以防贫机制筑起“双非地区”脱贫保护墙 ——基于辽宁省彰武县和黑山县脱贫攻坚实践中的经验和探索

作者：彭晓旭 王　琦  责任编辑：高新水  信息来源：  发布时间：2021-03-24  浏览次数： 1009次

习近平总书记强调：“扶贫工作既要解决好眼下问题，更要形成可持续的长效机制。”当前脱贫攻坚工作已进入最后关头，正是巩固脱贫成果的关键时期，但部分“双非地区”开始凸显边缘贫困户致贫、已脱贫贫困户返贫的两种风险倾向。如何杜绝和避免“边脱贫、边返贫”、“边脱贫、边增贫”等新问题发生，直接关系到国家区域性整体脱贫任务是否能如期完成。鉴于此，辽宁省彰武县与黑山县在脱贫攻坚工作中，通过对边缘户、脱贫户和贫困户的精准施策，建立起防新贫、防返贫、防长贫的“三防”机制，旨在抓好跟进式“扶贫”，防止再生性“复贫”，有效解决“贫困存量”与“贫困增量”双重难题，以确保脱贫攻坚工作稳步前进，如期打赢脱贫攻坚战。

一、防什么：两县关于防贫机制的有益探索

破解致贫返贫问题是当下脱贫攻坚工作的难中之难，更是“双非地区”贫困人口全部如期实现脱贫的重要保证。对此，彰武县与黑山县在精准扶贫减少贫困存量的同时，建立健全多层次、全方位、立体化的防贫机制，有效控制贫困增量，巩固脱贫质量。

（一）防新贫：为边缘户开展全方位兜底

处于临界贫困状态的非贫困群体，与建档立卡贫困户生计条件相仿，但往往被帮扶政策所遗忘，导致其致贫风险高。对此，黑山县将边缘户与贫困户规划“一盘棋”，不断改善民政保障兜底对象生活条件，实施精准救助。一方面，健全健康扶贫模式。为大幅减轻边缘贫困户就医负担，黑山县大力实施“医疗保险 大病保险”的健康扶贫模式，在将符合条件对象的边缘贫困户动态调整纳入低保的同时，提高住院医疗费用、门诊医疗费用报销比例等，有效解决因病致贫问题，实现应保尽保，兜底困难群体。另一方面，实现一事一议救助。对有家庭出现临时性、突发性紧急状况造成生活贫困、无以为继的边缘贫困家庭，黑山县开辟绿色通道，采取“一事一议”的方式对困难群众实施救助。以福彩助学工作为例，目前共救助35人，其中扶贫对象3人，其余均是非贫困户的民政帮扶对象，共计32人，救助资金达16万元。

（二）防返贫：为脱贫户实施差异化扶持

脱贫不返贫才是真脱贫，采取稳定脱贫措施，注重提高脱贫效果的可持续性是当下脱贫攻坚工作中需要重点防范的事情。对此，彰武县通过对已脱贫贫困户进行二次识别与分类，实现差异化扶持。一是“三色牌”标注风险。大德镇探索出以“红牌、黄牌、绿牌”三种颜色区分返贫风险大的深度贫困户、返贫风险一般的边缘脱贫户和返贫风险小的安全脱贫户的方式，有效识别返贫风险高、中、低。据悉，该镇目前还有剩余约1/9的“红牌户”、2/9的“黄牌户”。二是“差异化”产业扶持。针对已安全脱贫且返贫风险小的“绿牌户”，为了避免再度“帮富”与“造富”，大德镇计划将其扶贫资金从原先单打独斗的到户使用转变为集体捆绑的抱团使用，以发挥资金的集聚效应。正如梨树村村主任所言：“什么样的脱贫者采取什么样的方法，深度贫困且有返贫风险的，我们继续兜起来扶持，脱贫没风险的，扶贫资金可以用来发展壮大村集体。这样可以防止扶贫资源浪费，也能集中力量帮扶更有需要的贫困群体。”

（三）防长贫：为贫困户采取内生性帮扶

当前我国脱贫工作已进入到攻坚克难的最后阶段，解决未脱贫贫困户长贫困的“旧问题”与防止边缘人口再致贫、脱贫人口再返贫的“新问题”同样重要。对此，彰武县积极践行“扶贫要同扶智、扶志相结合”的扶贫工作理念，建立起稳定脱贫的长效机制。其一，组织开展多样劳动技能培训，从“授人以鱼”到“授人以渔”。一方面利用乡镇远程培训设备，通过播放教学视频等对有需要的贫困户进行蔬菜种植、禽畜养殖等农村实用、易学好懂的专业内容培训；另一方面紧盯市场需求，对有培训需求的贫困劳动力开展月嫂、家政服务、焊工、机械加工等专业性、普惠制职业技能培训。截止目前，已组织开展培训2785人，其中建档立卡贫困劳动力284人。其二，挖掘贫困家庭脱贫内生动力，变“输血功能”为“造血功能”。一方面加强对贫困家庭的“两后生”培训，通过落实生活补贴、优先推荐就业、免学费、发放助学金等一系列举措帮助解决贫困家庭子女的就业难题；另一方面开发农村公益性岗位，落实就业援助政策，安置建档立卡贫困劳动力。截止目前，共安置480人上岗就业，其中包括2名贫困家庭高校毕业生。

