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后扶贫时代中国农村兜底保障扶贫:形势、取向与路径

作者:韩广富 辛 远  责任编辑:赵子星  信息来源:《兰州学刊》  发布时间:2021-02-09  浏览次数: 66

 兜底保障扶贫为2020年决战决胜脱贫攻坚与全面建成小康社会作出了重要贡献。进入2020后扶贫时代接续开展农村兜底保障扶贫同样具有重要的现实意义。后扶贫时代的农村兜底保障面临脆弱性脱贫,返贫问题、相对贫困人群数量巨大,兜底保障扶贫压力增加、当前兜底扶贫能力不足,但对美好生活的向往日益强烈等新的发展形势;与此同时为避免政策设计偏离初衷,应在实践过程中树立弱有所扶托底保障的底线思维、困难群众平等参与的主体地位、志智双扶增权赋能的脱贫导向等价值取向。后扶贫时代的贫困治理在接续现有兜底扶贫制度基础上,需进一步完善农村兜底扶贫保障制度、健全农村兜底扶贫筹资机制、优化农村兜底扶贫机制、加强农村兜底保障监督管理等优化路径,以提升农村贫困治理能力和水平。

关键词后扶贫时代兜底保障相对贫困

引言

党的十八大以来,党中央国务院高度重视扶贫开发工作,积极推进扶贫开发进入脱贫攻坚阶段,并对脱贫攻坚作出一系列新决策新部署。在脱贫攻坚阶段,始终坚持通过开发性扶贫帮助有劳动能力的贫困人口实现脱贫摘帽,这是扶贫开发的基本途径,然而对于无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口,则需通过兜底保障扶贫以实现脱贫,这也是贯彻落实习近平总书记提出的“小康路上一个都不能掉队”的基本要求。2020年全面建成小康社会意味着即便是没有劳动能力的特殊贫困人口都能够如期进入小康社会,这其中就离不开兜底保障在脱贫攻坚阶段发挥的关键作用。然而进入2020后扶贫时代,虽然不存在绝对意义上的贫困群体,但是依然存在一些困难人群需要进行兜底保障。因为2020年全面建成小康社会时通过兜底保障实现脱贫的这部分人群,无论是自身脱贫能力、个人或家庭的经济实力,还是所处社会环境及现实境遇并未发生根本性的变化,而必须通过接续推进的农村兜底保障以实现稳定脱贫的目标。进入后扶贫时代,反贫困目标将由解决绝对贫困转向治理相对贫困,反贫困重心将由集中性减贫转向常规性减贫,面对反贫困目标重心的转移,农村兜底保障扶贫必然会面临一些新的发展形势,在实践中依循何种价值导向才能实现兜底扶贫政策设计初衷与实践效果的契合,在接续推进过程中怎样优化兜底路径才能完善农村兜底保障扶贫制度,这是后扶贫时代必然面对的一个重大现实问题。因此,研究后扶贫时代农村兜底保障扶贫的形势、取向与路径意义重大,刻不容缓。

一、后扶贫时代接续开展农村兜底保障扶贫的现实意义

在精准扶贫脱贫实践中,通过兜底保障扶贫为部分丧失或完全丧失劳动能力且无法通过产业或就业帮扶的人口开出了实现脱贫的药方。进入后扶贫时代,在相对贫困群体中依然会存在脆弱性脱贫返贫等不可控因素导致的贫困,因此,接续开展农村兜底保障扶贫在后扶贫时代具有重大的现实意义。

(一)接续开展农村兜底保障扶贫是巩固脱贫成果的历史必然

兜底保障作为脱贫攻坚“五个一批”的重要举措,是解决贫中之贫、困中之困、坚中之坚的最后防线,它兜住的是最困难群众,保住的是最基本生活,对于解决绝对贫困发挥着重要作用。进入后扶贫时代,兜底保障对于巩固脱贫成果、缓解相对贫困同样发挥着基础性、兜底性的重要作用,必须接续推进农村兜底保障。一方面接续推进农村兜底保障能够防止返贫,巩固脱贫成果。2020年实现既定标准下的脱贫攻坚目标,并不意味着能够巩固住、稳定好脱贫成果。因为实现脱贫目标并不直接等同于能够巩固住稳定好脱贫目标,要稳定住巩固好脱贫成果仍是一件艰巨的任务。后扶贫时代的农村相对贫困人口要实现稳定脱贫,防止返贫,这既离不开对有劳动能力的相对贫困人口继续进行开发性扶贫,更离不开对弱劳动能力或无劳动能力的相对贫困人口进行兜底保障扶贫。另一方面接续优化农村兜底保障能够提升脱贫成效,拓展脱贫成果。现阶段农村兜底保障水平较低,兜底扶贫能力有限,摆脱贫困的农民可能会因各种意外伤害陷入绝对贫困风险之中。进入后扶贫时代,为防止农民返贫情况的发生,需要接续优化现阶段的兜底保障结构,适度扩大兜底扶贫范围,逐步提升兜底扶贫能力,这是后扶贫时代困难群众对兜底保障的现实诉求,也是提升脱贫成效、拓展脱贫成果的必然趋势。

