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中国共产党试点方法的百年演进与时代接续

作者:刘义强 余孝东  责任编辑:王铭鑫  信息来源:《学习与探索》2021年第1期  发布时间:2021-02-22  浏览次数: 81

 改革是中国道路的精髓,试点是改革的重要任务,也是改革的重要方法。根植于本土实践的“试点”,天然带有革命文化的精神基因,是中国共产党把辩证唯物主义认识论灵活运用到领导工作方法上的一项伟大创造。经过革命和建设时期的历练和积淀,在改革开放后大放异彩,逐渐上升为政策制定与执行的原则和制度,成为塑造中国模式、探索中国道路的重要支持性机制。内嵌于中国共产党的百年光辉历程,试点方法在继承中发展、在发展中创新,但其面临的活力下降与弹性不足的困境也亟须突破。将试点方法更好地运用到全面深化改革的伟大实践,让这一独具中国特色的治理机制永葆生机,一是要推动顶层设计与基层探索的良性互动,二是建立健全改革容错纠错与激励约束机制,三是以扩大社会参与提高改革的效能和效度,四是推进制度配套和法律法规建设,最大化实现改革的政策集成、目标集成、效果集成。

关键词试点方法;中国道路;全面深化改革;建党100年


试点方法萌发于中国共产党农村革命根据地建设时期形成的游击式政策风格,是在艰难的斗争环境中把辩证唯物主义认识论灵活运用到领导工作方法上的一项伟大创造。作为实事求是思想路线的具体实践,试点方法经过革命和建设时期的历练与积淀,伴随着改革开放再次大放异彩。与西方国家普遍以立法为导向的政策过程不同,试点方法强调在具体情境中进行经验的积累和总结,充分吸纳了经验理性。[1]中国的现代化是后发追赶型的,试点的使用巧妙地平衡了发展目标的紧迫性与发展过程的渐进性,是中国能够在波澜起伏的环境中保持韧性和适应性的重要基础。相较前苏东国家剧烈转型带来的持久阵痛与长期低迷局面,中国在推动国内经济社会改革和融入全球市场竞争方面表现得异常娴熟。[2]有国外智库对应西方针对拉美国家和东欧转轨国家的新自由主义的政治经济理论“华盛顿共识”,提出了概括中国发展模式的“北京共识”,认为其灵魂就是制度创新和运用试点,解决问题注重因事而异,不迷信“放之四海而皆准”的教条主义,坚持“摸着石头过河”的务实理念,而不是飞跃式的休克疗法。[3]中共十八届三中全会做出力度空前的“六十条”部署,十九届五中全会更是在面临百年未有之大变局的复杂国际国内挑战下,审议通过了制定“十四五”规划和“二〇三五年远景目标”的建议,提出了一系列新的重要思想、重要论断、重大举措,深化改革的复杂性和挑战性更大,在拓展新的运用场域的同时也对试点方法提出了新的时代命题。习近平总书记强调:“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法,试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效。”[4]在全面深化改革进入攻坚期、深水区的重要节点上,梳理和总结试点方法的基本经验,检视试点方法面临的瓶颈与困境,展望试点方法的优化方向,对中国共产党治国领政工作方法的历史传承与时代接续具有重要意义。

一、试点方法的历史溯源与演进历程

裴宜理(Elizabeth J.Perry)认为,源发于革命传统中的某些因素是中国市场经济改革取得瞩目成绩的重要推动力量。[5]试点方法在土地革命中萌发,经过整风运动的进一步提炼后,自新区土改开始得到大范围运用,在建设时期历经探索,在改革开放后再次彰显新的生命力,并被沿用至今。比较而言,试点方法在苏联不仅遭受官僚机构的抵制,更被经济学家所不容,小范围动议缺乏实践的基础和环境,更没有形成体系和上升到方法论的高度。[6]同样,20世纪下半叶在欧洲兴起的实验主义治理并没有一个超越成员国之上、充当裁决者角色的政治权威,以同行审议和惩罚性缺省为核心机制,[7]不仅时间上晚于试点方法在中国的出现,在运作逻辑上也有着根本的不同。作为一种根植于中国实践的工作方法,在脱离了革命年代的特殊背景后,试点仍然能够服务于国家建设与发展,从方法论层面彰显出中国道路和中国模式的巨大潜能和魅力。

