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“运动式应对”:基层环境治理中政策执行的策略选择——基于华北地区Y小镇的案例研究

作者:崔 晶  责任编辑:杨长虹  信息来源:《公共管理学报》2020年第4期  发布时间:2021-02-15  浏览次数: 43

【摘 要】基层环境治理中出现的问题亟需公共管理学界从本土案例的视角形成具有中国话语意义的理论反思。本文基于华北地区Y镇“政府-社会”互动的案例叙事,分析了基层政府与辖区企业、民众一起运动式应对环保督查的行为及其背后的驱动逻辑。当前中国基层环境治理存在上级正式任务与下级完成能力之间的差距、上级环保要求与地方生产生活需要之间的矛盾,以及当地民众对于基层政府工作人员的人情压力等困境,而“运动式应对”能够让基层政府较为有效地完成上级任务并维护基层社会稳定。“运动式应对”是官僚体制逻辑和社会情境逻辑共同塑造的结果,是基层官员与辖区企业和民众为了有效完成上级任务而主动权变的结果,在一定程度上缓和了一统体制与有效治理的矛盾。“运动式应对”反映了中国基层治理和政策执行方式的独特性,有助于丰富政策执行的理论研究。

【关键词】基层环境治理;运动式应对;政策执行;官僚体制逻辑;社会情境逻辑


1 现象与问题

环境保护与经济发展是近年来中国国家治理的一对主要张力。几十年的经济发展带来了经济腾飞和人民生活水平的提升,但随之而来的环境污染(如大气和水域污染)造成的负面后果却制约着国家的进一步发展。为此习近平总书记提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断,要求各个地方政府重视生态环境的保护工作。为了治理环境,自上而下的各种环保督查和各级政府的环保措施层出不穷。然而,在治理过程中,基层政府和污染企业经常会联合起来应付各种环保督查,“检查与应付”似乎是一对孪生姐妹,形影相随,尤其是污染企业的“偷排偷放”现象难以杜绝。

本文把基层政府和污染企业联合起来应对环保督查的“权变”或者“游击”的策略称之为“运动式应对”。现有不少研究是在常规治理的背景下探讨基层政策执行方式,也有不少研究注意到了运动式治理方式在基层公共事务治理中的运用,如环境治理[1]、村庄选举和迎检[2]、植树造林和教育下乡[3],以及项目制运作等[4]。在中国国家治理中,在出现公共危机时或常规治理难以胜任时会引入“运动式治理”,这一治理方式有着集中力量办大事的优势,本文的“运动式应对”是指基层政府和自治组织自下而上应对“运动式治理”的方式。因此,本文所关注的现实问题是:为什么中国基层环境治理会形成独特的“运动式应对”现象?在上级政府频繁监督的情况下,为什么“偷排偷放”等“运动式应对”行为还持续存在?本文通过一项实证研究来回答以上问题。通过深锚Z市Y镇在环保督查下,对辖区内家具企业的整治过程、企业的应对措施,以及基层政府与企业和当地居民的互动过程,来诠释基层环境治理中的“运动式应对”现象。Y镇是华北地区著名的“家具小镇”,地处京津冀大气污染传输通道上。自2017年4月起,环保部从全国环保系统抽调5600名一线环境执法人员,对京津冀大气污染传输通道上的“2加26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查,“散乱污”企业整治是强化督查重点内容之一。这是环保部有史以来直接组织的最大规模执法行动。因此,以家具企业为主导产业的Y镇在此次治理中属于“散乱污”治理的重点,经济发展与环境保护的矛盾突出,基层政府与上级政府在环保督察和各项检查中的博弈和张力也非常明显,具有一定的典型性和代表性。本文的田野材料主要来源于笔者在2018-2019年对Z市Y镇的基层政府公务员和非正式雇员、家具制造商、喷漆工人、家具厂工人、普通居民的参与式观察和深度访谈①。

2 文献综述与研究设计

2.1 文献综述

近年来,我国的地方环境污染及其治理成为社会热点议题,相关政府文件和媒体报道也较多。与之相比,学术界对于地方环境治理的研究则开始得较早,主要围绕改革开放后经济发展与环境保护的关系而展开。总体来说,目前的文献从不同程度上对本文的现实问题有所回应。

首先,学者们分析了地方政府在环境治理中职能缺位和“共谋”行为产生的原因。很多学者观察到,改革开放后我国中央政府对地方政府的财政分权带来了各个地方政府之间在经济发展方面的竞争,而忽视了环境保护职能[5,6,7]②。从行政体制上来说,自上而下的“压力型”体制[8]、“行政发包制”和官员“晋升锦标赛”[9]等方面导致了各个地方政府对于经济发展指标的过度关注,而在环境治理方面缺乏动力。进而,从中央政府(委托方)到中间政府(管理方)到基层政府(代理方)三者之间的控制权分配影响着地方政府的环境治理行为,当委托方行使环境治理的检查验收权时,就为管理方和代理方的共谋行为提供了激励;而当检查验收权让予管理方时,管理方则扮演了委托方角色,使得共谋激励也随之消失[10]。还有学者认为,政府之间的条块关系和部门壁垒制约了中国环保政策的有力执行和环境治理的部门协作[11,12]。其次,20世纪90年代以来,很多学者研究了地方和基层政府的政策执行行为,如“变通执行”[13]③、“选择性执行”[14]④、“共谋”[15]⑤、“策略主义”[16]等,并认为这些政策执行行为是中国治理的独特之处。近来,还有学者提出基层政策变通执行是一个上下级之间就“如何执行政策”达成的一种“共识式变通”[17]。虽然“变通执行”、“选择性执行”、“共谋”等都是基层政策执行的重要面向,他们与“运动式应对”也有一定程度的重叠和交叉,但前者大多数还是对常规治理情境下政策执行方式的讨论,而“运动式应对”则是在当前多任务、多负担情境下,基层政府面对运动式治理方式的回应和政策执行的策略手段,更能反映中国基层治理和政策执行方式的独特性,这也是基于当前本土情境形成的具有中国话语意义的理论反思。

