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“干部下乡”背后的“政策落地”——基于“精准扶贫”中干部互动视角的分析

作者:刘志鹏 刘丽莉  责任编辑:赵子星  信息来源:《中国行政管理》2020年第12期  发布时间:2021-03-04  浏览次数: 304

 各级政府和农村基层政权如何打破科层制的层级限制并开展互动是中国公共管理实践的热点问题。在国家精准扶贫实践中为确保高度政治性的国家政策执行不走样中央到县级政府纷纷派出干部参与农村基层扶贫工作。这些代表着上级政府意志的下派干部与村民自主选举的村干部之间的关系直接影响精准扶贫的政策绩效。本文通过对福建省三个村庄的案例分析发现下派干部与村干部之间存在四种互动关系合作、下派干部主导的妥协、村干部主导的妥协和对抗。下派干部所携带的资源、与村庄经济精英的关系以及派出机构的级别等的差异会影响双方的关系。因此不同于以往改造当地干部的目标精准扶贫中的下派干部建立了科层制之外村庄和派出机构的定向联系并通过这种联系向基层农村政权提供技术、资金、人脉等资源支持形成了国家对基层社会的“柔性干预”。

关键词农村治理下派干部精准扶贫自主性

一、导言

基层政权的运作方式直接影响国家政策的执行效果[1]而探究基层政权运作方式离不开对基层管治主体之间关系的讨论。在我国农村地区“村两委”并非是唯一的管治主体。为实现国家精准扶贫的各项目标各级政府共计派出270多万人/次的干部作为第一书记和扶贫工作队进入到贫困村中[2]成为村庄治理的“外来行动者”且下派干部入村的模式将“长期化、制度化和规范化”1最终实现每个贫困村都有驻村工作队2

因此村干部必须与各类行动者开展互动以执行诸如粮食采购、产业发展、动员群众参加大型工程建设等多元的国家政策。[3]而下派干部需要传达准确的信息保证精准扶贫各项政策不被歪曲错误地执行[4]这被认为是农村治理中“国家权力的规范再进入”[5]。然而这些下派干部与村庄内部的治理主体——“村两委”班子之间的关系却不尽相同这直接影响扶贫政策的执行效果。

本研究基于2018年和2019年对福建省三个贫困村的实地调查分析精准扶贫中上级派出的驻村干部与当地产生的基层干部之间的关系进而说明国家政策如何在农村基层社会得以更有效的执行。即本文关注两方面内容一是各级政府派出的干部与经选举产生的当地村干部进行互动的过程二是双方共同合作以实现国家政策目标的影响因素。

二、文献综述与分析框架

农村地区政策执行的困境及应对

作为一个地域广阔的超大规模国家自上而下的漫长行政链条使得我国农村地区始终存在着政策执行困境正所谓“上有政策下有对策”[6][7]如土地流转政策[8]、早期的易地搬迁政策[9]等都在部分农村地区偏离了中央的意图甚至成为地方政府谋利的工具。而精准扶贫政策在初期也出现了“精准扶贫不精准”的现象[10]因此需要建立起有效的政策执行机制和制约网络。[11]

为了确保国家政策的有效执行农村基层地区有三种政策执行机制。一是传统科层机制认为自上而下的行政科层制是政策执行的主要平台。[12]村民自治虽然限制了政府对农村基层的直接干预上级政府由于拥有财权和人事权依旧保持着对村干部的支配力使得村干部积极执行上级政策。[13]即便是在偏远的农村地区我国基层政府依然会受到上级政府的严格管控其行为必须符合上级政府所指定的原则和规则上级政府可以干预农村地区的政策制定和执行[14]并通过“晋升锦标赛”[15]、财政资源分配等方式向基层传导政策执行压力形成了“压力型体制”[16]

二是利益交换机制认为科层制规则和层级传导的压力并不能完全确保政策的执行强调村干部对于国家政策的执行是基于利益或者交换关系。[17]即上级政府要求村干部执行政策时必须要有相应的“利益”与之交换才能获得村“两委”的全力配合[18]这可以解释一些村干部的违规自利行为得以被默许的现象。[19]

