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迈向精细化的乡村治理——以一个陇西移民村的治理实践为例

作者:郭占锋 李轶星 张 森  责任编辑:杨长虹  信息来源:《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2021年第1期  发布时间:2021-03-01  浏览次数: 325

【摘 要】自党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”的总目标以来,“精细化治理”成为推进国家治理能力和治理体系现代化的重要议题。以一个移民村的治理实践为例,分别从政策执行的精细化、村干部权责的精细化以及村民日常生活的精细化三个维度阐释D村乡村治理中的精细化趋向及其背后的运作机制与内在逻辑。研究发现:在国家的精细化治理要求下,细致的政策制定构建了精细的乡村治理组织体系,从而进一步明晰了村干部的权责匹配,由此形成了自上而下的精细化乡村治理路径;同时,村民在日常生活中的精准需求助推了乡村治理评价体系的细化,又自下而上地倒逼着乡村治理朝向精细化发展。但迈向精细化的乡村治理仍然存在若干现实问题,如何能在这一路径下实现乡村治理有效,还有待进一步的理论探讨与实践探索。

【关键词】精细化;乡村治理;移民村


引 言

随着城镇化建设推进,城乡人口流动加快,乡村人才不断流失,乡村治理的困境愈发显现,在治理理念、治理内容以及治理方式等层面都面临新的要求和挑战。税费改革后,农村基层政权从“汲取型”转变为“悬浮型”,基层政权与农民之间的关系渐行渐远[1]。然而随着精准扶贫政策的不断落实,基层政权开始逐步下沉,深入到农民的日常生活中[2]。但从国家政权与基层政权的关系来看,压力型的政府运作逻辑依旧占据主导,并出现层级化倾向。即便在“发包”式的行政任务派发过程中,基层政权也享有一定的非正式治理和变通的可能[3],但是在特殊的政策要求和时代背景下,国家也会通过启动“运动式治理”[4]来强化国家政权对基层事务的“总体性支配”[5]。尤其是“项目制”[6]实施以来,逐渐下沉的国家政权对基层政权的要求越来越多,加之反腐工作在干部队伍中的全面展开,基层治理体系当中日益凸显出目标化与责任化的特征,当然技术支持也为“数字下乡”[7]“制图术”[8]等治理手段提供了诸多方便。乡村治理作为国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要方面,正在朝向精细化的方向发展,以此来适应当前复杂多变的乡村社会形势。

精细化治理强化了国家对于乡村社会的干预,这一过程不仅伴随着国家权力向乡村社会的下沉与渗入,还要求国家扩大治理成本,提高基层治理投入。本研究以甘肃省H市一个移民村的治理实践为例,从政策执行的精细化与村干部权责的精细化这一自上而下的研究路径出发,结合自下而上的农民日常生活精细化研究路径来深入剖析精细治理的整体化、结构化运作逻辑,并尝试对当前乡村的精细化治理实践提出一些反思。

一、乡村治理中的精细化趋向

(一)“精细化”的含义

“精细化”具有精确、细致、规范等含义,是20世纪50年代起源于发达国家的一种企业管理理念。随着社会分工的逐渐细化以及服务精细程度的不断提高,原本粗放式的管理思想以及管理方式中低效的弊端愈发显现,从而产生了对高效、优质、精简等精细化理念的强烈诉求,精细化管理因此成为现代工业与企业管理中的新思想。精细化管理通过规则的系统化和细化,运营程序化、标准化、数据化和信息化的手段,使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行,体现了一种立足于效率和效益的经济理性[9]。新公共管理理论认为,“精细化管理”的实质就是通过规范化、程序化、标准化、信息化的手段,要求每一个环节都要尽可能的精细,从而形成一个完美的管理系统,降低企业成本,提升企业效率[10]20世纪80年代以来,这种以“精与细”为核心的理念被逐步运用到行政领域当中,随着管理模式的改革,政府管理开始以绩效为导向,在目标设定、部门建构、权责分配等方面都予以更为细致的设置与安排,其本意是构建一个更为高效、精确的组织结构体系,降低运行成本,提升工作效率。政府精细化管理的内涵被认为主要包括过程细节化、手段专业化、效果精益化、成本精算化等方面,在实施的过程中具备“精、细、准、严”四个主要特征[111213]。例如,科层化管理体制便是精细化理念最典型的诠释之一。科层制通过横向设科、纵向分层,“把为实现组织的目标所必需的日常工作,作为正式的职责分配到每个工作岗位,所有岗位的组织遵循等级制度原则并由一些固定不变的抽象规则体系控制整个组织的运行”[14],各部门间愈发精细的职能分工和不断细化的考核标准使工作效率得到极大提升。

尽管“精细化”发端于管理领域,但其也是社会运行与发展进程中的必然指向。赫伯特·斯宾塞通过系统的类比将社会看作是一个不断分化的有机体,随着社会有机体规模的增长,结构也就相应增长,即结构会日益复杂并且分化。分化的结构伴随着功能的分化,进一步带来了社会分工的精细化[15],这使社会的专业化程度不断提高,进一步对社会治理的效能提出新的要求。十八届五中全会提出构建全民共建共享的社会治理格局,“精细化”是社会治理的核心面向。在社会治理活动中引入精细化理念与原则,意味着利用更低的成本、更专业的治理手段,实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果,即按照精益、精确、细致、严格的原则,用标准化、科学化、规范化、人性化的思路,实现社会治理理念、制度、手段和技术的精细化,实现社会治理活动的全方位覆盖、全过程监管、高效能运作[16]

(二)乡村治理的精细化

我国关于社会治理的表述经历了社会建设、社会管理,再到社会治理及其精细化的发展过程[17]。“精细化治理”至少包含两个层面的含义:一方面强调“粗放”到“精细”的转变,另一方面强调“管理”到“治理”的转变。前者将着力点置于行政管理的程序与技术上,借助“标准化、流程化、信息化等手段,将全面质量管理等科学方法运用到社会治理实践中去”[16]。例如,社会治理网格化借助数字技术将监督与处置进行了区分,将复杂问题逐一分解至多个群体或机构,由网格系统提供的多元管理机制联动多方力量解决“看得见的管不了”和“管得了的看不见”等问题[18],有效提升了治理的效率与效果。后者则更多关注社会诉求的回应性,通过增强政府与社会主体的互动,以社会参与提升地方治理和公共服务供给的灵敏度和细致化程度,突出了精细化社会治理的主体和“以服务促管理”的价值导向。从“粗放”到“精细”是实现精细化社会治理的技术路径,从“管理”到“治理”则体现了精细化社会治理的主体维度和核心价值。因此,精细化社会治理的本质是期望实现“技术治理”与“服务治理”的有机统一。

