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党的十九大以来我国基层治理的动力及其转向

作者:颜德如 张树吉  责任编辑:王铭鑫  信息来源:《学习与探索》2020年第12期  发布时间:2021-02-10  浏览次数: 114

 基层治理是国家治理体系的基石。党的十九大以来,我国基层治理逐渐由“体制构建”向“体系构建”转变,关注基层治理体系中核心要素对体系稳定、持续增效的维系机理,已经成为深化基层治理研究、彰显中国特色社会主义制度优势的理论命题。在此背景下,“动力激发、动力梗阻、动力转向”为进路,探讨基层党建、基层公共服务与技术治理对于巩固基层治理体系稳定性的逻辑关系,不仅有利于创新基层治理研究视角,而且有利于整合治理资源、激发整体性动力。

关键词国家治理;基层治理;基层党建;基层公共服务;技术治理


基层治理是指在我国城市街居、农村乡镇及村构成的管理层级中,党、政府、辖区单位、社会组织及社区居民,围绕本地域内的公共事务与公共服务,通过民主协商、共建共治的方式实现公共利益的政治过程[1]。基层治理是国家治理体系的基石,党中央高度重视基层治理的发展与创新。党的十九大提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制[2]党的十九届四中全会将其升华为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系[3]。这推动了基层治理由“体制构建”向“体系构建”转变,在这一过程中,诸多发展要素间的结构配置关系在治理实践中相互作用,转化为提升基层治理效能的动力机制。显然,这两次党的会议在国家战略层面规范了各要素间的“应然关系”,而如何激发要素的内在动力,以维系基层治理体系稳定的“实然逻辑”,却缺少理论关注。党的十九大以来,党中央领导下的国家、社会与市场的关系逐步转向平等互信、多元合作,这为各要素激发动力提供了新的互动载体。与此同时,大型企业创建的信息化技术运行模式,借助产品推广与市场交换,既优化了基层群众的技术感知,又塑造了基层治理中多元主体的思维方式、行为选择。但是,这种技术工具驱动的社会发展并未消除影响基层治理体系稳定的各要素的局限:一是政府的科层组织结构无法过度追随市场化的技术导向;二是限于资源稀薄、合法性不足的约束,社会组织无法过多分享公权力,从而弱化了组织能动性;三是公民因“理性经济人”的计算缺乏参与非公共事务的热情;四是强调代议制优化参与过程的民主协商、依赖国家权力保障与公民自觉的社会法治更关注公共利益的分配。在此背景下,唯有党能肩负起维系治理体系稳定的职责,缓解各要素互动过程中的变革压力;“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”要求将基层公共服务供给贯穿于党在基层治理中激发各要素动力的政治过程。由此可见,在各要素推动基层治理体系稳定运行的过程中,基层党建处于基层治理体系的战略引领地位,基层公共服务扮演着中观布局的角色,技术治理则发挥着微观支撑的功能。在推进基层治理体系稳定运行中,基层党建、基层公共服务与技术治理比其他要素更具全局性、战略性。因此,本文将从三者的逻辑关系剖析实现基层治理体系稳定的内在动力及其转向。

一、基层党建基层治理体系的战略引领

基层党建是基层治理体系稳定存续的战略要素,其维持治理体系稳定的动力是通过党在基层社会领导多元主体参与所激发的。从服务资源流动的意义上看,多元主体参与基层公共服务要形成持续的资源输送与利益回应,而基层党组织引领基层公共服务,能够打通多元主体利益回应的资源通道。由于共享公权力,基层党组织行使权力的过程是以政治引领为资源整合导向的,较少涉及具体资源的向下分配;而基层政府则主导具体资源的调配,以政绩考核优先为主,堵塞了多元主体发展资源补偿的通路。这种组织发展资源在基层党组织与基层政府间的模糊共享,源自两者在具体运行机制中职责关系的混淆。与此同时,由于资源向下流通的匮乏,技术治理赖以依附的组织化动员路径被迫收缩,技术工具所产生的服务效能也受到削减,间接造成了基层党组织激发动力的梗阻。因此,基层党组织必然要转向协同基层政府,在基层公共服务中实现资源上下流通。

