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现代日本乡村振兴政策推进及乡村治理

作者:丛晓波  责任编辑:杨长虹  信息来源:《学习与探索》2021年第2期  发布时间:2021-03-25  浏览次数: 152

【摘 要】日本城市化过程中,都市与农村发展中的分离性导致了一些明显的社会问题,包括产业和经济发展的不平衡、人的活动与保护自然环境的矛盾、不同地域间的贫富差距以及人与人的疏离等。针对日本经济发展不同时期和不同问题,战后日本乡村振兴政策经历了一个不断完善的过程。这些政策使日本乡村治理呈现出基于幸福的乡村振兴理念、强调整体的系统化治理、保持社会和谐三个主要趋势,极大地促进了日本乡村社会的发展。

【关键词】日本;乡村振兴;社会政策;乡村治理


很多日本人觉得“现在的中国很像曾经的日本”,反过来讲,未来的中国“也许”是现在的日本,那么我们是否有可能规避现在日本面临的问题、比其发展得更好?日本乡村振兴政策及其实施过程主要集中于战后,因此本文中的“现代”主要指战后尤其是20世纪60年代以来。无论是现代化发展经历还是乡村振兴实践,日本的乡村发展经验既是东亚社会发展极其重要的一部分,也是我们反省现在和建设未来的有益参考。

 

一、日本乡村政策的战后推进过程及问题

与中国城乡二元结构不同,日本在城市化过程中形成了“都市”及与之相分离的“地方”(地域)结构。“地方”又被称为“集落”“村”“大字”或“市町村”,因此,我国“农村”这一概念在日本学界则被理解为除中心都市以外的“地方”(地域)[1]。战后日本乡村振兴政策经历了一个针对不同时期和不同问题而不断变化丰富的过程。与经济发展经历的“高度经济成长期”(约1960—1975年)、“安定成长期”(约1975—1991年)及“低成长期”(1992年以后)三个阶段相对应,战后日本乡村政策分别经历了“基本法农政期”(约1961—1969年)、“综合农政期”(约1970—1976年)、“地域农政期”(约1977—1985年)、“国际化对应农政期”(约1986—1991)以及“新政策”(1992年以后)五个时期[2]。

1961年制定的农业基本法(也称旧农业基本法)缘于地方经济完全依赖于第一产业即以农业为中心的时期。据1960年的人口调查,户口9成以上是农民的集落占全国的4成,一半以上是农民的集落占9成,在这种情况下,农业问题就构成了地方问题。1961年农业基本法的主要目标是农业发展和提高农业从业人员的地位,所以包括农业生产种类的扩大、农业生产力的提高、农业产量的增加等必要的生产措施,以及诸如农业用地的合理化、农业经营的现代化等措施;另外,也包括农村的交通、卫生、文化等基础设施建设,生活条件的改善以及从事农业人员福利的提升等。旧农业基本法主要围绕从事农业人员福利的提升展开,而非单纯的农村地方政策。不过,从1970年开始,随着农村地区混住化的进展,农业集落的农户比率逐渐下降,到了1990年前后,集落内农户和非农户的数量几乎相同。农村地区农户的减少使原本基于农业问题即农村问题而出台的旧农业基本法不再适用,这样日本政府开始了农村地域政策体系化过程,并且在1999年制定了《食料、农业、农村基本法》也称新农业基本法。新农业基本法主要体现了“确保国民食品供给”“农业、农村多种功能的发挥和维持”“农业的持续发展”和“农村的振兴”四个基本理念[3]。在综合农政期,主要制定和实施了《关于综合农政的推进的阁议决定》(1970年),《农村地域工业等导入促进法》(1971年)农村整顿事业制度化,即农村基础综合建设试行事业实施(1972年)。在地域农政期,主要制定和实施了80年代农政基本方向(1980年)和集落排水建设事业的单独设立(1983年)。国际化对应农政期主要制定了面向21世纪农政的基本方向(1986年),1991年更名为“农业农村建设事业”。1992年公布“新政策”,1993年同意签署“GATT乌拉圭农业”贸易协议,1993年制定特定农山村法和环境基本法,1994年通过“UR农业协议关联对策大纲”内阁会议决定和适应新国际环境的农政展开方向的意见报告,1998年通过了“食品·农业·农村基本问题调查会的咨询报告”,1999年制定了《食料、农业、农村基本法》即新农业基本法。