然而,虽然地方政府的环境治理行为受到了科层体制和晋升压力等影响,但环境污染的治理刻不容缓。忽视环境治理会造成很多负面后果,因此从中央到各级地方政府都制定了各种规章并采取督查等措施,来促使下级政府和当地污染企业积极地进行环境治理。因而,紧接着另一个问题是,为什么在众多措施的治理下,环保过程中“运动式应对”的现象仍然存续?现有文献从两个层面间接给出了答案:第一,财政压力会使地方政府没有足够的财力投入到环境监管中来,同时当财政压力较大时,地方政府会更加倾向于通过放松环境规制来引入产能过剩企业以扩大税基,从而降低了环境治理效率[18]。第二,中国环境治理分权系统中的权力等级结构塑造了不同层级政府间责任推诿的生态链条。处于责任推诿链条底端的基层环保工作人员,比较容易成为责任推诿的对象,承担政策失败责任[19]。以上两种解释并没有对“运动式应对”问题给出正面解答,但是可以推演出的结论是:地方财政的压力和环保责任的向下推诿导致了基层政府在环境治理中的应付行为。

因此,梳理相关的文献,我们似乎得到一个合理的解释,那就是科层体制的层层施压和发包使得地方政府忽视环境治理行为,甚至通过共谋来应对环保检查。同时,地方政府的财政压力和环境管理体系的分权结构,最终使得基层环境治理中的应付行为泛滥。但回到现实中的情境,我们会发现现有文献更多是在外部驱动因素方面探讨了为什么基层政府面对环保督查时会进行应付或共谋,但在基层治理中是否还有内在的驱动力量促使基层政府与辖区企业和民众结盟以应对环保检查?

2.2 现有研究的忽视点:基层政府与企业和民众在环境治理中的互动关系

为什么面对各种环保督查与检查,基层政府会与辖区内企业和民众联合起来应对?现有文献并没有做出详实的研究探讨。当前学术界的研究主要聚焦于政府层级间在向上维度环境治理中的互动甚至共谋过程,并没有解决向下维度环境治理过程中基层政府与民众的互动问题。环保政策从中央政府发出到民众的知悉和执行的传输过程中,除了中央政府与中间政府(省市政府)、基层政府(乡镇)之间的互动关系外,还有从基层政府到企业和民众的互动关系。然而,这一末端链条的讨论在现有文献中却往往被忽视或者忽略。例如,周雪光的研究详细探讨了环境治理中的委托方(中央政府)和管理方(中间政府如省市政府)的关系,尤其是作为管理方的省市政府在环保检查中目标设定权、检查验收权、激励分配权上与中央政府的互动,而没有进一步探讨是否有来自基层内部的力量驱动省市政府进行应付或共谋。

2.3 研究设计

综上所述,现有的研究并不足以解释基层环境治理中“运动式应对”的形成及其存续,因而需要进一步寻找更完善的解释体系。总的来说,现有文献大都聚焦在府际关系视角下中央与地方政府在环境治理方面的互动和博弈,认为自上而下的财政与环境分权体制是影响中国地方环境治理绩效的主要原因。本文同意现有研究对于环境治理中纵向府际关系的分析和论断,但显然这些研究对环境治理的分析是不充分的。当前的研究只分析了从中央到省市政府或者县政府的政策执行,并没有分析环保政策自上而下执行过程中从乡镇政府到企业和民众的链条,而这一链条在环保政策的执行过程中是非常关键的。本文对于基层政府与当地企业和民众互动关系的探讨,将有助于这一政策传输链条的完整分析。

此外,基层治理研究中也有不少文献关注政策变通执行等非正式制度问题[20]。周雪光指出,非正式制度是“政府官员在日常工作中所表现出的那些未经官方认可甚至与正式制度相悖,但体现为稳定的、广为接受的价值取向和行为方式。”[21]中国官僚体制中的非正式制度植根于国家支配形式之中,在各种正式制度运行过程中不断得以延续和强化。“运动式应对”也属于一种非正式制度。本文会借鉴非正式制度的研究来展开对基层环保政策执行的研究。因此,我们必须在中国特定的制度环境和治理逻辑中理解基层环境治理中的“运动式应对”。基层政府恰恰是通过“运动式应对”这样的非正式化手段来完成上级布置的环保任务,并且实现对辖区企业和居民生产生活问题的回应。因此,本文的理论问题是:中国国家与地方治理的多重逻辑如何从外在到内在形塑了基层环境治理中的“运动式应对”现象?“运动式应对”在基层治理过程中发挥了哪些作用?