国家治理的精细化发展趋势,在乡村社会治理中具有明显体现。从政策文本层面看,进入21世纪后,国家对于乡村治理问题的关注持续升温,党的十六大提出“多予、少取、放活”的农村建设方针,倒转了国家与农民的资源输送关系,进一步导致基层社会的治理形态和治理手段发生了历史性变化[6]。自2004年起,国家从农村公共事业建设入手,大力兴办农村、农业基础设施,聚焦农民增收和解决“三农”问题。2007年,提出创新农村社会管理体制机制,助推农村社会发展。2010年,提出完善符合国情的农村基层治理机制,密切关注农村社会的治理问题。2014年至2017年期间,国家积极探索不同情况下村民自治的有效形式,从乡村社会治理的角度来探索解决“三农”问题的新思路。2018年提出构建乡村治理的新体系,从加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平以及建设平安乡村五方面部署,并提出建设美丽乡村、振兴乡村等目标。乡村治理的内容囊括了经济、文化、产业、生态等诸多方面,治理方式也开始实现德治、法治、自治的多面融合。根据中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022)》文件,国家分别对乡村的空间规划、产业结构、人居环境、文化建设、治理模式等方面作出了详尽而细致的发展规划,通过细化工作重点和政策安排,确保乡村振兴战略的有序落地。总体而言,从一元到多元,从整体到具体的乡村治理政策演变,体现出国家对乡村治理的主体、内容和方式等多层面的关注,试图通过精确、细致的治理理念和治理技术实现对乡村的精细化治理。

从乡村治理的实践来看,我国乡村总体数量和建制也在不断变化,乡村事务的复杂性从客观上推动了乡村治理的精细化。通过对相关数据的整理发现,我国行政村数量在1984-1994年间呈上升趋势,在1990-1994年这四年间达到最大值,1994年之后行政村的数量呈现下降趋势,2006-2018年行政村数量趋于稳定状态,维持在60万个左右(见图1)。在体量巨大的基层单位当中顺利贯彻国家意志,就需要同样庞大的基层干部队伍来完成上传下达工作,根据数据显示,村干部的数量与行政村数量呈正相关关系,在1994年达到数量最大值,之后呈现下降趋势并逐渐稳定在220万人左右(见图2)。通过对村庄属性的系统类分和村干部队伍的整合,国家以乡村为单位构建了一套完整而清晰的治理系统。




由于我国特殊的国情,乡村发展的内生动力长期匮乏,从而对乡村基层治理提出了很高的挑战,不仅要求每一个基层单位能够处理好辖区内的各项事务,还要求能够形成统一领导下的共同行动,将微观社区行动与国家行动对接,实现国家与社会在治理过程中的高效配合。因此,精细化治理成为推进乡村治理体系和治理能力现代化的题中之义,必须要从基层治理实践入手,探索具体的治理手段来解决相应的乡村问题,完成特定的治理任务,切实提升乡村治理的效果。

当然,在我国当前的乡村治理进程中,精细化无论是在治理政策层面还是治理技术手段等层面都有所呈现,在上述分析的基础上,本研究以甘肃省HD村为例,分别从政策执行的精细化、村干部权责的精细化以及村民日常生活的精细化三个维度探究乡村治理中的精细化趋向及其背后的运作机制与内在逻辑。

二、过程及机制分析:D村的精细化治理实践

D村位于甘肃省H市最北部,距离市区25公里,因村民大部分是来自甘肃省D市的移民,故而又被称为“移民村”。20世纪90年代,受地理环境和气候的影响,移民原住地干旱多灾且水土流失严重,人民生活极度穷苦,只能依靠国家每年大量补贴的回销粮和经济救援勉强度日。为改善这一地区的发展困境,1982年,甘肃省政府因地制宜提出“兴河西之利,济定西之贫”的区域性移民工作思路,开启了新中国成立以来规模最大的农业建设和区域性扶贫开发工作。在甘肃省“两西移民工作建设”的号召下,1990年起,甘肃省AF县和BH县等地的2600余名农民陆续开始向河西走廊最西端的H市迁移,定居于D村。D村现有9个村民小组,621户,共2632人,耕地面积7860亩,人均耕地面积2.98亩。当前,村庄已形成种养结合的产业发展模式,村民主要种植棉花、苜蓿、葡萄和甜瓜等当地特色农作物,并逐步发展起羔羊养殖。

(一)D村乡村治理的历史阶段

作为“两西移民”计划的第一批先行村,D村移民白手起家进行社区建设,历经二十余年的努力才逐步落地生根。因此,相比于传统的农村社区而言,D村治理资源匮乏且治理基础薄弱,其社区治理过程大致经历了以下两个阶段:

1.移民村庄初期建设阶段。1991-1998年间,因自然环境恶劣且物资匮乏,移民初期的生产生活均遭遇严峻挑战,这一阶段村庄的发展与建设在省、市农建部门的支持下缓慢行进。D村最初隶属于H市农建指挥部管理,农建部门以村级经济、社会、文化等全面建设为奋斗目标,坚持扶贫开发与发展并举,对D村进行经济与社会发展统一规划、综合开发、整体推进。1991-1995年,农建部门先后委派村中有干部经历的人员带领村民从事房屋建设、土地翻整、水渠修建等村庄基本建设,对于移民日常事务则疏于管理,村上小偷小摸等偷盗事件屡禁不止,村民因为浇水问题矛盾不断,滋事上访时有发生,严重影响了村庄的秩序,村庄治理整体呈现出无序的状态。后来,由市长亲自出面解决了D村浇水的难题,并联动H市政府以及省、市农建部门为全村栽植防风林800多亩,封滩造林1200亩,帮助D村移民学习开挖渠口的新技术,不仅解决了土地问题,还提高了土壤质量,实现粮食增产丰收,妥善解决了移民的生计困难,使其逐渐在H市安定下来。

