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县域脱贫的逻辑特征、现实困境及应对策略——基于全国首批脱贫摘帽区县C市Q区的调查

作者:李海金 焦方杨  责任编辑:赵子星  信息来源:《广西大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期  发布时间:2021-02-23  浏览次数: 703

 中国的扶贫开发工作自进入精准扶贫新阶段以来形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作体制机制。从县域贫困治理的视角看县域层面在取得巨大脱贫成效的同时也发生了贫困治理逻辑的内在转变。由县域贫困治理的精准性、政治性、行政性特征所反映出的技术治理逻辑、意识形态逻辑、科层治理逻辑共同形塑了县域贫困治理的内在机制。但县域贫困治理实践中精准性与系统性、整体性政治性与社会性、市场性行政性与自治性、主体性的失衡一定程度上为稳定脱贫长效机制的建构带来困境。为此应将县域贫困治理纳入更具系统性和整体性的县域发展治理范畴把社会公平正义的价值目标更内在地融入社会性和市场性的逻辑和机制中让主体性和自治性的要素和活力更为有效地嵌入县域贫困治理。

关键词县域贫困治理稳定脱贫长效机制

一、引言

中国的扶贫开发工作自进入精准扶贫新阶段以来形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作体制机制并逐渐强化纵向层面的层级结构着力构建一套更稳固且高效的制度体系进而提高贫困治理的实效和能力。上述多重目标能否及时达成和协同实现关键还在于县域层面能否以及在多大程度上构建一套合理、科学而高效的贫困治理体系。为此我们应从长效性和可持续性两个维度探寻脱贫和发展的实现路径与机制这既是总结县域精准扶贫实践经验的应有之义也是未来巩固脱贫成果并与乡村振兴有效衔接的必然要求。中共第十九届四中全会明确指出要“坚决打赢脱贫攻坚战巩固脱贫攻坚成果”。从现实情况来看由于贫困地区在地理区位、资源禀赋、产业效益等方面相对劣势如何进一步巩固脱贫成果并探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制仍将是脱贫摘帽地区未来很长一段时间的关键议题。基于对上述问题的思考本文试图聚焦于县域贫困治理从精准扶贫以来的县域贫困治理实践出发总结县域贫困治理过程中所形成的内在逻辑特征探讨县域稳定脱贫的现实困境并结合精准扶贫以来县域贫困治理的经验与挑战探索实现县域稳定脱贫的可能路径。

本文基于对全国首批脱贫摘帽区县C市Q区的调查和研究。笔者及由笔者领衔的调研团队于2019年1月对C市Q区进行了大量的调查研究从纵向上对该地县区、乡镇、行政村三个层级以及贫困户和非贫困户进行了层层深入的调查从横向上对县乡层级脱贫攻坚所涉及的各个部门逐一开展了调查。调查的方式包括召开座谈会、对熟悉相关业务的人员进行深度访谈、实地考察、入户访谈、问卷调查等。此外我们还从C市Q区选取一个典型案例乡镇和典型案例村开展了专题性的实地调查研究。

二、县域贫困治理的逻辑特征

长期以来在中国的治理体系中县级人民政府发挥着非常独特的实现政治稳定和维持社会秩序的作用具有纵向贯通和横向联动的功能。在新时代精准扶贫的贫困治理格局中贫困县区、市是扶贫资源聚集、分配和使用等环节的关键枢纽亦是扶贫政策执行、反馈、评估等过程的核心管道更是贫困人口脱贫摘帽并实现稳定脱贫的基本责任主体。为此县域贫困治理具有与其他治理层级迥异的属性和逻辑。其一县域贫困治理的精准性。其问题指向是以往减贫与发展历程中对贫困瞄准的偏离。直到2009年中国农村低保的内涵性瞄准偏差和排斥性瞄准偏差仍然分别高达86%和89%[1]这说明我国既往的扶贫政策在精确瞄准上还存在较大的提升空间扶贫的精准性仍然需要机制、方式的创新来破解和保障。其二县域贫困治理的政治性。从以往减贫与发展的历程来看县域贫困治理的政治性越来越强在精准扶贫阶段达到了一定的高度上升到了治国理政的层面而且依靠政治性的手段来实现贫困治理的情况也日益突出。其问题指向是对社会性的、市场性的手段在贫困治理过程中“低效”或者“失灵”的应对。其三县域贫困治理的行政性。其问题指向一方面是以往在县域层面依靠县域治理主体的能动性由于政绩导向往往对国家政策进行选择性执行而造成对贫困治理的不重视另一方面是乡村社会村民自治活力的消减多元乡村治理主体的缺乏。基于对上述问题指向的应对这三个特征逐渐嵌入县域贫困治理的体制机制和具体举措当中并在新的政治、经济和社会环境中推动了国家的减贫与发展进程也成为国家治理逻辑变迁的重要体现。

