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中国农村基层治理的“浑沌”及其实践形态研究——反思治理方式规范化的一个视角

作者:冯 川  责任编辑:杨长虹  信息来源:《社会科学》2021年第2期  发布时间:2021-02-07  浏览次数: 86

【摘 要】官僚科层制和技术治理之所以产生很多问题,是因其“规范化”的治理方式无法把握和对接复杂的一线治理现场。解释中国农村基层治理的困境,必须理解在官僚制末端与村庄社会相接触的实践现场中基层治理究竟何以复杂。综合农村基层治理的多个侧面,借用《庄子》寓言中“浑沌”的概念,有助于理解“规范化”背后的深层涵义,并揭示中国农村基层治理困境的形成之因。“浑沌”意味着其内部不存在区隔和边界,是一种没有被割裂的整全状态。“浑沌”预示着只能以其内部无边界的状态而存在,否则就将瓦解和死亡。内部构造整全而无割裂的特征,在与地方社会关系密切的基层治理中比比皆是。正因为这种以整全而无割裂为特征的基层治理的作用,整合每个社会成员的行动意志而形成的社会目标才与国家目标保持着一致。

【关键词】农村;基层治理;浑沌;规范化;科层制


一、问题的提出

1980年代以来中央政府就提出一系列治理方式“规范化”的方案和政策。而近年来,依托于治理方式“规范化”的治理体系和治理能力现代化建设,更是备受关注。治理手段的“规范化”,意味着对基层行政主体的财权和行政权力的上收,以及村民各项权力的精确化和固定化。然而与此同时,对经济建设的推进,却又意味着行政任务和责任的层层下放。中国农村基层治理的困境,在根本上即表现为“旨在提升政权合法性的规范化建设,不仅没有提升基层政权的合法性,反而可能导致更多矛盾纠纷,使基层行政组织疲于应对”这一悖论。为了解释这一悖论,理解中国农村基层治理现场的特征和“规范化”背后的深层涵义,则是更为基础的课题。

有学者从官僚科层制的角度理解“规范化”,认为官僚科层制是行政组织“规范化”的结果。按照韦伯对官僚科层制的定义,官僚科层制依循事本主义、专业主义、程序主义的逻辑,强调规章、规则等文本制度的重要性,其优势在于循序渐进、按部就班、照章办事,具有规范性、程序性、精确性、连续性、可操作性,能够较好履行行政职能,减少相互摩擦,降低物质和人工成本。[1]而官僚科层制的负功能,便可以用来解释“规范化”何以导致问题的产生。比如,官僚科层制对规范的强调有可能使官僚的行动僵化,对繁文缛节的遵守出现自我目的化的现象。将“规范”生硬嵌套于现实,反而可能引起民众不满,使其丧失对官僚科层制的信赖。而处理不满的方式是进一步制定规范,但规范会再次自我目的化,使官僚的行动僵硬化。本应提升信赖性的规范,相反有损于信赖,修正这一问题的行为进一步让信赖丧失,因此陷入恶性循环。[2]同时,由于分工,官僚与其说重视官僚制整体的目的,不如说重视下层组织的目的。而若要维持由分工带来的能力提升,就需要减少人事异动,进一步加深每个官僚与下层组织的相互牵连,使下层组织形成独自的认同。其结果便是多个下层组织之间产生利害对立,组织内部发生冲突,出现所谓的部门主义(sectionalism),阻碍官僚制整体的目标达成。[3]此外,规范的强化加剧了官僚制中的紧张感,招致下层官僚的反感,在不抵触规范的范围内懈怠于职务履行。结果,规范进一步被强化,组织内的紧张感进一步提升,而组织的效率却进一步降低。[4]

也有学者从技术治理的角度理解“规范化”[5]认为“规范化”的核心是清晰化,强调的是权责边界的明晰和精准化处理。制作地图、人口普查、地籍册和标准度量单位,都代表着利用国家权力将大型而复杂的现实“规范化”的技术。而技术治理的缺点,则在于其处理的所谓信息仅仅是剥除了与复杂环境的相互关系的孤立信息,信息数据不能简单化约复杂的村庄社会。因此,“规范化”对行政治理之所以会造成危害,正在于“规范化”遮蔽和歪曲了来自实践的复杂信息。