本文主要通过对Y镇的个案研究,来诠释环保督察下基层环境治理的“运动式应对”现象。个案研究可以更好地推动某一领域独特的、深入的理论研究[22],但由于小样本的局限性,个案研究也很难像定量研究那样通过样本量实现对第三变量的控制。然而,近年来在环保督察不断强化的情境下,各地甚至以军令状的形式来促使政策执行,在这个意义上,环境治理中基层政府与社会之间的关系互动就更为突显,这本身就具有了变量极值的特点。在这一典型案例中,其他影响基层政府与社会互动关系的变量在很大程度上被控制,因而研究结论就具有了一般化的可能性[23]。

通过对调研材料的梳理和分析,本研究发现:当前中国基层环境治理中存在着上级正式任务与下级完成能力之间的差距、上级环保要求与地方生产生活需要之间的矛盾,以及当地民众对于基层政府工作人员的人情压力等困境,而“运动式应对”能够通过非正式手段变通完成正式任务,并起到保障企业和居民生产生活、维护基层稳定的作用,部分缓解了以上困境。也就是说,“运动式应对”在很大程度上并没有破坏正式制度系统,而是在官僚体制和社会情境双重逻辑作用下通过政策执行的策略选择弥合了政策制定与政策执行之间的差距。

3 “运动式应对”之官僚体制逻辑:有效完成上级任务

Y镇位于D省Z市⑥(县)的东南部,自20世纪90年代以来,Y镇的大多数居民开始从事家具制造产业,最开始是给附近的沙发厂提供初级产品,例如弹簧、海绵、木架等。随后,继周边沙发批发市场的不断发展以及市场需求的不断增长,Y镇居民相继加入该行业并逐步形成了产业集群,从原材料的运输到加工、生产和销售形成一条产业链。在21世纪初,家具制造业日益成熟,进而发展为Y镇的支柱性产业。然而,在2016年前后,尤其是近一两年来,该地的家具制造业因环保大督查而进入寒冬期。

3.1 基层污染企业环保治理的困境

在中国生态环境的治理过程中,基层政府面临的一个较大困境就是辖区内大量的中小企业环保意识较差,厂房设备也达不到环保标准。在Y镇,虽然该地的沙发制造业兴起较早、发展较快,但是尚未形成集约化的生产,组织形式仍然是以散户为主,因而这些以家庭为单位的小作坊的环保水平难以达标,治理困难较大。其次,在管理方式上,较大的家具生产企业会雇佣车间主任或者总管进行专业管理,而小企业或者小作坊无管理可言,在生产安全上存在隐患。例如,海绵切割因需要在封闭的生产环境中用钨丝来进行切割,极易诱发火灾,具有很大的安全隐患。

此外,在生产技术上,虽然家具产业的自动化程度较高,但是其中某些环节会污染环境,对工人的健康也会有一定程度的损伤,但是Y镇的家具企业并没有启用先进的防污设施。例如,在2017年以前,该地并未建成集中的喷漆房,各个企业基本上都是在自己的厂房内进行喷漆作业,而油漆中的大量有机溶剂会产生大量废气,污染周边环境。工人的安全保护也不到位,在家具生产作业过程中除了油漆污染,腻子粉、黏胶中含有的二甲苯等物质也会损伤工人的健康,而工人在进行喷漆、抹腻子等作业时只有简易的口罩进行保护。因此,在后续的环保督查活动以及创建文明城市的活动中,这些家具企业被作为“散乱污”企业进行重点整治。

3.2 上级环保正式任务与基层完成能力之间的差距

在自上而下的压力型体制和行政发包制的影响下,每一级政府为了完成环保指标通常会在本层级提高环保标准,因此层层下达到基层政府的环保指标设定标准也往往较高。然而,乡镇辖区内存在着大量的中小企业,他们的环保状况在短时间内几乎不可能达到上级政府要求的整改标准。因而,上级环保指标与基层实际治理水平之间的差距使得基层政府和辖区内的企业很难达到上级要求的环保标准。

Y镇,早在2016年就进行了环境专项整治工作。在整治中,镇政府曾就微小企业的整治提出了解决方案,即通过办理环评的方式加强自身的整改,使其符合生产经营的条件,继续生产。然而,因为环评准入门槛较高,条件较为严格,很少有家具企业去办理,也很少有企业能够办理成功,有些工厂只能办理部分工序的环评。

“环评哪有那么好办,各方面都得达标,咱们这小家小户的达不了标。可是没环评就不让干。”(2019-11-04,对D省Z市Y镇某家具初级产品加工制造厂商的访谈)

然而,环保督查工作持续不断,绝大部分较大的家具生产商也因小作坊的停工而无法获得及时、足够的初级产品供应。例如刻花这个工作,大多是交给小作坊进行加工,完成后再送到工厂进行后续的制造工序。如果厂商进行单独生产,除了耗时之外,成本也较高。而加工这类初级产品的散户却没有办理环评的条件,这样较大的家具厂也只能面临停工歇业的局面。

“现在环评越来越难办了,人家之前办好环评的厂都没怎么耽误生产,上面去查的次数也少,可是谁也没有前后眼不是?”(2019-11-04,对D省Z市Y镇某家具厂老板的访谈)

因而,基层政府在面对如此多短时间内达不到环保标准的企业时,该如何完成上级布置的环境治理任务?

3.3 基层政府和企业“运动式应对”以完成上级的正式任务

面对上述的治理困境,进行环保督查的基层公务人员通常采取“运动式应对”的方式完成任务。在中央和省督察组检查前夕,县里给的压力大一些,镇里或街道就查的严一些;上面给的压力小一些,就查得松一些。从政务网站公布的环保督察信息中也可以看出,在中央环保组或者省环保组视察工作之前,各个乡镇会频繁召开工作会议,县领导班子纷纷到乡镇去视察工作。在整改一段时间后,领导班子去基层调研、视察的频率减少。在面临环保督察“回头看”时,又会进行新一轮严格的检查,县领导班子去基层指导工作的频率更高,基层的乡镇政府官员也会亦步亦趋,管理时松时紧。