三是精英共谋机制认为国家政策的执行不能忽视乡村经济精英的作用。农村地区经济精英和政治精英之间相互转化使得基层干部间形成了紧密的社会关系网络和利益连带。[20]拥有正式权力的政治精英与掌控部分地方资源的乡村经济精英之间形成“合谋”是决定国家政策执行绩效的关键。[21]而政府可以反过来利用强大的宗族关系形塑出一种“人情式政策动员”[22]推进政策执行。

这三种机制从各自的侧面分析农村地区执行国家政策的影响因素提供了实证资料和理论框架。但是这三者在具体分析中往往是各自独立存在的这就无法进一步了解这三种机制对于政策执行的具体关系分析出更为关键的要素。而现实的发展也需要对新的现象加以解释本文研究的下派干部实际上打破了科层制的层级限制和村民选出的干部“面对面”。因此这一机制如何在政策执行过程中发挥作用需要关注。此外上述模式分析是基于普通的国家政策而精准扶贫政策的特殊性是否会改变既有的结论值得关注。因此本文尝试将这三者加以整合分析出影响具有高度政治性的国家政策在农村地区执行的关键因素为国家政策在农村有效推进提供可能路径。

分析框架

各级政府向农村基层政权派出干部开展工作可以源自建国初期的土地改革运动。而精准扶贫中派驻的扶贫第一书记和扶贫工作队基于前期“第一书记”的经验而开展。[23]本研究从下派干部和本地村干部之间的关系来入手为两者合作促使国家政策得以落实提供可能路径。实际上一个组织的外部行动者的加入并不能自动带来有效和一致的政策执行。因此促使组织内部和外部行动者之间产生积极后果的条件是许多不同背景的学者所共同关注的。本研究将农村基层政权看作一个组织借助组织社会化和社会资本理论来研究下派干部和当地干部的互动关系。

1.组织社会化

组织社会化是指组织的新成员融入组织接受组织文化、规则与组织其他成员保持良好关系并在此基础上提高自身的工作绩效的过程。[24]而组织社会化并非是单向的是一个新成员和既有成员的互动过程。组织的新来者自身的特点会对其进入组织后的社会化过程产生影响一方面新来者具有更高的级别或者来自更高级别的组织会影响内部成员对新成员的态度这是因为组织其他成员对于这些高级别的新成员抱有较高的期待希望他们为组织带来变革。[25]另一方面新成员自身的技能水平、具有的工作经验也同样会对组织社会化进程带来影响具有较高技能水平和工作经验的新员工更为组织其他成员所欢迎可以有效降低组织其他成员对培训、指导新员工的焦虑节省组织整体时间。[26]

基于此结合精准扶贫的工作实际本研究提出a下派干部原单位的级别和b下派干部可利用的资源会影响其与当地村干部之间的关系。

2.社会资本理论

社会资本理论也为组织新成员与其他成员之间的多元关系提供了可能的解释。社会资本被定义为公民之间的规范和社会网络它产生信任和理解使公民能够以合作的方式行事。[27][28]大多数社会资本研究都提到社会网络、互惠准则和信任。被社会认可的那些为集体利益做出贡献的人非正式的社会交流有利于他们之间的合作。对个人而言激励因素在于能够与他们有密切私人关系的人交换信任。个人网络促进了信任的积累而信任是个人行为的一个关键因素。被雇佣后很快就表现卓越的新员工更有可能吸引组织中优秀人士注意也更有可能接受全面的指导。[29]

值得关注的是活跃在农村社会中的各类精英成为影响扶贫政策执行的重要力量。[30]在这些村庄精英当中政治精英村干部只是村庄治理精英的一部分后者还包括积极参与农村经济社会发展并对村民有很强的号召力的经济精英乡贤。这些经济精英在我国乡村治理中充当了国家政权与农村社会关系中的重要中间力量。在广大农村贫困地区村民组织化程度低下加上部分村两委组织涣散普通农民或者农村其他组织如老人理事会、宗族理事会等几乎无力承接来自国家的扶贫政策。而乡贤则拥有较强的经济发展能力、良好的社会声誉和丰富的社会资源在普通村民中具有示范作用成为基层政府影响扶贫资源分配的重要力量。下派干部基于社会资本互惠原则与乡贤展开良性互动构建社会网络有助于实现有效开展扶贫工作的目标。

