从扶生存到扶发展：以产业化扶贫实现高质量脱贫 ——基于内蒙古自治区开鲁县、科左后旗脱贫攻坚的调查

作者：张慧慧 余孝东  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-02-10  浏览次数： 1297次

2018年，习近平总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上谈到：“产业扶贫要考虑长期效益、稳定增收，实现脱贫效果的可持续性是打好脱贫攻坚战必须正视和解决好的重要问题。”然而，在产业扶贫开展过程中，盲投入疏地情、重输入轻培育、图成绩不长效的一刀切式扶贫、运动式扶贫、好大喜功式扶贫等现象屡见不鲜，导致了落地产业对当地地情适应性不足、与既有产业体系衔接性不够、对当地贫困户带动性不强等“水土不服”的负面效应，既消耗了扶贫资源，也消解着群众脱贫致富的信心。鉴于此，通辽市开鲁县及科尔沁左翼后旗立足本地传统优势和资源禀赋，通过建构立体式产业体系、层级式帮扶体系、协同式助贫体系，探索出一条产业化贫的长效化脱贫道路，实现了产业扶贫从“救济式扶贫”到“开发式脱贫”的效果转换，在带动贫困户高质量脱贫的同时，有效促进了产业扶贫与产业兴旺的政策衔接。

一、聚焦三类产业，破产业投入“落地易，生根难”困境

开鲁、后旗两地立足本地资源禀赋和产业基础，通过打造多元化产业结构，实现产业扶贫遍地开花、开花结果。

（一）立足主导产业，实现传统优势向脱贫成效稳固转化

一是抓好黄牛主导产业。科左后旗立足黄牛产业基础和农牧区实际，确立了以牧为主、以农促牧的产业发展大方向，全面推进黄牛产业全产业链发展，将贫困户全部吸纳进入产业链增收，充分发挥黄牛产业对贫困户脱贫致富的带动作用，为实现稳定脱贫奠定基础。2018年全旗贫困户（含已脱贫户）养牛6万余头，人均养牛2.2头。二是壮大传统种植产业。开鲁县基于地理区位及“国家高效特色农业示范县”的传统优势，大力发展以玉米及其深加工为主的“金色”产业以及以红干椒种养加为一体的“红色”产业，辐射带动贫困户稳定亩产、提高单产、增加收入。如东风镇东方红村建立红干椒溯源示范基地6000亩，带动203户贫困户参与种植。

（二）打造特色产业，推动生态资源与脱贫“财源”协同互促

一是沙地特色种植拓脱贫路径。科左后旗依托退耕还林地块，鼓励农户通过自耕或土地租用、流转等方式开展经济林果、苗木花卉、蒙中药材等特色种植业，通过技术支持、优先选购等节点帮扶助贫困户增收致富。如甘旗卡苗圃在努古斯台镇年均出资82.7万元帮扶域内8个嘎查贫困村260户贫困户建设果树经济林基地413.5亩，预计年收入可达496.2万元。二是生态资源就地转化提脱贫成效。通过实施沙地治理，农牧民和贫困人口的土地资源转化为生态资源资产，持续释放生态红利。据统计，截至2017年底科左后旗全旗贫困户有林地面积27.18万亩，日均可固定二氧化碳22664万公斤，每年可为贫困户增收489.24万元，实现贫困户生态有形资产到经济收益的转化。

（三）培育新型产业，促进产业扶贫与产业兴旺有效衔接

一是“小产业”落地生根。鉴于传统以玉米为主的种植业收入稳定但空间有限的问题，开鲁县麦新镇依托本地养鸽大户，主动对接、动员引导贫困户与“悠夫家鸽养殖合作社”建立合作关系，由合作社为贫困户免费提供“鸽笼鸽雏、四季防疫、保险理赔、上门回收”等系列服务，贫困户每年可享受分红5000元。截至2018年已辐射4个乡镇607户贫困户。二是庭院经济开花结果。针对农牧户庭院面积大、利用不充分的实际，通过政策扶持、企业带动、技术培训等措施，积极引导贫困户利用庭院种植蔬菜瓜果、发展特色养殖，一方面通过自给实现节流，另一方面以定点购销稳定价格或帮扶单位对口采购拓展销路的方式确保贫困户实现增收。科左后旗全旗贫困户发展庭院经济8300亩，人均可增收4000元左右。