县域扶贫的精准性

虽然2015年10月习近平总书记在减贫与发展高层论坛上强调中国扶贫攻坚工作要注重六个精准但是在县域贫困治理的具体实践中精准性主要表现在两个方面。

一是扶贫对象的瞄准。从瞄准单元上看精准扶贫以来我国的扶贫瞄准机制由县级瞄准转变为村级、户级瞄准这一变化反映出我国扶贫政策瞄准精度不断提高和瞄准单元不断下沉[2]并形成了“区域瞄准”“类型瞄准”和“个体瞄准”相结合的综合瞄准方式[3]。从识别标准上看在瞄准贫困群体的过程中通过“看收入、看吃穿、看保障情况、看稳定发展态势”等方式使识别瞄准能够更大程度上回应贫困的多维性一定程度上克服了仅以收入为标准的贫困识别瞄准造成的弊端提升了识别标准的效度。瞄准单元的下沉和识别标准的增效使得扶贫对象的瞄准具有层次性和立体性很大程度上回应了以往扶贫对象瞄准所造成的扶贫资金使用分散、大量扶贫资金“跑冒滴漏”以及瞄准目标偏离等问题提高了对扶贫对象的瞄准精度和扶贫的精准性。

二是帮扶措施的精准。扶贫对象瞄准精度的提高为帮扶措施的精准奠定了基础不仅为帮扶措施落实到帮扶对象打通了“最后一公里”而且在精确识别出扶贫对象的基础上也能更好地识别出扶贫对象的致贫原因在具体问题具体分析的基础上提高扶贫举措的针对性。以往以县域为单位的开发式扶贫多以县域经济发展为主要目的脱贫目标只是县域经济发展的副产品因此减贫举措的针对性不强精准度不高。而精准扶贫阶段到村、到户、到人的帮扶举措更加注重“靶向性”对目标人群直接加以扶贫干预[4]更能回应扶贫对象的致贫原因及贫困群体的现实困境。Q区针对贫困群体的瞄准和识别在识别标准上采取了“四进七不进”的原则其要点主要聚焦在家庭年人均纯收入、教育需求、住房情况、疾病情况、生产生活工具拥有情况、家庭及成员的经营和工作情况等在识别方法和流程上采用了“八步、两评议两公示一比对一公告”的方式其核心主要为农户的自愿申请、村组民主评议、入户调查、乡镇和区级的审核和数据比对、公示等。在较大程度精确瞄准贫困群体的基础上作为国家级贫困区县的Q区按照项目规划到户、资金落实到户、产业扶持到户、素质提升到人、帮扶责任到人、档案建立到人的原则发放明白卡建立数据库实行动态管理力争实现扶贫资金到户到人覆盖率100%的目标要求。

县域扶贫的政治性

精准扶贫过程中县域贫困治理的政治性也体现在两个方面。第一是以往借助经济发展带动县域脱贫的方式逐渐失去其有效性新时代的贫困治理更加倚赖政治性的动员来形成县域脱贫力量。“以家庭承包经营责任制为代表的制度变革和采取优先发展劳动密集型产业的比较优势发展战略是改革开放以来我国农村减贫事业取得成功的奥妙所在。”[5]但是21世纪以来经济社会状况的发展变化也日益消减着经济高速发展带来的减贫效益。从经济发展自身来看“经济结构的转型越来越不利于贫困人口从经济发展中直接受益”[6]从社会结构层面看由个体收入差距、区域发展差距、城乡贫富差距所引发的社会分化日益突出这些因素造成了经济增长的边际减贫效益递减。并且随着中国减贫事业的发展贫困的性质也在发生着变化在贫困问题由绝对贫困向相对贫困转化的过程中“贫困及贫困问题不再仅仅是一个单纯的经济问题更是一个复杂的社会、政治乃至文化问题”[7]。因此整个经济社会的形势变化以及在其影响下贫困问题所发生的变化使得国家的扶贫战略由经济带动变为政治推动而在此背景下的县域扶贫也概莫能外。