因此本研究提出c下派干部和当地乡贤的联系程度会影响其与当地村干部之间的关系。见图1


图1 分析框架图

资料来源作者自制。

研究设计

1.研究对象

本文研究的基本单位为村庄因此下派干部特指各级政府基于精准扶贫的政策要求派驻入村的扶贫工作队成员而非在县、乡镇等挂职的领导干部。目前各地均由第一书记兼任扶贫工作队队长因此本文选取第一书记为下派干部的代表进行研究。而村民委员会主任也往往是所在村党支部书记3因此选取村主任为当地干部的代表进行研究。

为控制其他变量基于作者前期的调研本文从案例库中选择了福建省北部N市的三个村庄。其地理环境一致产业结构大致相同均以低附加值的种植业为主地理相近又使得其宗族文化近似经济精英故土情结强而三个村的村干部素质都较弱均实现了村主任和村支书“一肩挑”内部权力结构相同三个村面临相同的脱贫攻坚目标产业扶贫是三个村的主要扶贫场域易地扶贫搬迁后续扶持措施同样涉及产业扶贫

2.研究方法

结合数据资料的可及性和主题切合性本研究选取福建省的三个村庄中的四个案例进行分析其中一个村庄中两任下派干部和当地村干部的互动构成了不同的案例。为获取第一手资料作者除了对驻村干部、当地干部、地方精英和普通农民进行访谈外还访谈了包括国务院扶贫办在内的各级政府负责扶贫工作的官员作为佐证。

3.变量测量

1因变量

本文将下派干部与当地干部的关系归纳为三类合作、妥协、对抗。合作定义为双方乐于沟通并就问题的解决达成一致当任何一方偏离其最初的目标并被迫接受时则认为双方达成妥协对抗是指双方无法达成一致甚至爆发公开的冲突。

2自变量

派出机构级别根据下派干部第一书记原单位的级别确定省级、地级、县级及以下党委政府组成部门定义为“高、中、低”可利用资源分为两部分一部分是原单位给予的财政资源另一部分是个人人脉资源用于联系技术支持和市场销路等),前者是“规定动作”后者则弹性较大因此重点关注后者的丰富程度与当地乡贤关系基于下派干部和当地乡贤经济精英建立的联系程度来测量建立了联系并且能够动员乡贤参与精准扶贫工作则为“密切”仅建立了联系则为“生疏”。

三、实证案例研究

合作关系

2014年7月来自福建省委组织部的驻村工作队进驻W县A村开展精准扶贫工作。经过调查第一书记认为A村有种植茶叶的良好基础可以成为产业扶贫的主攻方向并通过加强与乡贤的联系和开拓资源使得项目顺利落地。

1.外来行动者与乡贤的联系

第一书记认识到了乡贤在扶贫过程中的作用特别是A村乡贤较多懂得茶业种植技术且因为长期在城市里谋生其组织和经营能力都明显优于留在本村的村民。此外同样来自于普通村民乡贤的成功为其他村民树立了榜样激励其他村民效仿4。因此第一书记主动担任与乡贤的联系工作5

然而最初A村的乡贤对于第一书记的游说不感兴趣他们在外已数十年受职业发展和个人生活的制约返乡的机会成本相当高同时他们也对第一书记缺乏信任。正如当地一位乡贤所说“他第一书记刚来时我对他不熟悉怎么相信他呢6此外一些人担心缺乏技能和内生动力的贫困户参与反而会导致项目的失败。7这些顾虑都使得第一书记最初的游说工作收效甚微。为此第一书记决定给予乡贤更多的利润分配和自主决策权。在和村两委干部协商后第一书记承诺乡贤可以获得新开设的茶厂60%的股份剩下部分在村集体和建档立卡贫困户中平分且每年茶厂60%的收入支配由参股的乡贤决定。这一安排成功吸引了六位乡贤参与到茶叶项目中。