具体来说,在环保政策刚刚推行阶段,基层政府采取了“缓落实”的方式应对。以Z市Y镇为例,该地家具企业的环保整治主要受两个环保督查政策的影响:一是响应国家打好环保攻坚战的要求,该市从2016年4月起开始环保督查工作;二是为创建国家级卫生文明城市,该市从2015年起开始进行环境治理。然而,2015年和2016年Z市政府并没有把环保工作当作中心工作,这一时期的环保工作也主要集中在水污染综合治理的试验和推广上,并没有涉及家具企业的治理。到了2017年,Z市(县)首次出现环保“夜查”突击活动,原因是为了迎接中央环保督察和“2加26”大气污染防治强化督查做好充足准备。在此期间,市(县)领导开始关注Y镇家具生产业户的整治问题,拆除零散的喷漆房,准备建设供全镇工商户使用的大型喷漆房。到了2018年,在中央和省环境督察“回头看”的压力下,Z市和Y镇展开了强势的环保督查工作。市(县)委常委等领导班子分头去各街道办和乡镇视察工作,调研中央环保督办问题整改落实情况,并提出加强环境监督社会化,开通Z市(县)环保官方微博、微信平台,健全公众投诉、信访、舆情和环保执法联动机制,加强与公众的良性互动(如“随手拍”等)。Y镇为进一步打好蓝天保卫战,进行了督查工作的组织建设,党工委书记为第一责任人、副书记是直接负责人、其他班子成员“一岗双责”,公务员、事业编人员以及事业单位的编外人员成为环境督查的主要执行者。通过多部门联合开展督查工作,对于“死灰复燃”的散乱污企业,以引导“自拆为主、强拆为辅”,责令在限期内严格按照“两断三清”要求进行全面整改。2019年,针对中央与省两级环保督查“回头看”,市(县)、镇两级政府开展了集中整治工作。Z市(县)成立专门的执法队,地毯式督导检查,网格化监督、常态化检查。Y镇重点排查喷漆业户、散乱污业户,针对工作中存在的问题,分清类型,列出清单,坚决打击刻意隐瞒、包庇、造假敷衍等行为,切实将排查工作落实到位。组织召开包村干部及相关工作人员会议,对环保工作进行细化细分、职责到岗、责任到人。

在这一过程中,县领导得到省级督察小组视察工作的通知后,会告知乡镇官员,乡镇官员在接到通知后又会告知村领导,村委会的书记或者村长得知消息后就在本村的工商业群里告知,检查的当日或者某一时间段全村企业就不进行生产经营。因为只能突击检查部分村庄,未被检查的区域也会第一时间得到消息,接连停产,共同应对检查。

“省级环保组来检查的时候,市里会有渠道知道,再将消息告诉街道和乡镇,街道再往下查,让停工。一般就是上午接到通知,下午检查。”(2019-11-05,对D省Z市G街道某公务员的访谈)

在环保督查的后期阶段,中央督察组采取了暗访的方式,会定期对相关区域进行检查,如若被查到环境质量不达标或者出现严重污染问题时,会直接下来突击检查。各级官员为了避免惩罚,一般会提前打探消息,在中央督察组进行检查之前,大家都相约停产。但是,通常情况下,中央督察组以及省级督察组不会亲自到基层视察工作,而是对相关区域进行监测,如果发现某个指标出了控制范围,才会直接到指标突出的地方进行检查。

“现在通讯手段都很发达,一般有什么事儿,用微信就通知了,不打招呼下来检查的也能知道。在上级领导走了之后,我们仍然有日常监管,每天看仪器,指标升高了就会去找相关的企业。”(2019-11-10,对D省L市L镇某镇领导的访谈)

对于Y镇的家具企业而言,为了能够正常生产,他们也想出了应对之策,有些企业会向办理好环评的企业租用具有环评资格的部分厂房,或者从有环评的企业那里转包一些已经办理好环评的工序。然而,这只能满足部分厂商的需要,对于大部分无法获得生产资格的散户而言,他们更多的是通过“偷着干”的方式进行生产,而基层政府“突击检查”的方式也为散户“偷着干”提供了契机。

“我们干活的时候都会拿着手机,要是群里有消息就接着关机器。”(2019-11-04,对D省Z市Y镇某初级产品加工工人的访谈)

为了应对检查,有些居民会自发性地在村头安装监控,遇到有不明车辆进入本村时会进行预警,在微信群广而告之或者奔走相告,纷纷停业。甚至有些居民会自发性的成立小团体专门抵制检查,有人来检查的时候关闭大门或打扫干净应对检查。在这一“运动式应对”的过程中,慢慢地有些企业也办好了环评。

然而,“运动式应对”并不意味着基层官员对于环保督查只是在消极应付。对于基层政府领导人员而言,他们将环保工作作为重大战略部署贯彻落实,甚至当作一项政治任务。尤其是在中央环保督察组来检查、暗查等行动以后,更是作为镇里工作的重中之重,领导班子不断地进行会议讨论,针对各自的情况进行督查,甚至是带头检查。

“哪一层级的领导到了乡镇都是上级,都得重视。每天都会有检查,仪器和人都会下来。有重大会议安排的时候,查的就更严了。”(2019-11-04,对D省Z市Y镇某公务员的访谈)

也就是说作为一项政治任务,基层政府工作人员对于环境督查是非常重视的。为应对中央督察组的检查,基层公务员也会按时值班,组织相应的夜查活动,驻村干部在环保督查严格期间,白天驻扎在村里工作,夜晚也会留在村委会休息。环保督查的持续时间较长,工作压力也较大。

“中央环保组会组织夜查,定期对市直和各单位进行检测,要是发现问题了,就会直接到那个单位去追责。各级单位也会对自己管辖区域的企业进行日常监督,平时也会值班组织夜查。”(2019-11-05,对D省Z市W街道某公务员的访谈)