第二是在扶贫的政治性动员力量增强的同时政府也在有意追求贫困治理的政治效果。“在功能定位上减贫实质上是一种有效的政治社会稳定机制。鉴于此党和国家及其领导人一直将扶贫脱贫作为一项政治任务并将贫困、富裕与社会主义制度联结在一起”[8]把消除贫困提升到社会主义本质要求的政治高度将消除贫困视为社会公平正义以及社会主义制度优越性的重要体现。这不仅强化了政府在贫困治理上的政治意识而且提升了全社会对贫困问题的关注增强了摆脱贫困以提升社会公平正义的社会共识并由此巩固了党和国家的执政基础。通过贫困问题在政治高度上的提升县域贫困治理获得了新的动力。Q区为深入推进精准扶贫区党委、区人民政府把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局调整区扶贫开发领导小组成员由区委书记、区长任“双组长”挂帅出征脱贫攻坚区委书记、区长每月5天用于脱贫攻坚区委、区政府领导分块牵头推进各乡镇街道立下“军令状”每月召开专题会议一级抓一级层层压实责任。这样Q区从横向上在经济社会发展的各项目标任务中确立了脱贫攻坚的“统揽”地位从纵向上在党政领导各层级确立了一把手亲自抓扶贫的责任体制形成了政治上的高压态势。

县域扶贫的行政性

县域脱贫攻坚进程中充分展现了“积极政府”[9]的巨大作用表现出较为突出的行政性特征。县域扶贫的行政性也有两方面的内容。一方面县域政府与上级政府在贫困治理上是一种自上而下的政策落实关系。在精准扶贫过程中形成的“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的贫困治理格局中县域政府主要承担了落实中央和省级政策和举措的职能。另一方面在县域内部在面对贫困群体及贫困问题时政府采取了较为有力的行政干预。这是中央层面由于脱贫任务紧迫性而在贫困治理上采取高压态势的结果也是中央层面的贫困治理框架日益细化的结果。从其应对的问题来看在中国经济快速发展的过程中农村普遍存在人力资源流失的情况尤其是经济条件比较落后的地区人力资源流失更为严重这使得农村社会内部治理主体发生弱化农村村民自治的运行机制难以很好地发生作用。因此行政主导型的扶贫治理[10]应对了农村社会发展变化的现实状况。另外有研究指出“参与式”发展理念主导下的扶贫效果只是一种理论假设上的谬误在发展实践的层面“参与”并非能使穷人真正“参与”[11]因而以“参与”为主导的贫困治理模式在实践中的效果是值得讨论的。而就中国在“积极政府”的作用下取得的减贫成绩来看行政主导型的扶贫治理已经成为取得减贫效果的重要保证其“保障了扶贫工作的权威性和有效性提高了扶贫政策的效率有助于短期内取得显著效果”[12]

Q区一方面通过召开区委常委会会议、区政府常务会议、区扶贫开发领导小组会议及专题会议其中4—12月每月召开一次区扶贫开发领导小组扩大会议第一时间传达学习贯彻党中央、国务院和市委、市人民政府有关脱贫攻坚会议精神、领导讲话、文件内容确保每一个职工、村组干部都深刻领会打好精准脱贫攻坚战的精神实质切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来。另一方面织牢结对帮扶机制38名区领导定点包干30个乡镇街道128个区级部门与209个非城市村社区形成结对帮扶实现驻村社区工作队全覆盖。全区6000多名干部与贫困户“一对一”结对帮扶做到了户户见干部。通过干部定期、定量的召开会议和定点、结对的驻村帮扶一定程度减少了政策执行偏差保证了政策执行的通畅。