2.外来行动者与资源赋予

能够使项目产生收益找到合适的领军人才只是第一步而产业发展的资源不仅仅是资金产业发展技术、产品市场销路等都属于必须的资源。

根据福建省的统一政策第一书记配发20万启动资金用于贫困村的产业发展项目。事实上这笔经费对于一个村集体经济的发展是有限的。在将20万元资金用于茶园初期的建设后A村第一书记利用自己的人脉联系省城茶叶品鉴的专家来传授种植技术介绍当前市场需求。同时帮助村庄内的产业联系销路尤其是通过N县一名长期从事茶叶销售的省人大代表帮助本村销售茶叶。结果A村的茶叶在第一年就打开了销路获得了8万多元的毛利润8。精准扶贫以来茶产业为村集体平均每年增加收入约20万元2019年全年村集体收入更是达到了60万元。此后在乡贤的全力支持和联系下第一书记又争取到当地农发行1.9亿贷款发展本村的红色旅游发展多种产业以抵御单一产业的风险。

A村的案例表明外来干部与乡贤保持密切联系同时能够为村庄带来产业发展所需的各种资源这些都使得内外部行动者保持良好关系对扶贫产业政策执行具有重要的促进作用。正如A村村主任所说“他来自省委但我们更要看他的真本事如果真是能力强有门路我愿意和他合作不介意成为‘副书记’”。9直至2017年4月驻村工作队任期届满双方一直保持友好合作的关系。

妥协关系外部行动者主导

事实上并不是所有的下派干部都能够像A村一样顺利实施项目。在D县C村则先后有两位第一书记他们与相同的本地干部呈现出不同的互动模式。2015年8月C村因属于地质塌陷区而被确定为整体易地搬迁地区。第一任第一书记于2013年6月到任来自于N市国土局。

1.本地干部的精英信任强化

精准扶贫之初第一书记和村支书在贫困户识别标准上产生了分歧。村支书在该村任职时间较长有很高的威望他考虑到宗族关系特别是本村大姓群体希望把一些不符合标准的农户纳入建档立卡户遭到了第一书记的反对。在上级政府的调解下双方就临时认定标准达成了一致收入高于国家贫困标准20%的家庭可以被包括在内10。然而不久后国务院扶贫办开展建档立卡户“回头看”11和“动态管理”12工作错误识别人员被剔出建档立卡户。但是由于当时各地均不同程度存在错误识别的现象13村支书非但没有受到处罚反而由于其在识别中的“照顾”他得到了当地村民特别是宗族精英的肯定和信任。而第一书记对标准的“坚持”则受到了村民私下的非议。

2、外来行动者的资源优势

贫困户易地搬迁的新建房屋不得超过每人25平方米[31]这对于孤寡老人或者子女已经分户的家庭来说新居面积显然会缩小很多导致这一群体反映强烈。针对这一问题村支书希望可以变通执行政策但第一书记则表达了反对意见特别是在S省类似变通被中央严厉追责后。第一书记确有为难之处“我不是要阻止贫困户住大房子但我得照章办事啊否则被问责的还是我。”14

但是这次村支书却听从了第一书记的意见“没办法谁让人家第一书记管着这个土地跟他搞好关系我们村拿到的土地位置好,(批得快搬的速度也快些”。15事实上来自国土部门的第一书记也确实利用自己在国土部门的关系帮助C村获得了距离原址较近但是更靠交通主干道的新址。同时加快了各项审批流程使得C村比预期早一个月完成建设工作。16此外在他的协调下原先C村和邻村之间犬牙交错的农用地也通过置换使得双方土地都变得平整规则便于后续开发使用。

C村的案例表明双方在易地搬迁新居建设标准上产生了不同的意见由于外来干部所拥有和易地搬迁工程相关的资源使得第一书记在双方关系中占主导地位而本地干部在和本地精英的联系上有着历史和现实的优势使得双方得以相互妥协。

妥协关系内部行动者主导

与C村第一个案例正好相反C村的第二个案例体现了下派干部向本地干部妥协的情况。2017年6月C村原任第一书记任期满返回原单位新任第一书记为县专科学校副校长。内外部行动者的关系发生了新的变化双方在易地搬迁后所建设的后续帮扶项目——产业引进上产生了分歧但是却由本地干部获得了主导权。