(二)接续开展农村兜底保障扶贫是困难人群脱贫的现实需要

2020年如期实现现行标准下全部贫困人口脱贫摘帽是党中央向全体中国人民作出的庄严承诺,这就意味着在2020年将彻底消除绝对贫困,同时也意味着无力脱贫、无业可扶的困难人群也能够如期实现脱贫。但进入后扶贫时代,这部分困难人群仍需通过接续开展的农村兜底扶贫以实现稳定脱贫的目标。一是困难群众虽摆脱了绝对意义上的贫困,但相对贫困仍将困扰他们的发展。进入后扶贫时代,按照现行脱贫标准来说,则没有绝对意义上的贫困人口,但实际生活中仍存在一部分低收入人口、贫困边缘户、易致贫返贫户等特殊困难群体,对这部分人群仍需要通过兜底扶贫以兜紧他们最基本的生活,否则他们就极容易陷入绝对贫困的边缘。二是困难群众自身及家庭收入较低,抵御风险的能力较差。虽然2020年后的贫困不再仅仅表现为单一的收入贫困,但是收入贫困仍将是衡量是否落入贫困的重要指标。困难群体之所以会陷入困难,与自己及家庭收入较低以及社会保障水平总体较低有关。困难群众自身及家庭收入较低,会使他们在面对各种突发事件时导致支出增加,难以达到收支平衡,从而落入贫困边缘;而且农民在养老、医疗等方面的社会保障水平总体上还比较低,摆脱贫困的农民随时会因为生活意外、大病而陷入绝对贫困。[1]因此,接续推进农村兜底扶贫是让困难群众摆脱贫困,实现稳定脱贫的现实需要。三是困难群众自身脱贫能力较弱,有些则无法通过产业就业扶贫实现脱贫。困难群众又分为暂时性困难群众和持久性困难群众。而暂时性困难群众是因不可抗力导致陷入贫困境遇,对这部分人一方面要通过兜底保障以帮助他们摆脱暂时性的生活困境,但另一方面则需要通过有针对性的帮扶解当下之困,扶长远发展。对持久性困难群众则需要通过更加完善的兜底扶贫制度兜住基本生活,同时通过社会专业力量的救助与帮扶开发其发展潜能。

(三)接续开展农村兜底保障扶贫是实现共同富裕的生动实践

消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求。习近平强调:“全部脱贫,并不是说就没有贫困了,就可以一劳永逸了,而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了。相对贫困问题永远存在,我们帮扶困难群众的任务永无止境。”[2]后扶贫时代,对困难群众的帮扶离不开农村兜底扶贫制度,必须接续推进农村兜底扶贫制度的优化升级,同时也是让广大人民群众尤其是困难群众共享改革发展成果,稳步实现共同富裕的生动实践。一是接续推进农村兜底保障有利于让困难人群也能够朝着共同富裕的方向稳步前行。习近平同志指出:人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。进入后扶贫时代,这一奋斗目标将指引贫困治理的发展方向,同时为接续推进农村兜底保障指明方向。农村兜底保障关系困难群众最基本的生存与发展问题,关系社会发展成果是否真正惠及困难群众问题,关系党的各项民生制度能否落地实施问题。因此,后扶贫时代必须接续推进农村兜底保障,让困难群众不仅能够衣食无忧,生活稳步提升,而且能够信心坚定、目标明确地朝着共同富裕的方向稳步前行。二是接续推进农村兜底保障有利于提升困难群众对实现共同富裕目标的认可度和满意度。后扶贫时代,接续推进农村兜底保障不仅能够让人民群众尤其是困难群众切实地感受到获得感,而且能够增强困难群众对实现共同富裕目标的认可度和满意度。让困难群众真切地感受到兜底扶贫是惠及他们的,是真正能够让他们走出生存和发展困境的,是能够稳步改变他们发展现状的扶贫政策,这样才能够增强他们对共同富裕这一宏伟目标的认可度。为此,接续推进与优化升级农村兜底保障是后扶贫时代提升困难群众对共同富裕目标认可度和满意度的必然要求。三是接续推进农村兜底保障有利于让共同富裕这一宏伟目标真正的落地实施。共同富裕是党和政府以及人民群众为之奋斗的最终目标,然而实现共同富裕之路不可能一蹴而就,更不可能脱离中国发展的实际情况。2020年全面建成小康社会,意味着全体中国人民将全部迈入小康社会,但这并不意味今后不存在困难群体,相反后扶贫时代仍然存在困难群体,仍然需要党和政府密切关注困难群体的生活和发展,仍然需要接续推进农村兜底保障以兜准兜紧兜牢困难群众基本生活,而接续推进农村兜底保障是稳步实现共同富裕目标的着力点,也是实现共同富裕目标的具体实践,有利于促进共同富裕宏伟目标的落地实施。

二、后扶贫时代我国农村兜底保障扶贫面临的新形势

2020年在现行标准下将全面消除农村贫困人口,其中兜底保障扶贫发挥了重要作用。“截至2019年12月,全国共有1857万建档立卡贫困人口纳入低保或特困人员救助供养范围,其中已脱贫1693万人、未脱贫164万人,纳入低保或特困救助供养范围的贫困人口稳定实现吃穿‘两不愁’”[3]。然后进入2020年后扶贫时代,随着贫困性质的转变以及反贫困工作的持续推进,农村兜底保障扶贫将面临一些新的发展形势。

