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可接受的问责:地方长官为何“铤而走险”?——基于棚户区改造中政府强拆案例分析

作者:梁玉柱  责任编辑:赵子星  信息来源:《公共管理学报》  发布时间:2021-03-22  浏览次数: 133

 敢于冒险、作风强硬的地方领导是推动棘手工作的关键,但这一行为模式是否与党和国家强化问责的发展取向存在张力?既有研究指出,尽管存在问责风险,上下级权力关系、资源—任务配置模式、避责或庇护行为等因素仍推动下级官员的冒险行为。本研究在结构视角和行动者视角基础上,提出重视问责制度的弹性特性对官员冒险行为的关键作用,在结构、行动者与制度互相关联和支撑的综合框架下解释官员冒险行为。基于对棚户区改造中一个政府强拆案例的过程分析发现,官员冒险行为是由国家主导的官员考评权力关系、弹性问责制度提供的行动空间、个体性的关系和意义建构共同塑造的结果,使冒险成为一种可接受的选择。官员冒险行为“解决”了发展过程中的地方难点问题,但也蕴含着权责失衡、利益冲突的风险。“可接受的问责”作为实现有效治理的关键,也提出了“对谁有效”的问题。

关键词问责避责强拆制度弹性责任政治

1问题的提出

在现代化进程中,社会生活复杂性愈深,国家介入社会的程度也就愈深,国家相应承担的责任也就越重。这一发展趋势凸显了有为政府和有为官员承担的功能的重要性。如何在变动不居的时代场景里考验官员行为也成为国家治理的重大问题。不同的治理结构和发展导向会形成各具风格的责任“考核”模式,反过来又会进一步推动政府及官员的行事风格。随着中国国家治理现代化的持续推进,强化官员问责成为治国理政的重要方式,有权必有责、有责要担当、失责必追究也成为干部队伍管理的基本原则。对各级领导干部的失责追究成为中国政治实践中的常态化操作。仅违反中央八项规定精神这一项内容,从2012年12月到2019年间11月底,全国共查处31.7万起,处理党员干部43.7万人,其中给予党纪政纪处分26.9万人。党纪政纪处分比例由2013年的25.0%,上升到2019年的70.5%,处分的力度和严肃性显著提升。在监察体制改革后,将所有行使公权力的人员都纳入监察范围,干部问责演变为一场“行政革命”,成为悬在干部头上的“达摩克利斯之剑”。基层干部“闻责色变”,理论研究者提出“从邀功到避责”[1]、“反向避责”[2]、“区别化应责”[3]、“廉而不为”和“廉而失能”[4]等一系列描述基层干部反应的概念。官员避责、官员不作为似乎成了官员的基本行为逻辑。毫无疑问,这些密集的学术讨论反映出政治实践中问责问题的严肃性。但这一行为模式在多大意义上具有普适性,仍值得怀疑。在中国发展导向和强国家的治理模式下,雷厉风行、大刀阔斧似乎更符合各级官员,尤其是主政一方的官员的行为模式。

从现实来看,虽然官场存在着“不做事就不出事”的避责逻辑,但不论从官方媒体对官员调查提出的“官员群体存在显著的机会主义倾向”[5]结论,还是从常见诸于报端的政绩工程、形象工程、面子工程、烂尾工程、强拆工程等案例,可以看到现实政治实践中大胆作为的官员大量存在,甚至一些官员不惜在违法和被追责的边缘冒险。主动作为、积极作为的干部队伍是中国现代化进程中的重要力量,干部不作为比腐败危害还大[6]。与此同时,在党和国家强化问责的同时,鼓励各级党政干部担当作为也是治国理政的主线。为了破除各级领导干部改革担当中的问责顾虑,中央近年来特意强调干部问责要“三个区分开来”,推动建立容错纠错机制,利用“四种形态”执纪问责等改革理念和举措。这些举措背后的深层次背景是,在深化改革的大旗之下,尤其是改革进入深水区后,对官员大胆行事和锐意创新的要求也显著提升。以强化官员履责推动深化改革成为国家实然的选择。在这种发展模式下,如何“考核”官员的冒险行为就是一个具有普遍意义的问题。如果一味简单地强化问责,必然对大胆作为构成消解作用,但强化问责又是责任政治、回应型政府必不可少的要求。是否在大胆作为和严厉问责之间存在着调节机制,既能给予各级党政官员作为空间,发挥激励机制,又能约束官员行为限制在特定方式、特定范围内?如果存在,这一官员“责任—考核”模式又基于何种制度环境?本研究试图基于政府强拆这一特殊的官员行为过程分析,思考地方官员敢于冒险,甘于被问责的原因所在,并进而思考变动社会中的政治责任和责任政治。

2文献综述与分析框架

政治是对社会价值的权威性分配,而分配权深受所处的权力关系、制度环境、可得资源以及主观建构的影响,进而决定了价值分配的方式和方向。围绕官员冒险行为的解释逻辑,研究者从权力结构、资源条件、行动者建构三条路径展开,其中,在一些研究中三者又交织在一起。

权力结构是影响官员行为的核心因素,官员行为受到科层制、正式权力的影响。官员冒险行为是一种主观选择还是被动反应?一方面,官员冒险行为受到其被动地位的影响。从科层权力来看,上级党委所掌握的组织人事权是推动下级解决复杂问题的权威基础[7],也是政治锦标赛的前提条件。基于政策波动的视角,研究者指出高度分化的科层结构是波动式政策执行的根源[8]。研究者在体制—结构—环境框架下指出,基层官员承担的问责风险实际上避无可避,根源在于绩效合法性逻辑的体制下,上级对绩效承诺提出了过分的高要求。而分权化的执行结构实现了责任传导,资源紧张和政策执行的不确定性加剧了基层担责的风险[9],这也将“管理函数”[10]纳入到官员行为解释框架之中。三公消费痼疾难以根除的实证研究也证实,不对称的权力关系以及集中的资源分配使得低层级的官员处于下等的、依赖的处境,促使他们通过任何可能的方式,包括明显违规的高档宴请,寻求高级的认可[11]。这些对权力结构的研究强调上对下的不对等关系,以此解释官员,尤其是基层官员的冒险行为,实质上仍是对压力型体制的再阐释。