2.移民村庄综合发展阶段。2007年村干部J某当选村党支部书记,成为带领D村致富的关键人物,D村进入了综合发展阶段。首先,完善村庄基础设施建设。D村集体经济薄弱,村庄公共事务的发展只能依靠上级政府划拨的专项资金。然而,上级政府分配给村庄的财政经费通常遵循专事专用的原则,以项目制的形式下派给各个村庄,出于验收和考核的考虑,大部分项目只能进入那些财力相当、基础设施较好、资源动员能力较强的村庄,D村作为外来人口聚居的移民村,在项目争取过程中处于十分被动的弱势地位。为缓解村庄的发展困境,J书记多次赴H市和F市①找领导、跑项目、拉投资。2007年向上级农建部门争取资金21万元,硬化村组道路8公里,随后又陆续完成全村范围内的道路硬化。2007年引入投资14万元,在八组实施滴灌工程182亩,初步解决了村庄产业发展的水源问题。2010年后,争取项目资金160余万元,建设农渠22公里,新打农机井15眼,实现了农业灌溉中“河水不足井水补,河水、井水双保险”。2012年,在青海油田和当地政府的项目支持下,D村家家户户配备太阳能,全村装设路灯,基础设施建设远超镇域范围内其他村庄。其次,推动产业转型,实现村民增收。随着周边村庄的同质化发展,D村的棉花、苜蓿等产业种植陷入困境。2010年,J书记争取到政府扶持的葡萄项目,带领全村进行产业结构调整,大力发展葡萄种植。2013年,D村推广种植葡萄2000多亩,并引资建立了定点葡萄收购厂。同时,村庄产业呈现多元化发展趋势,村民开始种植西瓜、哈密瓜、红枣等经济作物,并尝试发展养殖业。经过J书记十多年来的努力,D村总计收获各类项目扶持资金580万元,有效改善了农田水利、乡村道路、电力通讯、教育卫生等基础设施条件,村庄面貌焕然一新,村民也走上了致富的快车道,人均年收入从最初的6600元增加至14300元。

近年来,国家治理体系和治理能力现代化进程加快,社会治理被纳入到精细治理的框架之中,对于乡村社会的治理理念和治理方式也提出了新的要求和挑战。在乡村建设背景下,与中国其他的农村社区一样,D村也开始迈入精细化治理阶段。

(二)迈向精细化的乡村治理实践

1.政策执行的精细化。

自党在十九大报告中提出实施乡村振兴战略以来,乡村建设开始沿着产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效以及生活富裕五位一体的路径推进,其中,产业兴旺和生态宜居对解决村庄可持续发展和满足村民日益增长的美好生活需求具有重要意义。现代化进程中,以农业为底色的乡村产业发展一度陷入困境,从而导致乡村人才大量外流,村庄建设“人气难聚”,发展的内生动力明显不足。因此,乡村振兴战略将产业放在首位,依托农业发展二三产业,旨在以产业融合来解决“三农”问题,实现农民在家门口就业、增收与致富。同时,又致力于打造美丽乡村,加快完善乡村基础设施,改善农村人居环境以提高村民的生活水平和生活质量,留住乡村本土人才并吸引更多类型人才投身于乡村建设之中。在乡村振兴总目标的指导下,国家期望通过一系列精准且细致的政策部署来推动乡村的建设与发展。

为尽可能弥补“决策一致性”与“需求在地性”之间的矛盾,提高政策落实的效率和准确性,基层政府组织被鼓励将中央政府层面的“政策模板”与地方实际需求相结合,创造性地将各项政策转化为具有可操作性的“操作文本”[19],使基层政府在本地政策安排方面具有更多的灵活性与自由度。但是,基层政府同时处于目标责任制的权力实践场域之中,考虑到验收考核的压力,又不得不采用更为细致地计划与安排来确保政策的高效落实。在充分学习国家乡村振兴战略总思想和上级部门的工作指示后,HZ镇从地方发展实际出发,计划利用3年时间补足下辖村庄产业发展的短板并完善乡村环境建设:一方面,围绕各村产业发展基础,投入资金和技术扶持村庄实现种养结合的多元产业发展模式;另一方面,采用“动员加补贴”的形式,整村推进危房改造和农村户厕改造工程。镇政府在“羔羊养殖”“危房改造”和“厕所改造”的政策文本中对具体的工作内容、工作要求、指标分配、完成时限、考核方式等皆予以细化部署与精准安排。在D村的具体治理实践中,D村村委会作为本村的政策执行者,结合上级的要求与指示对上述政策进行了精细化地“再操作”,按照“包责到人”的方式,将村干部分派到不同的工作中,以便通过不同的目标侧重将差异化的行政任务精细落实。

第一,政策分解下派。目标责任制是我国“条块”行政框架结构中常见的工作方式,其实质是为了实现一定的组织目标,将经济利益同责任相结合,将奖励同制裁相结合[20]。在实践中,采用将组织的整体目标逐级分解至各单位并最终落实到具体个人的方式,实现专人专岗专责的精细化安排,D村的羔羊养殖政策便是以上述的“目标责任制”方式执行落地的。D村养殖业的发展近年来逐渐成型,现有羊饲养量1.1万只,其中50只以上100只以下的羔羊养殖户21户,100只至1000只养殖户3户,1000只以上的羔羊养殖户1户,专业养羊合作社2个。为进一步丰富村庄产业发展,夯实农民增收基础,镇政府按照“品种优而精,规模大而强”的思路,计划利用3年时间壮大D村养羊产业,并将其村扶持为镇域范围内的“养羊中心村”,实现全村养殖羊2.3万只,户均养羊30只,100只以上的养殖户15户,良种培育3000只,优质牧草种植面积4500亩,养殖圈舍利用率95%以上。根据上级政府的政策安排,D村村委会班子将政策目标详细分解为“种草养羊宣传”“良种繁育”“养殖技术指导”“防疫落实”“养殖设施建设”“扩大优质牧草种植”6个子目标,将养羊中心工作②落实如下:

