当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村新论

回应性参与:农村改革中乡镇政府与农民的行为互动机制——基于三个乡镇改革试验的调查与比较

作者:李华胤  责任编辑:杨长虹  信息来源:《中国行政管理》2020年第9期  发布时间:2021-02-24  浏览次数: 342

【摘 要】与农民发展利益紧密相关的农村改革却带来了差异化的农民参与。这根源于基层政府与农民的互动关系。乡镇政府与农民的互动在行为上体现为政府回应和农民参与。从案例比较中发现,农民参与和政府回应紧密相关。农民基于政府回应而参与改革,表现为一种“回应性参与”模式。政府回应性越高,农民参与性越高。政府回应的行为动机决定并产生不同类型的农民参与。在实践上,政府回应有“行政”、“治理”两种逻辑。行政型回应是政府以一种行政官僚完成任务的姿态,对农民诉求进行有限度的形式化回应,并产生诉权型参与行为。治理型回应是政府将改革和回应诉求均内化为自身责任,采取有效治理手段精准解决诉求,并产生协同型参与行为。“回应性参与”为新时代农村基层建构良性政治互动秩序、建立积极性治理体制提供了有效的路径借鉴。

【关键词】政府回应;农民参与;回应性参与;政治互动;“回应—参与”模型


党的十九大以来,坚持农业农村优先发展、加快推进农业农村现代化,是农村改革发展的主旋律。全国各地方政府根据中央文件精神,结合地方实际,开展了不同主题、不同形式的农村改革试验。基层政府是农村改革的推动者;农民群众是改革最直接的影响对象和受益者,也是改革的实践主体。有效的农民参与是推进农村改革的主体条件。但是从近两年的地方改革实践来看,有的地方农民参与度很高,有的地方农民参与度却很低。与农村农民发展利益息息相关的改革试验,为什么在实践中却出现了截然不同的农民参与?本文以农民参与为研究点,将改革中的基层政府行为与农民参与行为结合起来,分析农民参与背后的政府要素与行为互动模式,希求为以建构积极性体制机制推动中国农村改革实践提供启示。

一、文献回顾与问题提出

政治参与是政治学的核心议题,农民政治参与行为研究亦是学界关注的热点。美国学者亨廷顿在研究政治秩序中提出“农村在政治稳定中扮演着关键性的摇摆钟角色,农民政治参与决定着政治现代化程度”。[1]农民参与是政府治理或公共治理效能的重要影响要素。当然,农民参与作为一种主观行为,也受到多种要素的影响。

关于农民参与行为的研究,学界主要有以下四类主要观点。(1)利益论。农民是理性的个体,利益是影响农民参与行为的主要因素。一是治理行为与农民的利益关联度决定参与。利益决定政治,农民在生产生活中产生的相关利益以及以此为中心形成的利益相关程度,决定着农民的参与意愿和行为。[2]同时,随着利益相关、利益对应、利益控制和利益分配、利益永享等利益层级的升高,农民参与治理行为的可能性会增加。[3]二是农民个体在治理行为中的利益获取决定参与。具体来说,包括治理行动中的利益预期、利益激励以及利益实现成本等。在特定的治理行动中,“利益激励程度导致村民参与呈现出不参与、低度参与、积极参与或过度参与的多种选择偏好”。[4]除了经济利益之外,随着农村基层民主政治发展,农民权利意识觉醒和权利表达,也逐渐构成农民参与的制度性利益要素。[5](2)空间要素论。无论是政府治理还是村庄公共治理中的农民参与,均存在一个“参与空间”的隐性命题。因为以共同行动为基础的治理行为总是发生在特定的治理单元下。如果治理单元的规模较大,一个直接的后果就是参与的便利性降低,农民能够感知到的公共利益或私人利益自然较弱,利益分享难度大,导致农民参与程度低。[6]在改革实践中,政府干预程度不同,所塑造的行动空间有大有小,也会进一步影响农民参与改革的效度。[7]基层政府的不当干预会降低农民参与的空间。[8]可见,基层政府行为形塑的“参与空间”影响着农民参与。(3)主观要素论。农民作为参与主体,其自身的受教育程度、经济状况、社会地位、政治效能感、政治素养、社会认同或公平感等都会影响农民参与意愿和参与能力。从中国农村基层民主发展的现状看,新时期农民参与依然受到经济、制度、文化、组织等现实因素的制约。[9]如在城乡建设用地增减挂钩政策参与中,农民文化程度、产权意识和项目认同是最主要的影响因素。[10]社会信任程度会直接影响农民参与新农保行为。[11](4)技术限制论。农民参与是一种有序的政治行为,受到制度性技术因素的影响,如参与的组织化程度和制度化程度、参与渠道的畅通性、参与平台的常态性等。当农民有了参与意愿、参与能力和参与条件,也不一定带来有效的参与,参与还受参与制度、参与保障的影响。[12]理想的参与也需要设计,良好的政民互动平台会形成有效的公众参与。[13]同时,政府的治理技术也会影响农民参与。如乡政府通过项目制这一工具可以引导农民参与到政府规划的项目活动中。[14]通过“技术赋能”[15]可以使乡村农民在政策实践中有更多的参与可能性,从而实现乡村有效治理。

