态治理问题已成为地方特色产业发展的结构性和基础性问题。就复合生态治理发展的内涵诉求来看,多源要素耦合是基础,而要素耦合则离不开行动的建构。吉登斯认为社会结构即制度、规则和资源等限制着人们的社会行动,但人们可以发挥自己主观能动性的“行动”。在吉登斯看来,社会结构和个体行动是动态循环,彼此相互作用、相互适应,共同构成了社会生活的实际形态,所谓“适应性发展是应对变化的制度上的能力”[20]。特色小城镇的发展逻辑,就在于复合生态治理思维带来的多源要素耦合与行动建构的动态转换,使社会和生态系统以更为健康的方式相处。复合生态系统包含子系统各种组织化的运行体系,构成了结构化范畴,行动主体和个体链接的集体行动受其影响并持续发挥作用。在复合生态治理框架中,多源要素是“结构-行动”互构的基础,各要素通过互构框架进行耦合,实现治理综合效益优化。要实现多源结构性要素的耦合就必然需要通过行动建构,在结构的功能载体作用下,将静态的多源要素通过科学规划、合理调配,使其紧密联系并发挥最大作用。特色小城镇以特色产业为主体功能的生态型社区的形态,旨在实现社区中各组成因素及社区内外部环境的相互联系、依赖和协调的“融合共生”空间的建构场域。当前生态社区建设要摆脱过重强调规划主导模式,矫正静态、片面化指标评估所导致的碎片化发展困境,则需重新建构社区生态空间要素的基础性培育路径和机制性整合模式,提升体系化治理能力。因此,社区空间的要素结构、组织网络和治理机制成为了特色小城镇可持续创新和生态永续的重要维度。如何深入发掘、培育并有序整合城镇特色生态要素资源,破除结构化困境,重构特色生态社区治理结构的组织系统和行动网络,创新生态治理融合共生机制,成为特色小城镇有序建设和可持续发展的基础课题。

三、南京市Y镇复合生态发展结构化困境破题的经验分析

复合生态治理最重要的原则是坚持以人为核心,坚持绿色可持续发展理念,充分调动多源要素的潜力,使其深度融合、同步发展,达成要素间的耦合,依靠自身力量实现内生聚合式发展。目前,在乡村振兴和新型城镇化战略推进的政策刺激下,特色小城镇的发展开始突破原有框架,大胆创新探索。对于自然资源禀赋良好、具有一定产业基础的地区,复合生态治理的发展模式成为培育特色产业、做好区域特色经济标杆的重要路径。正基于此意义层面,南京市Y镇复合生态发展整体性过程的经验及问题,为我们深入探讨地方特色生态化的培育思路和发展逻辑提供了典型的样本范例。

Y镇复合生态治理的现实经验

南京东南部Y镇是国家级特色镇,由于当地的优质自然生态被国际慢城协会认可,而后被主管部门政策捕获,开始做起了生态文章。为推进区域高质量生态发展,打造示范标杆,获取政治和政策资源优势,地方政府采取了管理委员会为组织形式的行政推进模式。首先,利用首因效应迅速整合地区生态支撑资源,率先获得国际慢城认证权限,使慢城模式在全国层面逐渐推开,并获得高层和地区政策资源的支持。其次,慢城模式实施过程中,区政府充分发挥行政规划优势,根据区域生态资源的实际布局,建立了全域性生态复合发展的空间框架,对区域整体生态发展思路通盘考虑,设立了专门机构确保项目顺利实施。特别通过区级层面的“指挥部”统筹项目进展,采取了行政拉动规划区域内村庄农民参与,实施就地城镇化的模式。在实施有限区域定点式生态复合发展规划中,区政府为进一步扩大慢城品牌优势,抢占生态资源制高点,专门成立了国际慢城管理委员会,以市副局级的高层权限匹配,负责管理和维护慢城片区的整体规划。为有效实施慢城基础景观设施规划和建设,政府特别主导成立正处级别的国际慢城集团,专门负责慢城招商引资经营工作。