(1)种草养羊宣传工作。各小组组长分别承担本组的优质牧草种植奖扶、交易繁育服务工作,要求在2020620日之前引导户均养羊20只,并确保家户养殖圈舍使用率达95%以上。

(2)良种繁育工作。养羊合作社社长协助各小组组长调整中小型养殖户的养殖结构,并为全村提供品种改良服务,确保20201231日之前农户品种改良率达到10%

(3)养殖技术指导。要求村委会副主任和防疫员长期配合镇农业综合服务中心,建设种草养羊实训基地,实现养羊的标准化建设,分季度联系养殖大户、市镇技术人员开展防疫事务。

(4)落实防疫工作。各组组长、养殖大户以及防疫员要求按照“户不漏羊”的工作原则,长期履行防疫通知,做好免疫工作。

(5)完善基础设施。要求村委会主任和副主任在20201030日之前铺油硬化“三变”点至D8个村民小组的2公里道路,方便饲草、羊等运输。

(6)扩大优质牧草种植面积。由村委会副主任牵头,各组组长协助,在20201231日之前完成优质牧草种植奖扶工作。同时动员合作社、专业大户连片种植优质牧草,减少撂荒弃耕面积并引导农户使用机械化收割方式,进行规模化销售。

除了将羔羊养殖政策分解为6个子目标、交由6个小组负责、设置精准的目标责任人以及精确地完成时限以外,D村村委会还制定了严格的奖惩规则,即对任务落实不到位、进度缓慢的村民小组首先督促整改,然后全村范围内通报,并最后纳入年底目标责任制考核,酌情处罚未完成或未见成效的工作组,同时奖励工作成绩突出的小组。因此,对于D村村委会而言,羔羊养殖不仅是一项重要的民生工程,还是一项重大的政绩工程,牵涉到村庄未来的资源划配和干部的年终考核,政策执行的压力不言而喻。所以村委会在政策执行过程中必须选择将目标层层分解,细致落实至不同的工作小组,进而分派给具体个人,形成专人专责的工作方式,以小目标推动大目标,确保政策在村庄范围内能够精确化落实。

第二,政策分类部署。一般而言,国家政策是在“顶层设计”的框架下部署的,具有全局性、宏观性的特征。但在基层地方实践中,如果采用一致性的决策安排,那么政策本身不适宜于基层实际需求的风险就越高[21]。因此,国家允许基层政府在不违背政策主旨的基础上,结合地方实际进一步将政策作精细化的处理,以确保其执行的流畅性和高效性,这一思路在D村的危房改造政策部署中深有体现。2018年,围绕决战脱贫攻坚、同步全面小康的总体目标,甘肃省政府以“两州一县”和18个省定深度贫困县为重点,要求3年内实施完成“四类重点对象③”和其他农户的危房改造工作。Z镇人民政府依托地方实际对危房改造的数量、级别、类型、面积、材料以及资金等方面的执行标准和实施细节给予了更进一步地说明,要求按照人均面积不低于13平方米的标准,全面完成11C级危房改造任务,并规定分类提供建房专项补助,确保危房改造流程规范、资金使用到位。D村在此次危房改造工程中,需完成5户改造任务,经村委会商定决定,由监委会主任带领目标户所在组的小组长按照分类部署的原则推进落实住房改造任务,对具体工作作出了如下安排④:

(1)分级改造危房。根据危房的不同等级,改造计划分为拆除重建、加固改造、政府统建以及房屋置换三种方式,不同类型再建房屋的上下圈梁、构造柱、窗墙比例、建筑砂浆以及质检要求等必须符合相应类属标准。

(2)划分住房面积。要求按人头划分重建房的建筑面积,原则上人均面积不低于13平方米。1人户不得低于20平方米,2人户建筑面积不低于30平方米,3人以上户人均建筑面积不超过18平方米且不低于13平方米。另外,符合以上标准的危房改造户才能享受住房专项补助。

(3)分类专项补助。“四类重点对象”户均补助2.5万元,其中,中央财政每户补助0.65万元,财政扶贫专项资金每户补助1.35万元,本级财政补助0.5万元;其他农户仅可享受省级财政和本级财政共计1万元的补助。

以上的政策安排具有明显的分类特征。村委会首先按照房屋的危险等级对5处危房进行再次鉴定,确认要整改的具体内容和方案并划定新建房用材标准;其次,村委会在房屋类型区分的基础上,对房屋建设标准再次细化,更进一步明晰新建房的面积、工程量以及用材清单;最后,在上述基本工作完成后,根据改造户的身份属性敲定补助标准,明确不同层级的补助比例。经过政策的分类操作,危房改造工程从识别危房到重建新房再到发放补贴的过程中,每一个环节都具有精确的执行方案和准则,有效提高了改造工程的质量和效率。同时,D村村委会在政策执行过程中严格按照申请、评议、审核、审批、验收、发放、标识的程序,实现属地责任和执行人员责任双落实。村委会副主任还效仿精准扶贫中“建档立卡”的工作形式,为每个改造户建立了“住房安全反馈问题整改档案”,并采用做表、拍照、数据比对的方式尽可能全面地保留每一户的住房改造痕迹。例如,对房屋整改前、整改后的实际效果拍照存档,并翔实记录住房改造的工程量清单、实际用料、用工情况以及费用支出。住房改造完成后,由村委会作为代办方逐一登记农户的个人银行账户信息,并统一向上级政府报备,使危房改造专项补贴高效而精确地对接农户本人。

第三,政策量化执行。量化是对社会客体属性的一种数量化描述的方式,试图通过数字来说明事物的属性、关系以及变化情况。在基层政府的治理实践中,常见各类被量化的指标,上级政府通过数字来评估任务的完成情况。詹姆斯·C.斯科特指出,指标量化的实质是各级政府力图实现科学管理的一种努力[22],经过量化的任务具有清晰、明确、简洁等特征,既有益于目标实施的精确化,又有益于工作效果的可视化。面对镇政府的厕所改造政策,D村村委会便采取了量化执行的方式。2020年,为认真贯彻落实习总书记关于“厕所革命”的重要指示精神和中央、省、市委有关农村改厕文件精神,H市鼓励和引导农户自筹资金,普及卫生厕所。Z镇需要按照《甘肃省农村厕改技术手册》的技术要求,完成完整下水道卫生厕所、水冲式卫生厕所以及其他类型卫生厕所这三类厕所建设目标,共计750户。若每类新型厕所建设户数达10户以上或村组集中连片改建率超过90%,经上级政府验收合格后,参与改厕的农户可享受来自中央()F市和H市的资金补贴,分别为1200元、3300元以及900元;未达到检验标准的改厕农户则仅享受中央()F市的补贴。此外,对于任务落实不到位、进度缓慢的村庄将进行全市范围内通报,并纳入年底目标责任制考核之中。