二、构建层级帮扶，解产业扶贫“干部干，群众看”窘境

为提升扶贫效果、释放产业发展红利，开鲁、后旗两地针对贫困户不同的基础条件和发展潜能制定出了层级式的帮扶体系。

（一）因户施策，帮扶范围全覆盖

一是贫困户分门别类。基于多样化致贫原因，充分考虑贫困户的基础条件与发展潜能，制定针对性措施进行精准帮扶。如科左后旗根据贫困户征信条件和劳动能力，精细划分为能贷能养、能贷不能养、不能贷能养、既不能贷又不能养四种类型，并针对性的采取自养、托养、代养和“铁牛”等不同养殖模式。二是边缘户/返贫倾向户前端阻断。为降低贫困发生率，对因病、因灾等原因造成有致贫、返贫倾向的一般农牧户实施前端贴息贷款等措施，吸纳其进入产业链，阻断致贫、返贫路径。如有致贫倾向户发展养殖业，由县、镇、村三级协助办理5万元以下贷款，贷款到期后农户偿还本金及年基准利率5厘的利息，其余利息由县政府补贴。

（二）对症下药，帮扶方式精把关

一是家庭产业模式。对于有生产经营能力、符合征信条件的贫困户，通过发放贴息贷款、免费提供农资等措施，引导贫困户发展黄牛养殖、庭院经济等特色种养业，形成“小规模大群体”的格局，使每户贫困家庭都有1~2个产业支撑。二是托管代养模式。对无劳动能力、无养殖条件、无技术和无管理经验的贫困户，通过合作社合养、大户托养、亲友帮养等方式实现户户有增收项目。科左后旗103家合作社（大户）为2482户无劳动能力贫困户托管养牛5485头。三是反担保贷款模式。对于有生产经营能力但不符合征信条件的贫困户，通过协调企业、合作社、养殖大户和包联干部实行反担保贷款或使用项目资金为贫困户发放生产资料，带动贫困户在产业发展中受益。如科左后旗朝鲁吐镇利用“三到村三到户”项目资金为71户不能贷能养的贫困户各购买基础母牛1头，保证贫困户家家有牛养。四是托底包养模式。为解决无劳动能力、不具备贷款条件的贫困户增收问题，科左后旗结合实际，利用市旗两级资金，依托专业养殖合作社，制定实施“铁牛帮扶计划”，由镇村帮助协调贷款，入股龙头企业、合作社或养殖大户委托经营，贫困户享受分红。2017年科尔沁牛业为1283户不具备贷款条件和养殖能力的贫困户申请担保贷款，统一管理，连续三年给每户分红4000元。

（三）步步精耕，帮扶效果得长效

一是构建技术服务体系。针对传统养殖模式粗放、效益低的问题，科左后旗建立旗镇村三级服务网络，每年定期开展黄牛饲养、防疫、改良、育肥等实用技术培训和现场指导活动，同时建立健全农牧业服务中心和基层兽医站所，通过构建完善的服务网络确保贫困户有牛养、养好牛。全旗现有基层动物防疫站22个、基层兽医130人、村级防疫员395人、村级协检员335人，重大疫病免疫密度达到100%。二是稳定产品购销体系。科左后旗创新订单农牧业，引导龙头企业在互惠互利基础上，与农牧户、家庭农牧场、农牧民合作社签订农畜产品购销合同，合理确定收购价格，通过保底价收购、利润返还、建立风险基金等方式，形成稳定购销关系。如家和农牧业公司通过提供秧苗、技术和订单回收的方式扶持1295户贫困户种植秋葵、土豆、香瓜等蔬菜瓜果1950亩。三是强化监管保障体系。为确保扶贫贷款真正用于发展生产，科左后旗由结对包联干部和嘎查村“两委”班子共同监督、引导贫困农牧民使用贷款购买基础母牛，对于无能力购买或资金使用把握不准的贫困户，由结对包扶干部和镇村干部协助统一购买；同时利用扶贫资金为贫困户饲养的所有基础母牛办理养殖保险，意外死亡的牛由保险公司按照6000元/头进行赔付，有效降低了养牛风险，解除贫困户养牛的后顾之忧。

三、配套协同举措，化产业发展“扶持减，立马散”难题

产业扶贫是多方主体参与、多种要素共同发挥作用的系统过程。

（一）推进层级服务，变产业扶贫为产业化扶贫

一是完善持续发展产业链。为提升扶贫产业的可持续发展，科左后旗通过推进品牌建设、培育龙头企业、完善交易平台等措施，带动黄牛产业向规模化、标准化、组织化方向发展，在提高本地牛产品市场竞争力的同时，对蒙东、黑龙江、吉林、辽宁、河北等地区发挥了一定的辐射带动作用。二完善长效脱贫发展链。实现贫困群众的稳定脱贫，村集体经济建设不可或缺，科左后旗通过集体经济“清零行动”，不仅增强了集体经济的堡垒作用，也为贫困户稳定脱贫提供了坚实保障。如利用“三到村三到户”资金，全县54个项目村通过股权保值分红获得的9万元集体经济收益全部用于为嘎查村内建档立卡贫困户发展养猪、养鸡等产业补助。