从县域治理现代化的角度来看上述三个特征在县域贫困治理中的强化一定程度上体现了县域治理能力的发展趋向也影响了县域稳定脱贫机制的形成逻辑。贫困治理的精准性要求体现了扶贫的技术治理逻辑普遍化、标准化、规范化、数字化、精细化的技术手段一定程度上提高了扶贫举措的执行效率。在精准化的贫困治理要求下一切方式和举措都力求清晰、明确、具体、可见其对具体情境和复杂状况的超越也提升了可操作性而且在这种取向下形成的贫困治理举措其效果也更容易被检验。贫困治理的政治性强化体现了扶贫的意识形态逻辑通过提升贫困问题的意识形态高度进而将贫困治理提升到作为治国理政重要面向的层面在顶层设计上构建了贫困治理的总体框架并动员国家与社会的各类主体与多方资源向贫困问题凝聚。只有不断提升贫困治理的意识形态高度才能够具有如此强大的政治动员能力。贫困治理的行政性延伸体现了扶贫的科层治理逻辑一方面通过“市县抓落实”的定位县级层面有了更为明确的行政取向通过国家以及省级层面的制度设计和政策细化县级层面有了更确切的工作遵循另一方面扶贫干部的下派以及驻村工作队的建立科层治理的层级进一步下沉这使得科层治理的渗透能力进一步加强政策落实的效果有了进一步的保障。三种逻辑共同推动了县域贫困治理的过程也共同形塑了县域贫困治理的体制机制。

三、县域稳定脱贫的现实困境

虽然从脱贫成效的角度来看上述贫困治理逻辑保证了脱贫效率和效果使脱贫攻坚在有限的时间之内最大可能地完成了脱贫目标取得了短期内的成效。但是从脱贫成效的稳定性尤其是从县域稳定脱贫的长效机制层面看仍然需要进一步反思。在现实的、实践的层面返贫的风险一定程度上已经向我们提出了警示。从贫困治理的内在逻辑层面看如果县域贫困治理的技术治理逻辑、意识形态逻辑、科层治理逻辑过度强化就会造成贫困治理的内在逻辑失衡。在县域贫困治理实践中往往存在精准性与系统性、整体性政治性与社会性、市场性行政性与自治性、主体性的失衡。这些层面的失衡将会阻碍脱贫目标的实现甚至为稳定脱贫带来困境。

精准性与系统性、整体性的失衡

在贫困治理过程中精准性与系统性、整体性的失衡主要表现在两个层面。第一在瞄准识别贫困户、贫困村并配套相应政策和资源的同时将其与非贫困户、非贫困村过分割裂开来。在贫困治理中尽管我国的扶贫单位不断缩小、细化从贫困地区、贫困县到贫困村再从贫困村到贫困户和贫困人口但受制于简约化治理等因素加之“扶贫锦标赛”下对扶贫标准和考核指标的层层加码地方和基层政府往往倾向于将纳入政策范围的贫困乡镇、村庄、农户作为治理对象把几乎所有的资金、项目、人员等帮扶资源都集中投放到贫困乡镇、村庄、农户而将非贫困乡镇、村庄、农户排除在外或关照不够。其重要后果就是脱贫攻坚工作出现“悬崖效应”或陷入“福利陷阱”由此造成了新的社会不公[13]。这种社会不公在贫困村与临界贫困村、贫困户与临界贫困户之间更为凸显社会后果也更加严重其所引发的贫富差距、发展失衡以及认识混乱、社会矛盾、政治不稳定等负面效应将会成为新的社会问题。在Q区贫困县退出专项评估检查调研组发现非贫困村帮扶工作与贫困村相比存在“四个不一样”攻坚氛围不一样、派驻力量不一样、推动方式不一样、政策落实不一样。笔者在Q区实地调研中发现贫困户与非贫困户之间所享受的扶贫政策存在着较明显的差异贫困村与非贫困村之间所获得的政策扶持、资金投入、项目安排等方面也存在着较大的区分非贫困村的基础设施滞后、产业发展不足、集体经济空壳、基层组织薄弱等难题比较突出甚至不同乡镇之间由于贫困村和贫困户数量、比例等的分布差异亦出现帮扶不均衡和发展不同步的问题。