厕所改造是建设生态宜居型村庄的关键一步,各级政府对此高度重视,D村曾在小范围内试行过厕所改造工程,但村民的配合度并不高,认为“墙皮做一下就行了,是面子工程”(DXC-Z9-20201003)⑤。因此,在新一轮的厕所改造计划中,D村对厕改目标、建设类型、建设范围、技术标准以及资金补贴等内容都给予了可视化的数字处理,并以技术为参照,将改厕类型与资金的分级补贴紧密挂钩,对厕改政策作出了精细化安排。首先,村委会细致摸排全村范围内的厕所及其整改基础,在精准预估了政策执行的可能路径之后,明确本村的厕改目标为263户“卫生旱厕”整改。其次,根据各组实际情况重新制定了详细的厕改任务,通过适当的加减策略,分别对9个村民小组下派了40户、8户、20户、10户、50户、24户、15户、46户以及50户的厕改计划,确保本村的厕改任务能够在规定时间内顺利完成。最后,出于应对考核的需要,将一组、五组和八组这类厕改基础较好的村组作为整组改厕任务推进示范组,并与组长签订了厕改目标责任书,要求必须完成40户、50户和46户的厕改硬性指标。此次厕改工作由监委会主任和各组组长主导落实,要求包户到人:既负责动员、监督各组改厕工作,并对农户予以技术、材料以及设备等方面的支持,又构建起“村民-小组长-监委会主任”的沟通机制,借助周期性的报表、公示、参观等方式,稳固推进D村“厕所革命”。量化执行的厕改政策将项目主要负责人,尤其是各小组组长置于数字化的治理场域之中,数字既是其工作所追寻的最终目标,又是评估工作绩效的可视化参照。尽管一定程度约束了政策执行主体的工作自由度,加大了执行者的工作压力,但却有助于政策的精细化落实与责任的精准化对接,有效提高了政策的变现程度。

D村的政策执行实践充分显示了乡村治理进程中政策层面的精细化趋势,无论是政策的制定,还是基层政府的政策执行,都形成了一套精细化的路径。基层政府在国家政策的主旨思想下,尝试不断因地制宜地细化政策文本,期望能够面面俱到地落实乡村建设工作。在这一过程中,借助行政体系的运行将主体政策进行多层面分解,并针对不同的目标群体分类部署政策,尽可能实现政策的精准落实。同时,作为政策的执行终端,基层政府在科层化的生存规则下,需时刻将绩效考核以及政绩压力的考量放在第一位,因此会充分结合属地的实际情况对政策中所涉及的工作内容、工作范围、工作方式、资金资源等给予量化处理,以一种更为细致的方式呈现政策执行的过程和结果,从而进一步地深化了政策执行的精准程度。

2.村干部权责的精细化。

乡村的精细化治理仅凭借政策部署层面的努力还远远不够,仍需借助相应的组织结构将政策落实至具体的个人,以执行者的行动来完成治理的过程。科层制因专业化、非人格化等特征能得到可预期的行为和结果而被认为是高度理性的组织[14],其中复杂的职权等级确定了个体的权力与责任,将个体通过科层制的目标集合起来,以合乎逻辑和高效的方式完成复杂的目标[23]。在乡村政策的落地过程中,村委会组织是科层体系的最末端,也是政策的具体执行人,层级部署的精细化政策为村干部预设了一套细致的权力与职责,不仅能够将村庄“代理人”的行为限制在组织可控的权限范围之内,还有助于提高政策执行的质量及效率。

D村,村委会是村庄中正式的权力组织。根据国家对农村基层工作的要求,D村具有结构完整的村干部队伍,现有委员14名,主要成员有村党支部书记及副书记、村委会主任及副主任、监委会主任、妇女主任、文书以及村民小组长和妇女组长。2019年,为贯彻落实《中国共产党农村工作条例》以及中央一号文件提出的“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”的要求,D村开始实行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”,其中有3名干部交叉任职。在村委会组织的实际运作中,由于村干部分别处于组织体系中的不同岗位,从而分管不同的村庄事务。村党支部是党在农村的基层组织和农村全部工作的基础,其中,村党支部书记是村庄发展与建设的“一把手”,负责全面主持村庄工作和党员的管理与教育,副书记则负责协助书记共同管理好村庄事务和党支部发展工作。村民委员会是基层群众性自治组织,在党支部的引领下处理本村的公共事务、公益事业、治安纠纷以及生产等事务。不同组织体系下的村干部分工明确,权责明晰,构建了D村精细化的治理网络。另外,除了正式职务所赋予的各类分工以外,D村村干部在实际工作中还有更进一步的权责划分。作为一个外来的移民村庄,相较于其他村庄而言,D村治理资源匮乏,村庄发展进程缓慢,历经多年的建设才逐渐步入正轨,因此村庄的治理基础整体薄弱,不仅需要更精细的发展规划,还需要实现村内既有资源的精准利用。基于村庄的现实需要,D村的村干部在原有的职务分工之上又分别进行了更为细致的权责划分,分管村庄的生产、生计、生活等多个领域的事务。如图3所示,村党支部书记与村委会主任“一肩挑”后,成为村庄各种组织和各项工作的第一责任人,不仅要随时关注村内的大小事务,还要参加上级政府召开的各项学习会议,其职责是总揽村庄发展全局,统领村庄一切事务。村党支部副书记兼任妇女主任,工作重心主要集中在两方面:一是负责村庄党建活动,培养、发展党员并承担干部的教育工作;二是负责村庄妇女的学习、生产、生活诸事项,如组织家庭活动,政策宣传教育等。村委会副主任则主导村庄产业发展和生产工作,主要负责联络产业带头人,规划村庄产业发展,落实生产技术服务等。监委会主任名义上负责村庄的监督工作,实际上还分管村庄的环境卫生、设施建设以及厕改等临时性事务,D村的危房改造、道路硬化等工作都是在监委会主任的主导下完成的。文书的工作内容则更为复杂,例如报送村庄资料、填报村务表格、管理账务开支等,各个领域的村务工作都有所涉及。同时,D村在每个村民小组还分设一名小组长和妇女组长,按照“小事不出组、大事不出村”的工作要求,小组长承包本组的一切事务,上传村民的日常诉求以及下达村庄工作安排,以五组组长的工作为例,“组长负责大大小小的事情多,平时做些盯浇水、核水费、填报表的事情,也会参与村庄卫生环境整治工作。平时队长开会也多,多数是学习党的政策和一些防疫知识”(DXC-Z5-20200930)。妇女小组长主要负责本组的妇女工作,如组织妇女的休闲活动、宣传妇女生育政策、参与村庄环境整治等,有时也会处理一些家庭纠纷与婚姻情感问题。总之,D村的村干部依照其在行政体制中所处的不同岗位以及村庄的实际治理需求,分工明确,权责明晰。