1.以组织建设、制度建设强化政治建设

党的十九大强调,“党的政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向与效果[2]。党在基层的政治建设,要始终坚定“全心全意为人民服务”的宗旨。这要求基层党组织,“党要走进群众、党要团结群众、党要服务群众”的价值理念,贯穿于技术治理撬动基层公共服务的过程中,而实现两者的有机结合,在于如何架起国家与基层群众密切联络的桥梁。我国古代的中央政权虽频繁更迭,但真正将自上而下的权力触角延伸到基层社会的少之又少,“皇权不下县”揭示了自上而下的文官组织无法破除乡绅群体长期垄断基层社会、阻隔建立国家联系基层社会通道的困局[4]而党探索出的“群众路线”则构筑了中央权力下沉的制度化路径,成为激发基层党建动力的关键枢纽。

党的组织建设奠定了党整合基层社会的组织保障,充实了基层党建动力激发的组织载体。党的十九大指出:“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点,突出政治功能,把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。[2]因此,提升党在基层的组织力,要有效整合党服务群众的组织思想、组织形式。其一,深化党联系群众的组织思想。继续传承党组织团结群众的思想灵魂,坚持实践“支部建在单位上”“支部建在楼栋里”的新模式;强化党对干部人事工作的领导权,鼓励党员竞选与担任基层自治组织的委员会委员,坚持推行党委书记、副书记与主任、副主任的岗位相互兼任。其二,要强化党联络群众的组织形式。坚持构建以党员为纽带的街道党组织、社区党组织、社区党支部、楼栋党支部、网格长为主体的城市基层组织垂直链条,“乡镇政府(党组织)、村党支部、村民委员会、村民代表”为主体的农村基层组织垂直网络[5]。这样,党在城乡基层的组织建设中,通过“群众路线”统一组织思想与组织形式,使党的自身组织和外部多元组织建立了关联,从而成为基层党建持续激发动力的源泉。

激发基层党建的动力,必然要将民主参与贯穿于党的组织化动员过程,制度建设为此提供制度保障。党的十九大提出,“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主[2]。能否实现人民当家作主,关键是基层群众的意志、权益在基层公共服务过程中能否得到真实表达,选择权能否得到行使。为此,在组织化动员过程中,基层党组织要以党员为核心,充分调动群众的积极性,强化党员引领基层群众的民主参与。从制度建设来看,基层党组织要通过注册线上党支部工作群,实现多类型党员的在线注册、在线报到、在线互动,强化党员管理与教育机制,并以此为基础,利用社交媒体、微信群、QQ群等网络即时通讯手段,将基层民主决策、基层民主选举、公共事务集体评议及党员联系群众等工作制度,贯穿到常态化的社区服务活动中。可见,基层党组织通过政治建设引领组织建设、制度建设的过程,为激发党维系基层治理体系稳定的动力奠定了坚实保障。不难发现,基层党组织的动力激发逻辑,是以党组织自身建设为起点的,而能否凭借其自身组织建设,在技术共享、服务资源输送的组织化动员过程中关联外部多元组织,核心在于基层党组织的运行机制能否有效回应多元主体的利益诉求。然而,多元主体一边嵌入基层党组织的运行机制,以响应政治引领;一边嵌入基层政府的运行机制,以获取行政赋权。这种交叉形式引发了基层党组织与基层政府回应多元主体利益“谁均衡、谁保障”的责任划定与风险逆生的现象。

