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农业适度规模经营的多种形式与展望

作者:李海涛 傅琳琳 黄祖辉 朋文欢  责任编辑:赵子星  信息来源:《浙江农业学报》2021年第1期,第161-169页。  发布时间:2021-03-16  浏览次数: 2509

 适度规模经营是提高农业效益、增加农民收入的重要途径。梳理相关政策的变迁历程并以浙江省为例探讨土地适度规模经营、服务适度规模经营、复合型适度规模经营3种类型的农业适度规模经营实践与创新。针对小农规模经营仍占主导、社会化服务程度较低、适度规模经营的效益有待提升等问题提出了强化土地权能夯实适度规模经营基础探索多样化社会服务提升专业服务规模效益健全法规政策强化适度规模经营保障培育新型主体提高规模经营主体质量的对策建议。

关键词农业适度规模经营政策变迁小农户

适度规模经营是提高农业效益、增加农民收入的重要途径。随着城镇化的快速推进和大量农村青壮年劳动力的转移农业人口老龄化、耕地抛荒等现象日渐突出。在这一背景下各地纷纷探索土地流转模式创新旨在有效推进土地适度集中经营。党的十九大报告提出“巩固和完善农村基本经营制度深化农村土地制度改革完善承包地‘三权’分置制度”。这为推进农村土地流转发展土地适度规模经营奠定了制度基础。然而从现实情况看基于土地流转的适度规模经营尽管已在全国各地铺开但其增速有放缓趋势。同时受制于各地的自然资源禀赋和我国“大国小农”的基本农情单纯依靠集中土地来扩大土地经营规模的路径具有一定的局限性。因此如何实现农业适度规模经营形式的多样性是近年来各界关注的热点。

2013—2020年的中央一号文件均提出要“发展多种形式的适度规模经营”各类配套政策也不断发布。但细观政策的表述农业适度规模经营的内涵和手段不断拓展从重视“引导土地经营权流转”、实现规模经营到“以建设高标准农田为平台、以推进农业产业化为抓手、以发展农业社会化服务为支撑、以简政放权和正向激励为动力”的“四轮驱动”的多形式农业适度规模经营。在顶层设计上农业现代化的战略思路正逐步朝着“以强化社会化服务为重点推进农业适度规模经营”的方向转变。当前在大力推进乡村振兴战略和农业现代化建设的关键时期厘清农业规模经营的“适度性”“多样性”内涵和适度规模经营的实现形式具有积极的现实意义。

1农业适度规模经营的理论内涵与政策变迁

1.1理论内涵

农业适度规模经营是农业经济学研究的一个重要命题其理论源头可追溯到重农主义时期的农业规模报酬递增[1]。农业适度规模经营有狭义和广义之分其中前者是指土地适度规模经营后者不仅包括农业各生产要素的合理配置还包括合理地组织产前、产中、产后各环节的生产经营方式。在早期研究中关于土地规模化经营的争论比较激烈。部分学者认为扩大土地经营规模是提高农地效益的重要途径产业化和规模化是农业现代化的发展方向[2]土地规模经营有助于提高农业全要素生产率提升农业生产效益[34]。然而不少学者却并不承认规模化效益的存在[56]甚至有学者表示规模化经营会导致经济效益下降[7]。目前大量的实证研究发现土地规模和农业经营绩效间并不存在必然的线性关系[89]土地生产率与土地规模之间呈现出“先降—后升—再降”的变化趋势[10]。基于此学者们当前普遍认可具有中国特色的适度规模经营认为适度规模经营是促进农业和粮食生产长期稳定增长的重要途径是实现农业现代化的必然要求是社会经济未来发展的必然趋势[11121314]

农业适度规模经营的标准因区域、土地类型、支持政策、土地禀赋、农户意愿的差别而有所变化[15161718]因此目前学界暂不存在关于“适度规模”的“普适性”标准[19]。越来越多的学者倾向于研究多形式的适度规模经营重视“适度”和“多样”的有机统一并提出了适度规模经营的多种形式。例如蒋和平[20]提出了推动农业适度规模经营的6种类型政府推动型、龙头企业带动型、种养大户或农场经营型、农民专业合作社推动型、农业社会化服务组织带动型、“企业 农户”合作型);赵鲲[21]基于共享土地的视角提出了农业适度规模经营的2种主要形式合作组织带动的紧密型规模经营、社会化服务组织带动的松散型规模经营);唐芳[22]提出了农业适度规模经营的4种形式——农业企业农民专业合作社专业大户和家庭农场。