此外,在精密的村委会组织结构之中,村干部队伍内部也贯彻落实着目标责任制。例如,村委会中的5位主要干部除了负责各自职务范围内的事务,每人还分别承包2个小组,成为小组的主要责任人之一,承担着小组内的大小事务。上述工作安排使村干部的权责在宏观和微观两个层面皆呈现出精细化的趋势。

3.农民日常生活的精细化。

伴随着我国乡村建设步伐的加快,农村地区的基础设施建设日趋完善,极大提高了农民的生活水平,改善了农民的需求结构,具体表现为从衣食住行等基础需求向更高层次的需求迈进,为农民日常生活的精细化创造了更多的可能。首先,精细化体现为村民对日常事务的关注更侧重于时效性和数字化。例如,村民对村庄治理的要求开始从村庄公共秩序的构建转向以己为中心的权益维护,在个体事务处理层面对村干部的工作效率提出了更高的要求:“前两天有个村民家的羊偷吃了邻居地里的苜蓿,第二天就死了,羊的主人来找村委会要求立即处理,村委会正在调查情况,农户就开始投诉,说村委会不办实事”(DXC-CWH-20201005)。此外,网络技术下乡重组了村民的信息空间,村民获取信息的渠道愈发多元和便捷,尤其是对政策了解的深度和广度都有所提升,对治理公平、公正和公开的需求高涨,偏向用数字等量化的手段来表达自己对事务的满意度,从而推动村干部的工作不得不朝向更为细致的方向发展。一旦村干部的行为与政策文本的规定不符或在公共资源分配中没有达至村民预期,村民便会在村务考核中采用打低分的方式来表达对村干部工作的不满。其次,市场在乡村社会的渗透愈发激活了村民的经济理性,村民在最关注的家庭生计方面产生了更细致的需求,涉及产业引入、经济发展以及农民增收等多个层面。在D村,村民对乡村治理的主要诉求表现为产业增收:“虽然村上的生活还是比较好的,但希望村庄能够加强对最近惠农政策的宣传,还要为村民积极寻找出售葡萄、棉花、哈密瓜的路子,还应该教村民新的种植技术和介绍新品种,提高农作物的品质和价格,为农民创收,增加农民的收入”(DXC-N12-20181005)。最后,村民日常生活的精细化还体现在文化、教育、医疗、卫生等其他层面。相较于村庄公共基础设施的建设,村民更希望享受那些与个人密切相关的、能够直接获益的服务。比如,D村小学的校区建设和环境布置十分完善,学习资源也较为充裕,近年来,该小学的在读学生从原先的几十个人迅速下降至不到五人,村民纷纷将孩子转至Z镇学习,认为那里可以寄宿托管且提供一日三餐,既方便孩子的日常学习,也能够腾出接送孩子的时间专心务农,对家庭的生产生计来说都是一个更好的选择。

日常生活的精细化使村民对乡村治理的内容、方式以及结果的评判更为精确和细致,对乡村治理带来以下几个层面的影响:第一,治理内容增多,治理范围逐渐扩大。乡村治理不仅涉及村庄维稳和秩序整合,还涉及农民的生产发展,对产业转型、农副产品销售以及生产技术培训等涉及生计稳定的事务都要予以关注和指导。第二,治理方式透明化、政务处理公开化、干部考核清晰化。乡村信息空间的拓展重塑了村民与村干部之间的关系,尚未完善的信息过滤机制不断消解着村民与村干部间的信任,村务需要以公告或通知等公开、透明的形式向大众公示,村干部则需及时处理村民诉求和村务工作以接受村民的检查与监督。与此同时,村民对于干部工作的考核也更为细致,在民主评议或换届投票的过程中,遵循着精确的考核标准,参照村干部的实际工作情况而逐条赋分。第三,由于村民愈发看重治理结果的时效性,对村干部的工作效率工作质量提出了更高的标准和要求,村民希望村干部能够把精确和精准作为新的工作原则,在乡村治理中奉行“今日事今日毕”的工作精神。因此,村民日常生活中的精确诉求使乡村治理的理念、内容以及模式开始出现转型。

三、“精细化”乡村治理体系的运作逻辑

D村的乡村治理的实践中,蕴含着两股推动精细化的力量。其一是国家自上而下的精细化治理期望,国家希望通过细致的治理安排推进完善乡村治理体系建设,借助精准的技术手段不断使乡村社会“可读化”,以实现对乡村的精准建设,畅通国家的治理通道,优化乡村治理效果;其二是农民群体自下而上的精细化治理诉求,随着乡村社会的转型,村民对村庄生活的需求逐渐增加,这也对乡村治理提出了更高的要求,村民更希望借助精准而细致的治理规范明晰乡村的治理规则和村干部的权责,以充分发挥其在乡村治理中的主体性,满足个体及家庭的诉求。具体而言,尽管两种力量的出发点不尽相同,但却共同形塑了精细化的乡村治理体系。