综上所述,学界关于农民参与的研究成果为本文研究提供了非常有价值的借鉴。但是不难发现,目前的研究或从农民本体出发,或从参与行为或治理行动出发,探究治理行动中农民参与行为的影响要素。这样一来,很容易把农民参与行为归结为受到农民自身的主观意识或其他外在因素的影响和驱动。从政府视角来探讨政府与农民参与之间的关联性、以及政府行为如何深层次影响农民参与的研究相对较少。实际上,任何一种由国家推动的治理行为中的农民参与行为,都会受到政治主体的影响。尤其在农村改革试验中,乡镇政府作为距离农民最近的一级政府,也是推进农村改革的行政主体。改革涉及农民发展与利益,需要农民参与;但乡镇政府的行为也会影响和形塑农民参与行为。在以改革试验为主题的政府治理中,政府与农民的行为互动关系直接关系着政府治理的有效性。基于此,本文以吉林省A镇、广东省W镇、湖北省F镇的农村改革试验为对象,通过考察改革中乡镇政府与农民之间的行为互动关系,研究政府行为与农民参与行为之间的内在关联机制。

二、农村改革实践中“政府-农民”行为互动的三种样态

吉林省A镇、广东省W镇、湖北省F镇等三地近年陆续开启了不同主题的改革试验。但在改革进程中,乡镇政府与农民的互动出现了不同样态,产生了不同形态的农民参与。

(一)A镇集体产权改革:主动回应农民诉求下的积极互动

2017年,吉林省伊通县开始农村集体产权改革试验。A镇在“乡镇集体产权改革领导小组”的统一指挥下开始改革进程。在对村集体资产进行清查统计的过程中,很多老人拿出20世纪80年代的“老股金产权证”,到镇政府上访,要求政府予以确认并补偿利益损失。据悉,1987年,A镇实施由乡镇代管村组集体积累资金(简称“老股金”)125.59万元,并成立乡镇合作基金会,给农民发放了用于分红的股金证。借着集体产权改革的机会,全镇持有“老股金证”的农户提出“老股金”也属于村组集体资产,也必须纳入集体资产清查的范畴。农户上访以及由此形成的公共舆论,使改革进程缓慢甚至停滞。对于在改革之初就没有较高农民参与的产权改革而言,如果镇政府不能很好地回应并解决好“老股金”问题,农民支持和参与产权改革的积极性将大大降低,改革的治理效能也将受到影响。

对此,A镇政府经研究成立了由镇纪委书记担任组长的“老股金”清查工作组,抽调林业站、文化广播中心、农经站等单位财会人员组成“老股金工作组”,制定专门的清查工作方案。工作组以农村合作基金会清盘关闭时的账目为依据,逐笔向前追溯,查清每一笔“老股金”的余额、来源、投放、清收等环节。工作组成立后,镇政府召开了说明会,由村组层层向下传递给农民。同时,为了配合“工作组”,农户们积极支持和参与“工作组”的工作,帮助提供、搜集相关证明材料。工作组、村级组织及干部、农民等齐上阵,相互协作,经过两个月的清查,切实摸清了“老股金”底数。以此为依据,镇政府将老股金款项全部退回村集体,由村组按照县产权改革指导意见,优先量化给持股人。对于改革中出现的农民利益诉求以及上访,A镇政府毫不回避,采取积极措施主动回应农民诉求,不仅激活农民参与诉求解决,也激活了农民参与改革。这种良性互动是乡政府在回应和解决农民诉求中形成的,不仅推进了改革“变现”,也在回应诉求中为改革后集体经济发展找到了动力源。①