上述研究都为我们进一步理解“规范化”的深层内涵带来了理论上的启发。但前者虽然指出了官僚制的负功能,却还仅仅是局限于官僚制组织内部对其负功能的产生进行理解,并没有更多触及官僚制与社会治理对象的接触面;后者在反思技术治理所存在的问题时,对治理现场的复杂性还只是点到为止,其更关心的问题是技术如何对现实进行规范。

利普斯基则关注“工作中与公民直接互动,并且在工作实施中拥有实质自由裁量权的公共服务工作者”,弥补了官僚制与社会治理对象接触面的研究空缺,他将这一研究领域命名为“街头官僚”(street-level bureaucracy)研究。[6]国内学者则承接这一研究范式,“处于基层、同时也是最前线的政府工作人员”[7]称为街头官僚,总结出表现为开放性、灵活性和回应性的街头治理独特形态[8]并将行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权的科层组织部分概括为“剩余部门”,其所处理的细小琐碎、无法衡量、无法分类、也无法定性的事务则被称为“剩余事务”,属于“复杂且不好处理的问题”。[9]

学界对于街头治理的研究,终于触及到官僚制的末端组织与社会的接触面,关注到末端行政现场所出现的事务复杂性,并从治理者的角度对事务复杂性的内容进行了简单概括。但目前学界对末端行政现场事务复杂性本身的研究,仍存在以下不足。第一,多数研究侧重于对城市治理的关注,而基层治理方面的研究大多又侧重于讨论中央与地方政府间或各级政府部门之间的关系[10]或农村基层治理实践的某一侧面,比如讨论税费改革对国家与农民关系的影响、分析现代法律进入村庄社会的过程及其结果。[11]第二,这些研究多着眼于治理对象和治理过程本身的复杂性[12]而较少通过对治理者和治理方式本身的聚焦,对诸治理侧面背后的共通特点进行总结和提炼。第三,这些研究对治理现场何以复杂、复杂在何处的问题没有进行深入追究,细小琐碎、无法衡量、无法分类、也无法定性等特征的产生机制值得进一步挖掘和整理。第四,街头治理的解释构架侧重于揭示治理现场的“非规范性”,较少能够括及“规范化”所带来的治理困境。

基于上述既有理论的启示及其不足,本文试图着眼于不同治理侧面背后的共通机制,以治理者和治理方式本身在末端行政现场所呈现的复杂性为基本线索,对治理现场何以复杂、复杂在何处的问题进行进一步追究和提炼,并尝试提出一个能够括及“规范化”所带来的基层治理困境的概念,以求深化和丰富学界对国家与社会关系的认识。

对于理解末端行政现场的复杂性和“规范化”对治理的意义而言,治理者、治理方式和治理对象三者都是不可或缺的要素。笔者发现,在官僚制末端与村庄社会相接触的实践现场,存在着大量以整体的、连续的、流动的、统合的状态呈现出来的现象。这些状态蕴含着使治理对象呈现出细小琐碎,无法衡量、分类和定性等特征的发生机制,并同时见于治理者及其治理方式之中。“规范化”可能冲击和破坏这种状态,进而引发基层治理困境。而作为本土概念资源,《庄子》寓言中“浑沌”的概念则是对上述治理现场状态和困境生产逻辑的恰当隐喻。

本文将首先对来源于《庄子》的“浑沌”进行意义区分,说明中国基层治理实践中的现实困境与“浑沌”这一概念意象相契合的逻辑关联。在此基础上,本文将综合农村基层治理的多个侧面,“浑沌”的样态进行分类,并展示其各自的实践形态。基层治理现场所展现的复杂性从本质上说正来源于“浑沌”,而依托于“浑沌”的治理将更好地服务于国家目标的达成。“规范化”的后果则是基层治理现场的“浑沌之死”,并进一步引发了农村基层的治理困境。

本文所参照的基层治理经验,皆来自笔者对湖北省荆门市沙洋县M镇稻村的调查。稻村地处平原地区,税费时代干群关系相对紧张,水利工程规模较大,当下又有部分村民小组被划为拆迁规划区,治理事件相对较多。笔者调查时借由稻村,重点关注了1980年代以来乡镇、农村和农民关系的诸侧面,并借此反思1990年代以来中国农村基层治理的困境是如何形成的,基层行政组织又是如何应对这些困境的。因主题所限,本文将更多参考1980年代以来稻村这个空间场域内所表现的乡镇、农村和农民关系的诸侧面。