结构主义分析从中国官员所处的政治结构分析官员行动,虽指明了个体所处的治理框架的影响,但忽视了个体的能动性对结构因素的影响,这一静态分析无法完全解释差异化的官员行动。第一,虽然研究者指出,权责分立的结构安排是基层避责的主要原因[12],但这种结构主义的分析视角如果不与其他因素相结合,仍然会面临结构主义分析既有的矛盾,即面对相同的权责分立结构,为何有的官员选择避责,有的选择冒险?第二,指标管理等治理技术并没有消解基层干部的自主权。研究者在“拆违”的案例中发现,在治理制度低度合法性背景下,政府与社会共同制造出“违规的空间”,道德主义成为各自施策的理由和工具[13]。基层干部会根据任务属性和主观认知设定不同的努力程度,采取差异化达标“作为”的策略性执行,其行为边界在于“易识别错误的可置信惩罚威胁机制”[14]。对权力结构研究路径的反思提醒研究者,下级对上级并非总是处在服从、不对等地位,冒险行为可能是官员的主动选择,是上下级之间的“共谋”[15],不能忽视行动者分析视角。有研究者指出,下级官员在目标管理责任制下与上级形成新的“责任—利益”关系,在事实上造就了上下级政府间的某种“捆绑”局面,也强化了上级对基层政府的依赖[16],在上下级共识基础上,下级官员可以通过责任分散、风险转移等方式,实现“反向避责”[2]或“卸责”[17],为其冒险行为寻找“庇护”。这一研究视角提醒我们,注意既定结构背景下行动者的行为空间和行为偏好。

当然,行动者视角有其理论适用边界。在官员避责的大量避责策略分析中,将个体剥离开了其所处的制度环境,忽视了责任清晰化等制度安排对官员履责的规制影响,导致避责研究中对避责转向的强调无法解释政治实践中大量存在的官员敢于作为,甚至突破制度规定的冒险行为。波文斯对十个最常见的避责借口的实证研究发现,大部分都没有逃避掉道德责备[18]。从新制度主义理论的视角看,个体理性分析离不开对制度互动的研究。新制度主义研究强调发现制度中的个体,制度的意义是由社会互动建构并推进的[19]。个体并不简单是组织脚本的践行者,在相同的制度环境下也存在不同的个体反应或组织行动。个体对制度逻辑和地方意义的创造性解读会带来不一样的反应,这源于职业承诺、个体利益以及私下的互动决策[20]。从制度的角度思考个体理性,为个体理性提供了空间。官员冒险行为必然要在既有的制度背景中思考个体选择的逻辑。但要提醒的是,这里的制度是一种“形塑人们互动关系的约束”。[21]制度本身的特征却鲜见论述。不论是关于官员问责还是避责的研究,都忽略了问责制度本身的特性。对问责制度而言,问责强度不是一成不变,问责方式也不是千篇一律。问责制度的特质无疑是影响官员冒险选择的因素,是收益—成本计算中的重要变量。

地方长官“铤而走险”如果不是零散的个别性的事件,就应该系统分析其存在的土壤。结构分析为官员冒险行为提供了一个解释框架,是官员所处国家—社会关系、上级—下级权力关系的反映。除了解释框架,新制度主义分析提醒我们必须关注制度中的个体,尤其是实践中个体的区别化行为,差异化的人际互动和主观建构亦是个体行为的重要解释机制。除了结构和行动者视角外,还要重新审视特定官员管理制度的特性。对官员冒险行为来说,不仅仅是“罚不罚”的问题,还有“怎么罚”、“罚多重”的问题。官员问责制度所具有的弹性制度特性构成行动者理性选择的重要考量,也是对稳定的权力结构关系的调适性机制。制度特性为结构—行动者分析提供了空间,即为结构和行动发挥作用提供了弹性空间,解释了相同的环境下不同的官员行为。本研究提出从结构—制度—行动者的三维分析框架出发,理解官员冒险行为是如何发生的。

3案例研究:强拆是怎么发生的

本研究源自于对B省Y市高新技术产业开发区(下称高新区)一个棚改拆迁项目三年追踪的田野调查。作者2017年6、7、8月在案例所在区域调研,随后在2018年6月、2019年5月、2019年10月、2020年7月分别进行了跟踪研究。对参与拆迁工作人员,尤其是作为责任主体的街道办事处的党政“一把手”,在不同时段进行了多次访谈,对相关政策文本、会议纪要进行了分析。

