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集体化村庄的村治锦标赛——基于山西省J村的个案分析

作者:李冬慧 乔陆印  责任编辑:王铭鑫  信息来源:《广西大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期  发布时间:2021-02-28  浏览次数: 202

 乡村振兴背景下,集体化村庄的组织架构呈现出“类科层制”的特征,村庄治理表象与形式趋向于锦标赛体制。研究发现,集体化村庄能够将集体权威压力、指标量化考核、锦标赛排名约束、福利分配激励等要素整合,形成程序化、制度化的长效机制,对激励村干部和动员村民积极参与村庄事务起到良好效果。这种治理方式可称为村治锦标赛,其本质是一种“强压力—强激励”的村治过程,符合集体经济条件下集体与个人利益同质化的逻辑、双轨治理方式下的实践选择和村庄资源配置条件下的动员指向。村治锦标赛将乡村经济发展和社会治理方式有机融合,形成一种与锦标赛体制相近但内涵更为丰富的乡村治理模式与机制,有助于丰富国家治理体系的理论内涵,也为乡村振兴背景下实现有效治理提供借鉴参考。

关键词村治锦标赛;锦标赛理论;强压力—强激励;治理有效;集体化村庄


一、引言

乡村治理历来都是乡村经济社会活动的重要内容,也是国家治理体系的重要组成部分。乡村振兴战略的五大建设目标中,产业兴旺是经济基础,治理有效则是社会基础和必要保障。当前,广大乡村普遍面临着产业衰退、人口流失、资源输入冲击等问题[12],其成为乡村转型发展与全面振兴的关键症结所在。从乡村治理目标看,新时代乡村治理应以建立和完善党的基层组织为核心,以乡村经济发展为基础,整体提升生态、文化、民生等方面的乡村治理水平[3],最终实现乡村有效治理和乡村可持续发展。实践中,村庄通常根据治理目标和自身特征,探索出适宜本地发展的治理模式。例如,在发展集体经济基础上形成的“经营性”治理模式[4]“企业化”村治模式[5]在村庄治理中突出党建引领作用、组织村民参与监督考评的“塘约模式”[6]。这些具有地方特色和经验性的村庄治理模式对于相同类型的村庄治理具有很好的借鉴意义。

当前,中共中央、国务院发布相关政策文件,提出全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村集体经济组织负责人。市场经济背景下,集体化村庄引入现代契约精神,村庄治理从原先“政社合一”的统一化管理转型为以合作化、组织化为主导的新型治理模式。实地调研发现,集体化村庄中村党组织兼任村集体企业领头人的角色,在发展村庄集体经济的同时较好地兼顾了村庄治理任务。该村党组织在村治过程中运用了竞赛式自上而下的动员方式,不仅将村干部引入竞赛机制,还以本村各项资源为抓手将村民也纳入竞赛机制,形成类似锦标赛的治理方式,对于激励村干部和动员村民积极参与村庄事务起到良好效果,实现了村庄治理有效的目标。锦标赛机制本质上是一种激励机制,最早是研究经济增长和官员晋升之间的正向关系而被引入政治学领域,其内涵是在具有科层制关联的政府机构之间建立官员晋升渠道的机制,其运行逻辑在于上级权力集中、指标客观可衡量、成绩可比较、参赛人可控制、绩效可奖惩[7]。其后,部分学者拓展了政治锦标赛的理论外延,强调上级对下级的评比表彰能够激起非经济领域的行政绩效,即行政治理锦标赛[8]。此后,学界又将治理锦标赛的内涵延伸至乡村尺度,认为在基层服务下乡过程中治理锦标赛能有效驱动村级组织围绕政府考核展开竞争[9]。但无论锦标赛理论的内涵与范畴如何拓展,其作为一种政府治理模式,核心机制都不外乎政府层级关系下的“纵向发包与横向竞争”以及相关的竞争规则、奖励机制等[10],其解释力限于科层制的政府内部治理。