(一)根据地建设与试点方法地萌发(1928—1945年)

大革命失败后,轰轰烈烈的工农运动在白色恐怖的笼罩下走向低潮。在革命前景看似十分黯淡,悲观思想弥漫的转折点上,毛泽东开始思考将党的工作重心转向农村。但是,如何扎根农村并继续开展革命,马克思列宁主义并没有提供现成的经验和办法,在危急存亡关头,回答“红旗到底能打多久”只能在实践中探路前行。1928年,在动员和组织农民,建立农村革命根据地的摸索中,毛泽东和邓子恢分别在井冈山、闽西用不同的方法初步尝试土地改革试点,由此形成了一套在中央指导下,在不同地区进行政策试点的方法。针对闽西地区社会矛盾尖锐、农民运动高涨的有利局面,邓子恢采取先在具备条件的“典型村”试行新的政策,取得经验后再逐步推广的模式,形成了“由点到面”的路线,并在扩大试点范围的过程中继续完善,制定出较有影响的《溪南里土地法》。[8]闽西经验通过党的出版物宣传介绍,在苏区广为人知。

彼时,在国民党军队的围追堵截中,各个分散的根据地对于领导农民革命的具体做法意见不一,在差异化的环境中只能鼓励各地因地制宜的自行探索,积累经验供其他地区学习效仿。在此阶段,兴国县长冈乡凭借社会救济、文化教育、合作社运动等一系列工作的开创性成就获得毛泽东的高度肯定。在实地调查后,毛泽东呼吁“把这些好的经验收集整理起来,传播到广大区域中去”。[9]“造成几千个长冈乡,几十个兴国县”的号召下,“模范兴国”成为后续其他试点地区的重要参考标的。随着实践的进一步拓展,土地改革的试点组织模式初步形成:上级派遣工作组在群众基础较好的地方小范围施行新的土地政策,具备成效、形成一定经验后,组织其他地区的干部和群众前来参观学习,再将示范点的干部和积极分子派往新的地区继续推行。在延安整风期间,试点试验被确认为“由点到面”的标准统一的工作方法,毛泽东强调“突破一点,取得经验,然后利用这种经验去指导其他单位”,否则一般号召就有脱离实际落空的危险。[10]在中共早期革命实践中,主张“由点到面”的试点方法,是对当时盛行党内的“左倾”教条主义、本本主义的一种有效突破,最终开创了“农村包围城市”的中国革命道路。

(二)试点方法上升为领导工作方法(1946—1977年)

解放战争开始后,试点方法被广泛提倡和运用到新老解放区的土地改革实践中。各个新解放区普遍面临开展土地改革,巩固革命果实的迫切任务,但大多数地方不仅对如何开展土地改革缺乏认识和了解,甚至连干部队伍自身都还没有形成统一意见。老区、半老区也面临着调整“减租减息”的土地政策。为了推动土地改革早日步入正轨,毛泽东、刘少奇等领导人以“解剖麻雀、树立典型”亲自开展调查研究,向各地推荐了山西省崞县(现为原平市崞阳镇)、河北省平山县、绥德县黄家川村等土地改革的成功典型。[11]针对新区土改,毛泽东提出“不要全面动手,而应选择强的干部在若干地点先做,取得经验,逐步推广,波浪式地向前发展。”[12]《中华人民共和国土地改革法》颁布后,各个新解放区开始有计划、分阶段地推进土地改革。以中南地区为例,为准备1950年冬季开始的大规模土改运动,辖内各省相继进行了土改试点工作,成效不一。为进一步凝聚共识,中南地区土改牵头部门编录了各省实验乡的典型材料,向各地传达明确的政策信号和灌输先期经验。从广东省兴宁、揭阳、龙川3个县的试点情况来看,试点工作大致分为3个步骤:首先是训练土改干部,其次再选择一到两个区,或十余个乡开展典型试点,在此过程中培养一批熟悉流程、领悟精神的领导骨干,最后将这批骨干分别派往各地,全面铺开。[13]由于《土地改革法》更多是纲领性、原则性规定,各地在开展典型试点的同时,结合地方实际,进行了具体化,使其更具操作性。