该区国际慢城模式之所以在较短时间内迅速崛起,有三个前提不容忽视:一是生态品牌效应扩大有效对接了高层政治资源。这是该镇能获得国际慢城组织认可的首要前提。这得益于2003年以来,片区政府确定的“生态立县”战略布局的思维引导,积累了深厚的生态政治资源,使后续的生态品牌扩大效应受到了国家发改委的关注和其他部局级相关部门的持续重视,通过高层的认可,逐步获取了更多的政治资源,赢取了生态发展的政策红利。二是地方部门项目式集结提升了生态景观的建设效率。正式部门和临时部门双轮驱动,区领导牵头成立“规划委员会”作为慢城项目的常设管理部门,拥有项目总体规划主导权。重点注意的是,临时部门的“指挥部”模式更是地方政府推进项目建设的常用机制,地方政府可以此为手段策略性地将复杂治理情境下的常规治理与运动式治理有效融合,并以“指挥部”为基础,再次塑造项目强运动化和行政常规划机制,并利用政府职能部门授予的阶段性行政权力代理者身份,迅速集结所有建设资源,高效率推动工作进程[21]。三是行政规划机制兼顾了“政绩”和“福利”的生态综合效益。调研发现,国际慢城在当地政府的强势推进下,撬动了市场和社区的参与动力,在项目发展中贯穿了地方治理创新的思维。从最初的园区规划标准扩大化、动员居民积极性参与到项目实施中的指挥部模式的推动,到中期的“四级旅游节”文旅项目的出台、资金的投入以及后期发展定位的确定,政府始终围绕区域生态整体治理的目标,深入解锁当地生态化发展的密码,抓住了基层治理创新的契机,力争实现生态发展社会福利目标的最大化。

Y镇复合生态发展结构化困境破解路径

长期以来,在特色发展的过程中,地方权力运行机制和制度组织机构一致面临着结构化困境的问题,这主要源于两对张力:一种是传统村镇发展所依赖的组织制度及结构与基层治理创新所需求的新组织形态的张力;一种是自上而下的行政机制的主导同区域化多元行动主体参与框架间的张力。这两种矛盾,贯穿着地方治理长期以来形塑的条块分割导致的中间梗阻和职责同构的普遍性问题[22]。就整体发展思路来看,该镇复合生态治理遵循了“政治合法-政策合理-行动合意”的发展逻辑,建构了空间结构重新谋划和资源要素整合动员的系统运行框架,实现了地区经济振兴和生态特色发展的均衡见图1


图1 Y镇生态复合发展的结构化困境破解示意图

1.“政治合法”提供了特色生态化发展空间重构的共识。

Y镇在整体推进国际慢城项目规划实施过程中,通过上级的政治支持和政策认可,围绕政绩与福利的社会综合发展效应目标,快速聚焦了生态旅游与绿色农业为主导特色的发展目标和产业方向。地方行政系统通过纵向的部门协同和横向的市场及社区组织的集体动员,构建了系统性的生态治理体系,建构了全域性生态复合发展的空间框架。这种空间结构的整合和要素协调,适应了村镇内部要素和外部调控形势的变化,通过优化配置和有效管理影响了地区发展的物质和非物质要素,重构了地区社会经济形态,优化了地域空间格局,以实现地域系统内部结构优化、功能提升以及城乡地域系统之间结构协调、功能互补的目标[23]。Y镇通过对整区或片区资源重新布局,实施区域产业差异化规划和地理区间农业资源谱系型分类培育的机制,推动地方特色产业发展形成了新的资源结构空间行动体系。在这一过程中,由地理自然资源和地方行动资源两大维度构建的生态治理体系,构成了特色产业业态和模式的基础载体。特色小城镇的土地空间系统推动并制约着各类资源要素的流动方向、程度及层次,重新整合、培育和提炼在地性及输入性特色资源,提升了区域社会发展综合效益。就影响特色小城镇整体生态系统发展的结构要素而言,除去自身演变创新的内在需求外,还需要紧紧依托于城乡经济发展的拉动、资源环境压力的推动、制度政策的支持和村镇规划的空间保障[24]。Y镇在特色发展的过程中,不仅充分利用了上层政治资源的支持,获得了区域性标杆引领地位的竞争优势,更是吸引了南京及周边地区的市场专业组织和社会资本参与;各类田园综合体文旅企业和绿色技术支持团队积极进入国际慢城旅游项目,在当地政府和社区支持下,重点打造了一批生态景观工程和特色旅游项目,如亲子项目、农家乐;特色民宿企业的加盟,激活了区域生态旅游的活力,扩大了品牌区域性的整体影响力。各类优质要素的汇聚提升了地区特色生态发展的效能,增强了职能部门和社区成员的集体行动力,进一步完善了组织治理体系,为全域行动的产生铺就了共意网络和合作框架,从而达到空间重构行动与特色生态发展共识目标耦合的政治诉求。