(一)已脱贫人口中存在脆弱性脱贫,返贫问题依然存在

国内外减贫理论与实践表明,扶贫工作往往会进入“扶贫-脱贫-返贫”的恶性循环[4]。之所以会出现脱贫后又返贫的情况,主要是存在一部分脱贫不稳定的脆弱性脱贫人口,这是2020年后扶贫时代面临如何巩固脱贫成果的最大挑战。其脆弱性脱贫主要体现在以下几个方面:一从经济方面来说:已脱贫人口中还存在大量的低收入人口、贫困边缘人口、因不可抗力陷入贫困境遇等的困难群体,这部分人由于经济实力本身就比较弱,加之外部突发事件的影响所导致在生活和消费方面支出的增加,使得收入无法弥补支出,进而陷入贫困边缘;二从文化方面来说,虽然到2020年贫困人口能够彻底摆脱物质上的绝对贫困,但内心积淀下来的贫困文化在部分贫困人口中则不能彻底根除,这种贫困文化一旦形成就会趋于稳定并具备代际传递的属性[5],这势必会导致脆弱性脱贫。三从风险应对能力方面来说,不同群体应对风险的抵抗能力是不同的。进入后扶贫时代,随着经济结构的优化升级与乡村振兴战略的不断深化,广大人民群众在融入社会发展的过程中,不可避免地会遇到不可抗力的风险挑战,如因自然灾害、意外事故、家庭变故等外部因素陷入的相对贫困境地,但突发的风险挑战对兜底保障人员等困难群体冲击更大,因为这部分人在基本日常生活中本身就存在一定困难,在突发事件来临时,将会变得更加脆弱,更容易受到伤害。[6]因此,后扶贫时代要密切关注脆弱性脱贫人口,就必须继续巩固脱贫攻坚战略成果,通过健全完善的兜底保障制度阻断脱贫后又返贫的问题。

(二)相对贫困人群数量巨大,兜底保障扶贫压力增加

2020年全面建成小康社会之后,中国贫困治理工作重心将转向解决相对贫困,而相对贫困人口基数大且数量和比率在迅速的上升。[7]其人口构成主要是不稳定脱贫户、贫困边缘户、易致贫返贫户等相对贫困群体,他们在后扶贫时代的贫困治理中,正常而必要的家庭收支并不会使其陷入绝对贫困,而因自然灾害、意外事故、突发事件等不可抗力就容易导致个人或家庭陷入贫困。为避免后扶贫时代绝对贫困的发生,就需要加强对相对贫困家庭或个人的动态监测,就需要更加完善的兜底扶贫制度,这无形中就会增加兜底扶贫压力。一是脆弱性脱贫人口会增加兜底扶贫压力。脆弱性脱贫人口主要是指在决胜脱贫攻坚期内已经脱贫,但是进入后扶贫时代,面临着脱贫不稳定风险,随时可能遭受灾难而陷入贫困陷阱的这部分人群,其抗风险能力较弱、脱贫稳定性较差。对这部分人群不仅要提前通过兜底保障进行兜底,防止返贫;而且要因人施策、因家庭施策、因劳动能力施策,旨在通过兜底扶贫提升脆弱性脱贫人口或家庭的稳定脱贫能力。

二是农村老龄化人口会增加兜底扶贫压力。“随着农村老龄化速度的加快,农村贫困老年人的比例还会进一步的上升。”[8]老年贫困问题将成为后扶贫时代必须关注的重大农村贫困问题。兜底扶贫制度作为相对贫困治理的重要制度安排,同时作为民生保障的底线,不仅面临着兜住现有贫困人口,逐步扩大兜底扶贫内容的压力,而且还面临着老龄化所带来的农村贫困老年人比例上升的可能性,这都会增加未来兜底扶贫制度的压力。

三是农村困难群体也会增加兜底扶贫压力。老弱病残等特殊困难群体将是后扶贫时代农村贫困的主要群体,他们自身脱贫能力较弱,要通过更加完善的社会福利制度和低保救助制度满足特殊群体的基本生活需要。而且现阶段对农民工的保障不足,尤其是高龄农民工、贫困农民工等外出务工人员由于收入不稳定、疾病潜伏等内外因素的多重影响,可能会成为未来贫困群体。[9]此外在低收入层聚集着数量庞大的家庭,他们当中许多个体虽然从收入统计上看没有被纳入贫困者之列,但由于在其他方面存在的困难而导致其实际生活举步维艰,依然需要得到一定的帮助。[10]这些农村困难群体的存在和发展一定程度上会增加兜底扶贫压力。