新时代,乡村治理逐渐让位于政府行政需求,行政管理突破了政府层级关系,村级组织的科层化越来越明显,出现“类科层制”的特征,行政化弥补了政府在村庄内部行动能力不足的问题[11]。一定程度上,村庄内部的“类科层制”结构对原有血缘、地缘缔结的熟人社会形态产生强烈冲击。笔者调研的集体化村庄,通过特殊的村庄权力配置实现了“类科层制”的组织架构体系。但是村庄的“类科层制”毕竟不是体制内的纯粹科层制,其受限于经济条件、资源配置、治理机制等因素。村庄治理的表象与形式只是趋同于锦标赛体制,其与政治锦标赛、治理锦标赛的制度属性、权力结构、激励资本、压力手段等方面仍存在较大差异。无论是政治锦标赛还是治理锦标赛的理论都不能很好地解释村庄治理出现的锦标赛现象。鉴于此,本文基于锦标赛理论框架,通过剖析典型集体化村庄锦标赛式治理实践,总结提出村治锦标赛模式,阐明其运行的基础条件、逻辑、机制以及决定性因素,以期丰富乡村治理的理论模式与内涵,也为乡村振兴背景下实现乡村有效治理和乡村治理转型提供有益参考。

二、锦标赛式集体化村庄治理实践

改革开放后,部分村庄选择延续集体化或再集体化的发展道路多是地方政府和乡村社会自主抉择的结果。重新走上集体化道路的村庄,伴随治理集中化、结构集权化的现象,但并不是人民公社时期管理模式的简单重复,而是在市场经济条件下对公社化治理方式的调适和创新。

(一)研究区概况

J村位于山西省西部,隶属汾阳市,全村总面积4.2平方公里,耕地4083亩,人口3879人,人均耕地1.1亩。中华人民共和国成立初期,这里地势低洼,盐碱遍布,地理条件十分恶劣,村庄长期处于贫困之中。土地改革后开始逐步实现合作化,J村在村集体号召下改碱治水,治理荒滩,前后历经十余年终将盐碱地改造成为高标准农田。靠农业起家的J村注重发展手工业,开办“八大坊”,发展多种经营。改革开放以后,村里建立起多项村级企业,现已走上农业、工业、旅游业多元化的发展道路。J村集体经济实力雄厚,政治权威至上,实行党、政、经“三位一体”的治理模式,是典型的集体化村庄。

(二)锦标赛式治理实践

1.村庄程序压力来源于集体权威

权威是一种影响力和动员力[12]。集体化村庄中集体权力对村庄政治、经济、劳动力等资源具有统筹整合能力,这种集体权力的制度化、组织化保障了村庄事务的运行效率。J村党组织作为村庄集体权威的实际代表,在经营集体企业、协调村委会、提供公共服务、保障社会稳定等方面处于核心地位。该村的权力中枢是三大班子,即村党组织、村委会与村经济组织,但实际上是一套人马。村党组织和村企业的领导班子均由以党支书为首的村干部组成,保证了党组织在村里的经济和政治领导权;村委会是村民自治程序下诞生的自治性组织,为村党组织的执行机构。J村党组织按照产业行业与部门职能将全村划归为8个党支部,涵盖了村庄所有行业部门,在村的集体成员几乎都就职于村庄各单位。因此,以每个党支部为管理单元将本行业的非党员村民纳入村庄管理体系,实行“党员联户”制度,从而提高村民的组织化程度和参与度。这样,在村庄组织体系设置上形成“类科层制”的权力结构,即村党委、村经济组织与村委会、分党支部、职工与普通村民四个权力层级,围绕着党组织的决策开展具体工作,通过组织活动形成自上而下的逐层压力传导机制。村集体企业的投资、运营、盈利与分红都由村党组织监管,村集体收入由村党组织领导班子上会讨论分配方案,主要用于村庄民生事业拨款、卫生环境维护、村民福利等方面。综上,村党组织凭借对集体资产的管理权与分配权,统筹村庄资源、实施村庄治理、制定锦标赛活动的程序与标准,行使了规则制定权、裁判权以及监督权。村委会及下设组织实际上是村务执行机构,组织和调动村民参与村庄事务,共同服从集体权威。因此,J村的锦标赛治理建立在村党组织集体权威之上,组织开展村治锦标赛的过程也是集体权威主导村内公共事务的过程。