在试点方法的大范围实践后,《学习杂志》发表的一篇理论文章首次对其进行了较为系统化的阐述,一是试点可以减少新政策执行时的盲目性,让干部在实践中克服旧习惯,接受新的认知;二是有助于赢得群众支持,扩大新政策的社会基础;三是小范围试点再推广,节省了人力、物力和时间。[14]1958年,毛泽东参与制订的《工作方法六十条》(草案)中,系统总结了我党治国理政的工作方法,“普遍推广试验田”作为一种重要的领导方法被正式写入,并提出,中央各部门,各省、市、自治区党委,应该派遣负责同志到各地的基层单位去,系统地总结群众和基层创造的典型的成熟的先进经验,经过考察批准后,在全国或全省的相同的所有单位中普遍推行,在必要的时候,再根据新的经验修改或者重新制定各种规章制度。[15]此后,政治领域如整风整社、城市人民公社、重新登记党员等,经济领域如办托拉斯、专业化协作化、清理社队和农民欠国家的各种债务等,文教领域如冬学、全日制学校改制等均以试点试办的形式开展。在此期间,《人民日报》以头版社论将典型试验明确定义为“科学的方法”,并号召在工作中要继续坚持;同期刊出的介绍山西翼城县通过典型试验实现农业生产稳步上升的经验案例对试点试验的作用进行了总结概括:一是执行“一切经过试验”的方针,适应各地情况进一步发展和补充;二是试点成效群众看得见,先进经验更容易推广;三是在试点带动下形成群众性的生产竞赛。[16]

(三)试点价值的再发掘与实践拓展(1978—2011年)

随着真理标准问题大讨论推动的思想解放和改革开放的启动,试点方法的实践价值再次彰显出来。在变革旧体制、尝试新事物的过程中,一系列基层创举如雨后春笋,部分有代表性的经过试点推行上升为全局性政策。安徽凤阳小岗村冒着巨大风险实行包产到户,当年就实现了粮食产量大翻身,在全额缴足公粮后,还还清了历史欠款,一举解决了困扰多年的饥饿问题。此举得到时任省委第一书记万里的首肯和支持,在试点成效得到确认后迅速被中央吸纳,以家庭联产承包责任制在全国推广。同样,针对集体化淡出、土地家庭经营后出现的农村治理真空和无序局面,广西宜州合寨村自发成立了村民委员会,解决生产生活面临的公共问题。这一地方试点经过探索推广之后,成为基层群众自治制度的实践探路人,形成了改革开放后我国基本政治制度方面的一项重要创新。[17]从农村掀起的改革犹如一阵新风,极大激发和唤醒了亿万农民的创造力,显著的改革成效也让决策者有勇气进行城市以及更为复杂的经济领域的改革。正如邓小平所言,改革开放本身既是一场革命,也是一场试验,在全国统一方案出来之前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开。[18]“看准了的坚决改,看不准的先试点”为原则,股份制改造、税利分流、建立现代企业制度、国有企业破产等多个试点相继推出。在中央的倡导和鼓励下,国务院各部委、各级地方政府也针对经济社会发展中亟须突破的体制机制障碍开展了系列试点。

与此同时,试点内涵也在经济社会转型中不断延伸,特区、新区、开发区、示范区、试验区等各种新的试点承载形式因应实践的需求涌现出来。如先行一步的广东省,从利用外资的便利出发,中央允许其带头试验。以深圳为代表的经济特区被赋予广泛的自主权,以更大程度地开放探索如何建立新制度,成为改革开放的排头兵和往后多年带动内地省份的发动机。在全国人大的授权下,一大批以“暂行、试行”条例为代表的试验性法规在全国性立法尚不成熟,但走在前面的地区需求已然十分迫切的领域应运而生,在规范市场秩序方面发挥了重要作用。经过十余年的实践历练,十四大将“积极探索,大胆试验”写入了党章。至此,试点作为一种业已成熟的方法论,上升为政策制定与执行的原则和制度。[19]

进入21世纪后,试点方法开始超越在经济领域一花独放的局面,在公共政策创新方面得到越来越多地运用。经过多维度全方位的持续探索,形成了从布点开展、评估反馈到调适铺开的一整套体系,试点的使用愈发趋于规范化。

(四)以顶层设计赋予试点方法全新生命力(2012年以来)