本文认为正确理解并把握多形式适度规模经营的内涵应当注意以下3个方面一是规模经营的规模“适度性”。适度规模经营的关键不在于一味地追求规模的“大”、成本的“低”而在于基于规模经济原则和比较利益原则通过“适度”规模实现各类要素的有效配置、农业产值的效益提升和经营主体的收入增加从而促进农村农业现代化的实现。二是规模经营的形式“多样性”。通常认为通过土地流转达到土地的适度集中经营就是实现了农业适度规模经营。这是一个误区。土地虽然是农业生产的基本要素农地适度规模经营是适度规模经营的一种常见形式但农业适度规模经营的形式并不局限于此。除了基于土地规模的适度规模经营外还可以通过社会化服务、农作制度创新等形式实现适度规模经营。三是规模经营的关键是追求规模“适度性”与形式“多样性”的统一。在实践中实现农业适度规模经营需要把握多方面的因素绝不能套用同一种标准、同一种模式要基于区域的实际情况综合考虑土地的类型、产品特性、经济水平、农业政策、市场需求、农业组织化程度和人力资源水平等多重要素实行多种模式、多种类型的农业适度规模经营。基于此本研究参照黄祖辉[23]的观点将农业适度规模经营划分为3种形式即土地适度规模经营、服务适度规模经营和复合型适度规模经营。其中土地适度规模经营具有内在规模经济性服务适度规模经营具有外在规模经济性而复合型适度规模经营通过农作制度创新形成复合型、立体式的农业规模经济性。

1.2政策变迁

改革开放以来我国关于多形式适度规模经营的政策表述大致经历了5个阶段。

1.2.1探索试点期1978—1989

伴随着家庭联产承包责任制的推进以及人口城乡流动限制制度的松动农村劳动力向非农产业的转移也日渐频繁。20世纪80年代初家庭联产承包土地流转的现象在沿海农村地区出现。基于巩固完善家庭联产承包制和提升农业经营效益的考虑自1984年开始中央一号文件连续提出了“鼓励土地逐步向种田能手集中”的要求有意识地引导土地向种粮大户集中形成了事实上的土地规模经营。1987年江苏南部、浙江温州等地试点探索适度规模经营建立改革试验区开启了中国农业适度规模经营的大幕。

1.2.2审慎发展期1990—2002

随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制改革方向的确立国家持续围绕农村土地改革和规模经营的政策展开探索。1990年邓小平同志提出社会主义农业的“第二次飞跃”即“发展适度规模经营发展集体经济”同年《中共中央国务院关于1991年农业和农村工作的通知》提出“在少数确有条件发展农业适度规模经营的地方根据群众的意愿可以因地制宜地作适当调整但决不可不顾条件强行推行”2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出“逐步将土地适度规模经营予以确认和定位”2002年党的十六大报告提出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转逐步发展规模经营”。在这一阶段国家政策层面对农业适度规模经营的支持态度趋于明朗但基于审慎考虑的原则仍未大规模放开土地流转政策也未明确农业适度规模经营的定位和地位。

1.2.3地位确立期2003—2007

随着城镇化的推进和户籍制度改革农业群体内部的分化日益严重在大量农业劳动力向城镇转移的同时部分农民主动承包土地开展规模经营土地流转的现实需求越来越强烈。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“完善流转办法逐步发展适度规模经营”。同年《中华人民共和国农村土地承包法》以法律条文形式为农地流转提供法律依据明确其地位。2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地流转的形式、合同签订等做了较为详细的指导说明。2007年《中华人民共和国物权法》进一步强化了土地承包经营权流转的法律地位为农业经营主体开展适度规模经营吃下“定心丸”。有了法律支持农户规模经营意识不断增强土地流转行为也越来越频繁专业户、家庭农场等新型农业经营主体逐渐涌现农业适度规模经营的形式更加多样领域更加宽泛。

1.2.4巩固提升期2008—2012

随着农业经营主体日渐多元化土地流转愈发频繁化政策层面也逐渐意识到规范引导土地流转的重要性和必要性并明确鼓励多形式的适度规模经营。2008年中央一号文件提出“在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境”。同年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权发展多种形式的适度规模经营”。此后中央一号文件持续推出一系列惠农政策努力营造有利于多种形式适度规模经营的政策环境。多形式的农业适度规模经营在全国铺开。