新农业基本法的制定进一步确立了农村地域政策在农业政策中的地位。为了实现这一方针,第二年日本政府又制定了“食品、农业、农村基本计划”,这个计划把力图实施农村振兴的新农业基本法分解为农村的综合性振兴、中山间地域的振兴和都市与农村的交流三个部分。农村的综合性振兴以加强生活环境的整顿及提高福利为目标,不仅是农业的振兴,而且包括交通、信息通讯、卫生、教育、文化等生活环境的配备整顿和整体福利的提高。中山间地域的振兴是指在问题突出、各项功能低下的中山间地区,通过培养人力资源维持农业生产活动,防止发生放弃耕作并进行多种功能激活,导入中山间地域等直接支付制度。2005年,日本政府为提高国民对乡村多种功能的期待、对优美的自然环境和景观的期盼、对渗透着传统文化的个性化空间的理解,对“食品、农业、农村基本计划”进行了修改。2007年“农地、水、环境保全提升对策”开始实施,同年,农山渔村振兴法出台,为促进定居及都市交流的农山渔村振兴,日本政府对地方公共团体制定振兴计划给予资金支持。2010年民主党进一步修改了“食品、农业、农村基本计划”,提出食品自给率50%的目标,导入户别所得补偿制度,确立按照消费需求进行生产的体制,推进以农山渔村振兴的第六次产业化相关政策和有关食品、农业及农村的政策实现一体化转换。2011年,环境保全型农业直接支付对策分立,2013年发表“农林水产业·地域的活力创造计划”,2014年制定了多种功能法,2015年,再次修改“食品、农业、农村基本计划”,在坚持“活力创造计划”基础上,形成了促进农业和食品产业成长的产业政策和推进农业农村多方位功能的维持和发挥的地域政策,形成了多种支付制度推进,地域资源维持和继承,基于灵活使用地域资源的雇佣方案及所得创新,都市农村交流、向农村迁移定居为支柱的基本方针[4]。

日本城市化过程一个最大的特征是“分”,即分离。分离使日本摆脱了巨大经济负担,在最短时间内完成了以都市为重心的工业现代化,都市工业的迅速崛起为日本现代化积累了第一桶金,日本社会的发展进入崭新阶段。“分”的方式固然有利于集中优势突破落后局面,然而,“分”也不可避免地以某些滞后为代价,这些代价也是城市化过程中很难避免的问题。包括都市与边缘地区发展的不平衡、人的活动与自然环境的矛盾、不同地域间的贫富差距以及人与人的疏离。莲见指出,使20世纪70年代的农村社会成为问题的是60年代工业和农业的不均衡发展,以国家垄断资本主义阶段命运曲折的农民阶层的分解为源头,围绕农业而产生的严峻问题波及整个农业社会。20世纪60年代以来兼职副业持续增加,农业人口不仅大量流失,而且农户数量也在逐渐减少,这一现象一直持续到20世纪70年代,甚至有日益严重的趋势[5]。