第二在针对贫困户、贫困村制定脱贫举措时没有将贫困群众的发展嵌入县域的整体发展格局当中。很多扶贫举措仅仅是为了扶贫而扶贫的举措“头痛医头脚痛医脚”虽然短时间内能够获益但是这些举措不能融入县域发展的系统整体格局当中没能使贫困群众成为县域发展的助推力量从而使扶贫举措失去了长效性。如在扶贫产业发展上一地的产业能够成长、维持并长久发展很大程度上意味着它与该地的区位、资源、环境以及政府部门、市场体系、社会网络等构建了良好、畅通的互动与合作关系。Q区在产业发展中将扶贫产业的发展与在本地形成并具有较深厚积淀的传统优势产业及其基础条件和有利资源等高度融合在脱贫攻坚中大力巩固和推进三大支柱产业——烤烟、生猪、蚕桑从而建构了更好的对接Q区地域特点的产业扶贫格局不仅使扶贫产业和贫困人口深植在县域主体产业的发展中而且使扶贫产业和贫困人口成为县域主体产业发展较为积极的推动力量。但是许多从较发达地区“移植”来的新兴农业产业本来应该以有能力承担风险者为主体进行创新式的发展却被不当地交给贫困群体有些虽“昙花一现”十分亮眼但是效果极不稳定对于“赢得起输不起”的贫困群众并不能带来长期效果。许多贫困群众因此而消极参与却被认为是脱贫动力不足其实是政府带着“快速创收”的预设而没有顾及“长效增收”的结果。

政治性与社会性、市场性的失衡

在政策和实践层面扶贫开发事业不仅是国家和政府的一项政治任务也是企业组织、社会组织等共同参与和支持的一项全社会的大事业。这就意味着在脱贫攻坚的实施过程中政治性动员与社会性、市场性机制运用的均衡性和协调性对于贫困地区和贫困人口脱贫致富的进程、效果等起着关键性的作用。但是一方面一些试图以市场化逻辑建构的益贫机制仍然具有很强的政治性。已有的战略和政策虽然认识到了单靠政府主体难以在有限的时间内有效率和有效果地实现贫困治理从而注重政府对其他主体的政治动员但是对其他主体如何有效地参与贫困治理如何将社会的、市场的机制和运作逻辑融入贫困治理体系中从而进一步提升贫困治理的效率和效果还需要进一步思考。从Q区的情况来看在将市场主体和市场逻辑融入脱贫攻坚中来的实践中其在宏观层面进行了产业发展模式创新在农业产业尤其是蚕桑产业发展中推行“公司 农民合作社 基地 农户”发展模式在旅游产业发展中建立“旅游 扶贫”融合发展机制。其在微观层面也积极拓展贫困户受益机制在“3 X”农业产业布局和乡村旅游发展格局中一是以生产者个体或家户经营主体为单位直接参与到产业扶贫和旅游扶贫中实现直接受益二是通过加入农民专业合作社或股份制企业依托于生产合作和入股分红等机制实现受益三是相关市场主体吸纳贫困人口就业或产业设施建设中吸纳贫困人口务工获取现金收入实现间接受益四是借助于产业融合将贫困户纳入多层级、网络化的产业链条中实现综合受益。但是在这些模式和机制的实际运作过程中有些市场主体往往倾向于把这些模式和机制的运作当作政治任务来完成而有些贫困户也把参与这些模式和机制所得的收益当作理应分享的“政治红利”这使得市场主体与贫困群众的利益联结实质上更倾向于一种政治联结两者之间的利益联结机制并没有在实质上打通。另一方面在分配公平的政治性思维主导下贫困治理一定程度上难以回应特殊贫困群体的需要。从贫困人口来看已有的战略和政策多重视人、财、物等扶贫资源的投放以及贫困群体收入的提高其更多的是从分配公平的角度上考虑问题但是对于特殊贫困群体的社会性需求以及社会化服务关注不够尤其是对老年人、妇女、儿童、残疾人等特殊群体的特殊困难、特殊需求等没有特殊的关照这就对脱贫质量和稳定脱贫构成了较严峻的挑战。2018年8月《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》对我国过去五年的脱贫攻坚进展进行了回顾对当时的贫困现状做出了描述。其指出从贫困人口结构来看剩下的3000多万建档立卡贫困人口中大多都是老病残等特殊群体因病、因残致贫比例分别超过40%、14%65岁以上的老年人的比例超过16%。事实上特殊困难群体仍然是农村脱贫中难度最大的群体面临着非常规、个性化的挑战与困境需要对其开展更精细、更有效的帮扶。而这种帮扶往往需要有专业的社会服务团队参与如此才能够形成有效干预。但是从现实情况来看由于社会主体参与的程度不够导致许多特殊困难群体的特殊需求被忽视或者被搁置。