（二）完善协同机制，变运动扶贫为长效化扶贫

一是坐实政策协同。科左后旗结合中央、自治区、通辽市的产业扶贫政策以及本地区经济社会发展实际，相继制定出台10项发展黄牛产业的相关政策，同时创新构建以政府贴息、企业担保、群众联保等方式为主的扶贫资金保障体系，实现贫困户养牛贷款全覆盖，共发放养牛贷款7.9亿元，其中为建档立卡贫困户发放3.7亿元。二是落实人员协同。建立领导包村联系群众、县直机关单位包村帮扶制度、干部驻村集中专职制度以及干部驻村帮扶考核制度等长效化结对帮扶机制，实现驻村联户“一对一”“点对点”帮扶。开鲁县选派以科级干部为主的185名工作队长（第一书记）、482名工作队员、县镇村三级包联干部1463名，实现对接帮扶全覆盖。

（三）密切利益联结，变单向度扶贫为全民化扶贫

一是加强农-企对接。积极培育重点龙头企业，通过订单收购、担保贷款、提供就业岗位等联结方式，探索带动型产业扶贫模式，充分发挥龙头企业的强大带动力，让脱贫致富跑出“加速度”。如开鲁县依托伊赛肉牛、洪泰基础母牛等农牧业龙头企业，发展“牛联体”“羊联体”和“猪联体”，带动3284户贫困户年均增收5000元。二是加强农-社对接。加强贫困户与合作社的利益联结，引导贫困户加入养牛合作社，通过统一购牛、统一管理、统一销售，降低饲养成本，提高养殖效益。科左后旗现有278家合作社与3360户贫困户合作养牛1.46万头，成为贫困户稳定脱贫中坚力量。三是加强农-农对接。针对生产能力弱或无生产能力的贫困户，推行能人带户、托管代养模式，通过与种养大户长期合作经营加快带动农牧民增收步伐。如科左后旗115位养殖大户为2482户无劳动力能力的贫困户托管养牛5485头，成为稳定脱贫的重要组成部分。

四、正视政策短板，探索长效化脱贫体系

（一）当前产业扶贫中的问题与不足

一是金融风险高。近年来，国家通过出台一系列优惠政策不断鼓励和引导金融机构参与脱贫攻坚。自2014年至2018年，科左后旗各类金融机构不断探索扶贫资金投放的有效形式、加快资金投放速度，累计发放养牛贷款7.9亿元，为7807户建档立卡贫困户发放扶贫贷款3.7亿元，覆盖有养殖意愿的所有贫困户。然而，在“防范金融风险就是死死的盯住牛”的现实窘境下，监管与风险共担机制亟需创新。二是行政主导力度大。在产业发展与行政部门脱贫任务挂钩的现实环境下，扶贫资金投入、产业项目选择、落地产业带贫数量等都有严格规划和执行，浓厚的行政力量主导产业发展虽在短期内取得了较好的脱贫成绩，但从长期来看是否会违背市场经济规律、是否会抑制产业内在发展活力等问题都值得深思。

（二）优化产业扶贫的对策建议

一是量体裁衣，选好扶贫产业。应充分利用既有产业体系对贫困户的带动作用，稳步探索新型产业，优化产业结构，以多元化产业布局提升脱贫成效，实现一超多强。二是防患未然，严防金融风险。金融扶贫成效固然可观，但应充分考虑未来可能面对的金融风险，建议可进一步划分政府部门、银行、保险公司和担保公司等不同主体在金融扶贫中的责任，健全风险防控体系；同时，应根据脱贫情况及时调整脱贫户后续贷款和再贷款政策，明确贷款利率，做好政策衔接，保证政策稳定性。三是适度放权，尊重市场规律。产业发展是经济活动，应充分遵循市场规律进行生产发展，建议一方面按照市场需求引进和培育龙头企业、合作社等新型经营主体，通过精准对接群众，形成产业与贫困户的利益联结机制，让贫困户参与生产、实现就业、分享产业红利，提升贫困人口的自我发展能力；另一方面尊重市场规律，在保障贫困户利益的前提下，给予企业、合作社等新型经营主体足够的市场空间，适度减少政府干预。