石井在1989年度农村计划学会基调报告中使用了“集落”一词,用以界定“农山村”这个特殊对象。农山村集落包括各种类型:从地理位置的角度看,日本列岛南北狭长,从北海道到冲绳风土各异;从地形条件来看,有山村、农村和渔村的不同;从农业经济的角度看,存在着“都市农业”“近郊农业”“纯农村”以及“过疏山村”等经济发展意义上的差异;从耕种的种类上看,存在着乳业地区、水稻地区、高原野菜地区和近郊蔬菜栽种园艺地区的不同。这些不同使集落空间各自形成了如“集村”“散村”及“块村”等保有鲜明空间形态特征的发展形式。集落的空间都拥有天然丰富的绿色,但也面临着三个共同的课题:一是以“过疏地区”为代表的人口的减少。虽然都市农业地带和一部分近郊农村地区的人口有增加迹象,但只是相对都市居住者而言,其实农业的骨干人员和中坚力量明显地在不断减少,因为人口减少使维持日益困难的山村更多。二是全国性的农业萧条问题。一方面为稳定农业发展推行“减反政策”,另一方面由于贸易摩擦产生了大米、橙子、牛肉等供应不稳定的问题,进而导致农产品自给率低下。由此产生了以下后果:农民们经常兼顾其他产业;随着农业骨干人员的高龄化,后继者问题、劳动力馈乏问题等日益严峻;同时,适合婚龄的女性进入都市谋生,使集落内大龄单身男性数量增多,虽然通过国际婚姻有所缓解,但问题依然不容乐观。表面上,都市和近郊农业地带看上去也拥有较为丰富的经济生活,然而毫无疑问一个重要的原因是地价的高涨,并不是农业自身的兴盛,毋宁说其反而证明了农业的萧条。三是生活方面的基础设施不完备。医疗设施、各种公共设施、自来水管道的上水和出水、运动场及公园绿地等生活基础设施跟都市一样存在着相同的整顿扩充问题[6]。筑波大学的田林指出,1990年以后的日本原本承担农业生产的农民由于兼做副业而出现较强的脱农化倾向,而且农业引起的环境问题、农业从业者不足现象、水稻的生产调整、进口农产品的竞争、粮食自给率的下降及农村本身的衰退等问题均日益突出。

二、战后日本乡村治理特点

从战后不同时期和不同阶段推进的乡村政策来看,日本乡村治理经历了一个不断修整和完善的过程,这个过程显示出日本乡村治理的若干趋向,总体来说,包括三个方面。

1.基于幸福的乡村振兴理念

日本农村政策推进的过程也是人们追求和实现美好生活的过程。从历史上人们对于幸福的思考过程来看,幸福涵盖了“何为美好人生”(good life)的认知追问与对生活美好的体验感受(happiness)两层内容[7]。幸福的主体是人,人的主动性蕴含巨大能量,人的幸福是社会发展的最终目标,基于幸福的社会发展框架可以产生源源不断的推动力,保证社会发展的持续性和价值性。安藤认为,地域振兴应该是基于内发性的自主发展,以当地为根本向外推展。地域振兴的影响程度取决于当地人及其状态,尤其是具有活力的骨干和各层代表的团结合作。农村政策制定的依据是当时社会发展状况和人们美好生活的需要,政策的实施使人们的生活内容越来越丰富多彩。桂等人研究了提高地域生活质量的影响因素,他指出,之前来自于家庭和工作的满足就能够使人获得价值感,然而在老龄化日益严重的现在,影响地域生活质量的因素还有收入、居住环境、健康、生活保障、趣味和闲暇、朋友、消费等,尤其对老年人来说价值感的满足与“健康地老去”密切相关[8]。生活在不同地域的人们对美好生活的理解表现得丰富而具体,“幸福”包括自然的美好,与自然环境息息相关。片田、浅田的研究表明,混住化社区中新旧居民对地域的好感均受共同体评价的影响,除了各种基础设施及生活便利程度,还受地域共同体的运营措施、居民的自发性参与活动因素的显著影响[9]。宫田等人指出,地方居民认同的市街地区和农村地区的构造是不同的,所谓的舒适环境首先是市街样貌和农村景观,然后是清新的空气、清净的河水、绿化及富饶的自然、没有噪音的干扰及生活的安全和便利[10]。青木等人从安全、安心及便利维度分析了对社会资本整顿满足感的结构方程模型,发现大都市与农山村具有地区差异性。在有关安全的满足感方面,以对自然灾害和事故、突发事件的安心感为核心,两地区具有类似结构。有关安心、便利的满足感方面,两地区在经济环境、教育环境、日常出行、日常服务方面显示出一致性,但在医疗、卫生、福利、休闲娱乐及高级服务设施(如商店、餐饮店等)方面显示出差异性,这表明人们对美好生活的欲求具有一般性,但也因时因地发生变化[11]。