1.2.5深化改革期2013—

2013年党的十八届三中全会拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕[24]提出了多形式适度规模经营的实现途径即“以建设高标准农田为载体以农业产业化经营为抓手以完善农业社会化服务为支撑”。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》确立了“以建设高标准农田为平台、以推进农业产业化为抓手、以发展农业社会化服务为支撑、以简政放权和正向激励为动力”的“四轮驱动”的多形式农业适度规模经营新思路。2017年党的十九大提出完善承包地“三权分置”保持土地承包关系稳定并长久不变。2013—2020年的中央一号文件均提出要“发展多种形式的适度规模经营”多部门陆续下发扶持农业适度规模经营的金融、财政等政策为多形式的农业适度规模经营提供了有力支持多形式的农业适度规模经营更具规范性和合理性。

从政策的变迁历程可以看出党中央对农业适度规模经营的重视程度不断加强极大地调动了农业经营主体参与适度规模经营的积极性促使农业经营主体创新组织模式主动集中各类生产要素不断提升农业经营规模和效益催生了适度规模经营形式的多样化基于土地、服务、经营制度等要素的各类适度经营形式应运而生并加快推广。

2农业适度规模经营的浙江实践与困境

伴随着中央政策的不断深化与推进以及各类配套政策体系的逐步完善各地也出台了相关指导意见和针对性配套政策农业适度规模经营实现了从理论到政策、从政策到实践的发展过程。浙江是一个“七山一水两分田”、人多地少的省份浙江的农业资源特征决定了发展多形式的适度规模经营是实现浙江农业现代化的必由之路。为此特以浙江省为例探讨3种形式的农业适度规模经营在浙江的创新实践与现实困境。

2.1创新实践

2.1.1土地适度规模经营

农业适度规模经营的重要前提在于土地适度规模经营。随着土地流转政策的推进通过转包、出租、入股等多种形式集中农民承包土地土地集中型适度规模经营日渐形成。其特征是以土地集中为核心破解土地碎片化的难题提升土地、资金、劳动生产率。土地规模经营主要包括土地密集型农产品的土地规模经营和劳动密集型农产品的土地规模经营。学者普遍认为家庭农场是土地适度规模经营的最优方式[25]

以浙江为例随着农业劳动力的大量转移和《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》的实施通过出租、转让、互换、股份合作等多种形式浙江省的土地流转规模不断扩大表1、表2),土地流转比例在全国居于前列。据《浙江省农经统计资料简要本2018年截至2018年末浙江省实行规模经营的耕地面积58.03万hm2占全省家庭承包经营耕地面积的47.36%土地适度规模经营逐步形成表3),涌现出了一大批典型的家庭农场、股份合作社和种粮大户。例如宁波市采用“企业 家庭农场”模式场均经营面积3hm2规模经营率66.3%诸暨市东和乡十里坪村成立土地股份合作社全村800户的76hm2承包土地入股打造省级粮食功能区、蔬菜瓜果基地衢州市衢江区某种粮大户承包60余hm2土地年实现纯利润27万元售粮给国家70万kg通过土地流转实现了规模化经营。

表1 2015—2018年浙江省土地流转情况


表2 2015—2018年浙江省耕地流入情况


表3 2015—2018年浙江省农业适度规模经营情况


2.1.2服务适度规模经营

2017年党的十九大报告提出要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。显然这一表述是中央基于我国仍然存在数以亿计的小农户这一基本农情而作出的关于我国将走何种农业现代化道路的最权威回应。服务适度规模经营是通过建立各种形式的农业专业化服务体系形成生产小规模、服务规模化的农业规模经营。通过有效的服务实现小农基础上的经营规模化这是基于我国农情的必然选择。在实践中服务适度规模经营主要有3种形式农民专业合作社模式、“公司 农户”模式、综合农协模式。通过整合小农资源可以实现生产、销售、加工、金融等环节的规模效益。从全国范围来看其中最典型的是“农业托管”模式如湖南湘乡的代耕代种、江苏射阳的联耕联种、山东省供销社的土地托管、四川崇州的农业共营制等农业生产托管方式[26]。此外农业机械化规模经营也可视为服务规模经营的一种形式主要存在于东北等土地连片地区。