2.组织化动员何以兼容多元利益

后单位制时代,党和政府通过城乡基层社区服务活动的再组织化,将多元主体纳入各自的运行机制中,并依托技术工具实现主体服务供给与服务需求的匹配。这实质为激发基层党建活力的动态过程。党的十九大确定的“共建共治共享”社会治理体制,虽然规范了“党委领导、政府负责”[2]的主体权责关系,但并未消除各自在组织动员过程中回应多元主体利益诉求职责的模糊性,其背后的诱因源自双方组织化动员的运行机制差异。对基层政府而言,“网格化层级 政务信息平台”搭建了组织化动员的轴心,在纵向层面上,区(县)局、街道(乡镇)科与社区专干形成联动,在横向层面上,各级负责人联络职能分管的局、科室、专干进行协同;基层党组织以“网格化层级 党务信息平台”作为组织化的动态框架,通过党员报到、编织区域党建网、吸纳辖区范围内各单位支部,实现了垂直层级党组织与横向各单位党支部的动员。基层政府的运行机制往往服务于行政绩效考核等政务层面,为完成目标任务吸纳、整合资源,这在一定程度上会牺牲多元组织的利益;基层党组织的运行机制、动员对象多为体制内的单位[6],关涉多元组织发展的实质利益,并没有以组织目标的形式纳入党建范畴[7]。基层政府则突出指令性的专款专用,基层党组织依靠专项党建经费。这种系统内部资源的分配机制,既压缩了多元主体寻求资源补偿的空间,又增加了向多元主体输送服务资源的成本与风险。

多元主体凭借参与公共服务供给、适应信息技术调控等方式从基层社会争取到的有限资源,已经成为其治理资源的主要来源,但在治理实践中往往深受基层党组织与基层政府的影响,即党和政府在共享国家权力过程所形成的治理框架超越了基层群众自发赋权予多元组织所生成的能力限度。这样,党和政府通过持续转借多元组织的资源输送不断缓解基层群众因服务矛盾产生的逆生压力,这远比多元组织利益缺损诱发的外部压力要低缓得多。基层党组织与基层政府在其权力支撑的运行中,对于本应承担的维护多元组织利益的职责与义务并没有表现出清晰的界限,这就使得党和政府在基层治理的实践中往往相互关联、互为一体。因此,在基层治理实践中进一步厘清党政关系,有利于破解多元主体利益回应的困境,这是实现基层党建动力转向的重要抓手。

3.公权力分享中党带动层级部门协同联动

由上述分析发现,党在基层公共服务中的领导事项与基层政府的职责事务是有重叠的。正如林尚立所言,“在新的组织背景下,党要保持和巩固党的领导核心地位,保证党对社会的有效整合[8]。在此基础上,他明确了此种重叠关系的背后诱因,“变化了的党、国家与社会的关系,即党、国家与社会从高度一体化的状态发展为党、国家和社会既相对独立又有机联系的状态[9]。这有助于重新审视基层党组织与基层政府在基层治理实践中的关键作用。基层党组织与基层政府作为基层公共服务的法定供给主体,因履行服务职责与义务,奠定了持续分享公权力的主体优势。尤其在信息整合、技术传递的主体优势不均衡的条件下,其掌握的基层群众的服务需求,相较社会所获取的信息更加精准与系统。这就压缩了多元主体分享公权力的空间,造成了三者间利益共享的不均衡。这既塑造了公权力共享下党与政府、党与社会、政府与社会的关系,同时揭示了在不均衡权力支配下党、政府、社会力量的利益交换逻辑。从三者组织行为的共性来看,一个交叉点是以供给公共服务为支撑,竞相争取基层群众的信任与认同,并在此过程中使各方关系呈现出两种共生形式:法定关系与经验关系。其差异表现在:党与政府围绕服务供给的法定关系是领导与被领导,经验关系为统筹引领;党与社会围绕服务供给的法定关系是领导与被领导,经验关系为服务团结;政府与社会围绕服务供给的法定关系是公共管理与服务,经验关系为行政干预与吸纳。而经验关系对法定关系的具体作用主要通过两个方面呈现:一方面,在基层公共服务活动中,各方的法定关系在实践中受技术工具的塑造,不断以经验关系来巩固,这是由于党与政府借助信息工具发挥即时匹配服务资源的优势,增强了权威支配的力度与强度,使其组织目标一再优先强化。另一方面,指标化、数字化的技术整合,加速了公权力共享下经验关系的发育程度,基层党组织通过党务信息平台、党员联络群众,将组织化动员的事项精准到“一事一议”,准确把握党动员群众的规模、频次及参与程度。基层政府利用技术手段,将行政考核任务指标化,量化了行政指令对资源需求的规模与幅度,提高了俘获外部组织资源的准确性;而基层多元主体被动适应党、政府技术化指标设置过程,供给远多于额定服务资源的需求量。