2.村庄形成量化考核指标体系

J村结合传统伦理中的儒家五常,将传统美德融入村规民约中,并以记分、评比、考核的方式构建了一套量化考核指标体系,进行持续性的评价考核(见表1)。自1990年起,J村的和谐家庭、文明村民等道德锦标赛就形成了固定的考核制度并延续至今。和谐家庭锦标赛将村民个人道德品质塑造、家庭邻里氛围、农村社会风气营造等内容纳入考评范围,具体包括思想进步、家庭和谐、文明素质、爱岗敬业、法律意识、卫生环保、婚育观念等七大类30项指标,共计100分,各项指标赋予2~6分不等的分值。和谐家庭评比具体由第五党支部(村和谐办)组织核查和打分,将全村按地理方位划分为四大社区,每个社区设由3名考评员组成的考评组,考评员由2名支部党员和1名村民代表组成,负责收集、整理和记录活动情况,并以区和户为单位建立档案。年终考核总分达到95分以上的,由党总支颁发新型农家荣誉和物质奖励,年终考核达不到60分的提出警告并做处罚。当前,村内实体产业的入股条件也加入了“连续5年不间断评为和谐家庭”这一指标,将道德评价作为集体经济入股的标准,在实践中加深村民对道德锦标赛的重视。道德锦标赛融合传统伦理美德、当代道德准则和国家法律法规,组织集体成员以户为单位进行参与。户与户之间形成竞争,既享受集体的额外福利,也受到村内舆论的监督,形成量化考核指标体系。

3.长时段的考核与排名约束

传统治理中的群众路线是体验式的,村庄通过开会、专群结合、信访等方式收集和整合民意,在互动中完成政治权力的有效配置[13],但体验式治理不能弥补村民有效参与的问题。结果导向下,乡村治理中应更多关注村民参与村庄公共事务的方式、方法和效果,村民与集体之间的纵向关系协调,村民个体、农村家户、村庄组织团体、党支部之间的横向关系调动是重点。J村通过长时段、整体性的排名竞争,有效解决了村庄内部的组织与动员问题,实现村民广泛参与村庄事务的动员目标。村党组织是考核和排名主体,依据各类锦标赛的得分结果,得到团体与个人的年终综合评估排序,并据此进行奖惩。例如,从合作社时期一直延续至今的劳动竞赛,已形成一套惯行的锦标赛体系。阶段一,合作化时期自发式、合作式劳动锦标赛,主要发生在单干户与互助组、互助组与互助组之间。粮食增产和生活质量提高是促使村民加入锦标赛的关键因素。阶段二,人民公社时期动员式工分锦标赛,主要发生在各生产队以及队内社员之间。制定明确的规则和奖惩标准,按实际劳动量进行奖惩。阶段三,改革开放以后“行业分治”的考核锦标赛,将村中各行业按部门划归责任,统一管理,制定“劳动竞赛百分考核条例”,规定评分细则,从领导绩效、管理水平、思想动态、纪律遵守、部门业务等方面评分考核、奖惩、评优,形成一套完整的劳动锦标赛管理办法。J村当前的考评方式是:全年按季度进行大观摩、大检查、大评比活动,每年3月5日在全村誓师大会上进行总评;考评组由村两委干部、8个党支部干部、社区村民代表等组成,深入各企事业单位现场观摩,听取部门负责人的汇报,对照工作计划与任务进行评估;每年以党支部为单位推荐4~5名劳动模范和年度模范人物,以工作实绩、个人出勤等累计工资补助和奖励。总体上,J村长时段的个人与团体竞争考核在村庄内部形成滚动式、交互式锦标赛治理模式,最终成为村庄实现组织化、秩序化的长效机制。