2.“政策合理”建构了特色生态化发展的行动基础。

在中央和省级政府出台的制度和政策基础上,Y镇开展了行政组织结构的调整和空间结构资源的重新整合。

首先,Y镇因地制宜开展了特色产业和区域建设的制度设计,完善国际慢城区域性纵横协同的组织领导体制,解决特色产业发展的组织结构性问题。因为中央政策下放地方“要留有充分的余地”允许地方政府因地制宜制定地方可操作的政策细则[25]。Y镇所在区的上级政府在确定国际慢城模式的总目标之后,通过区和慢城管委会两层政府机构的组织引领,出台了《国际慢城土地流转和总体规划决定》的通知,统筹镇域土地统一规划和产业结构总体布局,为后续的分区业态协整和特色景观的重点打造夯实了总体框架。通过采用“空间双维协整”与“要素分类集聚”策略解决了区域特色发展问题。此外,空间结构的整合充分运用了地方策略式治理的合理性[26]在土地整体流转和片区划分问题上,根据当地的地域资源和产业发展诉求,从一般“全覆盖”模式转为“分散-融合”和“穿插-互补”两种思路,预留弹性产业空间和制度创新空间。区政府运用土地全域化综合整治的政策渠道,重新整合了全镇的资源空间布局,为特色产业发展和产业链的深度延伸拓展了空间,同时建构了政府主导的组织管理系统和社会企业为主体的技术支撑系统,构建了地方特色产业发展稳定的组织支撑架构,提供了特色生态产业发展可持续运行的政策基础。

其次,要素整合动员层面,Y镇深度挖掘在地化自然资源和产业的潜在竞争优势,在项目培育过程中更加注重节点性和差异性,以保持并扩大特色优势。为解决文旅特色镇的季节性游客断流困境,保持特色文旅项目的资金流入,该镇在项目培育过程中提出了“时节间隔”思想,避免节点性客源断流;关注客源要素方面特别突出人的主体性,充分满足在地居民和输入居民的需求,将特色发展和土地、资金、人口、技术及文化五大类资源要素融合发展相互链接,推动区域整体性复合生态特色发展、制度创新和治理效能的总体提升。生态型区域治理中,强大的现代性驱使,会导致地方政府选择有利于经济优先发展的基本理念,即经济第一、绩效至上[27]。应该说,Y镇在生态复合发展的过程中,通过组织结构调整和空间资源结构整合,推进了国际慢城项目进程,为全域性生态发展的前景规划提供了坚实基础,有效回应了上级的政策诉求。同时,市场运行机制和民间力量的纳入,提升了区域生态化整体发展的聚合力,不仅有效破解了特色发展普遍性的结构化困境,推进了区域经济的高绩效发展,扩大了社会福利效应,更进一步夯实了特色可持续发展的结构根基。