(三)当前兜底扶贫能力不足,但对美好生活的向往日益强烈

进入后扶贫时代,中国农村将会进入以相对贫困、多维贫困等为特征的贫困治理新阶段。在这一新阶段中,贫困不仅仅表现为单一的收入差距,而且更多地表现为收入和基本公共服务获得上的不平等和多维度贫困两个方面。[11]后扶贫时代的农村兜底保障人群大多具有不同程度的老弱病残等特征,其发展能力有限,市场参与度较低,但他们更加渴望通过不断完善的兜底扶贫过上幸福美好的生活。目前中国已经在不断完善兜底保障扶贫制度的功能,并取得了显著成效,但随着社会主要矛盾的变化以及后扶贫时代贫困治理目标的转移,兜底保障人群对美好生活的向往与当前兜底扶贫能力不足之间的矛盾逐步凸显出来。

具体表现在,一从需求方面来说:兜底保障对象不仅希望能够获得基本生活保障,同时更希望能够满足一定的发展需求。后扶贫时代贫困治理的目标是相对贫困,而相对贫困不是绝对意义上的贫困,而是一种基于参照物的不同而得出的一种相对的、多维度的贫困状态。农村是一个关系社会、熟人社会,农村兜底扶贫对象不可避免地会与农村其他群体进行对比,这就会产生相对剥夺感,就会使兜底扶贫对象更加渴望通过外部一切力量的帮扶使自己或家庭稳定可持续地摆脱贫困,并获得一定的发展。但当前的兜底扶贫保障在促进贫困人口发展的功能有待进一步提升[12],不能满足兜底人群对自身及家庭的发展需求。二从自身能力方面来说,对美好生活的主观愿望与自身脱贫能力较低的现实状况存在矛盾。2020年将全面建成小康社会,届时全体中国人民都将迈入全面小康社会,这对于广大农民,尤其是低保、特困人员、临时救助等兜底扶贫人员都将是一种极大的鼓舞,这不仅让广大困难群众真切地感受到发展成果人民共享的获得感,而且也会激发他们对社会生活的美好期待,这种美好期待会在2020年后扶贫时代中逐步凸显出来,然而对美好生活的期待逐步增加与自身脱贫能力不足之间形成的矛盾,这就会导致后扶贫时代的困难群体对兜底扶贫制度提出更高的要求。

(四)兜底对象短期实现了脱贫,但可持续发展能力仍然较弱

到2020年实现国家的既定目标,即在现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫,确保全面建成小康社会,一个都不能少。在当前,还有551万未脱贫人口,近200万已脱贫建档立卡贫困人口存在返贫风险,近300万贫困边缘人口存在致贫风险,还有大量因新冠肺炎疫情致贫返贫的困难群众,不少都需要通过兜底保障实现脱贫。[13]然而进入2020年后扶贫时代,通过兜底保障实现脱贫的这部分人群面临着短期脱贫与可持续发展能力较弱的矛盾。一从脱贫措施来看,部分贫困人口脱贫主要是通过国家兜底扶贫政策而实现的脱贫,其自身的可持续发展能力较弱。进入后扶贫时代,对于无力脱贫、无业可扶的的特困人员,要强化通过稳定的兜底扶贫举措来增强可持续的发展能力;对具备一定劳动能力但目前因外力等因素的影响而陷入兜底扶贫领域的人群,要积极开发人力资本,确保在不依赖兜底扶贫的情况下,也能够依靠自身努力实现稳定脱贫。二从收支状况来看,收入渠道有限,支出比例不断扩大,容易导致个人或家庭的可持续发展能力不足。2020年后扶贫时代的主要兜底保障人群是特困人员、低收入群体、贫困边缘群体等困难群体,这部分人群的典型特征是收入较低,有些仅仅是靠低保、临时性补贴、社会力量的帮扶等外在的途径来实现脱贫,但随着生活成本的不断增加,用于基本生活与发展的各项开支在不断增长,这就会导致收支不平衡,从而影响个人或家庭的可持续发展。

三、后扶贫时代我国农村兜底保障扶贫的价值取向

兜底扶贫制度设计的初衷是为了能够保障无劳动能力、弱劳动能力的贫困人群最基本的生存与发展。然而在实践过程中却滋生等靠要的消极脱贫观,甚至一些地方陷入福利陷阱。进入后扶贫时代,相对贫困表现形式更加复杂多样,为避免兜底扶贫政策设计初衷与实践效果的偏离,在实际工作中应树立正确的价值取向。

(一)坚持弱有所扶托底保障的底线思维

守望相助、扶贫济困是中华民族的传统美德。2020年在全面消除原发性的绝对贫困问题后,贫困将呈现以相对贫困、多维贫困为特征的新阶段。随着贫困性质的转变,反贫困工作也将发生转变,但不管反贫困战略如何调整与转变,社会中总是存在一部分特殊困难群体需要进行兜底保障,因此需要在实际扶贫工作中树立弱有所扶托底保障的底线思维。社会的温度取决于底线的刻度。进入后扶贫时代,依然会有老弱病残等特殊困难群体需要进行兜底保障,而且也会存在因家庭变故、意外伤害、自然风险等不可抗力落入贫困陷阱的人群,对于农村中的无业可扶、无力脱贫或因其他原因暂时陷入兜底扶贫对象的这部分人,应分类施策,强化兜底扶贫。对于无劳动能力的贫困人口强化兜底扶贫保障网,对于弱劳动能力的贫困人口不仅要兜住现阶段的基本生活,而且更应注重对其进行人力资源的开发,提升长期可持续脱贫的能力。但对于不符合兜底扶贫标准或在兜底扶贫的帮扶下实现了可持续稳定脱贫的人群,要逐步实行渐退制度,确保在实际工作中能够真正践行弱有所扶托底保障的底线思想,既不盲目拔高底线以脱离实际发展,也不盲目降低底线导致无底线、无原则。