行政性与自治性、主体性的失衡

试图用行政性吸纳自治性、主体性的科层化治理逻辑造成了过度行政化造成了行政性与自治性、主体性的失衡。县域贫困治理的过度行政化其后果要么是行政举措与行政目标虽达成了“自洽”但不能很好地呼应贫困群众的现实需求要么是形成行政治理效果不差但代价较高的行政“内卷化”状况。一方面“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的角色定位使得县域的目标任务主要在有效落实扶贫政策上那么县域层面的主体性则主要表现在如何减少政策落实的阻力从而更好地实现扶贫政策的落实。而扶贫政策落实的难度以及效果既取决于县域的治理能力更取决于扶贫政策的决策“决策权越上移上级政府做出的决定越难以符合地方实际这时候如果利用严苛的技术和制度要求基层政府百分百地执行政策则会出现各种非预期后果”[14]。而这种非预期的后果在扶贫领域的表现就是脱贫的真实效果被脱贫指标所掩盖或者脱贫效果只具有短期性稳定脱贫长效机制难以建立。另一方面在上述背景之下乡村社会自治性与贫困群众主体性的活力就更加难以得到发挥甚至贫困群众很多时候不得不“配合”扶贫干部来完成脱贫任务而“几乎没有决策参与权甚至没有知情权”[15]。在压力体制的影响下扶贫干部更多的是为了完成任务和指标要求而难以有效应对具有复杂性的基层社会治理情境更难以从贫困群体的“生活世界”出发来对贫困群体的日常生活及其运行逻辑做出调适甚至反而会通过将这些复杂的、微观的逻辑和情境污名化来进一步强化行政任务和指标的正当性并掩盖这些任务和指标与现实逻辑和情境之间的张力。在对Q区驻村社区工作队的调研过程中发现有些驻村工作队员存在“不求有功但求无过”的消极心态部分驻村工作队的帮扶仅仅停留在走访慰问对民情缺乏细致调研各驻村工作队在到村社区工作中对自己的介绍往往是“某单位派来的”“某局长”“某科长”少有介绍自己是“第一书记”“扶贫工作队队员”。由此可见驻村工作队员在扶贫过程中更依赖于“顶层设计”往往难以从贫困群体的角度出发来寻求贫困的现实逻辑和情境与扶贫政策的对接进而建立稳定脱贫的现实基础。

贫困治理作为县域治理的一个重要面向尤其是精准扶贫以来其重要性被提升到了治国理政的高度在贫困治理的制度不断完善、体制不断明确、机制不断清晰的情况下我们应该更加关注贫困治理的过程性、贫困情境的动态性。从治理的层面上看它是局部与整体、地方与中央、政府与社会、主体与客体等各种内在关系的动态均衡过程而贫困动态情境的变化会影响这一过程进而影响这一过程所形塑的均衡形态。贫困治理毫无疑问是一个政府工程在一项一项的治理中政府的主体意识和主体能力不断得到提升因而一定程度上政府主导着对贫困问题的理解和对贫困治理的想象。而且借助技术治理逻辑、意识形态治理逻辑、科层治理逻辑的相互协同“顶层设计”逐渐成为贫困问题和贫困治理最具通约性的想象。这一过程有其深层的社会机理那就是现代化过程的裹挟能力较大程度上使区域社会异质性被不断夷平。然而从现实情况来看“顶层设计”与“底层构造”如何实现协调以及实现何种程度的协调仍然考验着政府的治理能力。从上述精准性与系统、整体性政治性与社会性、市场性行政性与自治性、主体性在某些层面的失衡所造成的问题中我们可以看出如何在动态的、多元的、多维的情境中形成共同的治理想象仍然是贫困治理能力提升的关键变量。