(二)W镇集体产权改革:有限回应村组利益诉求下的消极互动

广东省蕉岭县于2017年被确立为省级农村集体产权改革试点县。在本次改革之前,蕉岭县就推行了“自治重心下沉”改革。以W镇白村为例,依据血缘宗族传统将22个村民小组划分为白湖、羊岃两个片区,每个片区下辖11个村民小组。改革后,村级集体资产主要集中在片区,每个片区都有独立经营的产业(如鱼塘、石场、林场等)。片区是集体资产的产权单位和经营管理单位,成立了经济合作分社,不受行政村管制。片区内的农民也在所属片区单元内进行利益分红。但是,在集体产权改革中进行集体资产清查和法人登记时,白湖、羊岃两个片区作为实际性的集体产权单位,却不能作为法定的集体产权单位进行登记,只能合并登记在行政村单位。由于两个片区的集体资产经营规模和营利状况有差异,如果合并登记在行政村再由行政村统一对接村民分红,就会侵害农民的切身利益。就集体资产的身份确认,两个片区的农民都不同意合并登记在行政村,并以上访、谈判、协商等多种形式向W镇政府表达了“以片区单位登记集体资产”的诉求。

白村出现的矛盾和诉求在全镇普遍存在,很大程度滞缓了改革进程。对此,W镇也召开了多次讨论会,但始终没有找到解决办法。在商讨解决对策时,也没有充分的实地调研,没有听取相关村民的意见。为了落实产权改革任务,最终以行政强推的方式将白村两个片区的集体资产分别登记在了每一个村民小组。但集体资产的产权、经营仍然在片区,产权改革似乎没有什么实际效应。在其他地方坚持推行“行政村”单位的集体资产身份确认政策之后,行政村、片区、村民小组、甚至是镇政府工作人员等都表现出较高的冷淡,既不支持,也不参与。改革只能由相关工作人员以完成行政任务的方式进行了登记和上报。还有一些村民小组或行政村坚持不认同“身份界定指导意见”而未能启动改革。镇政府以行政方式象征性地回应了改革中的农民诉求,没有实质性地解决问题,导致农民消极参与。②

(三)F镇乡镇协商改革:缺失回应村民诉求下的零度互动

2015年以来,湖北省宜都市政协为了有效推进基层协商,在全市推行“乡镇协商会议”改革试验。县政协向试点乡镇拨付项目经费,由乡镇政府结合实际以“项目”形式在实地开展专题协商。2019年启动“农村燃气建设”专题性的乡镇协商改革试点工作。在改革前期,由34名政协委员和3名专业人士参与走访了包括F镇在内的大多数乡镇和行政村,并召开了由乡镇干部、村干部、村民代表参与的乡镇协商座谈会,制定了具体实施方案。在这一阶段,乡镇政府与村庄、农民之间的沟通还比较顺畅。但是,到改革项目落地实施的时候,乡镇政府与农民的互动却发生了变化。

F镇E村为例,在改革前期,镇政府与E村村委会以及相关村民代表经过协商,就“变柴为气”的铺设路线等改革事宜基本达成一致认同。但是,县政协拨付的资金只能覆盖天然气管道的购置和铺设费用。农民的诉求就此而生。一是天然气铺设需占用部分农户的土地,被征占土地的农户提出“按照一定的标准进行土地赔偿”的诉求;二是天然气铺设需E村农户义务出工,参与天然气管道的挖掘和铺设工作,很多农户认为义务出工耽搁了外出务工,并提出“补偿误工费和出工费”的诉求。上述诉求经过村委会传达到了镇政府以及乡镇协商改革小组,但并没有得到镇政府的正面回应,没有采取行动介入调查或协商,诉求最终也没有得到解决。包括E村在内的大多数改革项目由于乡镇政府没能及时有效回应农民的利益诉求,甚至忽视了农民诉求,最终导致改革项目无法继续推进而中止。截止目前,E村的以天然气项目为基础的乡镇协商改革一直没有结果而中断。③

