破“壳”而生：“双非”地区村集体经济的发展之道 ——基于福建省安溪县村集体经济发展的调查与思考

作者：叶礼群  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-02-24  浏览次数： 2232次

2019年中央一号文件指出，要“因地制宜发展壮大村级集体经展农村经济、实现农民共同富裕、增强村级组织战斗力和凝聚力的物质基础。但当前许多村庄不仅面临集体资产有限的困境，同时也面临村集体资产闲置和经营方式单一等问题，使得村集体经济处于难以有效发展，村集体增收困难的现状。对此，安溪县积极实施政策牵引，完善发展机制，夯实村集体经济发展的基础；通过盘活资源，多效开发，激活村集体经济发展内生动力；同时，巧借外力，因势利导，凝合村集体经济发展外在推力，开拓出一条发展壮大村级集体经济特色之路。

一、政策牵引，健全机制，夯实村集体经济发展基础

目标引导和制度牵引是发展村集体经济的前提，安溪县率先提出实施村集体经济“破零”工程，制定实施意见和行动方案，完善机制，强化队伍，为消灭空壳村，壮大薄弱村提供了基础条件。

（一）出台方案，科学施策，村集体经济发展有目标

安溪县通过出台政策意见，部署行动方案，建立工作领导小组，落实发展策略，促进村集体经济的发展。一是制出台《发展壮大薄弱村集体经济实施意见》，《发展壮大薄弱村空壳村集体经济三年行动方案》等政策文件，按照“先易后难、梯度推进、全面转化”发展思路，有效引导村集体经济发展。2018年底，已全面消除29个空壳村，力争到2020年，村集体经济收入均达到或超过10万元以上。。二是建立工作领导小组，落实责任，有序推进村集体经济发展。成立县委工作领导小组，由县委组织部部长和分管副县长具体负责，组织农业农村、扶贫等部门单位，定期研究解决新情况、新问题，共同助力村集体经济发展。三是实施“一村一策”发展策略，因地制宜，有力推动村集体经济发展。安溪县因地制宜，因村施策，根据各村的特色优势资源，选择合适的村集体经济发展路径。如福田乡利用原来的集体农场，打造知青农场，挖掘红色旅游；尚卿乡灶美村根据电商产业优势，将村部大楼部分租给电商企业收取租金，增加村集体经济收入。

（二）完善机制，增强合力，村集体经济发展有保障

安溪县通过完善机制，落实政策，提升保障水平，推动形成村集体经济增收长效机制。一是健全结对帮扶机制，凝聚社会整合功能。建立县领导挂钩联系制度，强镇帮扶弱村制度，实现人才、技术、资金等资源向薄弱村聚集。如推动10个扶贫开发重点乡镇与晋江10个经济强镇建立对口帮扶，落实对口帮扶资金1000多万元，用于发展村级集体经济和扶贫活动。二是完善奖励约束机制，激发干部能动作用。实行村级班子及村级主要干部积分制考评，将发展壮大村级集体经济作为考评重点，对于建立稳定增收项目、具有一定增量的村级班子给予绩效补贴奖励，对没有按时完成目标任务的，所在乡镇党委书记不得提拔，村级主要干部在下一次换届不得继续提名，充分发挥村干部的主观能动作用。三是创设村资监督机制，确保资金规范使用。先后出台《安溪县农村集体资金资产资源管理规定》、《安溪县农村集体资金资产资源管理责任追究办法》，加强对村集体资产监管和追责。同时，在所有乡镇建立农村集体资产资源管理中心，并新聘村级代理会计，确保村级组织的资金安全，提升资金的使用效益。

（三）优化队伍，激发活力，村集体经济发展有思路

安溪县通过实施“三个一批”工程，努力打造一支善抓村级集体经济发展的新队伍。一是优选一批，释放致富能人的带动作用。以村级组织换届选举为契机，采取从现任村级干部中选拔一批，从致富能人中选拔一批，从回乡大中专毕业生、外出务工返乡人员、退伍军人中选拔一批，从村级后备力量中选拔一批等“四个一批”方式，着力把一批懂经营、善管理、发展集体经济意识强的“双带”能人选为村干部。目前，全县785名村级主要干部中致富能人达453名，占57.7%。二是锻炼一批，提升村庄干部的头雁作用。通过集中培训、相互观摩、外出考察、异地挂职锻炼等方式，不断提高村干部适应市场、发展集体经济的能力。先后选派17批429名村干部参加县内外挂职锻炼，引进发展项目400多个；实施村干部精准化差异化培训，有针对性地举办村级集体经济、农村电商、乡村休闲旅游、茶产业发展等主题班次，提高村干部带富致富能力。三是选派一批，发挥驻村干部的联动作用。将发展壮大村级集体经济作为驻村第一书记的重要任务，将省市县下派的86名驻村干部优先安排到经济薄弱村空壳村，依托其派出单位及个人优势，为村级集体经济发展争项目、跑资金、促落实。通过各级驻村干部积极争取，全县共有51个贫困村引进光伏发电项目，共争取资金1100多万元，平均每村每年可增加村财6万多元。