3.“行动合意”夯实了区域竞争优势的社会基础。

特色发展政策的示范驱动过程,主要体现为从发达区域流向后进区域的政策流动趋势。Y镇处于南京远郊市区与安徽的边界处,处于南京都市圈的边缘地带,很难享受到中心城区土地置换政策的优待,同时,也面临着同属于南京远郊区L镇的空间资源竞争和政策挤压,近年来在区域性发展竞争序列中逐渐掉队。在现实制度体制框架内,建设任务被置于纵向上下级行政发包制与横向平级之间升迁竞争制的大背景下,地方政府在执行国家建设战略时需要采取鲜明的机会性实践策略,以获取博弈下的生存与发展[28]面对如此困境,Y镇不得不另辟蹊径,实施差异化发展策略,以获取地区竞争性优势。2016年以来,国家特色小城镇的政策对地方发展带来利好,Y镇利用优越的地理景观和自然资源禀赋,确立了打造生态休闲旅游产业为发展特色的目标。可以说,该镇在摸索的过程中,结合自身实际在同其他特色型小城镇的竞争中,逐渐形成政策结构性学习的能力,从而弥补了生态产业发展模式普遍存在的政策模仿中的不足,即由“盲目的政策跟随到不切实际的话语模仿,最后导致特色失真的风险”的问题。最终Y镇在同区域竞争中,依靠凸显的生态特色优势,吸引优质生产要素取得先机,虽然给L镇带来资源压力,但这种竞逐客观上也促进了区域共生发展[29]

Y镇复合生态发展结构化困境破解策略分析

Y镇在实现国际慢城模式的发展过程中,通过国际权威组织的认证,获得了发改委和上级部门的政治支持。但地方在具体政策实施中,有较大的自由裁量权,或者说属于一种“变通性话语”范畴[30]特别是地方出台的相应土地整治的配套政策设计需要平衡政策与自然及生态的关系,依托地方发展主义思维模式引导,实现政绩工程和治理效益为导向的整体性治理思路。在此过程中,地方政府通常会通过政策设计和流程追踪,整合行政规则和社会动员双重行动机制,完成政策落地、空间重构到模式固型的关键流程。完成这一过程的基本动力是压力控制下的绩效竞争机制和地方政府的社会化采纳机制双重逻辑共同作用的结果。另一方面,乡镇政府接近乡村现实生活,在既定制度约束和地方性知识的互构作用下,乡镇政府在完成责任目标所要求的复杂的程序设计和流程完备的同时,也往往能够根据乡镇实际情况做出合理、理性的选择[31]。所以,Y镇政府在认真领会土地整治政策同时,充分发挥了地方治理策略手段,解构了地方生态治理的现实政治逻辑,通过强制形塑、诱致形塑、混合机制的策略重构了可选择性话语结构的治理机制。

首先,强制形塑打开了全域空间整治的契机。Y镇运用行政的动员力量,自上而下推动了区域性的土地空间重构和生态要素调整,镇政府依据地方特色产业发展要求,对土地资源的不同布局作出合理调整,并划分出不同的产业功能片区,使特色产业和其他产业协同发展。其次,诱致形塑了政策的弹性空间。就特色发展的政策而言,政策流动框架中的城乡关系的存在方式是系列和结构并存。特色发展政策的跨域流动既有基于想象的模仿,又有结构上的异构,而非政策同一化过程。Y镇地方政府为解决自身问题的政策诉求,通过合理吸收异域政策的精髓,实现了跨域政策的有效生产,同邻近的L镇形成了良性的竞争合作关系,也赢得了南京都市圈的各类优惠政策和资源支持。再次,混合机制链接了多重治理网络,扩大了特色产业发展的社会基础。良好生态是生活在一定区域内的公民必需的外在场景,他们对生态最有发言权,也最有治理的积极性[32]。Y镇地方政府通过政策设计和流程追踪,抢抓政策机遇,整合行政规则和社会动员双重行动机制,形构了社会协同治理的生态化发展的开放场域,最终完成特色发展政策落地、空间重构到模式固型的关键流程。