(二)坚持困难群体平等参与的主体地位

习近平总书记讲:贫困群众是脱贫攻坚的对象,更是脱贫致富的主体。这一重要论述指明了贫困群众在精准扶贫脱贫实践中应发挥主体作用,让贫困群众在参与扶贫项目从理念到落实的全过程中发挥主体作用,以增强贫困群众的主体意识和参与感获得感。[14]进入后扶贫时代,相对贫困问题将成为今后贫困治理的重点,然而相对贫困本身是一个动态发展的概念,基于参照物的不同而得出的相对贫困标准也是不同的,那么在实际工作中如何确定兜底保障扶贫标准将是今后贫困治理的难点。因为兜底扶贫标准既不能过高,也不能过低。如果兜底扶贫标准过高则容易导致福利依赖、进一步滋生等靠要型兜底扶贫人口;但如果过低则不能满足最贫困人口对兜底扶贫的现实需要。针对这种现状,在实际扶贫工作中,应树立困难群众平等参与的主体地位。让困难群众在兜底扶贫标准制定、对象识别、项目选择、落地实施与监督管理等工作中发挥主体作用,这样既能够调动困难群众参与兜底扶贫项目的积极性、主动性;又能够通过平等参与,增强兜底扶贫对象的获得感、参与感,让弱劳动能力、低收入群体、贫困边缘群体也能够感受到应有的价值,增强其责任感使命感。

(三)坚持志智双扶增权赋能的脱贫导向

进入后扶贫时代,相对贫困人口数量巨大,为避免在实际扶贫工作中出现越扶越多、等靠要型、宁愿苦熬,不愿苦干等精神贫困的现象,就必须在实际工作中更加注重激发相对贫困群众的内生脱贫动力,将后扶贫时代的稳定可持续脱贫同扶志、扶智结合起来,通过志智双扶增强相对贫困群众的内生脱贫动力,同时志智双扶也有利于阻断贫困代际传递。在后扶贫时代的兜底保障实践中,对一部分低保人员、特困人员、低收入人员等纳入兜底保障范围的人员,不仅要兜住其基本生活,更要通过社会服务、社会工作、教育引导、正面激励、政策支持等方式方法来增强兜底人群的发展能力,逐步改变消极无为、坐等兜底、安于天命型的精神贫困,逐步把外界帮扶的力量变为自身脱贫的力量,把依靠兜底才能脱贫变为通过志智双扶增强自身平等发展的权利,最终提升自己的发展能力。此外,对于贫困程度相近,但兜底扶贫政策不同的这部分边缘群体,可能会产生相对剥夺感和不公平感,也可能会让这部分边缘群体丧失通过积极劳动摆脱贫困的积极性和主动性,从而也落入兜底帮扶对象之中。为避免这种情况的发生,在兜底扶贫对象的识别和管理中,要重视这部分边缘贫困人群,对处于兜底扶贫帮扶范围之内或刚好处于兜底扶贫范围之外的边缘人口,要实现动态管理兜底帮扶对象。更为重要的是,对处于兜底扶贫标准临界点上下的这部分人群,要通过志智双扶加强脱贫能力的培养与开发,逐步增强自身脱贫技能。

(四)坚持发展成果人民共享的共富理念

党的十八届五中全会提出五大发展理念,把共享作为发展的出发点和落脚点,这是对社会主义本质的最终目地即实现共同富裕的继承和发展。新时代的共享发展其核心是让广大人民群众共享改革发展成果,着力点是要打赢脱贫攻坚战。2020年全面打赢脱贫攻坚战意味着最困难的人群也实现了的“两不愁、三保障”的目标,真正实现了全面建成小康社会绝不落下任何一个人的宏伟目标,这也是新时代中国践行共享发展最生动的诠释。习近平指出:脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。2020年后的扶贫战略,要接续推进落实发展成果由人民共享的共富理念,在实践活动中就必须更加关注老弱病残、特困人员、高龄农民工、低收入人口等脆弱性脱贫返贫人口,对符合兜底扶贫要求的人员要及时纳入兜底扶贫保障范围,动态调整兜底扶贫对象,适当提升兜底保障范围,但要注重激发脆弱性脱贫人口的内生动力,避免产生兜底依赖。既要兜住最贫困人口的基本民生底线,又要在实际工作中树立渐进共享的共富理念,让后扶贫时代的发展成果真正惠及全体人民,尤其是惠及纳入兜底保障的人群。这是中国共产党落实为人民谋幸福的初心所在,也是坚持以人民为中心发展理念的生动诠释。