3.1精明的计算:污染治理引起的棚改拆迁

棚改拆迁缘由是位于高新区的F汽车集团下属企业SF公司油漆车间污染问题。油漆车间于1994年建成使用。原国家质量监督检验检疫总局2001年1月正式实施的《汽车制造厂卫生防护距离标准》(GB18075-2000),规定了产生有害因素的部门(车间或工段)的边界至居住区边界的400米最小距离。根据SF油漆车间的生产环境,与其邻近的以F汽车集团职工居住为主的FD社区部分楼栋并不符合卫生防护标准,而这些楼栋规划建设于1996年,到2007年陆续建成并居住使用。尽管不符合规定,在此时间卫生防护距离未引起环保部门、企业及居民的重视。2010年SF公司新建油漆涂装车间项目开始启动,新项目相比旧的油漆车间距离居民区更远,但仍不满足400米防护距离的要求。在2010年,B省环保厅在下发文件强调“SF公司油漆车间的卫生防护距离为400米,在此范围内不允许有常住居民,故400米范围内的常住居民均需搬迁。”在Y市市委、市政府和F汽车集团总部的统筹考虑下决定建设新的油漆车间,且市政府承诺五年内完成油漆车间400米范围内的住宅搬迁。但承诺一直未兑现,400米卫生防护距离内的常住居民并未在五年内启动搬迁。直到2015年10月,市政府与F汽车集团举行高层会晤,再次明确了SF公司油漆车间防护征迁项目必须马上启动。之所以征迁工作不能再拖,一个重要的外部环境变化是国家对环境整治的重视程度发生显著变化。2015年1月1日新施行《环境保护法》的环保要求越来越严格,尤其是2015年底全国开始着手的环保督察巡视,使各级各地地方政府将整治环境问题放到重中之重。SF油漆老车间和新车间的环保问题被同时提出,400米防护距离的硬性要求必须着手解决。根据规划部门出具的400米红线范围图,共计922户FD社区居民需要搬迁。

面对亟待解决的油漆车间污染问题,Y市政府决定以棚户区改造的项目模式搬迁受影响的居民。这一解决方案引起了居民两个质疑。第一,油漆车间污染为何搬迁居民而非车间。第二,为何以棚户区的名义拆迁小区?对于搬迁居民小区而非油漆车间,除了油漆车间建设时间早于小区建设时间、环保要求越来越高、保护居民身体健康外,从经济利益计算上,政府指出,“SF公司是F汽车集团重要板块,是2015年Y市历史上第一家产值超过300亿的企业,上缴利税23.3亿元,带动上百家配套企业发展,而重新建厂需2-3年建设周期,要花费20多亿元,同时停产期间对D汽车集团、地方造成的损失不可估量(职工就业、社会保障等)。”由此可看出,搬迁居民而非油漆车间能产生更大的经济利益。对于为何选择棚户区政策,是拆迁政策制定者考虑到棚户区政策给拆迁居民带来更大利益的选择。棚户区政策是Y市范围内国有土地上的房屋征收政策中最优惠的政策。选择棚户区政策,被征迁居民可额外享受征收奖励、搬迁奖励、装修补助、物业服务费奖励等四项优惠,构成被拆迁居民一笔不小的收入。因此,在市政府决策层看来,棚户区改造是“利市利企利民”的最佳选择。由于市委市政府与地方重点企业的共同谋划,尽管对此“精明的计算”未取得共识,这一拆迁方案仍敲定了下来,但也埋下了反抗的隐患。

3.2漫长的拆迁:原定小半年,实际三年多

3.2.1组织动员

2015年10月,Y市政府与F汽车集团召开了现场办公会。会后,Y市高新区按要求组织实施了该项目的相关基础性工作,但因高新区机构改革和人员变动,征迁工作进展缓慢。2016年2月19日,Y市政府常务副市长主持召开专题会议,对F汽车集团旗下的SF公司油漆车间卫生防护征迁项目进行督办,并形成了市政府专题会议纪要。会议决定成立专班,加速推进。由高新区管委会主导项目实践,成立征迁指挥部,合理设置工作专班,实行集中办公。督办效果很明显,仅隔十天,2月29日Y市高新区管委会就下发通知,成立SF汽车有限公司油漆车间卫生防护项目征迁指挥部。征迁指挥部由市政府党组成员、高新区党工委书记、管委会主任ZDL同志担任指挥长,5位副指挥长和15位成员,涉及多位高新区领导和职能部门、下辖街道的党政“一把手”。征迁指挥部下设征迁入户部、政策咨询部、资金保障部、信访维稳部、综合协调部5个部,每个部门由区领导和职能部门正职担任负责人。

在五个部中,征迁入户部是最为基础,也是最为关键的。政策咨询、资金保障、信访维稳和综合协调等更多是辅助和保障工作。征迁入户部的工作主要落到征迁区所属的FD街道办事处。3月15日,FD街道办事处成立SF汽车有限公司油漆车间卫生防护项目征迁指挥部办公室领导小组,由街道党工委书记ZC担任组长,领导小组下设8个部,各部负责人以FD街道的领导班子成员为主。与区级层面设立的五个部相比,街道分工更加具体,责任到人更加明确。作为基础工作,办公室领导小组将征迁入户部任务分解,成立了8个小组,并明确了以街道班子成员为组长,以社区干部、街道科室干部、网格员为组员。

从计划的项目征迁工作路线图看,从2016年3月16日第一步开始,前期筹备内容包括成立指挥部、分解任务、学习相关政策、与企业领导接洽等,筹备日期计划为5天。第二步摸底调查,然后拟定征迁方案、发布公告评估锁定、审计、复核、签订协议、拆除,第十步土地报收回,截止时间为2016年10月13日。每一步有明确的工作主要内容、时间节点和责任单位。原定小半年的拆迁工作就这样开始了。

3.2.2开个好头

8个征迁入户小组,每组根据楼栋分布情况包保108~120户之间。在组织动员起来后,迅速开始挨家挨户宣传,发放征求意见表,收集被征迁群众的问题和建议。到2016年4月10日,累计入户879户,其中707户同意拆迁,占全部被征迁户数的76.69%;127户明确反对拆迁,占全部被征迁户数的13.77%;45户不表态,占全部被征迁户数的4.88%;剩余43户空房,无法取得联系,占4.66%。