三、农村改革实践中“政府-农民”行为互动关系的比较

A、W、F三镇的改革试验可以看出,乡镇政府是改革的直接推动主体,农民是改革的影响对象和参与主体,乡镇政府与农民互动关系的差异性直接导致了差异化的改革结果。

(一)政府回应:改革实践中政府行为的差异与比较

20世纪80年代以来,改革是农村现代化发展的主旋律。无论是什么层级的改革试验,都有两个共同特点。第一,作为国家行政体制末梢的乡镇政府是改革试验的执行主体和推动主体。乡镇政府既负责向农民解释改革内容和实施办法,也负责组织和制定改革的具体措施。第二,任何改革既关系着农民的发展利益,也会触及既有利益并催生新的利益诉求,这要求作为改革直接推动者的乡镇政府必须对农民诉求进行回应。在改革中,乡镇政府既是国家行政权力的具体执行者,也是基层民众利益诉求的直接回应者。[16]政府回应要求乡镇政府正视改革进程中的农民现实诉求,并纳入改革实践一体化之中进行有效解决。基层政府的回应性也直接决定着农民对改革的支持程度和行为反应。政府回应性是政府行为符合公民意见的程度。[17]它既表现为一种行为过程,也表现为一种行为结果。可以从诉求正视度、诉求解决度来理解和检视。

A、W、F三镇在推进农村改革试验中产生了不同内容的农民利益诉求,政府回应程度有所差异。如表1所示,A镇持有“老股金证”的农民提出“老股金”也是集体资产,要纳入清查范围并予以补偿。这原本是一个历史遗留问题,但产权改革激发了农民积压已久的利益诉求。A镇政府正视农民诉求,并不因回应成本大而回避,而是积极成立专题性工作组予以解决,表现出较高的政府回应性。W镇在集体资产身份确认和登记中,农民提出“将集体产权登记在原本不具备法定资格的片区单位”的现实诉求。这也是因为前一项改革而带来的新问题、新诉求。由于迫于改革的行政任务压力,政府并没有直视农民诉求,而以会议讨论这种行政方式回应农民,表现出较低的政府回应性。F镇在推进以天然气改造为主题的乡镇协商改革中,农民提出了出工和占地补偿等诉求后,F镇既没有正视这一现实诉求,也没有采取措施予以解决,表现出较低的回应性。

无论是解决“老股金”历史遗留诉求、还是非法定资格的“片区”单位登记诉求、亦或是农民出工和占地赔偿问题,在回应的难度、治理的时间成本或物质成本上大致是相同的。同时,A、W、F三镇政府均处于国家行政权力末端,其“政治势能”[18]也基本相同。之所以会产生差异性的回应行为,根源在于政府的驱动力。A镇的行为驱动力是发展和治理,在“以提高改革效能激活集体发展动力”的驱动下,自我激励强,以较高的自主性回应诉求,是一种基于治理的主动性回应。W镇的行为驱动力是行政,在“完成改革的行政任务”的驱动下,自我激励弱,只能从侧面形式化地回应诉求,是一种基于任务的行政性回应。F镇的行为驱动力是官僚本位,在“政府出钱、农民出力”的驱动下,基本没有自我激励,必然不能拿出补偿资金来回应农民诉求,而是逃避,体现为一种基于“自利倾向”的回避性回应。




(二)农民参与:改革实践中农民行为的差异与比较

中国公民政治参与更多地表现为对与日常生活密切相关利益的关注。[19]任何级别的农村改革试验的目标都是增进公共利益。同时,任何改革在推进中总会触及或侵害到部分基层民众的既有利益并产生新的利益诉求。无论是改革公共利益的民众期待和最大化实现,还是新的利益诉求的表达与满足,都需要民众参与。农民参与程度决定着改革试验的效能,也决定着利益诉求的实现程度。农民参与改革试验就是要通过“参与行动来建构其作为利益相关者的政治主体性”,[20]进而实现其权利和利益的双重诉求。在改革中,农民政治参与主要体现为两种:一是向政府传递和表达利益诉求的参与,是一种工具性参与;二是参与改革全过程以实现政治权利主体建构的参与,是一种价值性参与。这是理解和检视改革实践中农民参与行为的重要维度。

A、W、F三镇在农村改革中表现出了差异性的参与行为。如表2所示,A镇农民以上访传递“老股金”利益诉求,在一种良性的沟通中进行维权,并积极参与诉求解决和改革的全过程,协助和支持改革。W镇农民在提出“片区”单位登记集体产权的诉求后,并没有形成良性的政民沟通,诉求未能得到实质回应和解决,导致农民对改革表现出较低的认同和参与意愿。整个改革由镇政府主导,以一种行政的方式,自上而下推行,农民漠视改革。F镇农民向镇政府表达了占地或出工的补偿诉求,但因政府的回避而未能形成有效的沟通,引起农民对改革的反感和抵触,整个改革也未能推进。