除了社会关系与环境,“幸福”也包括人的自我存在感的确证和自我价值的实现。国光、津田等通过对各种实现农村振兴的地域保全因素的分析,认为地域振兴程度由居民对地域各项活动参与程度决定,这一倾向非常明显,地域振兴水平随着居民满足度的提高而加强,同时,还有助于如农用排水系统等地域资源的共同管理[12]。京都大学的坂本在农村计划学学术交流委员会的报告中指出,人类的历史可以看作是“生”的保全、充实及丰盈的过程。“生”包括生存、生活及人生三个含义,生命的保全是指健康,生活的充实是指在保证物质生活的同时保持自然及社会的内在关系,人生的丰盈是指人类自我生命价值的实现。人类通过所有的时代始终如一地在追求这样的生,这些追求的方法和实现形态也构成了历史。迄今为止,人类社会经历了农业社会、工业社会两种形态,目前正在由工业社会向未来的福祉社会转换,因此农村计划学的目标就是实现人的综合福祉。所谓的综合福祉,是指人的物质的和非物质的欲求的整体满足,总福祉的极大化是指人的自由的增强过程。对于现在农村地域居民而言,总福祉是指生活基础设施的强化、生活环境的整顿、生活文化的提高[13]。

2.强调整体的系统化治理

日本农村和地方治理的过程也是农业发展、农村振兴的过程。1961年的旧农业基本法非常重视农业发展,也包含改善农村的交通、卫生、文化等环境设施以及改善从事农业人员福利等内容。20世纪70年代以来的政策强调,生活改善方面的治理不仅致力于从事农业人员福利的提高和居住环境的改善,也包括农村基础设施综合整顿和农村环境的改善。1999年的新农业基本法中的四项内容也作为一个整体被明确,即随着国家对国民农业和农村的深入关注,为实现健康的、有富余的生活而促进都市和农村的交流,推进市民农园的整顿等其他必要措施[14]。20世纪80年代开始,很多学者提出农村和地方治理的系统化问题,关于农村建设的系统化主张趋于完善。藤井在分析了20世纪60年代以来的农业及农村危机后,指出农业结构的改造必须依赖于综合政策,对农业的认识也必须有包括农村在内地方社会整体合作的意识。农村不仅是农业生产地,也是农户生活的地方,农村与地方社会密不可分。关于人,他主张农村建设的目标应该是传统人际关系与强调相互协作的现代方式的结合,在这一过程中实现生产效率的提高和社会环境的改善,以及在自发构想共同生活、作为地方社会居民生活的基础上发展个体的个性。同时他又强调富有浓郁风土特色和基于农业振兴、生活环境整顿、社会组织及地方运营为一体的农村建设[15]。小田切主张,地方建设应该兼具内发性、综合性、多样性和创新性,应清晰地关注“主体”“场”和“持续条件”三个要素。“主体的形成”是指生活标准建构,形成主体是指建设地域为解决各种地域课题而具有的当事者意识。围绕自身生活独特的价值观的重构在包括农村在内地域建设的结构中格外重要。“场”是指生活的结构及样式,包括无形的和有形的两种。无形的场是指人们在某一地域生活中自然形成的具有地域共同体的状态,有形的场是指地域医疗、教育、生活交通等维持农村生活的基础性公共设施。不过有形与无形并没有明确界限,比如设立地域的共同体组织、以服务于高龄者购物或弱者为目的的地域共同商店等实践都非常活跃。“持续条件的形成”是指资本,即资金及其循环。农业的萧条加上农村企业由于合理化和撤退使非农林业收入锐减,进而使支撑其发挥作用的公共事业缩减及不稳定,农村经济陷入崩溃的边缘。所以,为保证村民定居,扶植不依赖公共事业的地域产业再次成为课题,另外不仅仅是资金的获得,资金在地域内的流通和循环方法也非常重要[16]。