二、盘活资源，多效开发，激活村集体经济发展内生动力

鼓励村集体通过股份合作、专业承包、招标经营等形式，对村域内的山林、水面、矿产等资源进行合理开发，对闲置资产进行盘活利用，使资源优势转化为经济优势。

（一）高效利用村集体资金，让资金增值

充分利用村集体项目资金，以及众筹资金、村集体资源等形式入股合作社和企业，使资金变股金，农民变股民，增加村集体经济收入。一是村集体资金抱团入股合作社分红，为薄弱村创收。长坑乡山格淮山合作社与长坑乡南洋村、云一村、玉南村、珍田村、田中村等5个村达成村企合作协议，即5个村以村集体资金投资合作社生产发展，实现分红的形式进行合作，每个村一次性投入20万元，每年分红10%，合同期满后如期收回投资资金。协作的达成，不仅有利于企业扩大再生产，也有利于薄弱村增加村财收入。二是村集体经济创收项目资金入股开发水电站，借输血为造血。虎邱镇利用市级村集体经济创收项目补助空壳村、薄弱村的资金，购买虎邱镇电厂、二电的承包收益权，每年固定分红21.9万元，10年的承包收益权总作价60万元，5个空壳村每个村占股份12%，每年分红2.628万，5个薄弱村每个村占股份8%，每年分红1.752万。三是以村集体资金或者资源入股企业，获得股份分成。福田乡结合贫困村和贫困户以及本地的自然环境，引入安溪茶学院蒲公英众创空间，乾源生物科技，云之源农业综合开发，香中韵茶果合作社等企业入住，构建福田乡互联网加精准扶贫运营中心，协调企业拿出30%的比例，让各村（社区）按企业评估的比例，以村财资金或资源方式入股，让各村（社区）从中获得股份分成，发展壮大村集体经济，各村（居）预期收入将达到20万元以上。

（二）多元开发村集体资源，让资源变资本

安溪县腹地辽阔，资源丰富，对村域内的山林、土地、水面、矿产等资源进行合理开发，全县共有179个村通过开发资源，增加集体经济收入800多万元。一是合理开发自然资源，保护与利用并举。 充分利用水、山林、土地等资源，通过入股投资，或者合伙投资，甚至打包出租，获取收益，补充村集体收入。尚卿乡清洋村将村小水电站外包，年收入约1.2万元；灶坑村入股投资小水电站，每年收益约1.4万元。桃舟乡莲山村将林地资源承包给八马茶业，每年可增加村集体经济收入13.6万元。二是合伙开发矿产资源，空壳村变富矿村。充分挖掘和发挥尚卿乡青洋村锰铁矿资源优势，对村办选矿厂、石墨洞等进行技术升级改造，对外发包，与恒柏利锰铁矿有限公司合作开发锰铁矿资源，年收益15万。三是充分利用光伏发电，借光生财。安溪县各乡贫困村，充分利用旧学校、厂房房顶组装光伏发电项目，实现“阳光”致富。龙涓乡新岭村投资建成安溪最大的光伏发电扶贫项目，可实现年收入6万元。尚卿乡灶坑村，在旧学校楼顶组装光伏发电，2016年12月16日并网后，累计收益13.66万元。

（三）多种经营村集体资产，让资产生财富

全县共有135个村对闲置资产改造提升、盘活利用，增加集体经济收入1106万元。一是有效盘活闲置资产，旧产焕新生。虎邱镇于2010年收回村里产能低、效益差的废旧水电站，由村民集资翻建扩容，经济效益大幅提高，每年可增加村财收入12万元；同时，整合转租荒废茶园，进行生态茶庄园建设，每年可增加村集体经济收入2万元。尚卿乡后富村将旧学校出租作滕铁加工点，年收益0.5万元。二是大力开发旅游项目，荒山变金库。虎邱镇湖西村白石岩古茶坊景区原来是一片鲜为人知的荒山，通过村党支部牵头成立龙踪山旅游开发有限公司，采取“支部牵头--党员表率--村民参与”的模式，动员和号召广大村民积极参与景区建设，并通过“众筹”行动，打造白石岩景区，发展乡村休闲旅游项目。2018年底正式开放营业，预计2019年可为村集体经济创收120万元。三是积极创新集体资产利用形式，拓展新商机。通过对专业合作组织、服务公司等，提供场地设施、联系技术指导等，提供有偿服务，增加村集体经济收入。虎邱镇双格村利用高建发茶庄园游客众多的优势，建设公共停车场、收取停车费，每年可增加村财收入近10万元。感德镇洪佑村依托商业地段优势，修建村部大楼及整合集体闲置空杂地，建成21间店面出租，年村财增收26万元。