从比较中可以看出,农民在改革之初呈现出一种较为良性的参与,这说明农民对改革的公共利益目标是认同的。但是,当产生并表达了新的利益诉求之后,其能否得到政府有效回应和解决,是决定农民参与行为的关键变量。之所以出现差异化的参与以及参与的变化,根源在于政府的回应所形塑的政府信任和改革认同。政府回应是基层政府信任形塑的主要机制,[21]政府回应以及公民诉求的改善直接影响着政府信任,[22]进而影响农民参与行为。A镇成立专题性的工作组精准回应农民诉求,形塑了一种较高的政府信任,提高了农民的改革认同和期待,催生较高的农民参与,表现出一种支持性参与行为。W镇只通过行政会议讨论这种形式化的方式简单回应农民诉求,行政化的回应逐渐降低农民的改革认同和期待,农民参与性自然也较低,表现为一种冷漠性参与行为。F镇直接回避农民诉求,行政本位,而非农民本位,形塑政府信任和形成改革认同的社会基础薄弱,农民的参与性也较低,体现为一种缺位性参与行为。




(三)农民参与、政府回应与改革治理效能的关系比较

对于基层政府负责承接和实施的改革试验而言,农民是改革的利益相关者群体,改革所追求的公共利益最大化与农民的改革诉求及期待是一致的。基层政府、农民是改革场域中的两大关键主体。政府回应、农民参与也是改革中政府与农民互动的主要行为体现。作为基层公众的农民与组织改革的政府是一种回应关系、一种互动关系。[23]良性的政治互动决定着改革成效,良性的互动也必然体现为较高的政府回应性和积极的公众参与。“政府回应性越大,善治的程度也就越高”,[24]改革的治理效能也就越高。A、W、F三镇在改革中,不同程度的政府回应、农民参与,形成了不同的政治互动路径,也产生了差异化的改革效果。因此,可以认定“农民参与、政府回应与改革治理效能紧密相关”。

如表3所示,A镇政府基于提高改革治理效能的逻辑与农民主动沟通,农民基于利益相关和改革认同的双重逻辑积极参与改革。在改革公共利益的共同性期望和追求下,政府和农民之间形成了较高的政治互动性。这种治理性互动下,改革较为成功,在回应农民诉求中为改革后的集体经济组织注入了动力,最大限度拓展了改革的治理效能。W镇政府有限回应农民诉求,政府与农民之间的政治互动性较低,只存在单向度的自上而下式的行政性互动,而无自下而上的认同性互动。改革虽以行政手段完成,但未能真正实现“激活集体产能”的改革目标,改革的治理效能较低。F镇政府与农民之间基本不存在正常沟通,其直接结果就是改革“无疾而终”,改革的治理效能很低。利益追求和利益实现是改革的核心。“农民诉求表达和维权——政府回应诉求和解决问题——农民认同和参与改革”是改革中政府与农民行为互动的一组关系链条。政府回应性越高,农民也就越信任政府、越认同改革,农民参与性也越高,导致改革的治理效能越高。




四、回应性参与:理解基层政府与农民互动的路径建构

通过对A镇、W镇、F镇在农村改革中政府与农民行为互动的比较发现,政府回应、农民参与是理解改革实践中政府与农民互动机制的两个变量,二者形塑的互动模型也为认识农村改革提供了有效的解释性框架。

(一)农民参与行为与政府回应紧密相关

近年来,国家高度重视农村,出台了一系列农村改革政策,希望通过深入的农村改革推进农村现代化。基层政府作为农村改革的直接推动者和执行者,承担着实现和增进改革治理效能的政治责任和行政责任。在最低层次上,改革的责任体现为改革的任务达成;最高层次体现为最大限度地将改革政策“变现”并进一步转化成治理效能。无论基层政府追求何种层次的履责和改革目标,都依赖于基层民众的积极参与。农民的参与性越高,改革任务越容易达成,改革的治理效能越高。虽然农村改革与农民发展利益息息相关,容易围绕改革形成利益相关者群体,但是,改革的公共利益是一种抽象的共同利益,因改革而催生的农民利益诉求却是一种具象的群体性或个体性利益。前者通过改革可以兑现,后者因改革而生,必然也要在改革中解决。回应并有效解决农民利益诉求,也构成基层政府的直接责任。回应的程度和形式也直接决定着农民对改革的态度和认知,进而影响农民的参与行为。