系统化治理是实现幸福理念的基本途径和实践保证。为建设富饶美丽的农村,创造充满活力和魅力的农村社会,1982年成立了日本农村计划学学会包括社会学、经济学、法律、建筑、土木、绿化、地理及环境科学等多学科。坂本认为,农村计划是以自然科学和人文社会科学为基础、并介于中间的研究领域,研究对象包括农业和农村在内的生产和生活空间。为了实现基于“总福祉”的价值目标,他主张在经历村落共同体、个别化(意识与行动的个人主义、功利主义,技术与经营的专门化、一季化、个别经营主义化、功能主义化、家庭生活的核心家庭化等)的地域组织系统后,现在应该进入“新农村地域组织”建构阶段。新农村地域组织系统体现出地域农业资源的综合利用性特点,这些资源包括自然资源(土地、水、气候及植被)、文化资源(资本、技术、制度、组织、惯习、信息等)以及人力资源(劳动力、智力、体力、活力)。这些资源的综合利用通过技术、经营、流通、社会及行政等各个组织系统形成复合的、多层次的地域复合体。富田认为,国土是科学所有分支领域和现象的经营地,所以科学对现象的研究是否准确,会自然地投射到国土的状态上。筑波大学田林认为,现代农村空间作为生产空间的性质正在减弱,而作为消费空间的特征日益增强,这种状态可以理解为农村空间的商品化。简言之即农村地域资源的活用,这些资源包括地域居民日常的生产活动、产业、景观、环境、生活形态及各种活动。现代日本农村空间的商品化包括农水产物的供给、休闲娱乐与观光、都市居民的农村暂住以及通过农村景观环境的维持和社会文化评价下生活质量的提升等类型。他根据各地农村资源而划分了现代日本错落多样的空间构成[17],这些空间体现了现代日本农村的系统化特征。

3.保持社会和谐的乡村振兴推进策略

“和”即和谐,既是东亚特色,也是东亚的文化理想。无论学术研究还是社会实践,日本乡村振兴都体现着和谐精神,这种和谐的内涵的丰富性缘于日本学者对农村的理解。元衫认为,农村空间是农业生产和日常生活一体化的复合空间。东京大学的生源寺指出,这些年来关于农业和农村的讨论一个重要的成果是重新认识了农业在生产农作物的同时,也重构了国土和环境,农作物和国土、环境间的协作生产是农业的一个本质性功能[18]。和谐的乡村振兴推进首先应是坚持与自然环境的共生。然而近代社会的机械化和化学化彻底改变了自然环境,同时人们的生活方式也极大地改变了生态景观。农业技术、生活方式的变化割断了社会与自然的共生关系,人类扩大资源供给的同时自然环境也被人们所伤害,并且因为人类活动的失控导致二次自然难以稳定。从地域性的经验文明到全球化的现代科技文明,“技术人类社会”应该从探讨国土之美入手,从检验中做出总结。作为技术人类的丰富性首先在于重新回应对国土之美的感受,因为它与健全的国土环境的维持和保全相关联[19]。经过现代化稳定发展的日本农村逐渐被新型共同体所代替,越来越强调人与人之间的分工和协作,由此元衫认为,农村政策有必要重新考虑居住环境的舒适性,并把由血缘社会向地缘社会、再向好缘社会(即自觉化了的共同体)的转化纳入进来。因为着眼于土地改良措施的国土保全、环境保全这些公共性问题,激活地域集落的共同体活动成为目标,与以往强调硬件设施不同,把重心放在软件事业方面的制度得以实行。近年来,这些新制度要求非农户的地域居民在自主合作和协作基础上,重新建构代替原来集落功能的新型共同体功能[20]。