1 J村各类锦标赛差异化激励情况

注:根据访谈材料和J村档案整理所得。


4.福利与舆论的差异化激励

村治锦标赛中,村党组织通过评估排序来动员村民参与村庄生产与公共事务,同时为保证效率制定差异化的奖励机制,兼具有经济和社会的双重意义。一方面,根据村民参与锦标赛的综合考核排序,实行有差别的福利奖励措施;另一方面,面对村庄集体与村民的舆论压力,考核对象自身对排序结果的差异化认同,在此基础上将认同转化为自我激励。具体来讲,J村的差异化激励体现在两方面。一是福利激励。村庄高度的公有化和广泛的福利供给以锦标赛考核结果为依据对村民形成有效的激励约束机制。例如,连续5年以上的“和谐家庭”可享受入股集体企业份额不受限、家中人口医疗全免费、孩子上学全额资助、优先在村企安排工作、按人口发放节假日礼品(米面油及生活用品等)等福利。二是舆论激励。村民面对参与活动的荣誉、正面典型的倡导和负面典型的惩戒时会形成一种强竞争的氛围[14]。村民无论从事何种行业、参与何种活动、完成何种任务,“第一名”“优秀”“模范”“先进”等荣誉都有追求的动力,致力于获得集体认可;反之,落后就会产生羞愧情绪,颜面尽失。在集体和普通村民形成的强大舆论压力下,村民为获得“面子”而主动参与村庄锦标赛的各项活动,在竞争中提高自身的工作能力和所在党支部的工作业绩,形成自我激励,争取成为正面典型。

5.锦标赛治理绩效分析

J村锦标赛式村庄治理过程中,集体权威的程序性压力是锦标赛活动的基础前提,村庄量化考核和锦标赛排名作为过程性治理方式是锦标赛活动主体,而以福利和舆论的差异化激励作为锦标赛活动结果决定了村治锦标赛的最终成效(见图1)。良好的治理成效主要体现在:组织动员方面,通过“类科层”的权力组织架构传递集体权威,通过物质福利奖励和村庄舆论压力形成激励机制,有效动员村民参与村庄集体活动和公共事务;乡风建设方面,乡风文明是村庄治理有效的重要表现,J村将个人道德品质、家庭生活氛围、农村社会风气等方面纳入考核范围并进行年度考评,移风易俗,提升村民素质,弘扬社会主义价值观,有效促进乡风文明建设;村容村貌方面,村中道路干净整洁,社区环境的周检查、景点日检查、污水处理站与垃圾中转站的“三岗一轮”巡查等措施营造了良好的社区环境。


1 J村“村治锦标赛”过程


三、村治锦标赛的运行逻辑

J村的村治实践可以看出,该村将集体权威压力、量化考核指标体系、锦标赛排名约束、福利资源分配激励等要素整合形成程序化、制度化的组织动员长效机制,实现了乡村治理有效。不同于政治锦标赛,这种锦标赛式治理方式出现在乡村内部,可称为村治锦标赛。其有效运行需要一定的基础条件,遵循特定的运行逻辑与机制,受到资源配置方式的决定性影响。

(一)村治锦标赛运行的必要条件

将锦标赛形式运用于村庄治理,不是集体权威下的简单选择,而是现实条件中集体与个体利益导向下的理性探索。村治锦标赛的正常运行需要满足以下基础条件。第一,村庄具有相应的资源禀赋和经济基础。集体经济实力较强的村庄都结合自身资源禀赋走出了独特的发展路径,如江苏华西村、山西西沟村。该类村庄大多围绕特定的资源禀赋,通过有效整合村内村外的各类资源从而促进集体经济不断发展壮大,为村治锦标赛的开展奠定重要基础。第二,集体机制赋予成员财产性权利。随着农村集体产权的股份化与分配机制的合同化,集体与成员之间成为契约关系,从而使成员在集体经济中的权利与义务更加明确。村治锦标赛遵循集体机制与规则,集体利益分配是成员参与锦标赛的直接动力。第三,参与锦标赛是获取福利的主要途径。集体化村庄中生产资料和生活资料都具有公有属性,但与谁公有、公有程度高低关系到集体化的规模,成员数量越多,村庄有限的经济资源和公共资源的稀缺性也就越强,更容易引发村庄资源分配的混乱。因此,集体化村庄中成员获取资源就需要建立公平竞争的渠道,通过合理的锦标赛机制,引导集体成员积极参与各项锦标赛活动。一方面通过锦标赛形式为集体经济的正常运行提供劳动力支持,另一方面可分配福利资源,确保村庄经济社会的秩序性。