A、W、F三镇改革实践的比较发现,与农民发展利益紧密联系的改革并不一定必然有较高的农民参与。影响农民参与的关键要素是基层政府对农民利益诉求的回应程度。政府回应是政府吸纳公众参与公共事务的起点。[25]也正是A、W、F三个乡镇政府对农民诉求采取了不同的回应策略,才形成了差异化的参与行为。因此,农民参与和政府回应紧密相关。农民参与使农民与基层政府成为一对矛盾的对立统一体。[26]农民参与行为取决于政府回应。政府回应是农民参与行为的变量,二者共同影响农村改革。在改革中,基层政府的回应性越高,农民的参与性也越高,改革试验的治理效能也就越高。

(二)政府回应的类型决定不同的农民参与行为

政府回应意味着政府必须对公众提出的诉求作出及时的反应,并采取积极措施来解决问题。[27]政府回应的首要对象是普通民众,尤其是基层政府,回应农民诉求更是一种服务性、责任性的外在体现。政府回应与农民参与紧密联系,呈正相关关系。尽管“民众参与也构成增加政府回应的手段”,[28]但是,政府回应反作用于民众参与的力量更强,甚至影响其发展的水平和方向。[29]从实践上看,政府回应是基层政府应对农民诉求的一种本体行为,要求对基层民众诉求进行吸纳,但这取决于政府的意愿。[30]基层政府回应行为的动机不同,会做出不同的行为选择策略,回应的路径、程度也不尽相同,进而生成不同类型、不同程度的农民参与行为。基层政府作为改革的直接推动者,其回应动机由两个方面构成。一是改革认知。基层政府对改革的认知能力越强,越能将改革内化成一种责任,而不是任务,越能够做出增进改革效能的正向回应行为。二是农民诉求感知。基层政府对农民诉求的感知能力越强,越能将解决诉求内化成一种责任,并与改革关联起来,越能做出精准的回应行动。由此,改革认知、诉求认知共同构成政府回应行为的原初动机,进而形塑出不同的政府行为空间,并直接影响着农民参与行为。如表4所示,从A、W、F三镇的案例比较发现,回应动机决定政府回应行为的具体表现和类型;政府回应决定农民参与的类型或路径有三种。

第一种是治理型回应,形塑并形成协同型参与行为。治理型回应下的政府行为动机是“治理”和“责任”。基层政府具备认知和分辨农民诉求的能力。一方面从农民出发,主动回应诉求,并在体制权限边界内着力解决诉求;另一方面从改革出发,承担起改革主体的政治责任,在回应诉求中增进改革效能。这种回应行为不仅吸纳诉求,也在实质性回应诉求的公共行动中吸纳农民参与,“通过公共权力的有效运行,满足公共社会需求”,[31]并“围绕回应形成各主体的协作参与和协调的互动过程”。[32]治理性回应是基层政府“为整个社会和全体民众谋求长远利益的行为,是改革问题上的‘从长计议’,体现了政府责任自觉的政治品质”。[33]在追求善治的导向下,容易产生较高的政治信任和互动,并催生协同型参与行为。

第二种是行政型回应,形塑并形成诉权型参与行为。行政型回应下的政府行为动机是“行政”和“任务”。基层政府可以感知诉求,但仅仅从官僚体制出发,通过“行政会议讨论”等形式有限回应诉求,并不能充分吸纳民众意见并作出精准的回应行动。这根源于政府对改革的认知能力较低,不能将改革内化为一种责任,亦不能把回应因改革催生的农民诉求内化为责任,而是将二者视为一种行政任务,并以行政方式应对。其结果就是“开会研究、敷衍搪塞、打官腔”这种形式性回应。这种回应并不追求改革公共利益最大化实现,难以形成信任和互动,农民也只能单向度地表达诉求,呈现出诉权型参与行为。

第三种是回避型回应,形塑并形成抵触型参与行为。回避型回应下的政府行为动机是“避责、自利”。基层政府对改革价值和民众诉求的感知、认知能力都比较低,不能及时做出回应。相反,在自利性驱动下,选择回避农民诉求。回避型回应表明政府回应能力较低,不能取得基层民众的信任,甚至出现政府不信任状态,并催生农民的抵触型参与行为。




(三)回应性参与:基层良性政治互动的有效路径

良性的政治互动和高水平的政府回应是国家治理现代化的必然要求。[34]农村改革以农村长远发展的公共利益为目标,改革效能依赖于农民积极参与以及政府与农民之间的良性互动。从A、W、F三镇的改革来看,政府回应决定农民参与。农民参与行为表现为一种基于政府回应的参与,即“回应性参与”。政府的回应程度越高,农民的参与程度越高,农民与政府的政治互动越有效,改革“所要实现的公共利益与公民个体利益越能实质性地统一”,[35]改革效能也就越高。