由此可见,Y镇的生态化发展基本遵循了“政治合法-政策合理-行动合意”的逻辑路径。从政治合法维度来看,特色发展的政策是中央到地方在纵向流动过程中逐步推开的,地方依据中央和上一级政策的精神开展具体工作,从而获得了行动的政治合法性。这充分说明,乡镇政府在既定制度约束和地方性知识的互构作用下,在完成责任目标所要求的复杂的程序设计和流程完备的同时,也往往能够根据乡镇实际情况做出合理、理性的选择。另一方面,地方特色发展的政策设计“不是一种借助于血缘关系实现的进化”而应是联盟和共生,在此基础上,对某一源头型政策实施地方性改造可以形成结构化的“政策种群”[33]。生态型区域治理命题之关键不是选择性的发展,而是有效摆脱传统性、着力提升良性的现代性和渐次满足后现代性的最佳叠加契合,是一种高标准、严要求的优化组合战略[34]而政策共生则可以“使迥异的等级和领域之中的存在物进入互动之中从而形成良性发展的最优耦合”。

四、特色小城镇复合生态发展“内生聚合”模式的建构逻辑

为更清晰地阐释Y镇的生态特色发展的路径,我们在复合生态治理和结构行动互构理论分析框架的基础上,将Y镇复合生态特色发展的思路称之为“内生聚合”式发展模式。所谓内生聚合模式,是指地方在特色生态产业的发展过程中,以本地特色优势资源为基础,围绕区域经济社会可持续发展目标,通过地方治理组织的制度设计、结构改革和行动动员,依托市场和社会协同的整体合力,全域化重塑地方产业空间结构布局并深入挖掘区域发展要素的潜能优势开展的区域性生态发展的规划和行动。内生聚合模式迎合了特色小城镇培育的主体性和治理协同性的原则要求,体现了可持续发展的政策目标导向。内生聚合模式的建构,需要进一步完善地方特色化治理的基础逻辑、发展逻辑和目标逻辑体系,巩固特色小城镇复合生态发展的运行基础见图2


图2 特色小城镇复合生态治理内生聚合模式建构机理

基础逻辑:结构和行动要素区域化互构的机制联动

结合南京市Y镇的分析,可以清晰地看到,特色小城镇复合生态治理的政府理念、制度和行为的变革,必须有经济利益和良好制度绩效的内在驱动,不仅取决于中央政府与地方政府的治理意愿,很大程度也取决于各地不同的经济环境和治理环境[35]关联于区域性空间结构和行动互构的机制联动。首先,政务结构、空间结构和产业结构共同建构了空间治理的结构维度。政务结构意在解释地方生态治理实践解构的政治逻辑,通过强制形塑、诱致形塑、混合机制的路径建构了可选择性话语结构的现实机制。空间结构揭示了生态社区“三态融合”的结构统一体,阐释了由价值导向、资源环境、系统结构以及支撑制度构成的基本框架,通过“社会-生态”耦合式的全域社会要素重构,面向创新生态系统的发展思路。产业结构阐明了现有产业格局及行业规划对特色小城镇生态治理可能产生重要影响的资源基础状况,以及未来社区生态产业规划和低碳经济结构调整的力度和方向。其次,空间再造行动、政治动员行动和生态实践行动整体融入了生态社区治理的行动要素。Y镇正是基于生态社区自适应性系统前提,通过土地整治的空间再造行动,重新规划配置了区域自然空间的资源结构,完善了人化空间的治理效能,建立了主体、决策与执行三方面区域联动整合机制,贯通了空间治理的外部性和区域性。政治动员行动则揭示了输入性他治系统与内生性自在系统互构形成的治理策略逻辑,通过政策策略、权变回应和共意达成的思路有效实现Y镇社区生态治理合理性的思路。生态实践行动则立足微观生活实践场域的景观生态建设和社区组织层面,有助于推进特色小城镇生态社区质量提升,建立生态话语主导的价值理念、消费习惯和生活行为的主体建设,并通过环境、制度到行动者的阐释路径,构建深生态治理场域,打造具有命运共同体性质的生态型空间。