作为一项市政府交办的重要任务,高新区领导尤为重视,通过工作督办会的形式不断施压。2016年6月中,高新区管委会召开F汽车集团棚户区改造项目工作督办会,提出“加快推进D汽车集团棚户区改造项目,不仅关系到支持服务F汽车集团在高新区的发展,也关系到基地职工的健康安全和切身利益,是政治工程、发展工程、民生工程和稳定工程。”督办会上,按照整体征迁工作在7月底前完成的目标形成了《F汽车集团棚户区改造项目征迁工作路线图》,并以会议纪要的形式下发督办通知。从路线图工作任务分解中看到,街道书记作为第一责任人的工作包括:审核程序、公告的合法性;做好资金兑付准备工作;召开入户评估动员会、做好审计工作、拿出征收合同文本等,其余几项主要以街道分管领导为第一责任人。街道书记ZC表示:

“基本上把土地储备中心的事干了,把法制办、区住建局、审计局、公安分局、财政局的事干了,还有高新投资公司(还建房事宜)。人手有限,但压力很大。”(访谈记录:20190508-街道前任书记-ZC)

2016年6月19日,征迁指挥部以ZX区政府的名义⑤发布征迁公告和征收补偿决定,正式启动征迁工作。由于大比例拆迁户愿意配合,根据签订协议,6月底的时候,922户中剩余162户未签约。7月中旬,高新区党工委书记兼管委会主任再次主持工作督办会,除了再次明确项目征迁的重要意义外,进一步明确了工作重点、各自工作职责,不断压实责任,进行政治动员。7月底的时候,剩余83户未签约。虽未按计划全部完成,也算开了个好头。

3.2.3边打官司边做工作

但对于棚改征迁一直有反对的声音。在征迁公告未发布之前,反对征迁的居民就通过政府上访、巡视组反映等方式表达不满,甚至在居住楼栋张贴“反对拆迁,誓死保卫家园”“治理污染,反对拆迁”等反拆标语。反拆居民还通过QQ、微信等方式建立起集体行动的沟通平台。在征迁公告正式发布后,反拆居民在上访之外,开始走法律维权的途径。2016年7月6日,167人向Y市人民政府提出行政复议申请,要求撤销2016年6月19日发布的征迁决定。2016年10月18日Y市人民政府作出行政复议决定书,认为拆迁征收公告与安置方案适用依据正确,程序合法,应予维持。抗议拆迁代表SSQ、JXW等人分别又向Y市中级人民法院提起行政诉讼,2017年6月28日,B省Y市中级人民法院下发行政判决书,驳回原告SSQ的诉讼请求。JXW不服中级人民法院的判决,再次向B省高级人民法院上诉。2017年12月20日,B省高级人民法院驳回上诉,维持原判。起诉征收公告的案件以起诉人失败告一段落,但不意味着法律诉讼的结束。这一时期,征迁工作的重点在走法律程序,征迁进度陷入僵持。从2016年9月到2017年2月,一直剩余72户未签约。

2017年1月,街道征迁指挥部就形成了一份递交高新区管委会的《关于确定<FD片区征迁房屋拆除工作实施方案>的请示》,由FD街道党工委书记签发。请示内容包括成立以街道书记为指挥长的领导小组,下设现场拆除、安全保卫、宣传报道、现场救护、后勤保障和信访维稳等六个工作组,将街道领导和干部、拆迁公司、执法中队、公安分局治安大队、社区卫生服务中心、社会党支部书记兼居委会主任等部门分别安排到相应工作组中,分工明确。对现场可能发生的突发事件进行应急预案。但这份请示并未得到上级的明示,同时由于2017年高新区工作重心转移到Y市创办全国文明城市,棚户区改造工作压力小了许多,街道层面征迁工作也进展放缓。从2017年3月到2018年4月的一年多时间,征迁工作进展极为缓慢。

3.2.4陷入拉锯战

2017年国家制定了新的三年棚改计划(2018-2021),棚改工作进入新局面,油漆车间棚改项目再次被激活。2018年1月高新区召开棚改现场会,2月举行了高新区棚户区改造动员大会。F汽车集团棚改项目被纳入高新区20个征迁项目之一。对于新的三年棚改计划,国务院常务会议上提出,“因地制宜调整完善棚改货币化安置政策,商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策”。高新区领导肯定了补偿政策调整,补偿政策由货币化安置为主转为还建房安置为主,这一转变是市场倒逼的结果。FD棚改项目在2016年6月正式启动时,小区周边新建商品房价格在4500元m2,而到2018年时,同一片区商品房价格已涨到7800m2以上,且保持继续上涨的趋势。由于2016年确定的货币化补偿标准远低于此时征收区域房地产市场价,且补偿政策无法更改,必须提供还建房安置以顺利解决滞迁问题。2018年4月,FD征迁指挥部研究了新的补偿政策并与滞迁户进行了频繁沟通。新的征迁政策使一部分滞迁户与政府达成妥协,但进展缓慢。到5月份时,滞迁户还剩余24户,6月时还剩余21户,7月时剩余18户,10月时剩余17户,到2019年1月时仍剩余16户。

这一时期征迁工作可以说是陷入拉锯战之中,征迁变成征迁方和滞迁户之间多对一的博弈。层层发包、目标责任制、部门协同、物质激励等常规治理方式已经效果有限。拉锯战除了消耗精力,另一个致命特点是耗时。而对已经实施了两年多的征迁工作,甚至在高新区领导已经更换的情况下,新领导对征迁进度提出更高的要求,不断以各种形式对街道征迁工作施压。2018年4月,高新区党工委书记兼管委会主任HZD通过发短信、电话询问的方式与街道征迁指挥长联系。5月初,又有3户签了协议。2018年6月,在区党工委扩大会上,HZD书记表示:

“棚改要小熊走夜路,拼了。FD街道半年动静不大,温情脉脉。要尽快清零,不然就把你给清零。”(访谈记录:20190508-街道前任书记-ZC)