C村2016年11月全部搬迁完成为促进农民脱贫新的定居点需要发展产业。[32]原任第一书记引入了玩具加工业至其离任累计吸引200人/次贫困户就业人均年收入可达15000元。但村支书的亲戚也希望在该地兴建厂房用于制衣为了吸引企业入住易地搬迁的配套产业租金是市价的30%第一年水电免费之后逐年增加。考虑到当时工厂吸纳就业人口已经饱和再兴建厂房会造成浪费原第一书记没有同意这一项目村支书也没有再坚持。原第一书记离职后村支书又开始联系其亲戚在该地兴办成衣工厂。2019年3月原玩具加工厂三年租期到期村支书代表村两委没有进行续约与此同时引导鼓励农民前往制衣厂对此新任第一书记也无能为力

我当然知道他这样搞不好啊老百姓原来都熟悉了怎么做玩具现在换成加工服装。但是我能说啥他在这根基那么牢我很多工作还得指望他来做。明面上也确实没有违规租期到了不再续约引入新的产业上面县里也是同意的。17

对于和村支书的关系他坦言我哪是什么第一书记我是第一副书记我能摆正自己的位置。我一个学校老师啥也帮不上他们。18而村支书对此也毫不避讳那肯定得听我的啊我在这里当了十年支书八年的会计跟老百姓也熟我不同意的事情他第一书记办不了。他第一书记要钱没钱要人没人他能咋办19

自2017年7月新任第一书记到任后C村的工作主要便由村支书负责。新任第一书记作为外来行动者虽然仍然和村两委班子保持较好的关系但决策权已经转向了本地干部。

对抗关系

除了上述合作、妥协关系外双方的分歧可能公开化走向对抗。2014年5月X县P村的第一书记和驻村工作队队员全部到任和当地村两委在扶贫产业发展上产生了分歧甚至发展到互相公开指责最终以第一书记被调走而结束。

1.外来行动者的资源不足

第一书记和驻村工作队干部来自福建省委办公厅是福建省面向全国招考的选调生。年轻的第一书记除了20万产业项目启动经费外很难筹措到其他资源。而即便是这20万元也并非一次全部到位的中间还由于部门预算紧张在到任之初没有携带任何经费入村这也引发了当地村干部的不满。

因为我一参加工作就到了乡镇了所以我没有在原单位上级机关的工作经验特别是人脉和资源这方面确实比较少。虽然我来自的部门级别很高但是对于配套资源的掌握我还不如地方干部没有话语权所以我的工作开展起来是非常难的。20

2.来自内部行动者的敌意

该村村支书兼村主任是从外地回来参加选举的其虽在外创业但每年都会拿出自己企业的利润扶危济困群众基础好。他刚当选村主任不久精准扶贫工作便全面展开上级便派下第一书记这让他有所警惕

我刚上任上级就派下来个娃娃而且还是从省里面派下来的这让我的位置很尴尬毕竟他挂着“第一书记”的头衔你说这村里面的事情到底听谁的。21

而第一书记则认为自己“来自省里面且精准扶贫和党建是不能分开的因此应该全权主持工作。”

可以看出村支书对于第一书记有着警惕的心理而这种警惕的心理加上第一书记希望自己负总责的工作态度和村支书的预期产生了矛盾从而导致了后续的冲突。

3.养猪引发的矛盾

2014年底第一书记终于获得了启动资金决定让有经验的养猪户和贫困户合作建立“集体养殖 个体饲养”的养猪模式。然而当地干部强烈反对这一建议并坚持用这笔资金建设入村桥梁等基础设施。理由是基础设施完工快效果立竿见影而发展成熟的养猪业则需要更长的时间且有风险22

而第一书记认为P村的首要任务是产业发展而不是道路建设经过半年的说服工作村庄的养猪场终于开始兴建。但不久之后县政府接到举报称养猪场污染了水源。养猪计划被迫暂停前期投入全部打了水漂。第一书记首先怀疑举报来自村主任23双方互信降至冰点。

2016年7月福建省在X县开始试点扶贫涉农资金整合P村获得120万元的资金支持。在第一书记的提议下召开村民代表会议讨论这笔资金的用途以及是否重启生猪养殖。但是在会上村支书依然坚持将资金用于修路建桥并指责第一书记“越权”“不考虑实际情况”。24双方当场爆发冲突会议不欢而散。而会后村两委和驻村工作队一直处于对立状态对于另一方需要自己配合的工作有意拖延造成P村工作全部停滞。2016年8月第一书记被调回省委办公厅P村的冲突才宣告结束。