日本城市化的过程是中心都市与地方分离又重新融合的过程。据秋津整理,在认同第三次全国综合开发计划的定居构想后,加强和促进都市与地方合作的内容第一次正式表述是在1978年的《地方都市的协作》中,1990年以后“都市与农村的交流”的表述越来越多并被重点强调。农业研究中心的长谷山从新角度思考农村与都市的共生问题,指出农村新发展的可能性是与都市的共生,共生的关键在农村,尤其是重新确立农村价值体系,包括农村居民的开放意识、都市居民对农村和农业的再认识、农村居民的主动性与主体性、农村被有效建设的同时都市居民也获得同感等[21]。神户大学星野认为,日本国民对于农业和农村所具有的多种功能高度关注,特别是保健修养、人格形成以及包括节日、地方特色、传统艺术的保存与继承在内的社会文化功能,对很多都市人都极具魅力。通过调查,他进一步发现由于相互需要,都市与农村的交流空间有很大潜力[22]。小山等考察了农村与都市交流措施的类型,对157个市町村调查后把农村与都市交流的类型归纳为学习型(山村留学、自然教师、修学旅行)、生活体验型(收获体验、文化体验、农业体验、加工体验、工艺体验)、接待型(农家住宿、村内观赏、交流会、乡土饮食)、展览会与集会型(都市集会、特产展览会、乡民集会)、顾客型(特产送货、宣传邮寄、业主)、体验设施整顿型(出租农园等体验设施整顿)、一般设施整顿型(住宿设施、贩卖设施、餐饮设施)、观光设施整顿型(业余、休闲、文化)以及各种设施的活用等[23]。小田切把都市和农村交流循环的功能比喻为“镜子”和“宝贝”。这种交流循环涉及生活标准的建构。如果是经过有意识地建构,交流活动就可以具有使和农村的价值通过都市居民的眼光得到检验改善的效果,这样,都市是“镜子”,照出农村的“宝贝”,可以称之为都市农村交流的镜子效应,通过参加农村活动和民宿,都市居民不仅可以放松身心,而且可以深入理解农村的地域特色,甚至参与农村地域建设,都市居民的农村空间(暂时居住)和农村生活及在农林业生产中的新发现和想法反而关系到农村方面(东道主)的地域再评价。把都市与农村交流作为产业来考虑,就会产生与一般旅游观光不同的附加价值,获得更多的生长点,在这个意义上,交流活动可以成为“交流产业”。

太田原在“成熟社会的农业和农政”中提出,日本现代农业和农村政策应该体现多种和谐,至少包括所得政策、环境政策、农产品的品质政策。农业保护政策应保护农村环境和多种功能而有利于农业人口稳定。农业开发政策不仅要针对农业从事者,而应该面向居住在农村的所有成员,农村不仅仅是农业从事者的居住地,也应该成为更多人舒适的生活空间及缓解、消除由于工作和学习产生的疲劳而进行的修养娱乐空间。农产品不仅要保证稳定量的供给,也应该强调质,要推进有机农业、量的削减及质的改良,从刺激生产的黄色政策过渡到保全环境的绿色政策。另外,还要保持工业和农业的平衡。强大的工业可以进行资本和技术的部门间转移,所以日本很早以前就推进工厂的海外转移,国内生产的很多部门依赖进口,这是工业国际分工进化的标志,随之而来的贸易收支也可以在工业内部调整。相对于工业而言,日本的农业具有鲜明的“零细化”特点,而“零细化”不仅是日本的特点,以中国为首的亚洲、非洲等发展中国家也是零细的小农国,这些国家不进行农业变革则全世界的粮食问题就无法解决[24]。乡村振兴的和谐推进是一种意识社会实践,包括传统与现代意识的融合。荒井、十代考察了在农山村过疏化及农业衰退的地域发展危机背景下,五箇山作为旅游区从观光前期到观光客急增期6个阶段发展过程。这一过程是当地发挥地区优势,包括交通以及观光设施不断整顿完善的过程,是营业者从动机、自觉到成长、成熟的过程,也是基于国家政策支持、从昭和33年(即1958年)指定为重要文化财产到平成7年(即1995年)作为世界遗产登录的过程[25],体现了传统与现代文化的共生精神。

“和”不仅是理想,也是实践。基于社会和谐的乡村振兴推进最引人注目的是近年来日本各地蓬勃兴起的第六次产业。第六次产业是由农业经济学家今村奈良臣在1996年提出的振兴地域农村经济的产业发展模式,截至2013年10月,第六次产业化法认定的日本企业已达1681家[26]。在历史上,日本的产业主要包括第一、第二和第三产业三种类型。第一产业包括农业、林业和渔业,第二产业包括矿业、建筑业以及制造业,第三产业包括水、热电、天然气供给、信息通信、运输、金融保险、房地产、餐饮住宿、贩卖流通、医疗福利、教育培训、综合服务等服务业。第六次产业是指第一产业、第二产业和第三产业的综合,包括农产品从生产到加工、流通及贩卖一系列过程的形态。2011年3月,日本开始实施6次产业法,即有关活用地域资源的农林渔业者等创业及有关地域的农林水产物的利用促进的法律。这一法律内容主要包括综合企业标准认定,基于地域农林水产物的利用促进等农林水产从事人员向加工贩卖领域的进入,农业外向农业的参与,农林渔业与2次、3次产业的融合[27]。产业融合实现了人口、资本、技术及社会文化各个领域的流通循环,使乡村振兴实现了现实意义上更广泛的和谐。