四、后扶贫时代我国农村兜底保障扶贫的优化路径

兜底扶贫是精准扶贫精准脱贫中的重要举措,在保障贫困人口最基本的生存和发展方面发挥着脱贫的重要作用,其目的是让贫困人口中最无助的人也能够达到脱贫无忧。后扶贫时代,要继续发挥兜底扶贫在保障农村相对贫困人口中的重要作用,就需要在充分考虑后扶贫时代兜底保障扶贫面临的新形势基础上,完善农村兜底扶贫保障制度,健全农村兜底保障筹资机制,优化农村兜底保障扶贫机制,加强农村兜底保障监管管理等制度体系,以提升后扶贫时代农村贫困治理能力和水平。

(一)完善农村兜底扶贫保障制度,以巩固农村贫困治理的基础

2020年全面建成小康社会之时,我国的扶贫工作将取得决定性的发展成就。然而这并不意味着扶贫工作的终结,进入2020年后扶贫时代,随着经济发展水平的不断提升和人民生活需求的多元化发展,需要不断完善与农村发展水平以及人民需求相适应的农村兜底扶贫保障制度,以满足弱劳动能力或无劳动能力的贫困人口的基本生产与发展权益,逐步缩小贫富发展差距,巩固农村贫困治理的群众基础。

第一,动态调整农村兜底扶贫保障对象。进入后扶贫时代,贫困的性质将由绝对贫困转变为相对贫困,由于相对贫困本身是一个动态发展的概念,不同的标准会出现不同的贫困人群,因此,动态调整农村兜底保障扶贫对象是适应后扶贫时代的现实需要。一方面从已脱贫的建档立卡贫困户中识别出需要进一步兜底的贫困人口。尤其是已脱贫人口中返贫风险高、脱贫不稳定等人群。各地民政部、基层党政组织以及村两委班子要充分履行职责,定期在农村地区开展兜底保障人群的信息核对与动态调整,及时精准掌握兜底扶贫对象,把已脱贫人口中的脆弱性脱贫户、增收能力较弱的贫困人群及时地识别出来。另一方面,对符合兜底扶贫救助条件的要及时纳入兜底救助范围。以现有的农村低保对象、特困人员、临时救助对象为基础,对尚未纳入兜底救助范围但事实上已经陷入贫困边缘的潜在救助对象,要简化办理程序,及时采取救助措施;对通过兜底救助实现稳定脱贫的人员,要逐步实行清退制度,以实现兜底救助对象的动态调整与优化更新。

第二,适度拓展农村兜底扶贫主要内容。目前,现行的社会救助兜底脱贫大多数项目采取的是现金救助的方式,而提供的社会服务明显不足。[15]进入后扶贫时代,广大人民群众尤其是困难群众不仅期望能够满足最基本的生活需要,而且更加期望能够获得一定的发展。现行的社会救助兜底脱贫在保障贫困人口基本生活的前提下,在助力贫困人口的发展方面略显不足。因此,后扶贫时代的农村兜底扶贫,一方面要加强对贫困人口最基本生活方面的兜底保障,另一方面要适度拓宽农村兜底扶贫的内容,不仅要继续增加现金救助、实物救助等传统救助形式,而且要拓展兜底救助的内容,将以社会救助为主的兜底保障方式向生活帮扶、精神慰藉、社会融入等全方位兜底保障领域拓展,将社会救助为主的单层次兜底保障模式逐步转向以保险 福利 救助为主的多层次兜底扶贫模式的转变。[16]

第三,稳步提升农村兜底扶贫标准体系。按照稳定脱贫标准即人均纯收入5000元左右,2019年全国17省份的农村低保标准平均值低于5000元,有很多地方的低保标准刚4000出头,从低保标准方面来讲,还不足以让贫困人口实现稳定脱贫的要求。[17]进入2020年后扶贫时代,随着经济的快速发展、人均消费水平的提升、物价指数的变动等因素,应逐步提升低保兜底标准线。此外,兜底标准既不能盲目拉高,也不能保持不变,要综合考虑当地经济发展水平、财政保障能力、困难群众的实际需求进行灵活动态的调整,使制定的兜底扶贫标准不仅能够满足贫困群众的实际生活需求,更能够为其可持续稳定脱贫提供一定的支撑。

(二)健全农村兜底保障筹资机制,以促进农村贫困治理长效开展

国家和地方政府持续不断的财政投入是农村兜底保障不断优化升级的重要推动力,也是推动农村贫困治理长效开展的前提基础。全面建成小康社会之后,困扰中国数千年的绝对贫困问题将在广大农村地区彻底消除,但这并不意味着农村贫困治理的终结,更不意味着今后不再需要农村兜底保障,相反要接续优化升级农村兜底保障。当前,由于城乡发展不平衡,广大农村地区兜底保障水平有限,这主要与当地政府的财政投入能力以及兜底保障筹资能力有很大的关系。因此,应该多渠道多途径拓展农村兜底保障筹资渠道。