在环保督察和检查的过程中,基层政府的正式公务员、事业单位人员和公益岗的非正式雇员、村里的领导、驻村干部等都要齐上岗。在环保督查向纵深推进的过程中,即使上级环保督察组不下来检查的时候,基层政府工作人员也经常主动地去企业督查环境治理状况。

“环保督查越来越严格是大趋势,一般有正当手续、办好环评的都不怎么查了。检查的目的也不是为了处罚而处罚,就是不让干,去查的时候不干问题就不大,说了多次还是不停工的,就得采取其他措施了。”(2019-11-05,D省Z市G街道某公务员的访谈)

从官僚体制逻辑上来说,在这种“你来我往”的“运动式应对”中,基层政府通过时紧时松的环保检查变通地完成了上级交给的正式任务。家具企业和民众也在这个时紧时松的检查过程中达成了环境治理的目标。当然,基层政府在这一过程中并没有放松对辖区企业的检查,通过这种方式,基层政府实际上是为家具企业和小作坊的升级换代争取了时间。这样的“运动式应对”策略在一定程度上缓解了上级环保正式任务与基层实际完成能力间的张力,从而较为有效地完成了上级的环保督查任务。

4 “运动式应对”之社会情境逻辑:维护基层稳定

为什么基层政府要运动式应对环保检查呢?第三部分讨论了问题的一个方面,即乡镇辖区的一些污染企业环保治理水平较差,在短期内根本达不到上级环保治理标准。因此,基层政府为了完成上级的任务,就只能用权变的方式时紧时松地对企业进行环保检查,同时企业和民众也通过运动式地应对检查而逐渐达成环保目标。本部分将讨论问题的另外一个面向,那就是基层政府的“运动式应对”是不是出于其他原因,即为了保障辖区企业和居民的生产生活或基于维护干群关系的人情考量,从而暂时缓解由于环保检查带来的企业和居民在生产生活方面的压力,而最终维护了基层社会的稳定?

4.1 家具企业拉动当地经济发展

家具加工业能成为Y镇的支柱产业在很大程度上是源于Y镇的地理优势。Y镇距离附近的一个著名材料批发市场仅有几公里,运输成本较低,家具成品加工完后用简单的机动三轮车就可以完成运输,在大型展厅进行集中销售。其次,Y镇距离省内重要枢纽火车站不到40公里,并设有大货物流平台,具有长、短途货物运输的便利条件。此外,该地距离Z市高铁站不到十分钟行程,便于外出交流与吸引外来购买者。因此,小镇居民大多从事家具制造业,无论是劳动力数量供给还是技术水平上都具有一定的优势。规模性家具制造也吸引了很多专业技术人员的加入,他们大都来自周边经济较为落后的县市。还有一些来自安徽、湖南、江西等南方地区的外来务工人员,大多从事较为劳累的重体力劳动,如喷漆、抹腻子等。

家具企业在小镇的兴起和发展也与该产业的劳动力性别比例均衡有关。因为木材切割、木架搭建、抹腻子等重体力劳动需要男性来承担,而沙发套的裁剪、缝制以及成品销售等环节多由女性来承担,便于一家人一起工作,这对于促进当地的就业很有帮助。本地和外来务工人员几乎都是以家庭为单位进行生产的。除了几家较为知名的企业外,其余制造商基本上都是以家庭为单位的散户。2008年前后,Y镇几乎形成了家家户户从事家具制造的局面,形成了基于产业分工的原材料市场、初级产品市场、家具成品生产、销售市场的一条龙加工生产销售链条。

为了促进家具企业的发展,Y镇镇政府还组织了家具企业进行电商培训,利用淘宝、微信等电子平台进行售卖。因而,家具产业在Y镇及其周边已经形成了较为完整的产业链条,他们的存续对于Y镇甚至Z市的经济发展都具有重要的意义。

4.2 环保检查要求与地方生产生活需要之间的矛盾

基于Y镇经济发展对于家具产业的依赖,环保督查对于Y镇基层政府工作人员和家具企业的压力不言而喻。对于家具制造商而言,各种各样的环保督查和各个层级的环保检查给他们的生产和生活带来了巨大的冲击。

首先,受到环保检查影响最大的是那些生产初级产品的小作坊。小作坊的环保标准基本上都达不到要求,是历次环保检查都要被取缔的对象。但是正如上文叙述的那样,小作坊大都以家庭为单位进行劳动,如果不让他们干活,整个家庭就没有收入,同时会出现农村劳动力剩余的情况。在这种情况下,民众的选择只有两个,一个是去其他乡镇就业,一个是在各种环保检查的间隙“偷着干”。显然,去其他乡镇重新寻找就业机会的成本非常高,而暂时只能是偷着加工。

“老百姓还得吃饭啊,你歇一天就少赚一天钱,秋冬正好是沙发家具的旺季,要是一直不让干,这一年基本就赚不到钱了。”(2019-11-04,对D省Z市Y镇某家具制造厂工人的访谈)

“没办法,喷漆、抹腻子是脏点、累点,可比普通的工作赚得多多了,我们两口子一年能赚十来万呢。知道对身体不好,干几年就回去了。”(2019-06-12,对D省Z市Y镇某外地喷漆工人的访谈)

其次,对于中大型企业来说,由于小作坊的生产受到限制(比如刻花这道工序之前是外包给小作坊来做的),因而就没有了持续的初级产品供应,这样中大型企业的生产工序就变得不完整,没办法进行接下来的成品生产。另外,迫于上级的压力,镇政府负责环保的工作人员频繁到企业进行检查,让企业停工停产整顿。这样,企业丧失了大量的订单和客户源,生产难以维持,工厂里优秀的工人流失,而长期的间断性停产导致了不盈利的状况。