7月管委会以督办件的形式,把FD棚改任务作为党工委领导交办事项进行督办,并明确管委会挂职副主任BZ任棚改指挥部指挥长,八月底务必完成任务。在8月高新区第二次棚改拉练上,副指挥长进行检讨发言,表态八月底很难完成任务。指挥长BZ表态发言,争取九月底把任务完成。2018年10月,HZD书记到FD街道调研,要求力争在年底前完成征迁任务。就这样,棚改拆迁一推再推,高新区领导对街道办ZC书记的耐心也在不断消磨,甚至提出政治职位的调整威胁。

3.2.5不换思想就换人

面对上级压力和时间表一拖再拖,街道办书记选择“计算的不行动”,即决策者在保护核心目标的同时,要求最小化风险[22]。街道办ZC书记在阐述为何不能强拆时反复强调自己的一个判断:

“我们已经制作过详细的强拆方案,但没有实施,主要是政治风险太大。一方面,强拆给自己带来直接风险,另一方面,强拆给区/市领导造成政治风险,进而给自己造成间接风险。再一方面,强拆导致国家赔偿,如果超过30万,追究责任人的刑事责任。还包括征收成本陡增、网络舆情风险以及信访维稳风险。”(访谈记录:20190508-街道前任书记-ZC)

在这种政治判断、法律判断下,街道办ZC书记坚持依法拆迁。2019年1月,街道征迁指挥部对剩余16户未签约滞迁户全部出具强制征收决定书,并且送达。但由于拆迁进度慢,高新区对FD街道进行了人事调整。ZC书记被调到区直部门,土地储备中心主任ZHL被调任FD街道党工委书记。征迁工作进入新的阶段。

3.3惊险的一跃:方式我不管,我要的是结果

2019年1月,新的街道办事处书记ZHL走马上任。高新区管委会主任HZD对新书记给予厚望,放言:

“拆迁成功请你喝霸王醉,不成功喝敌敌畏。”(访谈记录:20190508-街道前任书记-ZC)

一上任就收到领导的压力,加之前任街道书记被平调回区直部门的教训,新任书记面临巨大的工作压力。由于拆迁工作长期停滞,房产市场的迅猛发展,抗拆居民拖得越久,可见损失越大。同时,抗拆居民在律师费用的投入有增无减,两边对立情绪更加明显。既往的协商、沟通无济于事。ZHL书记上任后发现并不是一拆了之这么简单,还需继续做工作。这一时期除了常规的体制内动员外,还强化了一些非常规手段。

第一,以“软硬兼施”的方式,进行新的谈判。如何以合法合理的方式摆平拒签户,政策执行者只能在不突破政策红线的基础上,在技术层面给予被征迁户适当补偿。在征迁会议上,街道办事处ZHL书记表示:

“要掌握更多筹码。廉租房只要能做尽量做,需要办事处、管委会的,不折不扣帮忙。只要能解决,尽量解决。根据家里困难情况,只要能增加的,三千、五千就给他增加,主动送‘温暖’”,“评估过程让他们利益最大化,要实事求是、合情合理”,“他们的的确确受损了,三年没解决,损失也不小,政府有责任。”(会议记录:20190505-街道时任书记-ZHL)

与以往“变通”研究不同,这种技术型补偿是以制度化、组织化的方式建构出来的[23]。对于滞迁户TYW,指挥部以重要问题集体决策会议纪要的方式给予补偿,例如“房屋拆除中,由于工人操作不当,燃气灶、抽油烟机以及热水器被损坏,总计价值5075元”,“其母参加选取评估公司的投票,现场工作人员不慎将其母亲绊倒,共计花费医疗费3078元”,“其母住院医疗及另行补偿精神损失费2000元、营养费1000元”,指挥部集体研究决定,本着为民服务,有利群众的原则,同意支付TYW上述三项费用共计11132元。在政策刚性、严格审计、廉洁监督下,这种技术型补偿是有限的,尤其考虑到滞迁户在滞迁成本、律师费用、情感伤害上的损失。除此之外,征迁指挥秉持“该软的时候软,该硬的时候要硬”的理念,强调:

“通过社保查一下他们父母的低保是怎么办的,合不合规。底子要摸清,跟他们谈才有底气。就像打仗一样,上战场之前要把所有枪支弹药都检查一遍,才能打赢。”(会议记录:20190505-街道时任书记-ZHL)

但从效果来看,软硬兼施策略的限度也是明显可见。

第二,借助情感关系,“打感情牌”。在科层制内工作效果不彰的情况下,征迁人员将重点转向与滞迁户的情感沟通。一方面,征迁者与滞迁户敞开心扉,表示:

“你不要把我看作街道的或社区的,你就把我看作朋友。我站在你的立场,我给你算一下,目前这样是对你最有利的赔偿方案。”(现场记录:20190509-社区工作人员-HZ)

对于这种拉关系的客套,滞迁户不予认可.

“现在没签字,这些人求着你找着你。签了字你就是臭狗屎,理都没人理你。”(现场记录:20190509-滞迁户-MSR)

在情感沟通成效甚微情况下,征迁指挥部将重点转向滞迁户的社会关系网,希望借助社会关系的人情纽带,劝说滞迁户。但社会关系网并非总是有效,最后阶段更是作用有限,措施不当还会带来反作用。在一次调解现场,笔者目睹一位中年女性气愤的说:

“他们(拆迁工作人员)竟然还找到我妈。房子是我的,又不是她的。他们尽干这些缺德事。”(现场记录:20190509-滞迁户-WZZ)

还有拆迁工作人员在社会关系摸排时,找到了一位滞迁户读中学的孩子。对此一位拆迁工作人员表示:

“怎么能去找初中生呢?干工作也不是这样干的。”(访谈记录:20190509-街道工作人员-ZSZ)