发展逻辑:制度激励与社会动员双维系统的动态均衡

特色小城镇复合生态治理的结构与行动之间是相互影响和促进的。行动者在既有的制度框架内,一方面援引约定的规则和程式开展组织行动,推进组织运作规范化;另一方面,在制度的缝隙处或制度同软规则的交界地带,行动者对特定的行动意涵进行自主性阐释,并在这一过程中创造出新的行动规则和秩序,成为社会系统建构的直接动力[36]。特色小城镇的建设一方面离不开现有制度、组织、机制的框架,需要在现有的框架基础上,发挥人的主观能动性,不断完善结构框架,改善民生与优化环境,以重建人与自然的亲善关系,在动态均衡中实现生态化的现代化[37]。主要表现在相互协调的两个方面:一方面是结构作用行动,另一方面是行动作用结构。1结构作用行动方面:Y镇在生态建设过程中的结构框架是以基层乡镇政府为核心展开的,在组织上包含乡村两级党委、乡镇政府、村委会。在特色小城镇的结构框架中除政府以外,还有村民建立的专业技术组织,用来指导特色产业的发展。在此框架下,县乡两级政府围绕中央和省级政府出台本地制度和政策,因地制宜的制定各地对策、完善组织领导体制,解决结构性问题。在制度上为村民参与特色小城镇生态建设提供保障,充分发挥内生动能,合理吸纳外部资源,协同推动特色小城镇组织化建设。2行动作用结构方面:特色小城镇的行动框架指的是在特色产业带动下的市场参与、社会动员及村镇居民治理行动。在特色小城镇建设中,特色产业是其发展的重要动力,民众为了自身经济利益,主动参与的现实诉求不断增强。与此同时,Y镇政府领导通过统筹规划,进行项目制和治理团队的培育,充分吸纳村民的参与积极性,并依据实践效果不断调整和完善现有治理机制的结构框架,使其更加适应当地生态发展诉求。“现代社会面临的挑战在于对生态系统的观察和互动,不仅要服务于人类需求,更要基于一种可持续的路径。”[38]因此,结构与行动之间的相互作用,在于使治理主体的治理能力逐步提高,在解决结构化困境的同时,完善了Y镇复合生态发展的制度、组织、机制等治理框架,而这种组织结构和制度惯性会影响后续的行动运行逻辑,推动特色小城镇复合生态治理发展性平衡目标的实现。

目标逻辑:特色示范政绩引领的可持续性发展诉求

特色小城镇建设关键是要适用于乡镇转型发展的新型产城融合模式,推进特色产业与城镇化耦合,注重“三生融合”突出生态要求和生态治理的政策规划,实现生态社区综合效益的可持续发展。同时,《2019年新型城镇化建设任务》还明确提出建立特色小镇“典型引路机制”要求总结推广典型经验,发挥示范引领作用。现实来看,除去政策层面的支持之外,近几年特色小城镇的发展尤其是以生态特色为议题的各地示范样本不断涌现,地方在特色产业政策的促动下,正处于特色化发展模式的大量培育阶段并取得了显著成绩。Y镇的内生聚合发展模式,是在国际慢城特色田园因地制宜综合发展基础上,深挖地方生态资源,围绕服务地方经济社会发展和基础治理创新的目标,采取的特色小城镇复合生态治理的典型模式。总体说有三个方面的表现:一是充分发挥当地多组织主体参与性,凝聚集体行动合力。区政府成立规划管理委员会,为项目实施提供必要的政策支持和公共服务,委托国际慢城集团负责整体项目的规划与实施;临时指挥部负责具体项目的实施,镇村民委员会主动参与。二是完善主体参与路径及合作框架。建设特色镇的前提和基础是盘活土地资源主要是农民闲置宅基地和村集体建设用地。在政府的支持和引导下,国际慢城集团公司对土地统一承包并进行科学规划,打造出集生产、生态、生活于一体的宜居环境。公司坚持规划优先、立足实际,实现了特色与规划的协调统一,政府提供了良好的政策环境;村民参与程度较高等都体现了聚合性框架的特征。三是生态治理模式融合与理念开放。区政府和国际慢城集图秉持“融合发展,创新驱动”的理念,通过健全土地整治和流转制度,突破了产业布局空间结构的限制,激活各类生态培育要素,建构了多产业共同发展的田园综合体新型经营模式,集中打造了以休闲旅游、居家养老为主体的慢城产业业态模式,同时健全公共基础设施和公共服务组织机构,使得乡村振兴发展具有多种态势并持续富有活力。