党的十八大以来,向纵深推进的全面深化改革面临着愈发错综复杂的经济社会环境,叠加深度融入全球市场的外围影响,单项式、分散化的改革在问题针对性、目标精准性上容易出现偏离,以前瞻性、管长远的顶层设计赋予试点方法全新生命力既是呼应时代之需,也是作为方法论的试点日臻成熟的内在要求。十八届中央全面深化改革领导小组共召开38次会议,其中研究试点相关工作的多达31次。2018年3月,在新一轮党和国家机构改革中,中央全面深化改革领导小组升格为中央全面深化改革委员会,将改革的专门组织以正式建制的形式固定下来,彰显了中央致力于从顶层设计上推动改革向系统集成、目标集成迈进的决心和力度。

全面深化改革涉及和切入的领域越来越广泛,在顶层设计的规划和指导下,试点的使用路径得到极大延展。经济领域的自由贸易试验区、集体经营性建设用地入市、市场准入负面清单、证券发行注册制,政治领域如设立巡回法庭等司法体制改革,以及旨在推动简政放权的国务院部门权力和责任清单编制改革、国家监察体制改革、军民融合发展,文化领域的高端智库建设、产教融合建设,社会领域的药品集中采购、区域医疗中心建设、共有产权住房等系列改革均在中央统一布局和安排下,以试点先行的方式有步骤、分阶段的展开。习近平总书记强调:“要发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”[20]在更加注重以协同化改革解决牵一发动全身的复杂问题面前,相关政策出台和试验式执行更加注重前后呼应,实现了历史经验传承与根据时代变化进行创造性发展的实践衔接,试点方法在突破瓶颈、政策测试、凝聚共识、典型引领方面的独特作用使其在改革进入深水区的环境下继续活跃在我党治国理政的政治舞台上。

二、试点方法的总体特点与基本经验

试点方法以实践为基石,内嵌于中国共产党的光辉历程,从开展土地革命、探索中国革命道路的重要抓手发展为塑造中国模式的基础性治理机制,为党和人民的事业取得开创性成就做出了重要贡献。在百年大党的历史征程中,试点方法经久不衰的被持续使用,见证了一项又一项中国奇迹从无到有的诞生,这既离不开始终坚持党对试点工作的集中统一领导,也离不开基层社会提供了取之不尽的创新源泉,同时也是党总能根据时代需要灵活调整试点策略,并以制度化的组织性学习机制推动试点政策有序扩散的结果。

(一)坚持党对试点工作的集中统一领导

革命文化是中国共产党最为独特的精神基因,从革命中萌发的试点方法从诞生之初就始终坚持党的集中统一领导。毛泽东身体力行地推动试点由一种探索性尝试提升为初步成熟的方法论体系,邓小平领导推进改革开放极大地拓展了试点的运用领域和范围。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在推动全面深化改革的伟大实践中再度赋予试点方法新的生命力。党的历代中央领导集体在传承中发展、在发展中创新,持续不断地完善试点方法实践和理论体系,是中国共产党在革命、建设和改革历程中积累的宝贵经验。[21]

中国共产党的长期执政使得试点的组织和开展能够保持相对延续性,只要时机成熟、条件具备,不观望、不折腾,极大降低了改革的时间成本。此外,以人民代表大会、政治协商等多种制度形式在超大规模国家实现发展整合,避免了因利益分化导致的社会分裂,将思想和认识统一起来,最大程度形成改革共识,提高了决策的科学性、民主性,为试点开展奠定了坚实基础。

试点不是各行其是。安排专门的人员或设置专职机构负责试点的组织和开展尤为重要。在土地革命和土地改革运动阶段,中央安排特派员、工作组到试点地方进行干部教育、群众动员和试点运作,并依靠在试点中成长起来的干部和涌现出来的积极分子推动下一个地区的政策推行。改革开放后,大量的试点工作纷繁复杂,改革千头万绪,超越部门阻隔设置改革牵头部门迫在眉睫。1982年,负责改革规划设计、协调部门和地方、衔接理论创新等工作的国家经济体制改革委员会成立;1988年,其下又析出综合规划和试点司,专门负责对各个部门和地方经济改革试点工作进行指导和协调。配合十八届三中全会推出的“改革六十条”,2013年12月,中央全面深化改革领导小组正式成立,并于2018年党和国家机构改革中升格为中央全面深化改革委员会,以更加健全、稳定的常态化平台推动改革的利益整合、项目衔接和制度配套,引领改革在更加有序的环境中高效运转。