但是,在实践中,政府回应与农民参与的关系呈现为一种动态性发展路径,A、W、F三镇的案例也可以说明这一点。如图1所示,从x点到y点,政府回应的行为逻辑呈现出从低度的“行政回应”到高度的“治理回应”的动态变化;与之相应的是,农民参与行为也呈现出从低层次的“诉权型参与”到高层次的“协同型参与”的动态变化(从m点到n点)。政府回应的行为逻辑越偏向于改革公共利益最大化,越表现出一种治理型回应,农民参与越高,越趋向于一种“协同型参与”。基层良性政治互动也基于这样两个维度:一是权利维度,政府要尊重民众的正当性权利,敏锐感知和认知基层民众的正当性诉求,并精准回应;二是治理维度,政府要以有效回应诉求吸纳民众参与,增进治理效能。因为只有基于公民权利和权力的政治参与才能提升治理的有效性。[36]从A、W、F三镇的比较可以看出,只有基于治理型回应的协同型参与,可以形成良性的政治互动,进而提高改革的治理效能。由此,“回应性参与”为新时代基层良性政治互动建构提供了一条有效的路径。同时,也为检视和矫正基层政府的回应行为、提高回应能力提供了一个标尺。




五、结论与启示

农村改革是中国国家治理在基层的重要体现手段,其目标是改善农村治理条件,提高农村现代化发展的能力。乡镇政府是距离农民最近的体制末梢,也是改革的直接推动者。农民是改革的影响对象,也是参与主体。基层政府与农民之间有效的政治互动,直接决定着改革的治理效能。通过上述三个案例的比较和分析可以发现,与农民发展利益息息相关的改革试验,并不必然一定带来较高的农民参与。在其他因素大致相同的情况下,决定农民参与的关键性因素是政府对农民诉求的回应程度。农民基于政府回应而参与改革,这种参与行为体现为一种回应性参与。

在回应性参与路径下,政府回应是农民参与的关键变量。政府回应性越高,农民参与度越高。但由于政府回应的行为逻辑差异性,政府回应也有不同取向,导致农民参与有不同类型。在“行政”的回应逻辑下,政府以一种行政官僚的姿态,进行形式主义的有限回应,即通常说的“打官腔、说官话”等,是一种“行政型回应”。在“治理”的回应逻辑下,政府将回应诉求内化为一种责任,采取有效的治理手段精准解决诉求,是一种“治理型回应”。一般来说,有效的政府回应是一个连续的过程,体现为从“行政型回应”到“治理型回应”的渐进过程。受此影响,农民参与也表现为一个连续的过程,体现为从“诉权型参与”到“协同型参与”的转换过程。低层次的行政型回应带来低度的诉权型参与,高层次的治理型回应带来高度的协同型参与。

有效的政治参与是影响农村基层民主政治发展的重要因素。有效的政府回应是构建责任型、服务型、回应型政府的重要标尺。[37]党的十九届四中全会提出了“积极性体制机制”的重要命题。积极性乡镇治理建立在有效的政治互动基础之上。良性政治互动以有效的政治参与、政府回应为前提条件。因此,“回应性参与”模式为农村基层建构有效的政治互动机制提供了有价值的借鉴和启示。尤其在深化改革的新时代,要实现农村善治,必然以精准的政府回应和有效的农民参与为基础。首先,建立以善治回应为导向的“积极政府”,[38]通过主动而精准的回应,吸纳民众参与各种治理活动,推进和提升政社协同的实践效应。其次,建立以治理为落脚点的政府回应机制。赋予乡镇政府更大的自主权和行动空间,激活自主性,更好地感知、捕捉和解决农民诉求,以增进回应能力为突破口提高乡镇治理能力。最后,探索内容丰富、形式多元的“回应性参与”机制,以“回应—参与”为纽带重构政府与基层民众之间的联结机制,建立良性的基层政治互动秩序,实现政府与基层民众的合作共治。


参考文献:

[1][美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译,上海:上海人民出版社,2008.241.

[2]邓大才.村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察[J].政治学研究,2014(6).

[3]邓大才.利益、制度与有效自治:一种尝试的解释框架——以农村集体资产股份权能改革为研究对象[J].东南学术,2018(6).

[4]刘义强,姜胜辉.利益与认同:村民政治参与的边界及转换——基于佛山市4个村庄村级治理的实证调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2019(6).

[5]郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究,2003(3).