三、现代日本乡村振兴政策及乡村治理的启示

1.基于日本乡村振兴农民生活质量提升的地域治理取向

虽然每一阶段面临的问题和侧重点不同,但从战后日本农村政策内容来看都立足于农民生活质量的改善和提升这一基本取向。1949年施行的《农林水产省设置法》记载的同省任务中并没有农村一词,仅有“农山渔家福祉增进”或“农山渔家生活改善及其社会经济提高”的字眼,甚至1961年施行的旧农业基本法也同样如此。各个时期的农村政策既关注粮食生产与经济提升等与生存相关的问题,同时也关注几乎涵盖了经济、(自然与社会)环境、文化、社会组织与社会互动、教育、医疗、养老等一切与“好的生活”相关联的内容。比如,1999年的新农业基本法涵盖了稳定的粮食供给、农业及农村所具有的多种功能的维持、农业的可持续发展以及农村的振兴四个方面内容;而为了实现人与环境的和谐,提高人们生活的品质,日本政府1998年就制定了关于促进优良田园住宅建设的相关法律,2004年实施了“景观法”及市街村合并特例法,2008年制定了生物多样性基本法;2000至2015年每隔5年农林水产省都分别制定了详细的农村振兴计划,尤其在2013年12月形成了农林水产业及地域活力创造方案,全面推进包括农业和粮食发展的产业政策和发挥农业及农村多项功能的地域政策。毫无疑问,人既是目的也是手段。只有把人当成整体的人,充分激发人的情感,充分关注人的包括物质生活和经济利益在内、更多更复杂的需求,人的主体性才会被真正调动,政策的制定和施行才真正有意义。

2.来源于实践和解决实际问题的政策指导

1961年的旧农业基本法开始,战后日本农村政策始终面向实际,针对问题制定相应措施。日本有专门关注农林业问题的研究机构,成立于1951年的日本地域农林经济学会于1965年开始发行《农林业问题研究》杂志,每年围绕农林业实际面临的问题进行讨论并提供相应对策。从1961年至今,日本战后乡村政策依据具体的乡村发展实态依次经历了基本法农政期、综合农政期、地域农政期、国际化农政期、新政策时期五个时期,每一个时期所面对和解决的问题都有所不同。基本法农政期是农村政策的黎明期,主要解决农村的现代化问题;综合农政期实现了“农村变革”向“农村维持”转变的战略调整;地域农政期在1977年内阁会议通过的“三全总”基础上进一步加强了集落机能;国际化农政期则围绕都市与农村的交流问题再次开始了对开放后的农村的改造;新政策时期则直接面向国际化背景,制定和实施一系列全面推动农村发展的政策。根据旧农业基本法第6、7条规定,农水省每年向国会提交包括“农业动向”“现行措施”和“来年宜兴措施”在内的研究报告(即《农业白皮书》),在《农业白皮书》中按照农村问题、对策、功效及意义三个方面展开,其中每个方面都包括更小分类并在小分类下设有细则,比如围绕农村问题包括“与都市的生活水平对比”“地域问题”和“农村结构变化”3项内容在内的小分类以及在3项小分类之下的“农民消费水平的提高”“社会资本及设施的落后”“过疏化”“中山间地域问题”“兼业化及混住化”“基于混住化的农业生产障碍”和“集落共同体功能低下”7项细则;对策包括“生活环境整治”“新农村社会的形成”“农村活性化”“与都市的交流”和“对集落的关注”5个更小分类,小分类下包括了近20项细则;功效及意义包括“农村的功能”和“生活环境整治的依据”两个小分类,两个小分类下包括“都市居民的休闲娱乐”“自然环境及国土的保全”“粮食生产”“心灵的丰富与滋养”“生活与居住之场域”“农村的多样性公益性功能”“风土文化及传统的延展”“青少年的教育”“宜居的地域生活”“农业承担者的确保”“地域全体居民福利的提升”“定住的场域”“生活便利的提升”以及“都市居民的交流与定住”14项。不仅政策的制定依赖于实际问题,“问题”的产生和分析也完全来自各层面的大量调查,铺天盖地的数据使政策有据可依、有据可查。