(二)适应时代发展需求赋予试点新的内涵

针对中国的市场化转型和超越传统模式的发展轨迹是如何实现的这一问题,洪源远(Yuen Yuen Ang)提出,发展是体制和市场共同演进的结果,关键手段是“有什么用什么”和“有指挥的即兴发挥”。[22]诺斯(Douglass C.North)也认为,对经济腾飞起到巨大推动作用的正是中国制度结构本身所拥有的一种非同寻常的适应能力,虽然它存在诸多不确定性,但却允许以试点试验的方式克服发展中的障碍,并在开放中及时抓住新的机遇。[23]在不同的时代环境中,中国共产党总是能够根据唯物辩证法发展的观点在既有经验的基础上创造性的赋予试点新的内涵。改革开放初期,有别于侧重时间维度的政策性试点,实现一系列新政策在特定空间范围内集合运作的试验区得到越来越多地使用,其外在的以特区、新区、开发区、示范区、综合试验区等形式出现在改革大幕前。试验区对于抢抓机遇、迈开步子、加快改革进程发挥了重要作用,是试点方法的创造性飞跃。时至今日,试验区早已走出经济领域之外,在生态文明建设、乡村治理体系创新、教育综合改革等方方面面的破旧立新中承担着探路使命。

2017年,以“跳出去建新城”思维设立的雄安新区正式落地。与浦东新区重在开发的导向不同,雄安新区秉持绿色、创新、协调、开放、共享的发展理念,旨在为缓解大城市病、统筹城乡发展、打造新的区域增长级试验新路子。同样以新区的模式出现,在不同的时代背景下,试点背负的探路使命是明显不同的。在深圳特区成立40周年之际,中央首次以清单批量授权的方式一揽子推出40条授权事项,从市场要素化配置、营商环境到生态环境和空间治理等六个方面赋予深圳在重要领域和关键环节更多自主权,这不仅是对此前试点中通常实行的“一事一议、层层审批、逐项审核”授权方式的优化和调整,更是试点方法主动匹配发展需求的一次重大演进。

(三)从基层首创中为试点注入不竭动力

试点之所以能够永葆活力,关键就在于基层首创提供了源源不断的新点子、新思路、新办法。在闽西领导分田时,中央还没有明确的土地革命纲领,省委也没有具体指示,邓子恢本人也毫无经验,方案是靠农民代表会议商量出来的。[24]改革开放之初,被誉为中国农民历史性创造的包产到户、村民自治同样是从基层自主实践中被证明是有效的、可复制的,进而在全国推广。

在全球化的开放环境中,上级制定政策、下级被动执行的等级序列模式难以为继,面对资源禀赋不同、社会基础迥异的治理现实,上级政府无力提供差异化的执行方案,政策的落地有赖于下级政府的经验和知识。[25]但是,经验和知识不是凭空产生的,同样来自人民群众的首创之中。2015年启动的农村集体产权制度改革,在完成首批29个试点中期评估,进行充分衡量与准备的基础上,中央才以“改革意见”的形式出台顶层设计。湖北京山市“九步工作法”确认成员身份、福建闽侯县对在编在册人员和退休人员不再确认集体经济组织成员身份等做法被吸纳进向中央汇报的试点情况报告,为之前模糊不清的政策给出了明确的风向标。在推进审批服务便民化中,浙江省“最多跑一次”、佛山市“一门式一网式”的经验作为先进典型被中办、国办联合发文向各地推介。“改革永远在路上,改革之路无坦途。”[26]正是在基层探路中不断总结经验教训,汲取新的智慧,才能一次又一次的克服改革障碍,为发展培育出源源不断的新动能。