“这大半年了,基本没什么活,都养不起好木匠了,今年夏天从湖南来的六个木匠刚走,他们都到别处去打工了。”(2019-08-30,对D省Z市Y镇某家具制造商的访谈)

另外,这些中大型企业本身也很难将所有工序都办下来环评证书,只能干一部分有环评的工作,因而本身的生产工序也受阻。尤其是喷漆环节,没有环评就不允许做这个工序。于是镇里建设了统一的具有环评资格的喷漆中心,但是这种统一的喷漆房成本较高,企业也不愿意用。

“喷漆房是好,但是进去需要花一大笔钱,另外我把货运过去得花功夫吧,客户要的急,一时半会儿也喷不出来,肯定不如在自家厂里直接喷漆,省时省钱。”(2019-11-04,对D省Z市Y镇某家具制造厂工人的访谈)

因此,这些中大型企业的生产受到重创,同时,这些企业也不愿意委曲求全给其他大型厂商做加工代理。在这种情况下,有些家具厂和外地工人开始从Y镇转移,搬到环保要求不那么高的地方继续生产。

“环保查的很厉害,喷漆直接不行,很多外地人都走了,一些厂都搬到H市去了,那边招商引资,在这边没法干。”(2019-11-05,对D省Z市Y镇某家具厂工人的访谈)

此外,家具企业经营的萧条也带来了Y镇餐饮业的不景气。家具企业的停产或迁移、餐饮业的不景气使Y镇经济发展趋缓,这对于经济发展速度曾经辉煌一时的家具小镇而言无疑是一次不小的打击。其实,由于该地从事的家具制造业的层次完整,能够相互支撑,大厂有高档的货物(如红木家具),中厂有中档货物(如实木沙发、藤椅等),由三、五个人成立的小作坊有低档的货物(如普通的沙发、桌椅等),所以即使是在经济不景气的年份,也没有对该地的经济造成较大的冲击。但环保督查的启动的确影响到了当地的经济增速。因此,出于保证本地经济增长的考量,即保障辖区企业的生产经营,保障民众就业,Y镇政府对于辖区家具企业的污染整治,只能运动式地应对上级的环保督查,时松时紧地检查当地企业的改进情况。

“委婉点儿说,为了维持当地的经济,一时半会儿也不能完全取缔。但是现在‘新旧动能转换’,这些污染落后的企业还是应该取缔的。”(2019-11-05,对D省Z市Y镇某公务员的访谈)

4.3 基于人情考量的“运动式应对”

基层政府为什么会“运动式应对”环保督查?除了保障辖区内企业和居民的生产生活从而保证当地经济增长外,还有更深层次的原因吗?

由于Y镇的很多基层公务员大多出自本地,自己的一些亲戚、朋友也都从事家具制造工作,出于人情的考虑,他们一般都会通风报信给自己的亲戚朋友关于环保突击检查的信息。至于那些乡镇里没有编制的公益岗人员(非正式雇员)更是乐意给自己的亲人、朋友甚至村里通风报信。有的人甚至为了得到更加准确的督查信息,鼓动自家符合条件的成员去应聘公益岗位。此外,在启动环保监督社会化后,虽然通过发放奖金的方式鼓励群众对违法开工行为进行举报,但是获得奖金的条件是必须实名举报,这也大大地降低了当地居民举报违规开工企业的积极性。

在镇以下的村庄,情况更甚。一般而言,村长由村民选出,在本村具有一定的威望,或者是宗族势力较大,或者是能力较强的年轻人,他们也大多从事家具制造行业。在村庄这样的熟人社会里,出于连任的考虑,他们一般不愿意得罪本村的居民。另一方面,村长和村委成员与家具生产的小作坊主们都有着千丝万缕的联系,或者是血缘关系,或者是生产上的联系(他们的供应商或者是下游产业制造商)。所以,作为村里的领导,他们一方面要完成镇政府领导委托的环保督查的任务,另一方面也希望自身能够利用其所在职位的信息优势(经常能提前获得环保检查的信息)从事生产经营。他们并非想从中捞到好处,只是希望能够摆脱检查的困扰,正常进行生产以维持生计。

“一般村里都会提前通知啊,不过有时候村干部也不知道,还有夜查的。在村里干的还要求必须远离居民区100米,村里好几处厂房盖了两年多了,到现在还没租出去。”(2019-11-05,D省Z市Y镇某村居民的访谈)

在乡镇和村庄这样的半熟人或熟人社会,出于人情方面的考虑,一般偷着干的作坊也不会被附近居民举报。

“有一次因为机器声音太大,影响到邻居休息就被举报了,大家都是邻里,也不好意思直接找人家。恰好没过多久,他家小孩子过满月,我就去给人家随了份子,这事就这么过去了,以后谁也没提,也没有再被举报过。”(2019-11-04,D省Z市Y镇某家具初级产品加工制造商的访谈)

这就形成了基层环境督查中的双重治理:一方面是基层执行人员突击检查,应对上级,被检查的企业或小作坊灵活变通,应付检查的“偷着干”行为;另一方面,基层工作人员在上级环保督查期间的严格检查和没有环保督查时的常态环保检查,督促企业环保升级并且淘汰散乱污企业。因而,无论是出于辖区企业生产和居民生活的考虑,还是出于维护辖区内干群关系的考量,基层政府的“运动式应对”都减少了由于环保督查“一刀切”给当地企业和民众带来的生产生活压力和由此可能产生的社会矛盾和冲突,从而最终维护了基层社会的稳定。