(一)精细化要求:政策制定、组织架构与权责分工

从国家的视角出发,对地方社会的治理需要借助一套完整的运行系统,既有益于精确地推进目标,把握全局,也有益于提升治理效能。随着简约思维和量化技术在现代社会中的广泛传播,社会及个体都越来越热衷于日常事务的可测量性及可计算性。在日益复杂的社会生活环境中,欲把握和捕捉抽象的人类心理,必须寻找技术化的手段来量化这些概念[8]。技术化手段的核心是通过精细的指标将目标逐步分解,创造出可视化的条件来掌握目标执行的详细过程,最终优化目标的转化效率。近年来,为了提升治理能力和治理效率,减少基层治理的偏差和信息不对称的困境,乡村治理转型首先体现在政策的制定层面,国家通过不断细化政策部署来规定执行的规范性和可控性,最大限度保障政策落实的精确性。因此,在逐级下沉的政策文本中,不仅预设了目标,还对目标给予了多层面的阐释和分解,并构建了一套流程与体系,将有关部门都置于同一个执行共同体之内,进行细致的权责划分,最终达到组织目标与个人目标的精准结合,基于此,各级政府在政策部署中充分体现着精细化的尝试。例如,在国家陆续出台的一系列乡村治理政策中,对乡村的基础设施建设、教育、卫生、医疗、文化以及产业发展等方面都给予了明确的规划,最终指向一个系统化、标准化和整体化的乡村建设思路,在此基础上,各级政府行政部门又根据地方实际情况对政策进行再次精细化操作,层层的分解细化使政策在最终落地时已极为明确,有效缩减了执行的偏差。其次,自税费改革后,国家由原本的乡村资源“汲取者”逐步转变为“给予者”,考虑到乡村社会的治理需求以及资源的有效投入,国家在基层的治理更加强调其准确性、正当性和有效性,这势必要求行政盒子里架构更加合理化[7]。出于对政策执行效度与效率的评估,国家不断细化、更新与完善行政组织结构,保政策执行的流畅性。当前乡村社会中庞大的数字信息网络便是最为典型的体现,数字技术、提高了信息网络在乡村社会的应用效率,以乡村为单元,按照镇、县、市的等级秩序在全国范围内形成了庞大而精细的数字网络,这为国家获取乡村信息提供了极大的便利。此外,在科层制结构体系中,中央还通过在基层增设某些特定的部门或岗位来负责特定的政策落实,以村委会为例,除了村党支部书记和村委会主任组成的两委班子以外,还增设监委会主任来监督村庄事务,构建治理有效的乡村行政体系。

除了细致的政策设置和精细的组织架构之外,国家目标在乡村的达成也离不开具体的执行者。现代国家的基本组织形式是科层组织,其基本特点表现在等级分明、层次有序且管理权责明确,通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令,以提高解决问题的效率[20]。科层组织中,村干部处于自上而下权力的最末端,是最合适的政策执行者,也是最理想的制度衔接纽带,是政策精细化落实的关键一环。国家将乡村社会的治理目标在科层体制内逐级分解,以目标责任制的方式落实到村庄最基层的干部身上,体制内的职位设定给予了村干部适当而又可控的执行权力,又为其设定了一套行动规则和奖罚机制,村干部则需要在精确的执行路径中按要求推进目标并接受相应考核。例如,为进一步加强村级组织规范化管理,提升乡村治理效率,全国许多乡村都实行村干部坐班制度。要求村干部每周一至周五,从早上8点至晚上6点,轮流在村委会或社区服务中心坐班,为村民提供最及时的服务。同时,在实施村财乡管后,根据村干部工作内容的不同,其所得工资也呈现明显的等级化。在D村,“一肩挑”的村委会主任每年工资约为3.6万元左右;村委会副主任、村党支部副书记以及监委会主任平级,每年工资约3.1万元;文书工资较低,每年仅有2.8万元左右。此外,各级村干部的考核也开始走向量化,由日常村务和民主评议两部分组成,日常村务依照目标完成情况进行个人绩效考核,民主评议则根据指定评议内容打分,最后的结果将会在村庄和上级政府公示,以实现对村干部工作和权责的精细化监督。

(二)精细化诉求:社会生活需要与乡村治理评价

当前,国家为乡村发展投入了大量的基础设施、产业技术、经济补贴、教育医疗等资源,不仅使乡村的人居环境和农民收入水平都得到了显著改善,农民生活质量和生活理念也日益发生改变,农民生活的精细化程度因此提高,从而产生了更多元的需求:一方面体现为农民理性的攀升。农民对村庄事务的参与往往以目的理性为导向,通常只会选择参与那些与自身利益密切相关的活动,而对于一些公益性、公共性的村庄事务,则表现得十分消极,尽管参与其中,但也并非积极合作。随之而来的还有农民经济理性的凸显,对于产业增收、农业补贴、成本与收益等方面的事务更为敏感,从而对村庄产业发展的诉求更为明显,对村干部的工作也提出了经济层面的要求。另一方面,农民的多层次需求也逐渐显现。现代化进程加快,改变了农村现有的人口结构和村民的生计选择,年轻一代的村民大多进城打工,仅有老人、儿童和一部分体弱的妇女留守乡村,从而在乡村娱乐空间建设、老年人照料服务等层面呼声高涨,甚至以城市社区的生活为参照,希望能够体验更美好的生活服务,乡村治理的需求发生了明显的精细化转向。

村民社会生活的精细化需求增加了村庄的治理内容以及治理范围,也增添了对村干部工作的多层次要求,从而重构着乡村治理的评价体系。村民对于乡村治理的评价并非取决于村庄基础设施建设等公共事务,治理效果的衡量仍然取决于村干部的治理行为。虽然国家在乡村的治理已经足够深入到村民私人生活当中,但是村民的实际获得感并不高,反而更加关注乡村治理能够为私人领域带来什么样的利好。另外,在与其他村民的比较中,攀比心理使村民对于自身的直接利益更加关注,强调自我占有欲的满足。乡村治理的公共性投入在村民看来都是大家获得的,而个体家户本身并没有从公共投入当中直接获益,这种心理使村民参与村庄治理的积极性不高且对村庄治理的公共评价较低。更进一步来看,村干部是村民通过行使选举权利选拔产生的村庄领导者,在村民眼中,通过选举让渡出自己在村庄治理中的主体权利,将村干部作为其权利的代理人,从而自然拥有对于村干部行为评判、监督的话语权。同时,国家党政话语体系中,村干部为人民服务的公仆形象已然成为村民对村干部的角色期待,从而为村干部预设了一套精细的权责“理想类型”。最后,乡土社会是一个缔结着各种缘关系的熟人社会,村干部也无法脱离血缘、地缘联系的束缚,任何背离“乡土逻辑”的行为都将会影响其在村庄中的形象与地位。因此,村民以正式和非正式的制度文本为参照,细致考核村干部的言行,使村干部的任何行为偏差都能够对乡村治理评价体系产生极大影响。