(四)以组织性学习机制推动试点经验扩散

组织性学习机制作为中国共产党的优良传统,在保持党的先进性、提高执政能力和治国理政水平上发挥了不可替代的作用。中国共产党历来重视学习,并把加强学习作为一项关系党和国家事业兴旺发达的战略任务来对待、倡导和坚持,并根据形势的发展变化向全党提出学习任务,并且身体力行、率先垂范。最为直观的是,从中央到地方,各级党委都会定期组织理论务虚会,开展理论学习,积极接纳和吸收新事物、新思想。党的十六大以来,中央政治局集体学习制度正式建立,学习内容涵盖改革发展的全部重大领域,并根据经济社会发展、科学技术革命和治国理政需要等不断予以扩展,最近一次第十九届中央政治局集体学习的内容是“量子科技研究和应用前景”,旨在加强我国在量子科技发展战略上谋划和系统布局,把握大趋势,下好先手棋。除此之外,基层实践也是重要的学习源头。作为渐进性和累积性的经济社会变迁,中国绝大多数创新型政策来源于各个地方的不断探索。[27]组织性学习机制不仅表现为中央从地方探索中学习,还体现在反过来以组织性学习机制进一步推动了与改革目标契合的地方经验的扩散。在国土广袤的超大规模国家,区域之间千差万别,对于某项以试点推行的政策,中央通常只会确定基本原则和总体目标,具体化的操作性方案则留待地方去闯去试。近年来,国务院强化了推广改革经验组织化学习的机制,办公厅关对国务院第六次大督查发现的典型经验做法给予公开表扬通报,以进一步激发和调动各地区、各部门锐意进取、改革创新的积极性、主动性和创造性,推动形成善于破解难题、勇于干事创业的良好局面。在锦标赛模式[28]下,地方因地制宜的试点创新经过汇报、调研、评估或媒体公开报道等途径产生两个组织性学习渠道,一是被上级树立为典型,以召开现场会、组织考察、指定培训发言、号召系统内学习,或将相关做法直接吸纳进正式文件等形式进行由上到下的推广;二是同级政府自发到典型试点参观学习,使得能够反映中央意志的地方经验实现横向上的传播。两种渠道的耦合点是通过试点试验获取经验教训,在此基础上对政策方案和政策工具进行调整,不仅让局部创新得以整合导入系统性改革过程,也在回应政策环境变化中不断增强了适应能力。[29]

三、试点方法的现实困境与问题审视

在近百年的历史演进中,中国共产党试点方法的实践范围不断拓展,实践机制不断创新,发展成为我国具有蓬勃生机的伟大改革实践背后的重要支持性工作机制。但是,辩证地看,试点方法也面临着活力下降和弹性不足的困境,与法治建设之间的内在张力也愈发突显,亟待进一步改革创新。

(一)科层桎梏和行政惰性弱化了试点的弹性和活力

国家对社会的主导有赖于一个巨大的科层组织体系。[30]但是,与韦伯理性官僚制的构想相悖,下级在政策执行中并不总是完全按照上级的意志和规划进行,相反还衍生出一系列应对策略。20世纪80年代,在推动各地成立村民委员会时,中央明确提倡按村民居住状况设立,但为了便于行政管理,几乎所有地方都将其设置于行政村,而非自然村一级。在政策试验中,试点既扮演着细化改革方案、匹配改革工具的角色,又承担着以小范围实践为改革凝聚共识、树立旗帜的职能,既担负有责任,也可能遭遇失败的风险,按原则应由地方自主自愿申报,上级再综合地域代表性和是否具备条件等因素综合平衡选择。但近年来的情况已然发生了很大变化。对于短期效益显著,尤其是经济领域的试点,各地申报的意愿非常高,甚至通过“找上级”“跑部委”等非常规渠道予以争取,甚至滋生“要试点政策”的寻租行为;对于社会政策领域的试点,由于对促进经济增长作用有限,尤其是难以体现政绩,甚至试点经费也需要自掏腰包的,只能由上级政府直接指定,在落地执行中实践效果自然也大打折扣。

此外,与试点的组织体系日益完善和规范化相伴的是,各地对于如何开展试点也形成了一套模式化的流程,以“办法不变”应“试点万变”。在宣传动员阶段,发放政策明白卡、张贴标语、高音喇叭广播、开会宣讲实现全方位覆盖;具体开展过程中,打包议事、签字式参与等一系列形式大于实质的走过场行为并不少见。现今的基层社会,干群关系和改革开放初期相比发生了巨大变化,利益相关越是弱,参与改革的意愿就越低。科层体系本身的条条框框叠加行政惰性,让依赖其运转运作的试点不再像往常一样有活力。[31]