除此之外,Y镇在发展中不断完善和调节结构框架,促进特色产业和经济社会的可持续发展。特色镇生态建设的空间及组织结构与主体行动者要素互构的耦合使两者相互促进,不断发展,推动了特色小城镇复合生态系统的发展性平衡。“内生聚合”的发展模式不仅解决了该镇的制度建构问题,也解决了乡村城镇化、现代化过程中的体制与机制问题,促进了特色发展进程中主体性要素的培育和现代基层治理能力的提升。当然,需要指出的是,虽然Y镇在特色复合生态发展领域打下了较好基础,但在调研中我们也发现了诸如政策主导下的社会协同性不足、生态特色品牌影响力逐步消解及生态产业链仍然有待纵深拓展等问题,这也许同地方政府换届后的政策转移和资源替代,引发了新的特色发展焦点而对原有特色产业的支持弱化有关,这有可能是国内特色小城镇特色烂尾和产业链断裂的普遍原因。我们后续将对这一问题进行探讨。

五、结论与再讨论

本文认为,特色小城镇复合生态培育是基于多源要素集聚基础上的结构化整合的过程,通过差异化优势要素的积累建构特色产业获得竞争优势,同时也在区域特色发展的相互竞争中实现了依赖互补。这是一种基于生态系统平衡论的思想,在动态调整中逐渐完善创新了可持续发展的目标。我们应围绕“多源化-差异化-依赖互补-生态系统平衡”的要素耦合和“动态化-调试化-创新化-可持续发展”的行动建构两条路径,对地方生态特色化发展进行理论阐释和政策建构,这也正是本研究的探索发现。本文把复合生态治理、结构化问题和要素建构的理论维度整合进统一的分析框架,也正说明了三者的逻辑关系,即特色小城镇生态复合发展应基于复合生态系统治理的特征诉求,协调好经济、社会和生态的平衡关系,推动“三生”空间体系建设,促进民生保障与经济发展,创新治理体系,引导城镇更新和社会有序发展。对于现实存在的结构化困境问题,恰需运用复合生态治理的要求加以矫正和规范,培育多源要素的耦合的基础,重新整合最为关键的要素及对应体系,发挥内生聚合效应,重新实现新的生态均衡。理论和现实的共同诉求为要素耦合与行动建构分析框架的提出赋予合法性,现实经验初步论证其合理性。

对于特色发展问题,地方经验根植于在地性政治生态、政府运行模式和社会治理的策略性基础,问题的解释和模式的提出带有较大差异性。本文的研究,只是基于典型的经验对国内迅速发展的特色小城镇的生态化治理过程进行深描,期待发现不同于其他治理经验的特殊情境性,为特色小城镇及地方治理生态领域的研究提供了新的理论视域和分析路径,为进一步探索地方特色发展规律性提供可参考的经验。后续的研究需要深入地方治理的现实场域,在对已有理论进行经验性论证的基础上,推动地方生态治理的学理阐释和现实模式的逻辑建构走向深入。

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