摸排并利用社会关系是对个体生活秩序的侵入,有可能导致个体心态更加失衡,情绪走向极端。而一味的挖掘各种社会关系,影响了征迁工作者正常工作,还导致疲劳厌战的结果。情感治理是执政者的治理传统,但在利益博弈剧烈的场域,情感治理需要情感关怀[24]和责任承诺[25]。对于基层征迁工作者来说,权责不对等以及上级对政策稳定性的要求使得难以给出有效的责任承诺,情感治理效果非常有限。

“软硬兼施”的谈判和情感动员虽然效果有限,但显示了新任街道书记在既有框架下的努力,为“不得已而为之”的动作进行了必要铺垫。2019年5月,面对迟迟未拆迁成功的局面,管委会主要领导对新任ZHL书记口头要求,

“你们这个事已经到了不搞不行的地步”,“方式我不管,我要的是结果”。(会议记录:20190505-街道时任书记-ZHL)

面对持续升级的上级压力,下级官员如何“担当作为”?街道办ZHL书记认为,不强拆已经不能解决此问题,也不能回应上级的压力。同时,街道办书记鼓励街道和社区干部大胆做工作,放心开展工作。

“现在所做是为了17户利益的最大化”,“打官司并不是他们最好的选择,就算我们败诉了,也就每平方加400元的赔偿。但是他们拿不到奖励,也拿不到市场价,损失最大的还是他们。我们现在是站在他们的角度,帮他们考虑问题。闹,实际上是害他们自己”,“出了任何问题,我负责。会保护大家,保护我们的干部”。(会议记录:20190508-街道时任书记-ZHL)

对ZHL书记而言,强拆的风险已经避不可避,冒险是其不得已选择但又自我认可的解决方式。在常规手段和非常规手段耗尽之际,2019年6月4日,在街道书记的坚持下,Y高新区棚改征迁指挥部将剩余6栋楼房全部拆除完毕,剩余13户未签约。由于强拆带来的问题,交给法律和政治回答。

3.4坚决的歧路:各走各的道,各有各的理

在强拆工作半年后,2019年11月高新区官方微信公众号将ZHL敢于强拆的行为称为敢于担当,树立为“身边的榜样”,并在12月的高新区先进典型事迹报告会上当选为八位先进共产党员之一。ZHL书记的强拆暂时并没有给他带来担心的政治问责,相反在多次正式场合获得了高新区党工委书记的称赞。例如,在2019年10月高新区党工委中心组学习会议上,高新区党工委书记表示:

“在作风和能力上,认真是魂,就是指作风强硬。ZHL同志冒着被罢免的风险推进征迁工作,这就是作风。”(访谈记录:20191016-街道前任书记-ZC)

不论从口头称赞,还是荣誉表彰,ZHL书记从强拆中获得的上级认可都是显然的,某种意义上,也成为其强拆工作正当性的证明。而对于拒签户,房子强拆的既成事实并没有使其放弃对抗。在之前的2018年上半年,TKY等滞迁户以非法断水断电等为由将征迁方告上法庭。同年9月,法院一审判决ZX区败诉,2019年4月二审行政判决即终审判决维持一审判决,判定ZX区政府断水断电等行为违法。这一判决上的胜利,虽然没给地方政府及官员个人带来有形的损失,却坚定了拒签户的抵抗意识。2019年5月,笔者与社区网格员一同在楼下“蹲守”拒签户TKY,对于律师费等填进去的抗拆成本,TKY表示:

“到最后钱都不是最重要的。事情总要人出头,不管结果好坏。请律师都是被逼着做的,不请律师都是找死。所有的错都不是我们搞的,所有的过错都不是老百姓造成的,都是他们的错。路都走到这了,无路可走了,对错总要有人承担。”(访谈记录:20190506-滞迁户-TKY)

通过基于自我规范和社会规范的认知正当化,拒签户自我赋予了持续抗争的道德和法律意义。在6月强拆之后,TKY等人又走上了新一轮诉讼。不论是“争口气”,还是“维权”,拒签户们在自己所认知的法律、正义中继续坚持。

4可接受的问责:强拆的逻辑分析

强拆最终在HZL书记任上发生,而能否简单的说前任ZC书记拒绝强拆是“避责”呢?或者说现任ZHL书记强拆是为晋升“邀功”呢?笔者并不认可这种解释逻辑,原因在于避责或邀功凸显了理性的成本—收益计算,而缺少对道义的重视。同时,避责或邀功忽视了问责结构和问责制度等因素对行动者行为的约束和指引。强拆之所以发生,对HZL书记来说是一种可接受的选择,就算冒着问责风险,也是一种可接受的问责。这种可接受的问责既是个体建构的结果,也受问责制度具有的弹性特性影响,更反映了背后的不平衡的官员考评权力结构。

4.1“强国家、弱社会”的问责结构

问责反映了责任人对问责人负有解释或合法化自身行为的义务[26],问责模式上分为横向问责和纵向问责。当行政组织对垂直的管理网络和直接的服务对象都负责时,目标冲突最为虚弱[27]。在比较视野下,可发现中西问责结构上的差异。在存在竞争性选举的政党政治中,不同党派、权力机关、意见领袖、媒体舆论以及普通大众对官员问题刨根问底,形成强大的政治压力和社会压力。换句话说,社会权利在官员惩罚上实现了赋权。与西方国家相比,近些年社会参与机制的发展使中国社会问责具有愈发强大的影响力。但在党管干部的人事制度下,党对干部管理有着绝对的话语权,党内问责和行政问责居于中国干部问责结构的中心,对社会问责回应是党管干部制度下的主动调适。与此同时,这一问责结构与官员考核结构高度重叠。以拆迁为典型的“硬骨头”是基层治理的难点,但也成了下级官员政绩显现的亮点。对冒险官员而言,因完成了直接上级的任务要求和政治认定,增强了对问责风险的可接受程度。