四、县域脱贫困境的应对策略

如果为了在有限时间内完成脱贫目标而强化贫困治理的某些方面那么为了稳定和巩固已经达成的脱贫目标就应该在贫困治理的内在逻辑上形成新的平衡。贫困县层面的县域治理主要关注作为官僚体系关键环节的县域政治、作为改革发展核心支撑的县域经济以及作为秩序维系基本依托的县域社会这三大治理体系所合力构建的支撑体系[16]79。在贫困退出尤其是在巩固脱贫攻坚成果、构建稳定脱贫长效机制的阶段县域贫困治理的目标要求已经不能仅仅局限在脱贫指标的完成上。稳定脱贫长效机制的构建需要将县域贫困治理纳入更具系统性和整体性的县域发展治理视域和范畴当中把社会公平正义和全面小康的价值和目标更为内在地融入社会性和市场性的逻辑和机制当中让主体性和自治性的要素和活力更有效地嵌入县域贫困治理与发展的体系和格局当中。

强化县域贫困治理的系统性和整体性提升扶贫举措的精准性和长效性

立足于贫困县域整体发展和均衡发展的分析视角其一在贫困乡村和人口层面兼顾贫困乡镇、村庄、人口与非贫困乡镇、村庄、人口。尤其是对于已脱贫摘帽县在脱贫攻坚的冲刺和巩固阶段除了一些直接针对贫困地区和人口的扶持政策、资金和项目不应该对贫困村与非贫困村、贫困人口与非贫困人口做出过于严格、明确的区分防止资源过多地集中于贫困村庄和人口形成资源堆积和损耗导致新的发展不均衡引发社会矛盾与基层治理危机。为此县级党政机构和部门要立足于县域治理和发展的现实境况与未来走向保持政策关照、资源配置、项目管理和利益分享等方面的整体协同和均衡[16]81。具体而言一方面在对贫困村、贫困户继续保持脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶的同时将非贫困村、非贫困户的支持和帮扶工作也纳入议事日程和工作要点厘清不同部门、各类力量之间的纵横上下关系实现政策措施、帮扶资源、工作机制等的有效整合与有机衔接激发与营造非贫困村、非贫困户的内在活力动力和外部环境条件。另一方面针对非贫困乡镇、村庄中的贫困人口不集中、不连片、点多面广、致贫因素多样化等特点探索科学性、有针对性的应对方案和实际举措从思想认识、工作理念、资金支持、项目实施、人力投入、工作方法等各个层面进行深化、强化与细化让非贫困乡镇和村庄的贫困人口也能够享受更好的发展机会和发展条件。

其二在扶贫方式和举措层面进一步促进县域经济社会发展条件与贫困群体发展能力的衔接。从巩固脱贫攻坚成果和构建稳定脱贫长效机制的目标要求出发应该切实考虑贫困群体自身的现实条件和能力将扶贫的政策和资源应用到将贫困群体更好地嵌入县域经济社会中比较成熟稳定的发展领域而不是将扶贫政策和资源投放到风险较高的短期项目。一是县域贫困治理要进一步从多维贫困的认识框架出发更充分地认识贫困群体在文化价值观念层面、社会关系结构层面、生产生活方式层面的内在状况和特征二是县域贫困治理要更加全面地理解县域经济社会发展的内在条件和基础面向和层次结构和体系动力和机制三是将上述两方面的认识更为紧密地结合起来使贫困群体能够更好地嵌入县域经济社会发展的格局和趋向当中并由此为贫困群体的稳定脱贫构建更为系统化和整体性的支持体系。