通过分析发现,法定关系固有的资源整合困境可以通过经验关系中服务资源输送、信息工具强化等措施得到有效缓解,且法定关系不断依赖经验关系。在此基础上,基层政府凭借经验关系,将吸纳与整合的多元主体的部分服务资源用于缓解基层党组织所承受的服务压力,进而获取了党默许经验关系支撑其运行机制的合理性;而多元主体在党默许授权政府的过程中,所输送的服务资源则被嵌入了基层政府的行政意志。因此,基层治理中党与政府关系的重新认识,确定了多元主体利益缺损的症结所在。

二、基层公共服务基层治理体系的中观布局

党的十九大提出,“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题[2]。基层公共服务关乎民生,是党在领导过程中整合诸多要素的行动指向,更是维系基层治理体系稳定的动力所在。2019年中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,提出“应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务”,这表明党领导城乡基层政府的工作重心,将转向强化基层公共服务。而党的十九大调整了社会力量新的发展方向,突出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[2],明确了社会力量要围绕适应技术治理,服务供给精细化、社会化、专业化等方向指导组织发展。一系列的政策规划将党、政府与社会之间的关系嵌套在基层公共服务中,并通过技术治理化解公共物品生产与供给的瓶颈。在实务操作层面,各方的具体服务职责将在系统化的服务活动中得以明确,在城乡基层社区服务活动的选题、招募、甄别、实施与评估等过程得以追踪[10]。经验观察显示,受基层党组织、基层政府与基层社会力量的介入与干预,社区服务活动流程被迫高度错位且不断去流程化,呈现出合并、缩短甚至剔除个别阶段的快速动员现象。各阶段开展的服务需求识别与真实利益定位被迫中断,转而以估算与整合替代。为此,精细化治理应然而生,即通过技术工具缩减流程环节,精准收集服务需求,重新激发基层公共服务的活力。因其受精细化供给的价值偏差所约束,破解基层公共服务动力梗阻的转向,应关注基层群众与自治组织的制度化参与上。

1.需求类型化与精细化供给

基层公共服务更倾向社区性公共服务[11],从服务的范围与群体来看,其更关注城乡基层社区服务。因此,基层群众的群体服务需求更为直观。党的十九大以来,尤其在党的十九届四中全会,国家更定为“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”[2]间接地明确了基层群众的服务需求类型与供给指向。这与“社区教育、社区再就业、社区卫生医疗、社区保障、社区养老”等服务相互对应。在年龄分段与基础设施分档的影响下,群体需求类型在社区日常化服务中得以延展,形成了群体需求类型化。在城乡社区服务活动的各阶段,群体服务需求理论要求实施普遍化、定制化供给,但现实中的服务供给遵循紧迫性原则,使得有限资源合理配置的供给矛盾日益激化。这需要基层党组织引入技术工具,以提高供给精细化水平,基层公共服务维系治理体系稳定的动力由此激发。

党的十八届五中全会提出,“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。”精细化治理由此萌发,并逐渐成为党的十九大以来创新社会治理的导向与方式。依托技术手段,实现了治理程序化、规范化、具体化、标准化,要求各级信息平台生成服务需求“信息点、信息流、信息链”的原始数据,避免传输过程中信息再加工,实现原始数据的整合与共享。然而,信息传播过程的困境是数据的收集与共享能否与各级主体建立利益相关性。从服务数据关联资源调配的意义上看,各参与主体在数据收集、共享过程中会理性地进行评判,各级信息责任主体会有意规避信息暴露的职责错位问题,从而衍生瞒报、虚报、谎报、编报数据等信息失真现象。不难发现,精细化治理不仅是一个制度与技术的问题,更是一个主体结构、资源配置结构、利益结构和权力结构的问题[12]。不对称的服务需求信息会导致供给实践与供给精细化的价值背道而驰,造成服务资源浪费、低效。可见,技术工具支撑过程中的精细化供给如何均衡服务过程中的多元主体利益诉求与绩效期待,直接影响着基层公共服务动力的强度。