在这场棚改征迁中,作为征迁主体的区级、街道指挥部,其所需要负责,尤其是需要随时报告行动进展的是上级政府以及上级政府所服务的超大产值的企业。官僚制内“控制—命令”的层级关系使垂直的向上负责主导。征迁工作虽然在信息公开、意见征询、利益沟通等方面做出很多的改善,政府的回应性和透明度都很高,但在议程发起上,政府决策对社会是相对封闭的。在本次征迁中,又深受政府服务的关键企业的意志影响。社会力量可能以上访、闹访等舆论危机影响官员问责过程,但不具有制度化的参与渠道和问责权力。最早是F汽车集团与Y市政府达成的征迁居民区的方案。值得玩味的是,在2018年SF公司油漆车间投入4.4亿元进行技术改造,主动后移了油漆车间。对此,街道办事处主任发出质问:

“谁来界定公共利益?因环保的车间已经往后退了一次,又准备退一次。当时拆迁的政策科学性面临问题。老百姓不拆也得拆,没得选择,只能在合适的时间做成本收益分析,实现收益最大化。”(访谈记录:20190505-街道办主任-YXC)

而在对高新区纪工委的访谈中了解到,尽管纪工委了解强拆过程,但棚户区改造作为市级、区级领导大力推动的一项工作,纪工委也不会对强拆问题主动执纪问责。可见,地方官员处于一种“强国家、弱社会”的问责结构之中,上级领导居于问责核心,而社会问责的机制和效果都十分有限。这一问责结构无疑为官员冒险行为奠定了基础性框架,若无此,制度弹性和个体互动也就缺失了存在意义。

4.2官员问责制度的弹性空间

尽管问责结构奠定了基础性框架,但问责制度本身的特性却不能遗漏,否则陷入“问责”还是“不问责”的非此即彼的答案之中,忽视了问责内更为丰富的场景。从中国官员问责制度上看,中国官员问责具有明显的问责弹性。问责制度提供了弹性空间。第一,官员问责形式的多样性。在中国官员问责形式中,既有组织处理和组织调整,也有政务处分和纪律处分,更包括诸如针对职务犯罪的法律惩罚。第二,官员问责性质具有差异性。相对于法律惩罚、政务处分和纪律处分具有明确的政治影响外,组织处理和组织调整具有更强的自由裁量权。一些组织处理和组织调整是否配套具有政治影响的惩罚,取决于上级的自由裁量权。第三,问责强度具有层级性。新时代,这种层级性的强度体现在“四种形态”这一官员问责重要创新上。它创造性地将官员问题进行了危害分类,进而提出不同的惩处强度。这样一种官员惩处类型化,使官员在避免踩到违法乱纪的红线同时,也能大胆采用红线边缘的政策执行方法。对官员问责形式、性质和强度的分析发现,官员问责制度具有明显的弹性。这一弹性是以不平衡的官员问责结构为前提的,其价值在于为个体互动提供了空间,也为治理结构的回应和调适提供了空间。正是这种弹性空间的存在,地方领导才会结合所处情景判断,是否进行冒险行动。

在这一强拆案例中,对于两任书记一贯强调的担心强拆违法导致问责问题,笔者了解到暂时并没有。如果处理会怎么处理?在什么情况下才会处理?对于这两个问题,街道纪委书记在强拆后表示:

“这个处理不会严处。可大可小,现在高新区又把ZHL树立为典型,更不会主动处理他了”,“有两种情况才会处理他,一是事情闹大了。抗议者到国家或者省里信访,上面的领导要求调查。二是巡视组或者督查组认为这是个问题,要求进行调查。我觉得上述两种可能都不大。”(访谈记录:20191129-街道纪委书记-LGS)

尽管如此,还是存在不确定的风险。前任书记提出:

“现在高新区领导会保ZHL,但如果领导走了,后面的领导可能不会保,甚至领导会觉得这件事做的过了。再假如,Y市委书记、市长换了呢,还会保吗?”(访谈记录:20200603-街道前任书记-ZC)

这一疑问指引我们辩证看待官员问责制度中弹性的深刻意义。问责虽然有弹性,但内部仍然存在着性质差异,“可接受的问责”有着严格的条件要求。问责弹性既是一种灵活处理,也可能为冒险者留下一个“不定时炸弹”。

4.3差异化的意义和关系建构

强拆还是等待法院下达强制征收令是前后两任书记的不同选择,在相同的问责结构和问责制度下,之所以二者选择不同,关键在于二者差异化的意义建构和关系建构,以及由此导致对问责结构和问责制度的影响。在官员冒险行为中,责任人具有个人努力的空间,并非只能做“替罪羊”。尽管上级领导通过“发短信”、“私人电话”等方式而非形成会议决议等方式“向下避责”,高新区和FD街道以及参与征迁的其他主体实质上是一个逃避不开的责任—利益共同体。在街道与高新区的长期、高频互动下,征迁责任并不仅仅是街道的任务。这一任务特征,也为下级与上级互动提供了重要背景。

第一,差异化的意义建构。ZHL对强拆自我建立一套合情合理的意义,其不断强化“强拆是对滞迁户好”的观念,为其强拆建立起道义合法性[13]。在与上级领导互动中,进一步强化了这种观念。相反,ZC书记在征迁受阻中,面对上级的强拆暗示,并不愿意遵循暗示,反而向上级提交了有关不能强拆理由以及强拆政治风险和法律风险的报告。在对自身与ZHL比较中,ZC书记表示:

“司马迁写过循吏传和酷吏传,我觉得自己就属于循吏,遵循法理。ZHL就属于酷吏,敢打敢干。基层治理,尤其是县区到街道乡镇,再到村社区,需要能人和狠人。”(访谈记录:20191129-街道前任书记-ZC)