近年来浙江各地积极探索体制机制创新推进服务适度规模经营。三门县创新发展出以“统一规划、能人牵头、适度规模”为特色的服务适度规模经营“涛头模式”[27]通过组建龙头企业实现统一的经营流转服务管理统筹村内130多hm2田地的规划、经营成功将单位面积收益从4500~7500元·hm-2提升到45000~75000元·hm-2总产值突破亿元开化县供销合作社采取产权结合、牵头领办、业务连接等方式通过物流和信息化建设搭建生产、流通紧密结合的“三位一体”新型合作平台推行“公司 合作社 农户”的经营模式联合合作社44家。

2.1.3复合型适度规模经营

复合型或立体式的适度规模经营主要通过农作制度的创新来实现即基于农业生态学和生态经济学原理通过种植业、养殖业多种形式的结合将一二三产业融合实现土地、劳动力、技术、资金等要素的最优配置。作为“两山”理念的重要发源地浙江省较早开始探索农作制度创新。在20世纪90年代中期浙江省逐步形成了以种养结合和种植业内部粮经结合为主要技术特征以“千斤粮万元钱”即每亩地粮食产出不低于1000斤每亩地农民收益不低于10000元其中亩和斤均为旧制单位1亩≈667m21斤=500g为典型模式的农作创新制度赋予了复合型、立体化的农业适度规模经营新内涵为全国提供了成功案例。

在创新农作制度的过程中构建高效生态农作制度已成为浙江省发展适度规模经营的重要技术支撑其模式具体可分为以下3种一是种养结合适度规模经营。将作物种植与家禽养殖在农田直接结合在不同水域层次形成鱼类混套养等形成生态型规模化生产。例如余姚市的鸡稻种养轮作、余杭区的周年粮禽饲农作模式、嘉兴王店的种养结合周年吨粮高效农作模式、新昌回山的茭鸭共育经禽结合模式等。嘉兴市秀洲区通过藕-鳖套养单位面积平均利润比单种水稻高出11倍。二是粮经结合适度规模经营。充分依托地方资源优势以粮食生产为基础产业发展高效经济作物以实现土地效益最大化。如云和县的黑木耳-水稻农作模式、永康市的菇经粮农作模式、瑞安的粮经禽农作模式等在提升农田时空利用率方面效果明显。三是功能复合适度规模经营。结合美丽田园建设充分利用土地空间差异、物种生育时间差异以及各地独特的自然资源优势实施种养结合、粮经结合推动三产融合拓展农业产业链。典型模式如富阳的蓝莓 香榧幼林套养土鸡的种养复合型龙游县溪口镇一竹三笋即毛竹、春笋、冬笋、鞭笋与药材草珊瑚间作的林经结合型吴兴区妙西一竹三笋套养肉鸡的种养复合型。

2.2现实困境

2.2.1小农规模经营仍占主导

从土地适度规模经营的现实情况看浙江省的小农规模经营仍然占据主导地位其中经营规模在0.6~2hm2的家庭农场占大多数以自发的出租和转包形式为主合作社等专业化组织参与土地流转的主动性不足。与此相伴的是由于从业者素质不高、融资能力有限、技术应用水平不高、兼业率较高等问题农地的规模化、集约化生产在一定程度上受到了影响。近年来一些地方的土地租金逐年攀升而农业生产的相对利润又较低经营主体的土地集中意愿下降在一定程度上影响了土地的规模经营。同时由于城市过高的房价、物价以及不完善的教育、医疗保障部分进城的农村人口依然将农地作为家庭的保障年纪大后考虑回乡承包土地这些因素也在一定程度上制约了土地的规模化经营。

2.2.2社会化服务程度较低

从服务适度规模经营的现实情况看农业生产性服务业规模化、专业化和组织化程度不高尚未形成全链条的服务产后服务不足的短板效应越来越明显。目前制约浙江农业社会化服务发展规模的主要原因不仅在其数量偏小而且在于这些作为支持性的农业服务在价格上也偏低。近年来金融扶助资金多流入二、三产业农业生产和农业服务组织获得的金融扶持程度较低这也导致农业服务业的规模和水平不高。同时囿于各级政府认识程度不一、不同禀赋的农户意愿不同以及乡村有效治理的实现程度不一致小农资源对接社会化服务的体制机制尚不完善这些也限制了农业社会化服务规模化经营水平的提升。