2.以民为本抑或政绩为本

在基层公共服务供给实践中,精细化供给的公共价值与基层政府推行的技术工具存在一定的“依附逻辑”,必然会嵌入基层政府的行政意志与价值偏好。因此其不免会受到基层社会制度安排的影响,正如彼得斯与冯尼潘斯所言,“制度不仅被看作工具选择的根源,同时也被视为工具选择的限制条件[13]。事实表明,基层社会力量不具备权威权力,因而无法纠正精细化供给过程中的价值偏离;相反,它更多依赖于基层党组织、基层政府的公共理念与主体自觉。在法定关系上,基层党组织虽然能够领导基层政府的具体行政业务,却无法消除其科层组织的惯性。面对持续的“压力型体制”,基层政府不断整合技术工具撬动的服务资源,将其纳入实现组织目标的行政活动之中。在缺失纠偏制度约束的情况下,基层政府不断俘获精细化供给所吸纳的组织资源,并通过行政规制、规则限定,提升其俘获行为的强制性。

“全心全意为人民服务”的立党宗旨确定了基层政府的底色,但由于长期受制于压力型考核的约束,基层政府“向下负责”的责任感日渐淡化,“向上负责”的组织行动理念逐步强化,这正是精细化供给激发基层公共服务动力的梗阻所在。从委托—代理理论来看,精细化供给自发吸纳专业化社会组织的价值品质,也塑造了“基层政府、基层社会组织、社区居民”的服务委托与代理关系。基层政府不再生产具体公共物品,但仍持有基层群众因服务让渡出的代理权利;社区居民让渡权利,委托基层社会组织供给服务;基层社会组织生产与提供公共物品,填补政府职能转变的空白。这样,委托—代理的契约关系就发生了曲解,社区居民无法调整委托权利的流向,却需要服务;基层社会组织供给服务,转而依赖基层政府赋权;基层政府留置公民委托权利,通过调控多元组织代理,既服务于行政任务、又匹配服务群众需求。显然,基层政府异化了精细化供给内在的公共性,即在推进“以民为本”的过程中不断保留“政绩为本”的组织目标。