[6]李松有.群众参与:探索村民自治基本单元的主体基础[J].山西农业大学学报(社会科学版),2016(4).

[7]党亚飞.政府类型、行动空间与村民自治有效性——以京鄂皖农村集体产权改革试验区为考察对象[J].农村经济,2020(3).

[8]崔健,李晓宁,赵杭莉.农民政治参与的三维空间分析及其对策研究[J].西安财经学院学报,2018(3).

[9]雷勇.新时期农民政治参与的制约因素及其对策[J].四川师范大学学报(社会科学版),2010(2).

[10]韩啸,张安录,朱巧娴.不同类型农户城乡建设用地增减挂钩政策实施阶段参与程度影响因素研究[J].农业现代化研究,2017(1).

[11]丁从明,吴羽佳,秦姝媛,梁甄桥.社会信任与公共政策的实施效率——基于农村居民新农保参与的微观证据[J].中国农村经济,2019(5).

[12]邓大才.有效参与:实现村民自治的递次保障[J].财经问题研究,2019(4).

[13]韩万渠.政民互动平台推动公众有效参与的运行机制研究——基于平台赋权和议题匹配的比较案例分析[J].探索,2020(2).

[14]冯猛.项目制下的“政府—农民”共事行为分析——基于东北特拉河镇的长时段观察[J].南京农业大学学报(社会科学版),2015(5).

[15]沈费伟.乡村技术赋能:实现乡村有效治理的策略选择[J].南京农业大学学报(社会科学版),2020(2).

[16]张国磊.科层权威、资源吸纳与基层社会治理——基于“联镇包村”第一书记的行动逻辑考察[J].中国行政管理,2019(11).

[17]Andrew Roberts,Byung Yeon Kim.Policy Responsiveness in Post-communist Europe:Public Preferences and Economic Reforms.British Journal of Political Science,2011(4).

[18]贺东航,孔繁斌.中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析[J].中国社会科学,2019(4).

[19]王丽萍,方然.参与还是不参与:中国公民政治参与的社会心理分析——基于一项调查的考察与分析[J].政治学研究,2010(2).

[20]黄卫平.当代中国政治研究报告[M].北京:社会科学文献出版社,2004.202—209.

[21]孟天广,李锋.政府质量与政治信任:绩效合法性与制度合法性的假说[J].江苏行政学院学报,2017(6).

[22]王浦劬,郑珊珊.政府回应、公共服务与差序政府信任的相关性分析——基于江苏某县的实证研究[J].中国行政管理,2019(5).

[23]黄岩,吴克昌.论公众参与和政府回应机制的重构[J].甘肃社会科学,2005(1).

[24]俞可平.增量民主与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2005.146.

[25]晏晓娟.政府回应机制的创新:从回应性到回应力[J].重庆社会科学,2015(4).

[26]李兴平.论农民政治主体性缺失与非制度政治参与[J].理论与改革,2015(3).

[27][美]斯塔林.公共部门管理[M].陈宪等译,上海:上海译文出版社,2003.132.

[28]李伟权.参与式回应型政府建设问题探讨[J].学术研究,2010(6).

[29]韩平,董珏.网民政治参与和政府回应性研究[J].理论界,2010(2).

[30]李锋,孟天广.策略性政治互动:网民政治话语运用与政府回应模式[J].武汉大学学报(人文科学版),2016(5).

[31]徐勇.Governance:治理的阐释[J].政治学研究,1997(1).

[32]任勇.治理理论在中国政治学研究中的应用与拓展[J].东南学术,2020(3).

[33]季燕霞.回应型政治:政府与社会良性互动的权力范式[J].南通大学学报(社会科学版),2018(4).

[34]孟天广,赵娟.网络驱动的回应性政府:网络问政的制度扩散及运行模式[J].上海行政学院学报,2018(3).

[35]王巍.论“政府回应”的内涵和主导模式转型[J].探索,2005(1).

[36]肖滨,方木欢.扩大公民有序政治参与的双轨路径——基于中国改革开放以来实践经验的理论分析[J].政治学研究,2017(4).

[37]管人庆.论网络政治表达的政府回应机制的构建[J].东北大学学报(社会科学版),2012(2).

[38]徐勇.基于“中国场景”的积极政府[J].党政研究,2019(1).

注释:

①材料来自2019年1月16日至22日在吉林省A镇的实地调查。

②材料来自2019年9月20日至26日在广东省W镇的实地调查。

③材料来自2019年11月1日至10日在湖北省F镇的实地调查。