第一,加强中央和地方政府对农村兜底保障的财政投入。进入后扶贫时代,随着乡村振兴战略的深入推进,必将促进农村地区的经济发展,这一方面能够带动更多的相对贫困人口就业增收,实现益贫式发展;另一方面也能够增强当地政府的财政实力,为政府实现转移支付奠定坚实的财政基础。然而对于农村中无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口,并不能通过参与乡村振兴的发展实现就业增收,而必须通过兜底保障以实现稳定脱贫。因此,中央和地方政府应逐步加大对农村兜底保障制度的财政投入力度,保证中央和地方的兜底扶贫资金按时足额发放到兜底保障目标人群中,同时逐步扩大农村兜底保障投入比例,降低兜底保障人群的生活负担,稳步扩大兜底保障的覆盖范围。

第二,采取多种形式积极引导社会组织参与兜底扶贫筹资。进入后扶贫时代,广大人民群众尤其是困难群众对美好生活的向往更加期待,但与此同时其自身发展能力又不足,这就需要强化农村兜底扶贫筹资体系以筹集更多的兜底扶贫资金。不仅对于兜底保障人群是直接受益的,而且能够促进农村贫困治理的长效开展。为此在政府积极主动地筹集兜底扶贫资金的同时,应鼓励引导社会组织参与兜底扶贫资金的筹集,推动建立社会力量筹资、慈善组织运作的救急救难公益基金,这样既能够发挥政府的主导作用,又能够发挥社会专业力量的优势。通过政策引导、税收优惠的形式引导社会组织参与农村兜底扶贫资金的筹集,同时要充分发挥市场机制的作用,积极引入社会保险,拓宽社保资金筹资渠道[18],此外对积极参与兜底扶贫资金筹集的个人或者组织,要树立模范典型,增加宣传,以带动更多的社会组织或个人参与筹集兜底扶贫资金。

(三)优化农村兜底保障扶贫机制,以提升农村贫困治理实际成效

在精准扶贫脱贫实践中,为解决无业可扶无力脱贫的剩余贫困人口的脱贫问题,创新性地提出了通过兜底扶贫以保障贫困人口基本生活与发展的重要政策举措,并在扶贫脱贫实践中发挥了关键作用。进入后扶贫时代,为应对兜底扶贫领域出现的新情况新问题,适应时代发展需求,巩固脱贫攻坚战略成果,接续保障兜底人群,就必须进一步优化农村兜底保障扶贫机制,以提升农村贫困治理实际成效。

第一,推进农村低保与扶贫开发政策的全面衔接。进入后扶贫时代,相对贫困人口中的一些无业可扶、无力脱贫的特殊困难群体仍需通过兜底保障继续扶贫,一些弱劳动能力或因其它原因暂时陷入兜底扶贫领域但具有一定可行能力的人群,可通过开发性扶贫以增强其发展能力。2020年后的反贫困政策,在注重对兜底保障人群基本生活救助时,更应注重对兜底保障人群中一些具备发展能力的人进行必要的开发性扶贫。积极推进农村低保与扶贫开发在政策、对象识别、标准体系、管理方法等方面的全面衔接,不仅可以发挥低保的社会稳定功能,而且能够发挥扶贫开发的可持续发展功能[19],这也是提升贫困治理实际成效的必要举措。

第二,加快建立健全农村兜底减贫长效机制。党的十九届四中全会强调要坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制,这是党中央审时度势对当前和今后一个时期反贫困事业进行的总体部署,这也就意味着在农村兜底扶贫领域也应建立长效兜底扶贫机制。改革完善社会救助制度,加快构建以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体,社会力量参与为补充的多层次社会救助体系[20];加强对农村中的老弱病残幼等特殊困难群体的社会关爱与政策帮扶,健全政府救助 社会帮扶的综合性的农村社会兜底保障,逐步形成制度化的长效帮扶机制;加强兜底减贫机制与乡村振兴战略的有效衔接,充分利用乡村振兴战略实施的契机,稳定推进农村经济社会的全面发展和兜底减贫的全面优化升级,逐步使农村兜底减贫内嵌于乡村振兴长远战略体系之中。

第三,加强和改进基层兜底扶贫的工作机制。进入后扶贫时代的贫困治理将以相对贫困治理为主要目标,其治理难度更大、治理周期更长,需要进行长期可持续地治理。而兜底扶贫制度作为相对贫困治理的底线任务,必须予以长期重视。为避免兜底扶贫制度长期运行所产生的形式主义、官僚主义以及不作为、缓作为、乱作为等问题,需要进一步加强和改进基层兜底扶贫的工作机制。兜底保障制度的运行涉及民政部、扶贫办、社保等多个职能部门,要始终把加强和改善党的领导贯穿于各个职能部门,强化责任担当,压实兜底扶贫工作责任,切身增强兜底扶贫的责任感和使命感,推动兜底扶贫制度真正惠及所有符合兜底条件的贫困人口;此外,在精准脱贫实践中发挥关键作用的第一书记、村干部、驻村工作队在后扶贫时代应继续肩负起密切联系群众、掌握兜底扶贫运行情况的工作责任,并随着后扶贫时代兜底扶贫面临的新情况新问题不断加强和改进工作机制。