对于自己失败的经历P村原任第一书记认为与当地乡贤联系少的是一个重要原因“要搞精准扶贫肯定是要有致富带头人的这种人很难找或者说是有这种人他不愿意回来。我当时也想做这方面的工作但是没有做到否则村支书也不敢肆无忌惮地和我对着干”。25

四、讨论

上述福建省三个村的四个案例描绘了精准扶贫过程中村庄内部和外部的行动者的互动情况存在着四种互动关系——合作、妥协内部行动者为主和外部行动者为主和对抗。其影响因素分析如下

在A村的案例1中下派干部与村干部达成共识依托本村的良好基础发展茶叶产业两组干部合作良好。A村的第一书记是省委组织部派来的且自己人脉资源丰富无论是个人关系还是单位平台都有助于A村获取扶贫相关资源。同时该第一书记能够与当地乡贤保持良好的关系获得他们的支持促进了产业项目的顺利进行。相较而言在P村的案例4中虽然第一书记也和A村一样来自省委机关但他没有提供必要资源无法获得村干部的信任也没能动员当地乡贤在精准扶贫中发挥建设性作用因此其难以执行产业扶贫政策。

妥协贯穿于C村的案例2和案例3的整个过程双方虽然存在分歧但是最终各有让步维持了表面的和平。在案例2中因为下派干部来自国土资源部门可为C村易地搬迁工作提供便利因此当地干部不得不调整立场同意下派干部的意见。而案例3中当新的第一书记到任时当地干部的态度发生了很大的变化。由于缺乏包括财政支持在内的各项资源以及本身级别有限且缺乏和乡贤的沟通案例3的下派干部选择向本地干部妥协顺从村干部的意见。

综合四个案例表1列出了影响下派干部和本地干部之间关系的三个因素即下派干部的原单位行政级别、可利用的外部资源以及他们与当地乡贤的关系。

表1四个案例中双方关系差异的因素比较


如前所述当地乡贤在下派干部与当地干部的良性互动中起着至关重要的作用有助于发展人际和资源网络、促进双方信任。通过比较案例1和案例4发现下派干部若能获得乡贤的支持可以增加其与本地干部合作的可能一方面是本地干部对于乡贤存在依赖作用乡贤的认可相当于“信任认证”而另一方面乡贤又是本地干部潜在的竞争者经济精英可能转化为政治精英下派干部和乡贤的接近会促使本地干部向下派干部“示好”以防自己被“架空”。如图2所示。


图2下派干部、本地干部和乡贤互动关系示意图

资料来源作者自制。

由于权力来源不同且上级政府对于本地干部依然保有提名审查、罢免的权力。选举产生的农村基层干部天然地对于来自上级政府任命的官员有着抵触情绪会担心地方自治遭到干预降低基层的自主性。然而正如案例2所示基层对于来自上级政府的资源是欢迎的有助于基层缓解自身财政不足的现状特别是对于贫困村这些资源的支持尤为可贵可以很大程度上降低基层对上级政府干涉本地事务的敌意换句话说对村庄来说这些资源可以看作是上级政府干涉本地事务的“补偿”。而这些资源进入村庄的方式不同于科层制的层层传达是由下派干部直接将基层所需的各种资源直接投入村庄更具效率。如图3所示。

精准扶贫资源入村主要有三种模式一是以科层制为载体的逐级执行如社会保障转移支付二是各项专项项目资源如电商扶贫、小额信贷等三是本文提到的国家各级政府派出扶贫干部携带资源入村其目的是作为国家与乡村社会直接组织媒介确保乡村社会资源获取和合理分配这是国家政策执行的非常规机制。[33]而除了“补偿”心态外基层政治精英也通过这种资源获取在普通民众面前建立起自己的“合法性”使村民相信这些基层精英不但获取了选票和民众的支持也获得了代表国家意志的上级政府的支持。为了获取支持基层政治精英便会主动向下派干部示好甚至可以为之进行暂时的妥协。