二、作为隐喻的“浑沌”及样态分类

(一)“浑沌”的隐喻

本研究中使用的“浑沌”一词来自于《庄子·应帝王篇第七》的寓言,并非日常所言的意味着杂乱无章、一片混乱的浑沌。该寓言的原文如下:南海之帝为倏,北海之帝为忽,中央之帝为浑沌。倏与忽时相与遇于浑沌之地,浑沌待之甚善。倏与忽谋报浑沌之德,曰:“人皆有七窍以视听食息,此独无有,尝试凿之。”日凿一窍,七日而浑沌死。原始文本出现于“应帝王”这一标题之下,暗示对“浑沌”的解读无法脱离帝王政教史观。倏、忽即为礼之存在,而浑沌则为德之存在。有研究将该寓言所透露的帝王政教史观概括为“德是帝之政教典范的实践,礼是王之政教典范的总结”,并将“浑沌之死”解读为“礼对德的谋杀”和“德与礼之为典范的终结”。[13]如果将“德”的寓意引申为固有的社会规则,而将“礼”的寓意引申为“规范化的国家规则”,则该寓言对理解当下的基层治理极具现实意义(见表1)。




“浑沌”意味着其内部不存在区隔和边界,是一种没有被割裂的整全状态。“浑沌”预示着只能以其内部无边界的状态而存在,否则就将瓦解和死亡。“浑沌”之所以能够成为对中国农村基层治理内在机制的隐喻,是因为“本土性的社会规则”的属性本身是反边界的,正因为这种以整全而无割裂为特征的基层治理的作用,整合每个社会成员的行动意志而形成的社会目标才与国家目标保持着一致。而“规范化的国家规则”恰好又是建立边界的作用力。国家治理方式的现代化追求,其实就是寓言中倏与忽给“浑沌”凿窍的过程。虽然倏与忽的本意绝不是置“浑沌”于死地,而是改善“浑沌”的存在状态,但凿窍却直接导致“浑沌之死”。同样,国家治理方式如果一味追求“规范化”,也可能使复杂的一线治理现场无法被把握和对接,以至于基层社会更加不稳定、基层社会的不满情绪愈加弥漫,农村基层治理进而陷入困境之中。

(二)浑沌的样态分类

隐喻一种内部无边界状态的“浑沌”,并非一般意义上的分析性概念。鉴于此,本文将“浑沌”进一步操作化为5种样态:(1)功能统合,(2)行为意义的连带,(3)行政事务间或村庄事件间的一体性,(4)价值计算的模糊性,以及(5)空间的整体性。

这里首先说明功能统合的涵义。所谓功能性浑沌,是指在功能之间没有明确的区隔、多个功能相互叠加,并统合于一个个人(村干部等)、集团(工作队等)或资源(土地、低保资源等)的浑沌状态。在该状态中,多个功能相应于外部状况的变动可以自由转换。功能复合状态一旦消失,则相互关联的所有功能将无法有效运行。

其次,行为意义连带的浑沌状态。人们生存于“意义的世界”之中,因此才与其他动物具有根本的不同。人类的行为理由,与人类独有的意义现象相关联。行为意义的连带,即为由行为而生的多个意义之间表现出显著的相互关联性的浑沌状态。

再次,行政事务间或村庄事件间的一体性的浑沌状态。该状态既包括在发生的一系列日常村庄事件中,由于并无直接因果关系的事件被视为正在发生的事件的近因,而导致多个事件一体化的情况;也包括某项行政事务的完成被纳入其他行政事务完成机制中的一环,从而表现出行政事务间的一体化的情况。