5 结论与进一步讨论

5.1 环境督查下小镇的“运动式应对”策略

基于深度的调研材料,本文在乡镇治理的情境下考察了基层政府工作人员与辖区企业、民众一起运动式应对环保督查的行为及其背后的驱动逻辑。相较于现有研究基于科层视角的对于中央与地方关系的分析,本文聚焦了市(县)政府、乡镇政府、村委会、企业、民众这一政策执行链条末端的五类行动者,从基层环境治理的三个困境出发,分别讨论了这些行动者在环保政策推进的不同阶段所采取的不同应对策略。基于这些讨论,以期较为系统地呈现小镇在环保督查中的“运动式应对”策略(见表1)。




首先,在环保督查的启动阶段,上级下达的正式环保任务与当地实际环境治理水平之间的差距是较大的。尤其是当地的家具企业多以家庭作坊为主,喷漆、抹腻子等环节无法达到环保要求,而且这种情况在短时间内也很难改变。在这种情况下,市(县)和镇政府为了有效地完成上级环保任务,表面上也非常重视环境治理工作,只是工作重点没有放在本市本镇的支柱产业家具企业的整治上,而是放在了本市做的比较好的H镇的生态修复工作的推广上。把这项工作作为水污染综合治理试验来推广,替代对家具企业的环保督查,用这种“环顾左右而言他”的方式来暂缓落实环境治理政策,在很大程度上也是基于家具产业在本地的发展考虑。

第二,在中央和省环保督察组到达该市检查前夕,尤其是全国“2加26”大规模环保执法开始后,为了迎接上级的督查,市(县)政府开启了对Y镇的突击检查,相应地Y镇政府和村委会都开始突击检查企业,并准备筹建供全镇工商户使用的大型喷漆中心。当然,市、镇政府出于保障本地支柱产业发展和民众就业的考量,在检查之前常常会通过市(县)领导→镇领导→村委会领导这样的链条向下逐级传递检查信息,从而通知企业或小作坊上级的检查时间。企业和散户得知消息后会相约停产以应对检查。当然,在环保督查向纵深推进的过程中,基层政府工作人员的环保督查已经变成了常态,在上级督查的间隙也经常主动地去企业督查环境治理状况。

第三,在中央和省环保督查组“回头看”的压力下,为了更有效地完成上级任务,市(县)政府开始主动地高频率地去各个街道和乡镇视察上级督办问题的落实情况,并加强公众对于环境的监督工作。镇政府领导干部实行“一岗双责”,多部门联合督查清理污染企业。从社会情境的逻辑上,县政府依然会在检查之前将上级督查的时间告诉镇领导,镇领导也会把这一信息转给村委会领导、辖区企业和他们熟悉的亲戚朋友,村委会领导则再把这一检查信息转给村里的小作坊和村民,企业和民众在得到消息后再次停产停工。在多次的环保督查“回头看”的过程中,中央和省督查组也注意到了基层这些“偷着干”的运动式应对行为,因而采取了“夜查”甚至不通知的情况下突击检查等措施,这让市(县)政府的环保检查在频率上常态化,在范围上形成地毯式、网络化督查,镇政府则进一步把环保责任落实到领导个人,并将督查重点向纵深发展,聚焦排查散乱污户,打击隐瞒敷衍等行为。当然,辖区企业和民众在大多数情况下仍然会获得检查信息,但是随着各级政府检查力度和频率的加大,逐渐地有些企业迁到别的地方去了,有些民众也只能去外地打工。

因而,基于官僚体制逻辑和社会情境逻辑,市(县)、镇政府通过“运动式应对”这一变通的策略,较为有效地完成了上级的环保任务;同时,在一定程度上保障了辖区企业和民众的生产生活,部分缓解经济发展与环境保护的张力,避免了搞环保“一刀切”⑦带来的社会矛盾,从而维护了基层的稳定。

5.2 进一步讨论

从基层政府在环境治理中的应对策略引申开来,本文在更普遍意义上的学术关注是:如何在中国当下的治理环境中理解基层官员的政策执行行为?关于这方面的研究一直是近年来学界的热门话题[24,25]。本文可能在以下两方面有助于拓展现有理论。

5.2.1 官僚体制、社会情境与基层官员执行行为的关系

基层政府的政策执行行为研究是当下中国治理研究的热点,许多研究注意到,由于上级正式政策与地方实际之间的差距造成了中国基层治理困境,由此形成的理论预设是:鉴于上级政策与地方实际在很多情况下是不一致的,基层官员为了完成任务而被动地调适执行策略。本文并不试图反对这些研究的论述,但也指出了它们只是刻画了基层官员执行行为的一个侧面。在基层治理中,基层官员在官僚体制和社会情境的双重逻辑塑造下,所做出的执行行为既不是消极地应付上级任务,也不是积极地迎合本地民众;既不是亦步亦趋地执行上级任务,也不是没有原则地保护当地经济发展,而是为了解决大国治理背景下上级政策一统性和地方实际差异性之间的困境,避免“一刀切”治理带来的社会矛盾,而主动采取的灵活应对策略,从而在有效治理与地方经济发展之间找到一个微妙的平衡点。

简言之,“运动式应对”策略是缓和一统体制与有效治理矛盾的产物,是实施基层治理的需要,更是基层官员为了有效完成上级任务而主动权变的结果。因而,当前的研究过分强调了中央与地方政府之间的博弈或者基层官员与企业、民众共谋的负面效果,而忽视了在政策执行这一末梢链条,纵向科层制与社会情境因素对于基层官员有效完成上级任务行为的塑造。因而,在考察中国的基层治理时,不仅要看压力型体制下基层政府以及基层与企业合谋等的应付行为,而且要注重挖掘基层政府与辖区企业和民众联合应对以有效完成上级任务的面向。