如图4所示,在乡村治理的精细化实践中,国家和村民分别表现出了精细化的治理要求和诉求,自上而下与自下而上两条治理路径的碰撞最终构成了整体化、统一化与结构化的精细治理体系:一方面,来自国家的治理思维旨在打造精细化的治理网络,从政策制定的面向入手,利用科层体制的组织结构将政策层级细分,明晰政策最终端执行者的权力与职责,以精细化的绩效考核促进治理目标的达成,意图构建标准化、规范化的乡村来提升整体的治理效能;另一方面,自下而上的精细化治理体系则来源于村民在社会生活中的精细化需求,主要表现为农民对村庄工作的时效性要求和理性逻辑下的量化评估,这些都是农民日常生活中的实际需求,是村民自身诉求的真实体现。




从宏观视角看,国家政权更关注行政目标在基层的完成效率,而村民则更期望看到一个亲和力更强、更能为自己服务的地方政府和基层干部队伍,以实现与自身切实相关的利益。两条出发点不同的治理路径最终通过村干部的衔接,形成了一个结构完整、上下贯通的精细治理网络。政府为实现精细化治理不断向乡村社会投入巨大的建设资本和资源,通过行政体系内部的分工与考核向村干部施以治理压力。而村民则不断地用各种显性或隐性的方式表达着自己的诉求,利用乡村治理评价体系对基层村干部反向施压,倒逼着国家治理政策、治理组织架构以及基层治理权责的精细化。

四、结论与讨论

D村的治理实践充分体现了乡村治理的精细化趋势,不仅通过分解下派、分类部署、量化执行等策略实现政策执行的精细化,还通过优化管理组织结构、明晰奖惩规则等方式推动基层村干部权责的精细化,同时也关切到基层群众日常生活的精细化及其对乡村治理的新要求。总体而言,有两种力量推动了乡村治理迈向精细化:一方面,国家通过明晰的政策制定、严密的组织体系构建和细致的干部权责划分,构建了目标明确、程序合理、技术规范、监督完善的乡村治理体系;另一方面,村民在社会生活中的精准需求反推乡村治理评价体系的细化,自下而上地倒逼乡村治理的精细化发展,两种力量共同构建起精细化的乡村治理体系。

乡村治理的精细化是促进乡村治理有效的一种方式,同时也响应了国家治理能力与治理体系现代化的要求。在乡村治理实践当中,精细化治理固然在一定程度上推动了治理目标的明确化、治理主体的多元化与治理内容的全面化,然而这种治理方式的效果与群众评价仍有待更多的实践去检验,且国家行动的精细化逻辑与基层群众行动的精细化逻辑如何实现有效对接也值得进一步从理论上去讨论。马克斯·韦伯在描述经济活动的理性中,根据是否引入计算和逻辑分析而划分了“形式合理性”和“实质合理性”[24],“形式合理性”是工具理性的一种体现,它并不看重所选行动本身的价值,而是侧重关注所选行为是否能够作为达到目的有效手段,即更为看重效率以及成本与收益之间的关系[25]。“实质合理性”则具有一定程度的模糊性,尽管并未表现出清晰的形式,但可以明确的是,它不仅仅以形式上的计算为依据,还体现出行对伦理、享乐、等级、平均主义等非经济因素的关照[25]。在乡村治理不断精细化的过程中,国家行动更多地体现出“形式合理性”偏向,即国家在治理政策、治理技术以及治理手段等方面构建起了一套极为清晰且可测量的系统,试图借助科层制体系实现乡村社会高效治理的目标,并最终以一种可视化的方式来评估乡村治理的效果。与国家更偏重结果呈现的取向不同,来自村民的精细化治理诉求则体现出了对“实质合理性”的追求,即村民更关注在乡村治理过程中行政命令与个体生活的有机契合,在完成上级治理任务的同时兼顾家庭生产、伦理道德、地方习俗等与农民日常息息相关的领域,在乡村治理整体推进过程中实现个体最大化的发展。

因此,尽管政府对于乡村社会做出了事无巨细的安排和规划,但对于村民的精细化生活诉求而言,也有可能与“实质合理性”相异,导致国家在乡村治理中的投入不断增加,而实际治理效果却十分有限,并未最大化满足农民的治理诉求:一方面,由于自上而下和自下而上的精细化治理目标并不完全相同,使精细治理的结果可能会出现两种极端。一种是在国家的精细化目标设定下,乡村社会的自治动力受到严重限制;一种是为满足农民的精细化治理需求,赋予地方社会灵活的自治权力,无限制地发挥乡村自治的动力,导致国家统一行动力的减弱;另一方面,精细化治理也导致压力型体制延伸至乡村治理体系末端,科层制中原有的压力型体制在村干部群体内部实现了再次分化,加速了村干部队伍专业化、职业化以及科层化趋势,基层工作压力进一步下沉至小组组长、妇女组长等边缘村干部身上,他们需要面对体量巨大的乡村事务和严苛的考核,但却无法享受与职位相匹配的报酬和福利,村干部压力增大、工作自由度减少等问题突出,进一步导致基层自治的僵化与被动。总之,如何能够在精细化路径下实现乡村治理有效,仍然有待进一步的理论探讨与实践探索。


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注释:

H市隶属于F市行政管辖。

②该资料由D村村委会提供,收集时间为2020106日。

③四类重点对象:指实施建档立卡贫困户、低保户(含优抚对象及国民党抗战老兵)、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭。

④该资料由D村村委会提供,收集时间为2020106日。

DXC-Z9-20201003:为本研究的访谈案例代码,表示本案例选取自D(DXC)案例库第九组(Z9)的访谈对象,此案例收集时间是2020103日,以下类同。