3.“向下负责”与赋权自治组织的双向互动

基层政府不断俘获精细化供给的服务效能,但并没有扼制基层公共服务的动力发展。相反,行政组织的公共理性选择的全盘考量,延续了激发基层公共服务动力的发展过程。基层政府在垄断精细化供给整合的资源存量与培育社会组织持续承接服务职能之间,作出了折中的理性选择,开辟了多元社会组织分享公权力的通道。乔恩·皮埃尔和B.盖伊·彼得斯对此声称,“未来治理过程不断涉及公共部门行为体的分权化和去中心化问题,如果要形成连贯一致的政策规划和政策执行的话,那么,诸多社会力量等行为体需要直接参与到这个过程中来[14]。在本土化的行动场景中,基层政府将分权化理念与公共政策执行实现了制度化互嵌。项目制是一种赋权基层社会组织的常态化制度选择,它将政府监管方与社会组织供给方维持在一个暂时性的“权力—义务”关系之中[15],同时规避了基层政府在长期合作互动中无法持续监管社会组织所带来的变通风险。这种权变策略实质上将基层社区与基层社会组织的共治,限定在一种“低治理权”的水平上,同时基层政府又掌握主动性,随时施加临时性与运动式的任务压力,压缩城乡社区范围内组织的资源空间[16]。基层政府的主体理性,恰恰是在赋权社会组织与控制社会组织之间寻求适度的均衡点,从而维系基层公共服务的有机运转。这种制度设计是以基层政府为主导,服务其组织目标的控制过程。因此,将基层政府的选择性权宜转向常态化运行,核心是在基层公共服务过程中构建“以民为本”兼容“政绩为本”的制度保障。其核心价值是,为基层群众通过民主参与、公共利益表达等方式制约基层政府的权威控制提供合法性依据。党的十九大提出,保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。这表明,在基层公共服务供给过程中,要保证基层群众切实行使公共服务质量的评估权、监督权。基层政府能否持有诸多权力的支配权已经成为基层政府维持主体合法性的重要保障,其背后的制度逻辑正如周雪光所讲,由于党领导下的官僚体制的合法性仍然源自“自上而下”的授权,仍然体现在“向上负责制”的制度安排上,下级官员表现出强烈的规避风险、寻求庇护、揣图上级领导行政意志的行为特征[17]。破解的关键在于,将基层政府合法性的来源由上级政府转向基层群众,强化“向下负责”的价值要求[18]。此外,基层党组织赋权社区自治组织,为居民表达服务满意程度提供稳定的组织载体。社区自治组织既能直接服务群众,又能密切联系群众,代表着群众的诉求与呼声,更能获取群众的信任与认同。同时,基层党组织通过宣传、教育等方式引领基层群众理性表达诸多权利。在此程中,党的领导作用得以充分发挥,并推动了基层政府向下负责与赋权自治组织的互动。

三、技术治理基层治理体系的微观支撑

党的十九大谈到全面增强执政本领时强调,“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”[2]。这表明技术工具已经融入党的工作中。党的十九届四中全会则将“科技支撑”纳入社会治理体系之中[3]。显然,技术在国家治理过程中的广泛运用创造了一种新的治理路径——技术治理。在基层治理体系中,技术治理建立了诸多治理要素间的强关联性,对实现治理要素的有序组合、关系优化起到了微观支撑的作用,通过技术工具匹配公共物品的生产与供给,基层党组织在差异的服务能力主体与不同的服务需求之间实现了精准对接,提高了总体引领、宏观协调的灵活性。这样,技术治理维系基层治理体系的动力得以激发,并撬动了服务生产方、服务消费方与服务监管方的能动性。在微观服务过程中,基层治理的层级主体决定着技术工具承载服务资源的流向,并将其嵌入主体构建的运行机制中,从而使不同层级主体的价值偏好依附在技术工具上。为避免其他层级主体对技术工具携带资源的剥离,各级主体通过制度设计强化对技术工具的支配能力,但也弱化了技术工具维系基层治理体系的活力。而持续增进技术工具的动力,有赖于公共价值塑造层级主体的价值偏好与组织行为,将基层群众的价值诉求与技术工具建立直接联系。

1.从“模糊”到“清晰”:简化复杂问题

基层群众的服务议题会吸引多方行动者的注意力,这也使得基层公共服务的动员过程逐渐转向主体间的协作过程,但前提是确保服务需求信息在传达与共享过程中的真实性,以实现组织动员的有效性。事实上,信息传播的失真现象频频发生,导致各方行动者在理解服务问题上产生盲区,进而产生服务内容的模糊性。虽然基层党组织实现了整体上的统筹与规划,但并不能核实全部服务信息的真实性。技术治理的适用性则是将模糊问题清晰化,实现服务信息的上游与终端精准匹配。在这一情境下,基层党组织的能动性就转变为协调不同的行动者,避免各自以服务信息模糊为由有意推脱服务职责。人们利用技术工具构建起一个流畅的治理场景,在此基础上,服务资源、行动者职责、层级动员关系会依托技术场景进入有机的运行过程之中[19]。这样,多方的利益相关性在服务动员之前便得以细化、利益相关者得以确定,从而缩小了服务内容的范围与边界。