优化县域贫困治理的社会性和市场性机制提升扶贫政治动员的效能

促进贫困治理与县域发展治理实现更为紧密的融合意味着要进行治理逻辑的转换不能再以注重发展目标实现的时候就用效率代替公平注重贫困治理目标实现的时候就用公平代替效率的简单逻辑来应对减贫与发展。从县域稳定脱贫的视角来看贫困治理不能仅仅局限在脱贫目标的达成它应该是县域治理现代化的一次推进也是一次检验。它不仅考验着县域行政官僚体系的效能也形塑着这一体系与其他各类主体互动与协同的能力与机制。而如果在贫困治理中不能很好地调动社会和市场力量的协同作用不仅不能更好地将社会和市场力量运用到贫困治理中反而会压抑社会和市场主体的能动性使社会性、市场性的益贫机制难以发挥作用。贫困群体之所以贫困很大程度上是因为其与社会性的、市场性的资源和机会发生了隔离如果政府在贫困治理中不能将这种隔离进行有效化解那么在政府的扶贫资源和举措退出之后贫困群体仍然无法从社会和市场中获取资源和机会那么稳定脱贫的目标就难以实现。因此政府应该着力为贫困群体搭建与社会和市场的机制。

一方面进一步疏通贫困群体与市场的利益联结。尽管市场在一定程度上具有“嫌贫爱富”的内在性质这很大程度上也是致富的内在动因),但是通过益贫性市场机制的探索仍然能够很好地增强市场的益贫性。而且通过益贫机制的建立贫困群体能够更好地接触和运用市场的“致富逻辑”实现由贫到富的转变。如此贫困群体虽然不能成为县域经济发展的主体力量但是仍然能够成为县域经济发展的积极力量从而进一步提升扶贫政治动员的效能。另一方面进一步疏通贫困群体尤其是特殊贫困群体与社会组织和公益力量的联结。社会组织和公益力量在回应特殊困难群体的特殊需求上具有更大的专业优势但是由于体制机制方面的阻力和障碍社会组织和公益力量在汇聚社会资源和对接特殊群体方面仍然存在较大阻力因而需要通过进一步疏通贫困群体与社会组织和公益力量的联结机制来提升特殊贫困群体的脱贫质量。

激活县域贫困治理的主体性和自治性要素拓展行政举措的作用空间

从中国国家治理与政府管理的角度看一直以来都存在着国家高层的一体化、简约化治理与社会基层多元化、复杂化境况的矛盾。国家“大一统”的价值追求和政策导向与社会非均衡的结构体系和现实样态之间以及社会供给的单一性、稳定性与民众需求的多样性、变动性之间存在不匹配、不平衡乃至巨大的张力。在发展主义导向下基于区位条件、资源禀赋、制度环境、政策框架等因素的影响各个区域乃至区域内部的小型社会单元之间在发展机会、空间、进程、速率等诸多方面均呈现出迥然有别、层次分明的状态。因此一方面适当提升县域政府在贫困治理中的决策地位。虽然在中央层面和省市层面都形成了脱贫攻坚的战略、政策和保障体系但中央政府仍然需要进一步向下授权。在县域层面不仅是对这些体系的落实还需要发挥县域主体性发挥县域治理与自治的效能更好地对这些体系进行符合地域特点的创造性转化。尤其是在巩固脱贫攻坚成果、构建稳定脱贫长效机制的目标要求下县域层面更加需要结合自身复杂的治理情境和社会经济发展条件将脱贫和发展资源嵌入县域发展治理结构中。另一方面充分强化贫困群众在相对贫困治理中的主体地位。从县域贫困治理的目标层面看摆脱贫困既是县域政府层面的目标任务也是贫困群体的生活期望。如果不坚持群众主体发挥群众的主体能动性那么政府就无法很好地实现扶贫政策举措与贫困群众脱贫行动的对接“等着别人送小康”不仅是贫困群众的“精神贫困”问题也是政府长期以行政性的方式主导和推动贫困治理没有很好地坚持群众主体的一种后果。这种方式不仅不能很好地调动贫困群众的主体能动性甚至还压抑了贫困群众的主体能动性。从县域贫困治理的方式方法来看政府主导、群众主体、社会协同的体制机制仍然是长效脱贫的实现基础而贫困群众主体作用的发挥在由绝对贫困治理向相对贫困治理的转变过程中将更为关键。

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