二、怎么防：关于进一步深化“双非地区”防贫机制的对策建议

彰武县与黑山县通过积极探索，建立的“三防”机制在解决当地贫困人口脱贫防贫的问题上取得了显著成效。但脱贫作为一个动态过程，在当地仍会受到诸如疾病风险、政策体制、扶贫力量等因素的影响和制约。为进一步巩固“双非地区”脱贫成果，降低返贫致贫风险，拟提出如下建议进一步深化与健全防贫机制。

（一）优化贫困系统出入门槛，保障脱贫体系“动起来”

加强老弱病残等弱势群体的政策保障，使处于临界贫困线边缘的群众也能及时享受到相应的扶贫政策支持，是“双非地区”脱贫攻坚工作的关键所在。为此建议：一是优化贫困系统准入机制。动态审核贫困户资格，对于符合条件的特殊群体将其纳入，依托贫困系统对大病重病群体建档立卡，使之及时平等地享受医疗补助和临时救助等政策保障，将边缘贫困户“拦在”因病致贫发生的大门外。二是调整贫困系统准出机制。对于没有返贫风险的安全脱贫户，及时进行数据清洗，将其调出贫困信息系统，避免形成“帮富”、“扶富”、“造富”等的不良现象，造成资源的严重浪费和无端挤占。三是动态开展防贫防控监测。对已脱贫但收入不稳定、持续增收能力不强的脱贫户，不在建档立卡范围内、但贫困发生风险较高的农户，特别是非建档立卡低保户、特困户，纳入防贫监测范围，建立防贫台账。并根据其潜在的疾病、灾害、子女就学等致贫、返贫风险因素，有针对性地实施精准防贫措施，规划适合他们发展的产业路径和长远规划。

（二）发挥政策保障保险功能，依托集体力量“兜起来”

解决因病致贫、因病返贫问题，是打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会的关键一步。为此，首先，落实扶贫政策有效衔接。推进防贫机制与低保制度、扶贫政策有效衔接。对防贫对象中符合低保、特困识别条件的，及时纳入低保、特困范围，做到应保尽保。对防贫对象中符合贫困识别条件的，及时纳入建档立卡范围，做到应扶尽扶。同时，做好医疗救助与大病保险的政策衔接，发挥其大病保障和大病保险的托底作用，切实解决“一人得病、全家困难”难题。其次，探索设立防贫补充保险。针对就医、就学、灾害损失等各类问题，遵循“农户自愿参保、政府适当补贴、市场有效调节”原则，以政府购买服务的形式确定合作保险机构，结合当地防贫工作需要订制保险内容，签订保险合同，开展防贫补充保险的试点与探索。最后，依托集体兜底老弱病残。加大政府财政支持力度，整合扶贫资金资源，引导、帮助村集体发展适宜自身的主导产业，壮大集体经济，通过集体收益建立村级养老院、福利院等，健全弱势群体保护机制，将老弱病残的兜底责任落实到乡村，激活乡村发展的内生动力。

（三）鼓励社会力量参与扶贫，健全长效机制“稳下来”

社会扶贫共同体的打造有利于带动更多社会力量参与到脱贫攻坚这一伟大战略行动中来，有利于建立稳定、长效的脱贫机制，形成活泼、生动的扶贫格局。为此建议：一是吸纳扶贫资源，对接贫困需求。引导包括乡镇团委、妇联、民政等部门力量与企业、基金会、社会组织、公益人士等社会力量提供自身力所能及的帮助，集合和调动各方在业务拓展、就业岗位、捐赠资金等的资源，实现与贫困村、贫困户脱贫需求的有效对接和配置。二是设立扶贫基金，开展公益助贫。通过设立企业家扶贫基金、开展扶贫微心愿公益活动等，鼓励引导非公有制经济组织和社会各界积极捐助扶贫基金，同时发动社会各界力量开展诸如爱心捐助、法律咨询、助学助教等公益活动，动员全社会力量参与扶贫，以各方力量的集合筑起坚实的脱贫保护墙。三是出台奖补政策，激发扶贫参与。一方面要在县域经济发展统筹下，出台以扶贫带动效益为导向的产业建设、产业培育等扶持政策，促进产业发展与群众增收的有机统一；另一方面要善于利用电视、网络、微信等平台广泛宣传报道社会力量参与精准扶贫的先进事迹，对大力开展脱贫攻坚的先进集体、先进个人、优秀“第一书记”等进行评选表彰，调动与凝聚参与积极性。