5.2.2 非正式制度在基层治理过程中的作用

组织社会学的研究很早就注意到了组织中同时存在正式制度与非正式制度,其相互关系塑造了不同的管理模式[26,27]。非正式制度与正式制度可能具有替代、互补或冲突的不同关系[28]。近来有学者认为非正式制度在维系正式制度中发挥着重要的作用,中国国家治理的核心是正式与非正式制度的携手共治[21]。本文的研究则进一步验证了非正式制度对于维系正式制度的作用。基层政府在环境督查中的“运动式应对”作为一种非正式制度,缓冲了环境治理“一刀切”给辖区生产生活和社会秩序带来的困境,缓和了一统的政策制定与基层有效治理的矛盾。

与正式制度相比,非正式制度虽然不具备正式的法规、规章、政策等的权威特性,但在实际的治理过程中,非正式制度具有柔和性与灵活性的特点,从而发挥着对正式制度的补充以及缓和一统体制与有效治理矛盾的作用。第一,非正式制度柔和的特性让它可以作为正式制度的补充。在正式制度中,科层体制的刚性约束让基层政府必须完成上级任务,除此以外没有其他的方式应对;而非正式制度恰好可以弥补正式制度中的刚性不足之处,通过一个个变通的做法“以柔克刚”地帮助正式制度在基层顺利执行,而这些变通的做法也会通过组织文化和行为习惯保存下来。这就是为什么“运动式应对”成为很多基层政府在环境治理中的常态做法的原因。第二,非正式制度的灵活性让它可以缓和基层治理中一统体制与有效治理的矛盾。中国国家治理中一直存在着一统体制与地方有效治理的矛盾,在这一过程中,非正式制度在执行过程中的灵活性起到了缓和矛盾的作用,在上级政府与民众之间起到了缓冲的作用。对于环保政策,如果硬性地“一刀切”推行,地方企业和民众就无法正常生产生活,激化矛盾,不利于地方社会的稳定;如果基层政府应付甚至不执行,就无法完成上级任务,更不利于整体生态环境的改善。

综上所述,作为一种非正式制度的“运动式应对”是基层政府针对“运动式治理”所经常采用的执行策略,它柔和性和灵活性的特点让基层政府能够在有效治理和维护社会稳定之间找到一种微妙的平衡。当然,“运动式应对”也隐藏着走向形式主义的风险。当前基层治理的多任务、大工作量已经成为共识,面对如此多的上级任务,在完不成的情况下就出现了形式主义的问题。2019年,针对基层形式主义的问题,中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。因此,为了真正促进经济发展与环境保护的共生,从根本上实现环境的有效治理,需要从制度上提升治理水平:合理分配上下级权责任务,赋予乡镇更多可调配的资源;科学合理地设计和分解环保指标,让基层政府经过努力能够达到指标的要求而不是指标太高让人“望而却步”;在基层政策执行中,加大激励机制的设计,让基层公务员拥有更多自由裁量权来随时处理突发事件。当然,基层政府“运动式应对”是释放“压力型体制”压力的一种方式,如何保持“压力型体制”和“运动式应对”之间的平衡是今后值得深入研究的一个重要领域。


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注释:

①文中的田野资料主要来源于对于D省Z市Y镇的参与式观察,也有面对面的深度访谈。为了确保调研资料的真实性和准确性,调研回来后还使用了电话和微信等访谈形式,从而再次确认信息。除了Y镇,本文的田野资料还有部分来自于作者对Z市的W、G街道,以及D省L市L镇等其他城市几个乡镇的访谈资料。

②本文所讨论的基层政府与当地企业的合作关系在戴慕珍(Jean Oi)提出的“地方法团主义”(Local Corporatism)中也有所讨论,戴慕珍的讨论是在中国财政分权背景下提出的,认为基层政府与乡镇企业之间演化出了地方法团主义的发展模式,这一观点主要是对中国分税制之前基层政府与乡镇企业为实现经济增长而进行合作的一个观察(参见文献[6])。本文则从社会治理情境下展开讨论,探讨集权式的环境督查如何激发了基层政府与当地企业的环境治理合作,既包含了戴慕珍提到的以经济发展为目的的合作也包含了二者为环境保护本身而做的努力。

③按照王汉生等学者的定义,“变通”是指制度的执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下,自行做出改变原制度中的某些部分的决策,从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。参见文献[13]。

④欧博文和李连江(O’Brien&Li Lianjiang)认为由于中央宏观政策与地方实际状况之间的差距导致了地方政府在执行政策时并不全然执行中央的决策,常常会出现“选择性执行”的情况。参见文献[14]。

⑤共谋行为(Collusion)最初在经济学中是指在信息不对称情况下,市场中几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的行为。周雪光从组织社会学的视角提出“共谋”是指在政策执行中,上下级政府联手应对更上级政府的现象,反映了政府组织决策的一统性与执行过程灵活性之间的悖论。参见文献[15]。

⑥Z市是一个县级市,属于D省省辖县级市,由B地级市代管。

⑦2019年9月4日生态环境部通报临沂市兰山区及部分街镇急功近利,应付考核搞环保“一刀切”问题:该辖区部分街镇餐饮企业大面积停业,400余家板材企业被迫集中停产,25家货运停车场除1家兼顾公交车停放而正常运营外,其余全部停业整顿,严重影响了当地人民群众生产生活。