这虽是一种个人建构,但提醒我们注意政府行为中个人特质的差异。对于强拆,ZC书记赋予了一种违法的意义建构,与ZHL的道义合法性形成明显区别。这种差别化的意义建构推动着不同的个人选择。

第二,差异化的关系建构,背后是不同的职业承诺。ZHL书记从区直部门调到街道本身就是“临危受命”,上级对其有着明确的职业期待。强拆成功之所以受到上级表彰,正在于实现了其核心使命。而ZC书记本身就是征迁的责任人,三年的滞迁以及过程中屡屡发生的信访等社会稳定问题使强拆难以带来的明确的职业承诺。个体差异化的意义建构和关系建构深刻影响着是否强拆的决定,而这一因素又是在上述问责结构和弹性制度的背景下才形成的。

综上,强拆作为一种官员冒险行为,需要在结构—制度—行动的综合性框架内解释。对冒险官员而言,强拆面对的是可接受的问责,源于个体建构的结果,也受制度弹性的影响,更反映了背后的不平衡的权力结构。首先是不平衡的问责结构提供了解释框架,使对官员冒险行为的激励和问责掌握在上级手中。而官员问责制度为冒险行为提供了问责阶梯,保持了问责所具有的弹性。个体的意义和关系建构能够影响到官员所处结构以及问责制度的弹性使用。三者之间并非单向的影响关系,而是双向影响。正是由于官员问责结构的特征,决定了弹性问责制度和问责实践的可能性,也为个人互动提供了空间。个人互动的价值也依赖于弹性问责制度和不平衡的官员问责结构。试想,如果地方领导主导强拆,这一违法行为的后果是直接撤职或者依法量刑,而不是免职或者警告等处理方式,个人差异化的互动就失去了意义。因此,结构—制度—行为者的综合分析不仅在于三者单独的作用机制,更在于三者之间的互动关系。

5结论与讨论

“作风强硬”的政治人物在关于地方政治的描述中并不少见,甚至在一些描述里因官员行事大胆而备受追捧。为何存在地方长官敢于冒险来推动工作?本研究基于政府强拆典型案例的“深描”指出,问责风险并不构成官员冒险的障碍,问责对官员来说也可以构成一种可接受的问责。这一分析借鉴了结构分析、行动者分析的有益成分,抓住了问责制度弹性特性这一重要变量,强调问责不单单是“问”还是“不问”的问题,而是在既有的问责结构和制度弹性下,官员主动性的关系建构和主观的意义建构下的综合结果。问责风险对地方主政官员可能是“可接受的”,也可能是“不可接受的”。在诸如“入刑”“撤职”等重问责可能性下,冒险行为显然是种不可接受的结果。但吊诡的是,重问责的可能性却是不好拿捏的,尤其是衡量上级交办任务的重要性与完成任务的冒险性之间的冲突函数。除此之外,如何拿捏又受到冒险官员个体认知等个体性因素的影响。本研究进一步推进了日益喧嚣的问责和避责研究,以“可接受的问责”揭示出在问责和避责之外存在着更加生动的图景。

“可接受的问责”所内在的弹性为打破束缚创造条件,为“更大的政治勇气和智慧”提供保障,但不得不指出,对官员冒险行为的评价存在多种面向。鼓励担当作为的同时需要强化作为一种美德的问责[26]。这就需要引入利益相关者进入到问责过程,包括责任的发起、责任的履行、责任的评估以及问责的互动。如果为了“有效治理”而松了权威体制的刚性,容易引发大量“变通”“共谋”等后果。从作为一种工具的问责看,问责多重逻辑之间是否存在张力值得进一步论证,多重责任目标不是没有成本的[28]。问责作为其中一种工具,在多重目标之间寻求均衡。实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一是纪检监察机关在监督执纪中的要求,核心要旨在于实现干部队伍管理、政策执行、法治和社会回应的多重目标。这种均衡基于权力结构、制度安排和个人互动存在可能性。但与政治官员治理逻辑不同,普通群众所看重的并非多重效果,更可能是其中之一。可接受的问责是对敢于冒险的官员而言,对其他利益相关者而言,可能会构成“生命中不可承受之重”。正如黄宗智所说,在一个“政”与“法”不分、结合行政与法律的正义体系下,既要看到实质性道德化和实用性效率的一面,也要看到其过分依赖不受制约的行政权力倾向的一面。[29]在官员问责中,应该树立起法治的准绳,以此规范权力运作,既是对政治合法性的有效维护,也是对法治权威的维护。在持久的社会抗争中,上下分治[30]、权威分解[31]的结构设计并不能避免中央合法性的损失。依靠巡视组、督察组等事后监督力量,也只能作为法治的必要补充。

从研究局限性来说,本研究中“铤而走险”的地方长官主要在街道层面,区级领导对强拆冒险支持但不必亲自实施,其所面临的问责情形与街道领导存在差异。“可接受的问责”的解释力受到问责结构的影响,能否推广到更高层级的地方长官,仍待深入研究。

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注释

①数据来源:中央纪委国家监委网站(http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201912/t20191204_205531.html)。

②《关于FD公司棚户区改造项目的情况汇报》,回复省委巡视组转发高新区的信访件。

③数据源于内部分析文稿。

④关于F汽车集团棚户区改造项目工作督办会专题会议纪要,2016年6月。

⑤《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本次征迁房屋征收决定是由ZX区政府发布,而具体征迁工作由Y市高新区实施。

⑥虽然是正科级职级平调,但前任书记的从政经历是从区直部门到街道,再被调回区直部门,被认为名义平调,实质是被一些官员看作降级,是区领导对征迁工作不满的反映。

⑦根据访谈反馈,其母摔倒并非工作人员绊倒,而是对投票“来搞破坏的”。老旧的厨具等也不符合市场价值。