图3下派干部“资源下乡”与科层资源分配对比

而如案例4所示如果缺乏这样的资源单纯凭借自己原单位的级别对村庄事务指手画脚必然会招致基层干部的反感和敌意并且这种反感和敌意会随着下派干部派出单位的级别提升而增加。从基层干部的角度出发离他们越远的政府越具有神秘感难以沟通。而自己一些变通的行为一旦被更高级别的政府得知在加强政策执行绩效评估的背景下[34]缺乏基层实地信息的上级政府往往会将其判定为错误执行政策且这种误判会随着行政链条的加长而加深。

最后资源匮乏、政治背景弱的下派干部可能会认为自己对村务无能为力而选择妥协这些来自较低级别政府的下派干部一方面降低了基层政治精英对国家权力渗透的天然敌意另一方面也了解到自己的无能为力特别是资源的缺乏和对村庄实际情况的掌握。在“避责”动机的驱使下便主动将工作的重心转向维持与基层政治精英的良好关系上至少从表面上),而非贯彻国家和上级政府的意志改变村庄的政策议程设置。

五、结论

本研究从微观角度对福建省三个村庄进行深入实地考察通过比较案例中下派驻村干部与当地村干部的关系探讨了具有高度政治性的国家政策如何能够得到农村地区的完整执行关注了下派干部的原单位行政级别、可调动的资源以及乡贤在下派干部与本地干部互动中的重要作用。虽然国家高度重视精准扶贫工作但这并不能消除下派驻村干部和村干部之间的矛盾这也为本文总结出合作、下派干部妥协、村干部妥协和对抗四个双方互动的状态来审视农村社会的日常实践提供了场域。

承载着国家意志的下派干部是一种具有历史延续性的治理方式计划经济时代中央所派出的工作队就是国家动员群众、完成中央指令的一种独特方式。这种非常规机制已被证实是应对20世纪50年代农业合作化运动、60年代“四清”运动等棘手工作的灵活有效途径。改革开放以来农村基层社会获得一定的自主权国家逐渐退出农村治理。本文认为在精准扶贫背景下国家力量通过一种“柔性干预”的方式重新下沉至农村社会主要表现在其并不试图重构乡村基层权力结构而是以一种“国家在场”的方式来确保国家意志能够得到至上而下的有效执行。和早期通过发动基层群众对本地村干部进行批斗、撤换村干部等方式相比“柔性干预”虽然也由国家干部深入村庄贯彻国家意志但国家意志的贯彻是通过提供国家目标实现所需的各类资源为重要特征。

面对这种“柔性干预”本文对影响农村基层社会执行国家政策的因素提出了可能的解释农村社会一如既往地对国家自上而下的干预持怀疑态度特别是对来自高层官僚机构的控制而国家权力出现如果伴随着必要资源会缓解本地村干部对国家干预的“敌意”当代表着国家权力的下派干部尊重并与当地精英合作时农村基层会提高对国家权力存在的接受程度。本研究揭示了当前中国农村基层社会中政治权力运作的微观机制分析了农村基层社会面对国家权力干预农村基层社会的新趋势的不同反馈的影响因素这些发现对超大型国家进行统一地政策执行和官僚机构完善提供了新的实证材料加强了我们对当代中国国家与社会关系的进一步理解。

必须要承认的是本研究选取的四个案例有一定的局限性由于在案例选择中对自变量进行了控制因而选取的变量还有扩展的空间。未来的研究可以考察是否不同政策领域的干部关系存在不同也可以考察本研究中提出的论点是否也同样适用于其他国家主导的“运动式治理”等。国家权力在新时代如何采用新的方式向基层社会下沉将是未来的一个重点研究领域。

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[17]杨善华苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究20021.

[18]张静.行政包干的组织基础[J].社会20146.

[19]贺雪峰.试论二十世纪中国乡村治理的逻辑[M].福州福建教育出版社2007.

[20]周雪光.从“官吏分途”到“层级分流”帝国逻辑下的中国官僚人事制度[J].社会20141.

[21]王慧.乡村精英与基层政权的互动过程和关系模式研究——以关中两镇两村为例[D].西北农林科技大学2008.