在履行服务职责上,技术工具实现的模糊问题清晰化,是通过简化复杂问题程序的原理实现的。当简化原理作用于互动过程中的服务问题时,总体的服务任务就变得可分配、可测量。基层党组织协调多元主体通过自发认领、圈定焦点议题等方式进入组织动员过程。技术简化的持续追踪便由职责分配环节进入了任务汇总。此阶段,技术工具的能动性,主要表现在如何影响多元主体对服务议题完成额度的描述。虽然基层党组织并未主导描述语言的制度化设计,但制定了描述的执行标准,将技术简化的公共服务事项纳入管理权限内,并在各级组织内进行推广与普及。2013年民政部、国家发改委等部门发布的《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》,明确要求该信息平台作为推进城乡基层社区建设的技术载体,突出市(地、州、盟)层级建设与部署、街道(乡镇)层级统一应用的原则。政策文件正式规定,基层各级政府执行“社区场所、人员、事件”等信息采集表述的标准,将各方服务事项的进度统一起来;同时,将涉及社区服务的综合信息,全部纳入层级政府的管理与共享系统中。基层政府主导的标准规则确立了其控制技术简化的权威地位,即只有符合其标准的服务事项才具有合法性。但是,这也造成了激发技术工具活力的困境,使其既要融入行政层级互动,又要依托各级部门维护的信息平台运行。由此,技术治理面临着一个两难的价值考验:工具属性是否被迫裹挟了价值偏好。

2.技术强化过程中“层层加码”

技术治理的简化优势虽受行政层级的禁锢,但仍具有处理复杂问题的高效性。2020年春节期间由新冠肺炎疫情引发的重大突发公共卫生事件,验证了基层公共服务动员过程中的技术治理的简化优势。社区作为全国疫情防控的一线阵地,基层党组织压实层级联动,领导多元主体协同互动;城乡基层社区通过QQ群、微信群、智慧社区APP等社区信息交流平台进行居民疫情情况登记;社区(村)负责人利用微信小程序、二维码等工具实时录入汇总,对外出人员进行扫码登记认证,实行动态管理[20]。技术工具将社区防控复杂的监管、追踪、上报的筛查过程,简化为高效便捷的层级动员;将现场跟踪的排查过程,转变为技术连续采集、汇总的数据处理。可见,技术治理的服务价值是通过整合诸多工具形成的,并在疫情防控过程中得以彰显。值得注意的是,这并非自然生发的过程,因为技术工具依托层级政府的运行系统,经由行政权威支配,赋予其自身不具有的公共行政、政治宣传等属性。在层级动员与行政目标意义上,技术工具在治理过程中,既嵌入了各级部门、负责人绩效考核的行政意志,又关联了任务考核的各个程序。

社区疫情防控中的技术治理,实际上是基层治理中技术应用的一个缩影,但它指明了一个基本事实:技术工具要嵌入行政层级部门的工作规划与任务考核中才能运行。技术工具实施效果直接关系到行政部门的目标进度、考核评估与奖惩机制的最终结果。为此,基层各层级公共服务综合信息平台,不仅为技术治理提供了运行载体,而且为基层治理提供了技术工具。当技术手段提高工作效率时,所在层级政府会自发地实现资源引流,强化技术运行;当技术手段转化的工作效率越高,所在层级政府就会寻求更加复杂、更加高级的辅助系统,强化技术运行的控制与支配[21]。据此,通过层级嵌套,技术工具在应用过程中实现了自我强化。