3.政策制定过程的可靠性

日本的农村研究叫农村学或村落学,研究内容和人员不局限于一个学科,而是社会学、经济学、环境地理学、心理学等多个学科的综合研究与合作。从战后日本农村政策形成过程来看,包括政府、科研人员、地方百姓代表在内的三方会谈从根本上保证了政策的有效性和可操作性。一方面,政策依赖于大学和组织的调查与分析;另一方面,地方代表关注的具体实际问题又可以在政策制定过程中被反复讨论并制度化,因此农村政策条目往往非常细致,对细节有明确措施和规定,这样既减少了政策实施过程中不必要的误解与纠纷,也可以保证及时与公正。


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[9]片山敏孝、浅山純作:「混住化社会における住民の住み良さ感の構成に関する研究」,『土木計画学研究·論文集』1999年第16号,第289-295页。

[10]宮田譲、梅田滋:「北海道東琴村の生活環境評価について」,『環境科学会誌』1994年第7卷3号,第245-255页。

[11]青木俊明、栗原真行、松井健一:「社会資本整備に対する住民の満足感の構造」,『建設マネジメント研究論文集』2002年第9集,第71-78页。

[12]坂本慶一:「農村計画学の課題」,『農村計画学誌』1985年第4卷2号,第52-62页。

[13]国光洋二、津田渋、雑賀幸哉:「農村活性化の取り組みを通じた地域資源の保全に関する分析」,『農業ど土木學会誌』2006年第74卷3号,第205-208页。

[14]元杉昭男:「農村政策の史的展開と今後の展望」,『農村計画学会誌』2005年第24卷3号,第159-168页。

[15]藤井保治:「農村整備と村づくり」,『農業土木學会誌』1988年第56卷1号,第2-4页。

[16]小田切徳美:「日本における農村地域政策の新展開」,『農林業問題研究』2013年第49卷3号,第463-472页。

[17]田林明:「日本における農村空間の商品化」,『地理學評論』2013年第86卷1号,第1-13页。

[18]生源寺真一:「ポスト·ウルグアイラウントの農業·農村政策」,『農村計画学会誌』1995年第13卷4号,第40-45页。

[19]富田正彦:「国土の美しさ」,『学術の動向』1999年第9号,第9-27页。

[20]森田昌史:「農業農村整備事業における新たな地域づくり」,『農業土木學会誌』1994年第62卷1号,第11-16页。

[21]長谷山俊郎:「農村の新展開から都市との共生を考える」,『農村計画学会誌』1999年第17卷4号,第319-328页。

[22]星野敏:「都市住民の都市農村交流ニーズに関する研究」,『農村計画論文集』2003年第5集,第229-234页。

[23]小山環、十代田朗、津津見崇:「農村における都市との交流施策の類型及び展開に関する研究」,『第37回日本都市計画学会学術研究論文集』2002年,第937-942页。

[24]太田原高昭:「成熟社会の農業と農政」,『学術の動向』2004年第9卷7号,第48-52页。

[25]荒井崇浩:「農山村の観光地化に伴う住民の観光業への生業意識の形成過程」,『観光研究』2002年第14卷1号,第17-24页。

[26]諸原周平、角忠夫:「関東近郊に於ける第6次産業の現状と今後の展望」,『開発工学』2013年第33卷2号,第157-163页。

[27]角忠夫:「ものづくりとサービスビジネスの融合――究極のビジネスモデル第6次産業の台頭と展望」,『開発工学』2013年第33卷1号,第11-17页。