2.2.3适度规模经营的效益有待提升

通过创新农作制度提升单位面积效益是实现适度规模经营的重要形式。但从目前的实践看由于职业农民培育不足与国外相比农业适度规模经营在新模式新技术推广应用、产业深度融合、品牌效应建设等方面还存在明显短板土地产出率还不够高。这在一定程度上制约了农业适度规模经营的效益也不利于规模经营的形成。

3多形式农业适度规模经营发展的建议与展望

当前全国范围内多种形式的农业适度规模经营形式仍在不断探索创新中并在政策推动下取得了积极成效。结合浙江省多形式适度规模经营实践过程中暴露出来的问题特提出如下对策建议。

3.1强化土地权能夯实适度规模经营基础

针对小农规模经营仍占主导土地规模经营受到制约的问题一是建议有效引导土地流转。应用土地信息化管理平台收集土地监测动态数据健全土地评估体系保障土地流转规范、有序严格监控流转土地的用途和规模最大限度地提高土地产出率有效促进农村土地资源向土地资本转化。二是建议继续实施全域土地综合整治与生态修复工程。巩固“千村示范、万村整治”等工程的发展成效开展农用地综合整治推进闲置浪费用地整治统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复促进耕地保护和土地集约节约利用解决一二三产融合发展用地改善农村生态环境助推乡村振兴。

3.2探索多样化社会服务提升专业服务规模效益

要克服社会化服务程度较低的问题在品种选育、生产服务、流通销售等环节实现“统分结合”是关键[28]。一是做好基础设施建设。农业基础设施作为农业生产的先决性条件在农户农业社会化服务获取中具有极为重要的作用。同时建议支持发展农业技术指导、物流渠道、信息化平台、技术培训等社会化服务以实现推动规模化发展的效果。二是鼓励多样化、多种组织形式的服务。建议支持壮大各类合作社、供销社、龙头企业、专业服务队等组织提供具有区域特色、满足行业需求的专业化服务形成服务主体多元化、服务内容和服务形式多样化的局面。三是有效吸引社会力量参与。采用政府订购、奖励、补助、定向委托和招投标等方式引导各类经营主体和社会组织参与服务规模化经营积极开展便捷有效的各类服务。

3.3健全法规政策提供适度规模经营保障

一是建立动态农业政策调整机制。通过制度约束与项目引导确保适度规模经营符合乡村振兴要求符合农民基本利益符合农业综合效益提升有效避免由于小农户与大市场信息不对称而导致其利益受损的情况。二是创新财政金融服务。健全、发展与适度规模经营目标同向的政策扶持体系在投入、补贴、金融、保险等方面发挥政策支持的导向和激励作用激发各类经营主体创新经营方式和组织形式的内生动力有效化解适度规模经营的风险彰显规模经营的优势与活力。三是加大农业科技创新政策扶持。针对适度规模经营的效益有待提升的问题加快建立并完善政策扶持和保障体系对农作制度创新、农业技术服务等项目予以政策倾斜和重点扶持充分调动各类经营主体、广大农户参与农作制度创新的积极性和创造性为农作制度创新发展创造良好政策环境。

3.4培育新型主体提高适度规模经营主体质量

一是壮大新型农业经营主体。要分类引导农业规模化经营主体递进式、层次化和差异化发展。规范、鼓励、扶持专业合作社发展使其成为适度规模经营的有效载体。引进高层次企业和人才建设现代农业园区等促进服务适度规模经营的平台。加强对专业大户、家庭农场的支持和指导使其稳步扩大生产规模成为适度规模经营的有生力量。二是扎实推进职业农民培育工程提升新型农业经营主体质量。新型职业农民是农业适度规模经营的主要参与者和重要推动力量。应依托地方政府充分调动职业院校、农广校、县级职教中心、农村成人文化技术学校等教育培训主体机构的积极性推进农业职业教育和新型职业农民教育培养工作的大联合、大协作、大发展形成科教结合的强大合力推动涉农培训工作取得整体最佳效益。同时重点支持海归人才、科研专家、高校毕业生等农业科技人才发展优先从本村致富能手、外出务工经商人员、返乡创业人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人等群体中培育新型职业农民经营主体并引导其参与农业适度规模经营。

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