(二)村治锦标赛治理的双轨机制

锦标赛理论认为中国的经济奇迹根植于特殊的政治—经济制度,即政治集权与经济分权的双轨机制[8]。该理论框架下,地方政府竞相发展经济的动力在于上级政府带来的考核压力和晋升激励。将此逻辑引至乡村治理领域,压力与激励的双轨治理机制同样具有一定的解释力。村庄的权力结构和权威来源决定了压力机制中的压力效用,而村庄的经济实力和分配方式则显示了激励手段的调控范围。根据权威压力和治理激励的组合关系,村庄治理主要表现为4种类型,各类型在治理目标特征、治理边界可控度、治理表现形式、治理效果等方面表现出明显的治理差异(见表2)。第一,当治理方式中出现“强压力—弱激励”的组合时,往往会出现运动式治理,这是在中央对地方强化控制下国家权威渗透到农村基层的一种治理方式,是社会治理压力堆积下的结果,主要的治理目标是服从型社会[15],其最大的治理缺陷是群众的参与度高但动力不足。第二,当前大多数非集体化村庄属于常规属地治理形式,偏向“弱压力—弱激励”的组合类型,其面临的治理困境多是村庄组织性和村庄权威认可度低,村庄资源动员能力弱化,难以实施有效政治压力,而村庄内部资源匮乏又难以吸引外来资源注入,导致村庄公共性不足。第三,随着经济的发展,农村社会出现一种以国家行政放权为前提、农民内生性的治理方式,可以归为“弱压力—强激励”的治理组合。这是以共同利益为激励的合作式治理方式,其缺乏强组织力的统一团体,往往陷入调控困难、公共性薄弱等治理困境。第四,集体经济组织是连接国家、市场和村庄的载体,不仅掌控村庄的集体经济命脉,而且对村中公共事务运行具有关键的决策权。由于集体收入主要用于公共支出,集体的利益分配能力就体现在分配规则上,大量的集体资源转化为基层治理能力[16],“强压力—强激励”的组合类型是集体化村庄规范分配规则和发挥集体实力的必然选择。

集体化村庄的村治锦标赛实施“强压力—强激励”的双轨治理。一方面,村经济组织与村党组织角色合一,掌握村庄行政、经济的集中分配权,形成村中集体组织的“强压力”;另一方面,集体成员厘清个体利益与集体利益的一致性,认同锦标赛预设的考核体系和最终结果,采取利益诱导和荣誉激励促使集体成员主动参与村庄各类锦标赛,形成主动参赛的驱动力。精神激励与物质激励的双重结合形成了村庄的“强激励”氛围。

(三)资源配置对村治锦标赛的决定性影响

村庄治理需要一定的物质基础,在集体经济较为雄厚的村庄,公共资源的配置方式会对村治锦标赛的实施成效产生决定性影响。一是政治资源的行政化分配。J村在政治资源的组织架构设置上,村党组织与村委会虽不是上下级关系,但却是领导与被领导关系,形成“类科层”权力结构,村庄中人力、物力、财力等公共资源的配置权集中于村党组织,村庄治理的统筹和实施主要依靠村党组织的集体决策。二是经济资源的激励性配置。市场经济时代,传统集体化村庄的共同体意识逐渐被村民理性所冲击,传统的治理方式必须进行调适与创新。集体经济组织在村庄精英的带领下,不断适应市场环境变化,引入股份制、合作制、公司制等经营体制,以企业化管理方式对村庄进行治理。村治锦标赛即是为了适应市场化时代变化、强化集体与成员的互动关系所采取的新型治理形式。三是文化资源的精神塑造。乡村传统文化对村庄成员具有行为规范功能、村落共同体的整合功能和国家相互支撑功能[17]。在集体化制度延续和经济发展势头良好的村庄,除了村庄自身的资源禀赋,通常还有根植于本土的精神内涵和文化传统。村治锦标赛需要一种竞争精神的鼓动,其来源往往是村庄发展过程中成员认可度高并广为传播的村庄文化标签(如孝道、和谐、自强、拼搏等),这种内生性、本土性的文化标签在集体成员参与锦标赛活动时能起到强大的动员作用。