(四)加强农村兜底保障监督管理,以确保贫困治理环节高效运行

农村兜底保障在精准扶贫时代是解决贫中之贫、困中之困人群脱贫的最后一道防线,在保障最贫困人群的根本利益方面发挥了关键重要。进入后扶贫时代,农村相对贫困人口数量巨大,而且农村相对贫困人口同质化现象比较严重,即农村家庭中一般条件者居多[21],如何避免在兜底保障中出现“关系保、人情保、错保、漏保”等情况的发生,就必须加强农村兜底保障的监督管理,强化监督管理措施,提升监督管理水平,扎牢兜底保障领域的监督管理机制,以确保贫困治理各环节能够高效运行。

第一,完善兜底保障各部门的内部自我监督机制。兜底保障制度的运行与落地实施牵涉民政、财政、教育、医疗以及基层经办组织等多个职能部门的协调配合,进入后扶贫时代,如果各职能部门之间不能够密切配合、相互协作,增强内部自我监督管理,兜底扶贫在相对贫困治理中的作用将很难发挥出来。因此,后扶贫时代参与兜底保障制度运行与落实的各个职能部门要更加完善各部门的工作责任机制,通过清晰明确的责任倒逼个人或部门内部进行自我监督与管理;同时定期公开部门兜底扶贫工作进展,以接受部门之间的相互监督。只有在兜底扶贫各部门进行自我监督及相互监督共同发挥作用的前提下,才能形成部门之间密切配合,协调推进,共同助力于后扶贫时代兜底保障事业的健康有序发展。

第二,完善兜底保障领域的外部监督机制。充分发挥社会力量对农村兜底保障进行外部监督。在兜底保障领域只进行内部自我监督是远远不够的,同时还需要依靠社会力量对其进行外部监督。农村兜底保障关系特殊困难群体的切身利益,进入后扶贫时代,要确保贫困治理各环节能够高效运行,就必须一方面在加强兜底扶贫各部门内部监督的同时,另一方面能够充分发挥人民群众、社会团体、新闻媒介等传统社会力量对兜底扶贫领域的监督,同时各地还应探索创新兜底扶贫领域的新型监督形式,以适应后扶贫时代社会发展的新要求以及人民群众的多元化监督要求。对于农村中的骗保、漏保、关系保、人情保等破坏兜底扶贫制度公信力的违法行为,社会各界要增强责任感、使命感,积极主动的监督举报,形成强大的外部监督的良好社会氛围。

注释

[1]万兰芳向德平:《中国减贫的范式演变与未来走向从发展主义到福利治理》,《河海大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。

[2]张琼文:《“一个少数民族也不能少”——记习近平总书记在宁夏考察脱贫攻坚奔小康》,《新华网》2020年6月12日。

[3]中共民政部党组:《全力推进社会救助兜底脱贫工作》,《求是》2020年第9期。

[4]黄承伟:《我国新时代脱贫攻坚阶段性成果及其前景展望》,《江西财经大学学报》2019年第1期。

[5]唐任伍:《贫困文化韧性下的后小康时代相对贫困特征及其治理》,《贵州师范大学学报》2019年第5期。

[6]关信平:《重大突发事件中困难群体兜底保障体系建设思路》,《中共中央党校学报》2020年第3期。

[7]高强孔祥智:《论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策》,《新疆师范大学学报》2020年第3期。

[8]杨立雄:《高度重视扶贫攻坚中的返贫问题》,《中国民政》2016年第5期。

[9]左停徐卫周:《综合保障性扶贫中国脱贫攻坚的新旨向与新探索》,《内蒙古社会科学》2019年第3期。

[10]关信平:《论现阶段我国贫困的复杂性及反贫困行动的长期性》,《社会科学辑刊》2018年第1期。

[11]李小云许汉泽:《2020年后扶贫工作的若干思考》,《国家行政学院学报》2018年第1期。

[12]国务院扶贫办政策法规司国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心:《脱贫攻坚前沿问题研究》,北京研究出版社2019年,第229页。

[13]中共民政部党组:《全力推进社会救助兜底脱贫工作》,《求是》2020年第9期。

[14]黄承伟:《激发内生脱贫动力的理论与实践》,《广西民族大学学报哲学社会科学版》2019年第1期。

[15]关信平:《当前我国反贫困进程及社会救助制度的发展议题》,《陕西师范大学学报》2019年第5期。

[16]王增文陈玉成:《全方位多层次筑牢“后扶贫时代”兜底保障网》,《中国社会报》2020年5月7日。

[17]左停:《强化兜底保障扶贫筑牢脱贫攻坚底线》,《中国社会报》2020年5月7日。

[18]公丕明公丕宏:《精准扶贫脱贫攻坚中社会保障兜底扶贫研究》,《云南民族大学学报》2017年第6期。

[19]向德平刘欣:《构建多元化反贫困政策农村低保与扶贫开发政策的有效衔接》,《社会工作与管理》2014年第1期。

[20]李纪恒:《筑牢脱贫攻坚兜底保障的坚固防线》,《人民日报》2020年3月27日。

[21]冯华超钟涨宝:《精准扶贫中农民争当贫困户的行为及其阐释--基于武汉近郊Q村实地调查》,《中国农业大学学报社会科学版》2017年第2期。