三、巧借外力，因势利导，凝合村集体经济发展外在推力

政府、市场与社会是村集体经济发展的强大后盾，安溪县因势利导，充分利用财政扶持，广拓社会资源，深化村企合作，为村级集体经济发展注入动力。

（一）借力政策资源，给村集体经济保驾护航

对村级集体经济收入薄弱村，财政政策给予一定的项目资金扶持试点，对于生态保持较好的给予生态补偿，让资源保护与开发并举。一是财政扶持试点，村集体经济受益。按照“县级统一运营，村级集体受益”办法，开展财政扶持村级集体经济发展试点，省、县级财政扶持资金2400万元，统一由县经济开发区投资建设有限公司运营，每年以8%的固定收益（每村每年4万元）返回给48个试点村。二是守护好绿水青山，转化为金山银山。保护好天然林，水资源，也是一笔财富。如福田乡副镇长叶剑波所说，“生态资源，也可以转化为经济优势，绿水青山就就是金山银山”。福田乡先后荣获国家级生态乡镇、省级环境优美乡镇、省级绿色乡镇，各村均获得生态补偿基金，如双垵村的森林生态公益林补偿收入1.39万，尾洋村生态林补偿收入2.05万，天然林停伐管护补助收入0.73万，丰田村森林生态效益补偿收入16.9万元。

（二）广纳社会资源，使村集体经济稳步发展

安溪县率先成立扶贫开发协会，广纳社会资源，招贤纳才，带来了村集体经济长效发展的动力。一是以“乡情”召回“乡贤”，资金人才汇成流。虎邱镇湖西村村集体在开发白石岩景区旅游资源时，为了补齐经营管理短板，村党支部书记林小海和村老年协会动员乡贤林火辉先生返乡合作开发，并由他引进民宿酒店专业管理团队对景区进行专业化经营管理，实现了虎邱民宿专业化管理“零”的突破，使得景区正常运营，村集体经济发展步入正轨。二是借“扶贫”联成“智网”，社会力量拧成绳。2017年6月，安溪县立足“点、线、面”三个层次的实践，率先探索在全省成立首个镇级扶贫开发协会，至8月17日，实现24个乡镇扶贫开发协会全覆盖，筹集社会资金1.25亿元，形成“专项、行业、社会”三位一体的扶贫格局，力求打造一支永不走的扶贫力量，走出一条长效脱贫的安溪新路子，为村集体经济发展争取更多的资源。

（三）引进企业资源，为村集体经济腾飞助力

安溪实行“百企联百村帮千户”策略，村企共建，以企带村，壮大村集体经济。一是拓展项目合作，打造新农村综合服务站。安溪县率先与中化集团合作，拟在9个乡镇投建10个新农村综合服务站，所得收益用于帮助建档立卡贫困村及薄弱村、空壳村增加村集体收入。2018年虎邱镇服务站首期运行7个月，收益达55.54万元，预计2019年可分益100万元，用于增加相关村庄的集体经济收入。二是发挥区位优势，出租广告牌。长坑乡地处省道国道交界，经济活跃，利用广告牌招租的形式，与厦门翔泰置业有限公司（国企）签订合作协议，将乡里的公益类广告牌、LED显示屏统一打包出租，每年可增加创收23万元。同时，还积极与力志御峰、百福豪城2家房地产公司进行对接，谋划以每年8万元的价格将LED广告屏出租给2家房地产公司，以此增加薄弱村的收入。

四、内外整合，上下联动，铺就村集体经济发展之路

安溪县在全市率先实施村级集体经济“破零”工程，“一村一策”的发展战略，发展壮大村级集体经济，空壳村、薄弱村大幅度减少，探索出了一条村集体经济发展的有效路径。

（一）政府牵引是发展村集体经济的主要推手

安溪县将发展壮大村级集体经济作为一项重要的政治任务，从制度安排、方案制定、队伍建设、目标考核、政策倾斜，从严从实从细抓好落实各个环节。乡镇政府，把发展村集体经济，作为重要的施政目标，集思广益、争取项目、提供平台，有力推动村集体经济的发展。

（二）内外合作是发展村集体经济的重要动力

发展好村集体经济，需要有改革的意识，市场的意识，整合的意识。安溪县采取多效开发，多种经营，将潜在的资源转化为资本，将沉睡的资产激活为资本，将固定的资金升华为资本，激发内生发展动力；同时争取社会资源和政策支持，充分借用外力，内外结合，实现良好的整合效应。

（三）因情施策是发展村集体经济的关键策略

各村因地理条件，区位优势，自然环境，人口因素，资源禀赋等各不相同，千村百态，如何推进村集体经济发展，需要因地制宜，因势利导。安溪县实行“一村一策”，因情施策，充分利用村集体自身优势，合理开发利用，有效经营，主动出击，寻找商机，拓展增财渠道。

（四）机制创新是发展村集体经济的有力保障

完善制度，合理规划，创新机制，激发动力，是发展村集体经济的有力保障。安溪县制定了壮大薄弱村空壳村集体经济的实施意见和行动方案，出台相关管理规定，通过目标引导机制，激励约束机制，联系帮扶机制，村企共建机制，村资监督机制，有效保证了村集体经济的发展。