2 权威压力与治理激励的主要组合类型



(四)村治锦标赛异化的可能性

普遍意义上看,尽管集体化村庄的现实基础为村治锦标赛创造了发挥作用的客观条件,但该模式想要取得更普遍的治理绩效,需避免实践中出现异化现象。一是谨防出现集体(经济组织)权威的权力异化。避免村庄权力的过分集中,谨防出现带头人个人权力膨胀而导致集体组织决断的局面;集体化村庄治理对带头人的素质和能力要求比较高,应避免陷入“人存政举,人亡政息”的治理依赖困境。二是需要注意属地村民的群体自利性异化。随着村庄集体经济的不断发展壮大,将吸引外来人口流入本村范围,成为集体经济发展的基础性要素。然而村集体在进行资源配置时,容易出现对外来人口的属地排斥和资源分配偏差。拥有资格权的村民通常希望集体资产用于分红和福利,而外来人口则希望集体资产更多用于村庄公共服务的提供与改善,不同的立场与诉求在村组织的决策中极易产生矛盾。三是避免村治锦标赛模式下的村民自治缺失。“强压力—强激励”双轨机制有利于集体化村庄实现组织化、秩序化、规范化的有效治理,但权力集中在一定程度上侵占村民自治空间。当集体化村庄中村集体与村民的利益一致时,村民的自我管理、教育、服务等权力在强压力的条件下可以被集体统一安排所替代;但当集体组织在某些决策上与村民利益不一致时,村民的自治需求会与集体治理方式发生冲突。因此,探索“强压力—强激励”治理机制下如何最大程度实现村民自治、发挥基层民主,如何合理分割村集体和村民自治的治理空间,仍需后续的理论与实证研究进行探讨。

综上,村治锦标赛的运行范畴限于具有横向竞争性的农村内部,不同于政府层级间天然的行政动员性。其本质上是在村庄内部“类科层制”和村庄经济权力集中的基础上开展的集体动员活动。其基本的运行逻辑是:在村庄集体经济发展和村党组织权力集中的前提下,通过一定的组织体系设置,形成“类科层制”权力结构来有效传递集体权威压力;村民享有集体经济收益的分配权,将锦标赛活动作为村民获得经济资源和福利资源的重要途径,由经济利益分配而产生激励性、激发参与性;结合根植于当地的文化、习俗等因素,形成具有特殊表现形式的“强压力—强激励”的村庄治理过程。村治锦标赛符合集体经济背景下集体与个人利益同质化的逻辑理性、双轨治理方式下的实践选择和村庄资源配置条件下的动员指向。

四、结论与启示

新时代,乡村建设与治理的任务愈加繁重。村级组织作为基层任务的主要承接者,在与乡镇政府的互动中表现出一定的行政化趋向,逐渐呈现出“类科层制”结构特征。J村锦标赛式治理活动具有时间跨度长、涉及范围广、开展次数频繁等特征,此类活动可将集体权威压力、指标量化考核、锦标赛排名约束、福利分配激励等要素有效整合,建立程序化、制度化的长效机制,并起到激励村干部和组织动员村民的效果,实现了乡村有效治理的基本目标。这种发生在集体化村庄内部的治理方式可称为村治锦标赛,其本质是在村庄内部“类科层制”和村庄经济权力集中的基础上开展的“强压力—强激励”的村庄治理过程。

客观地讲,村治锦标赛作为一种由案例研究归纳总结的乡村治理模式,其理论内涵与运行限度均有一定的延展性和现实价值,但其实际运行需要一定的基础条件。该模式遵循“强压力—强激励”的双轨运行机制,其中压力来源于集体权威,激励来源于经济基础,二者缺一不可。乡村振兴背景下,集体经济可成为产业兴旺的重要组成部分,国家已出台政策文件大力扶持农村集体经济发展壮大。可以预见,短时期内部分集体资产相对丰富的村庄其集体经济可能率先发展起来。近期国家发布相关政策文件,提出全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村集体经济组织、合作经济组织负责人,村级党组织的权力集中成为必然趋势。国家宏观政策环境和乡村发展趋向为“强压力—强激励”的村治机制提供了运行基础和应用空间。在此意义上,保持发展活力的村庄集体经济,以及不断增强的村级党组织集体权威,为村治锦标赛提供了更为广阔的实践环境。


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