(二)实践“异化”导致试点逐渐偏离试验探路的功能定位

从中央到省市,对试点探路角色的高度期待和打造示范的过度追求,使其糅合了过多政策试验之外的利益考量。承担试点的地方为了在政治锦标赛体制中积累优势,对于判断为有潜力,或者可以和牵头部门建立联系,方便后续项目争取的政策试点,即使是自行配套经费,也可能以政策倾斜、资金洼地极力将其进行超常规打造,产生影响试点测试和探路初衷的“霍桑效应”,即承担试点的地方政府为争取上级的高度重视和优惠政策,集中本地优势资源超常规打造试点。[32]这使得试点经验和结果与一般情况难以兼容,试点成果具有其他地方难以企及的政治独特性;另一种形式是一点多用,某个职能部门总结出一套经验,打造出一个示范,多个部门都能拿来使用。对于地方主政者来说,也需要在某一领域打造出示范,不仅可以作为上级考察、调研时的一大看点,也能吸引同级政府前来观摩,在媒体报道的烘托下形成隐形政绩。产业发展领域尤其如此,招商、农口、扶贫等但凡有一些相关性的部门,总能将其纳入工作梳理与成绩总结中。这种一点多用往往超出了试点经验所能承载的领域和范围,导致形式主义和滥用。

改革开放之初,每向前推进一步都会遇到异议和阻力,既有思想观念的束缚,又有部门和地方利益的偏见。在实事求是路线的指导下,中央采取不搞强迫、不搞运动、允许看的态度,以实际可见的成效争取更大的支持。[33]彼时,这种不争论、讲实干的精神为抢抓发展窗口、赢得社会支持发挥了巨大作用。但是,改革走过浅滩区后,容易改的领域基本都改完了,经验创造不再那么容易的时候,部分地方的改革勇气有所下降,转而以观望的态度等前面的试点地方迈出步子后再拿来套用,甚至改头换面再包装,在打造亮点的竞争中快速实现弯道超车。大量表层不同、实质重复的伪创新冲淡了试点的实践价值,提炼出来的经验往往也缺乏普遍性,难以大规模复制和推广。

(三)试点方法的使用面临着如何衔接法治建设的现实难题

西方国家的政策过程普遍以制定法律为导向。[34]而政策一旦以法律的形式呈现出来,就具有了行为和边界规定的刚性,在执行过程中很难有因事而异的发挥空间。与此相反,试点方法的导向是实践先行,待时机成熟再上升为全局性政策。改革开放初期,不少基层创新都是先突破,再推广,而后以法律法规的立改废释予以确认,其中以家庭联产承包的普及最为典型。在很长一段时间里,“突破现行体制和政策”成为不少政策试点中的常见术语。[35]但是,这也产生了试点地区与非试点地区两套不同的政策共同运行的局面,由此滋生了利用政策时差谋取利益的现象[36]。不仅如此,新政策与现行法律法规的冲突和摩擦也不可避免,这在一定程度上影响了法律的统一性、常规性、严肃性。

20世纪90年代以来,随着各项法律法规体系的日益健全,全面推进依法治国不断迈向新的历史高度,传统的“突破—追认”的试点模式适用环境越来越有限。另一方面,一些明显落后于时代发展的法律法规没有及时修订,亟须明确和规范的一些领域立法又跟不上,极大束缚了试点方法的运用和基层的创新积极性。以农村集体产权制度改革为例,在第一轮试点开展和评估中,地方官员及专家学者均呼吁加快“农村集体经济组织法”立法,对于更好推动集体经济组织以平等市场主体的身份参与市场竞争,充分利用好股份合作的经营优势具有重要意义。但是,实际立法一直没有大的进展,一些经营性资产体量较大的村只能将部分改革技术性搁置。

四、新时代中国共产党试点方法的进一步展望

改革是中国道路的精髓。[37]进入社会主义发展的新时代,全面深化改革进入攻坚期和深水区,利益固化和观念桎梏的双重阻力非同昔日,凝集共识和统一思想的难度越来越大,从一部分人获益而其他人不受损的“帕累托改进”走向总体受益而补偿受损部分的“卡尔多改进”是大势所趋。恩格斯指出:“马克思的整个世界观不是教义,而是方法。它提供的不是现成的教条,而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”[38]如何在面临新问题、新挑战时仍然保持足够的灵活性,为中国道路和中国模式不断适应新环境、走出新路子打好基石,需要在对试点方法的传承中不断发展、持续完善。