在基层社区公共服务综合信息平台维护与建设中,区(县)级政府会组建超越街道(乡镇)部署的、更加高级的技术操作系统。例如,在基层疫情防控的技术布局中,杭州市下城区依托城市“大脑平台”进行大数据排查,实现了比基层街道、社区信息排查的更高级处理[22]。在基层公共服务过程中,如此形象化的“层层升级”揭示了技术强化背后层级政府间的“层层加码”。各级政府主动借助技术,将服务项目程序标准化、指标精细化及服务数量化、指标专业化纳入制度规划中[23]35。经验考察发现,各级服务部门除了要转发与贯彻上级的文件指令外,自身还要制定独立的规范文件[23]35这也是技术强化孕育出的“层层加码”的新意涵。具体而言,各级政府在匹配上级政府设定的服务项目考核标准后,为争取和保留本级政府可支配的技术转化服务资源的存量,往往通过出台配套文件,增加下级政府为应对服务考核而支出的技术转化服务资源的消耗量,进而补偿上级政府留存剩余资源造成的缺口。由此,技术强化诱发的“层层加码”现象,因过度吸引政府对服务事项之外的注意力,转移了政府本该关注的基层群众的服务矛盾。这既扭曲了技术应用的本意,又弱化了技术工具激发基层治理的动力。与此同时,技术工具自我强化反向推动了服务资源向上流动,间接制约了基层党组织协调多元主体、回应群众服务需求的有效性。

3.公共价值重塑技术治理

技术强化过程中的“层层加码”,在一定程度上扭曲了技术治理的公共性。在基层治理中,技术工具在基层党组织的有效引领下,既能够实现精准识别、有效对接服务需求,更能够纠正价值偏离的现象。但经验观察发现,在民意调查的政治过程中,官僚体制中的各个层级会巧妙地利用技术手段,处理偏离政府调查目标的需求信息,植入各级政府的价值偏好,致使居民在利益传达与表达过程中处于失语状态[24]。这样,技术工具的价值性被曲解,弱化了基层治理的公共属性。为了破解这种困境,基层党组织应不断强化公共价值,将维护公共利益贯穿于基层政府的价值选择、组织行动的全过程。

与主张以政府为主体反思治理活动的新公共管理、新公共服务理论不同,公共价值理论关注政府如何在治理活动中识别与捕捉社会公众的公共性认知。作为理论的开创者,Moore认为,政府的主要任务是要致力于寻求、确定和创造公共价值[25]52-56这种“价值”扎根于个人的期望与感知,是社会公众对期望的集合[25]52。可见,公共价值的理论核心思想是坚持“以人为本”“服务公众”而不是以“政绩为本”。这要求政府扮演好公共价值维护者的角色,重视收集社会公众的价值偏好。同时,政府应主动将来源于社会公众的公共价值,用于指导组织目标设定和行为选择,自觉审视政府目标与公共利益的契合度。由此可见,公共价值理论主张回归到社会公众民意,限制政府唯行政意志行事,同时坚持只有来源于公共价值的绩效才能获得合法性认同与支持[26]。公共价值理论对于破解我国基层治理中技术工具动力匮乏问题有着重要意义:基层党组织带领基层群众,通过指导基层政府,强化公共价值塑造政府行为。具体而言,一是基层党组织发动广大党员,引导基层群众学习技术工具的运行逻辑。二是基层党组织带领基层群众,在公共服务供给过程中激发技术工具的外部独立性。三是围绕具体服务项目的设计,基层党组织协调基层政府,鼓励基层群众运用技术手段参与服务评估的指标设计。

城市街道、乡镇和村是构成我国基层治理的层级单位。层级区域间的公共服务水平差异,衍生出不同的服务矛盾,也加重了基层治理的复杂性、不确定性。党的十九大以来确立的基层治理体系,明确了各治理要素在维系治理体系稳定过程中的制度化关系。诸多要素维系治理体系稳定性的能动性并非局限于要素本身,更为重要的是,各要素在基层治理的运行机制中,能否有效整合其他要素,进而激发整体性的动力。基层党组织作为基层治理的领导核心,具有总揽全局、协调各方的政治优势。基层公共服务打破了权力主导的结构关系束缚,将诸多要素的有机互动整合进服务需求与供给的常态化机制中。技术治理则提高了服务需求与供给的精准性、高效性,优化了诸多要素的互动形式。由此,基层党组织所具备的统筹协调各要素转化技术治理的优势,有利于实现基层公共服务均等化的目标,因而日益成为透析基层治理体系稳定的关键环节。


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