[22]吕萍胡元瑞.人情式政策动员宗族型村庄中的国家基层治理逻辑——基于江西省余江县宅改案例的分析[J].公共管理学报20203.

[23]新浪网.安徽省三千名优秀年轻干部到村任职[OL].http//news.sina.com.cn/c/298400.html.

[24]C.D.Fisher.“OrganizationalSocializationAnInte­grativeReview”InK.RowlandandG.FerrisGreenwiched.ResearchinPersonnelandHumanResourcesManagementVol.4)(CTJAIPress1986),pp.101-145.

[25]E.P.Hollander.“ConformityStatusandIdiosyn­crasyCredit”PsychologicalReviewVol.65No.21958),pp.117-127

[26]DanielFeildman.“CareersinOrganizationsRe­centTrendsandFutureDirections.”JournalofMan­agementVol.15No.21989),pp.135-156.

[27]JamesS.Coleman.“SocialCapitalintheCreationofHumanCapital”AmericanJournalofSociologyVol.94No.51988),pp.95-121.

[28]RobertD.PutnamRobertLeonardiandRaffaellaYNanettiMakingDemocracyWorkCivicTraditionsinModernItaly.PrincetonNJPrincetonUniversityPress1993.

[29]D.M.HuntandC.Michael“MentorshipACareerTrainingandDevelopmentTool”AcademyofMan­agementReviewVol.17No.11983),pp.475-485.

[30]朱天义高莉娟.精准扶贫中乡村治理精英对国家与社会的衔接研究——江西省XS县的实践分析[J].社会主义研究20165.

[31]国家发改委国务院扶贫办.关于严格控制易地扶贫搬迁住房建设面积的通知[Z].2016.2.

[32]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[Z].2015.11.

[33]吴高辉.国家治理转变中的精准扶贫——中国农村扶贫资源分配的解释框架[J].公共管理学报20184.

[34]XueguangZhou“TheRoadtoCollectiveDebtinRuralChinaBureaucraciesSocialInstitutionsandPublicGoodProvision”ModernChinaVol.38No.32011),pp.271-307.

注释

1中共中央办公厅和国务院办公厅等部门联合印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中办发〔2013〕25号和《建立精准扶贫工作机制实施方案》国开发办〔2014〕30号.

2国务院扶贫办、中央农办等.建立精准扶贫工作机制实施方案.http//www.cpad.gov.cn/art/2014/5/26/art_50_23765.html2014-05-26.

32002年7月14日中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》首次提出“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人通过选举兼任村民委员会成员”。2018年12月28日中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》再次明确“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人推行村“两委”班子成员交叉任职”。这一举措被称为“一肩挑”。

4访谈W7W县扶贫办副主任2018年12月20日。

5访谈W2A村第一书记2018年12月18日。

6)访谈W3当地乡贤A2019年12月19日。

7访谈W4当地乡贤B2019年1月19日。

8访谈W9村民A2019年1月19日。

9访谈W1A村村主任2018年12月18日。

1010访谈D1D县Z镇党委副书记2019年1月11日。

1111精准扶贫之初贫困户认定标准尚未完全明确导致各地不同程度存在错误识别的情况。因此2015年国扶办发起“回头看”运动允许地方政府对错误自行纠正。

12122016年以来国扶办要求地方政府每年对贫困户名录进行周期性更新使新的贫困人口加入建档立卡数据系统并将脱贫人口或不符合标准的人口排除在外这被称为“动态管理”。

13访谈Z1国扶办工作人员D2018年10月26日。

14访谈D2C村第一书记2019年1月12日。

15访谈D3C村村主任2019年1月12日。

16访谈D1D县Z镇党委副书记2019年1月11日。

17访谈D4C村第一书记2019年1月15日。

18访谈D4C村第一书记2019年1月15日。

19访谈D3C村村主任2019年1月15日。

20访谈X1P村前第一书记2019年1月10日。

21访谈X2P村村主任2019年1月9日。

22访谈X3X县D乡党委副书记2019年1月11日。

23访谈X1P村前第一书记2019年1月10日。

24访谈X4P村村民委员会代表2019年1月11日。

25访谈X1P村前第一书记2019年1月10日。