一是进一步推动顶层设计与基层探索的良性互动。改革是一场革命,表层体现为体制机制调整,实质是社会利益的重新分配。现行制度的沉淀成本制约着新政策的出台,任何一项变革都可能会激发各种潜在的矛盾,必须超脱于某些群体、某些行业、某些地域之上,从全局性、前瞻性、长远性的战略高度系统考虑、超前规划、协同推进,尤其是针对利益关系盘根错节、相互交织的领域,更要从整体性的角度进行顶层设计,确保改革既要风险可控,也能取得新的成效。同时,基层探索投石问路的功能也不可偏废,要继续坚持从人民群众中汲取智慧,为顶层设计的落实适配差异化、灵活性的操作方案和政策工具。只有将顶层设计方向引领、框架搭建与基层探索因需问策、实践创新的作用相结合,促进两者良性互动,才能更大地拓展试点方法的施展空间,推动全面深化改革行稳致远。

二是建立健全改革容错纠错与激励约束机制。试点方法的精髓在于能够吸纳各种新点子、新想法,并在实践中予以检验,经过不断的完善和调适,上升为具有借鉴意义的经验做法。这一路径的使用既要有允许不同想法合理表达的环境,也要宽容由此可能带来的失误,让试点的实践者们消除顾虑、放开手脚。此外,也需要完善干部群体的绩效评估体系,形成积极进取、崇尚革新的良好风气和氛围,培养一批既有敢闯敢干的胆识魄力,又能身体力行的付诸实践的改革者。在选点环节,要建立跨部门的试点单位登记备案制度,从人力、物力配置层面均衡安排同一单位一个时期内承担试点任务的数量。相应地,针对一些承担了试点不作为、搞伪创新的地方,也要及时建立叫停机制,果断进行清理整顿,防止占头衔、拉关系等动机不纯的地方反噬试点的作用机制。通过塑造公平有序的试点环境,让真正有扩散价值的地方经验被发掘、被推广,让真正讲实干、敢创新的干部涌现出来。

三是以扩大社会参与提高改革的效能和效度。早在革命年代,毛泽东就意识到,只有领导骨干的积极性,没有广大群众的积极性相结合,只会成为少数人的空忙。[39]在多元化社会中,最大程度凝聚共识,汇集支持性力量,社会参与可谓贯穿试点的前端与末梢。在方案的规划和设计阶段,尤其是有一定门槛、改革难度较大的领域,除了牵头单位和相关部门,可以探索以咨询委员会的形式吸纳专家学者参与,提高顶层设计的专业性。在实操阶段,尤其要避免改革受众走过场式的参与,要通过明确目标导向、创新动员方式、合理设置程序、畅通表达渠道提高参与质量,让不同的意见和矛盾在试点中充分暴露,为后续的推广铺垫稳定的基石。在阶段性评估中,可以借鉴“开门立法”,扩大试点政策受众参与评估的比值,建立健全第三方评估结构独立性的约束性机制;此外,还可参考欧盟的实验主义治理,尝试探索同行评审和试点绩效文本双向匿名评审[40],尽量减少地方自主安排对评估结果可能产生的影响,确保真实情况能够如实反馈,为下一步的政策优化打好基础。

四是推进制度配套和法律法规建设,凸显改革的系统集成。针对涉及面广、受众群体大的改革,从方案设计到具体实施都必须统筹考虑。推动改革实现前后呼应、上下联动,制度配套首先要跟上,不能既让地方束缚着手脚,又寄希望于取得新的突破。需要跨部门整合的,要及时以部际会议、联合发文等形式予以协调;需要突破现行法律法规的,按程序申请授权后执行;对于明显滞后于经济社会发展,对改革产生羁绊的法律法规,应及时修订或废止;经过试点和推广,被实践广泛证明有效的举措和政策,要及时进入立法程序,以法律的形式将改革成果固化下来。总体而言,既要做到重大改革于法有据,立法也要主动适应全面深化改革的宏观目标,共同推动改革更好实现目标集成、政策集成、效果集成。


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