第四,价值计算的模糊性的浑沌状态。能够进行精确价值计算的对象,一般是其价值能够转化为精确的数字,以数字作为测度和衡量方式的对象。数值与数值之间并不是连贯的,因为数值作为一种抽象的记录符号,即使两个数值的大小如何接近,只要不是相等,相互之间就永远存在无法填满的缝隙,并在数学上表现为小数点后无穷尽的数字。换句话说,数值之间不相等,就必然意味着数值之间存在边界。如果判定衡量对象的价值为某一数值,意味着该对象的价值被束缚在一个特定的单位时间点上,该对象的价值在数值上与其他可能的数值划清了边界,并在时间上与其他时间点划清了边界。然而,农村社会中充满了价值计算的模糊性。其原因是:其一,有许多被认为影响价值计算的要素无法转化为精确的数字进行测量,非理性的意义秩序和情感表达与数值计算无边界地联结在一起;其二,价值计算对象的价值随着时间流而变动,无法在一个特定的单位时间点上得到真实的反映,必须通过无边界的、连贯的时间带而过程性地展现。

最后,空间整体性的浑沌状态。所谓空间整体性,是指以没有被切割的空间开放性以及内在于空间的诸要素的流动性和统合性为前提条件而形成的状态。

三、“浑沌”在治理中的实践形态

下文将通过对“浑沌”的操作化,分析“浑沌”在农村基层治理各个侧面的实践形态,以展现促生末端行政现场复杂性的逻辑结构。这些“浑沌”的具体表现,都对国家目标的达成起到了积极作用。

(一)功能统合

1.村干部的功能统合

村民委员会的成员,在村庄的日常生活中被称为村干部。在调查时,访谈话题只要转到关于村干部的内容上,总会听到“脑子好”“口才好”“有能耐”“面子广”等来自村民的评价。依照日常生活中交往的实际感受,村民眼前所浮现的往往是兼具良好的口才、敏锐的思考力、立即行动能力和结实体格的干部形象。与乡镇干部不同,村干部虽然是干部,但也是生活在身边的村民中的一员。

在村庄行政过程中,村干部发挥着将行政意志与村民的生活意志相结合的作用。具体而言,村干部的功能,包括使村民理解行政意志、将村民的生活意志传达给行政机关的信息沟通功能,说服的功能,促使村民参与必要生产活动的动员功能,以及作为行政意志的代表者维持干群关系的功能,等等。正是由于这些功能之间没有清晰的界限,这些功能才能够相互重叠并作为一个统合性的整体而发挥功能。按照对稻村村干部能力的分析,我们可以将村干部的角色分为说理者、动员者、随礼者、惩罚者、国家政策的执行者等等。不同村民的具体情况会激发村干部将其不同角色的不同功能显现出来,那些角色与其说是独自发挥作用,不如说是依存于其他角色而发挥作用。或隐或显地,村干部的多重角色功能作为内部没有边界、能够相互转换的整体而存在,处于内部无区隔的状态。

这种村干部角色功能的浑沌状态,1990年代村干部向农户征收农业税费的过程中表现得最为明显。由于此项工作在全国范围内广泛开展,此处的分析虽然是基于稻村的个案,但是具有一定的普遍性。

作为随礼者,一个平时深入参与村民日常生活的村干部,对村民的人情往来、互帮互助,能激发村民对他的感谢之情。在看重“人情债”的中国社会,村民对村干部的感谢作为一种情感性资源,将会使村民理解和支持村干部的税费征收工作。如果遇到有村民不愿将粮食卖给粮站,一个社会关系广的村干部,或者一个性情暴躁、身高体壮的村干部,就可以对该村民有效地施加压力。社会关系广,意味着村干部拥有很强的动员能力,一方面表明其支持者多,另一方面也暗示村干部可以调用的资源多。而村干部的性格和身体条件,则意味着村干部有直接对该村民产生威胁的可能。村干部自身的动员能力、性格和身体条件,激发了他与村民的关系网中村民惧怕的情感性资源。如果性情暴躁、身高体壮的村干部正好出自村庄中的主要姓氏集团,而不愿卖粮给粮站的村民是村庄中的小姓,则村干部的性格、身体条件以及他的社会关系网络就有可能直接转化为暴力资源。

作为说理者,村干部可以说服那些不能忍受在税费征收中暂时受到利益损害的村民,提高其对利益受损的忍受度。在一般情况下,稻村的村干部在工作中每到一户,首先会表现出平易近人的姿态,与村民拉家常或者逗弄孩子。如果该户村民答应交税费,则工作在轻松的氛围中就可以完成。如果遇到一些阻力,村干部会扮演说理者的角色,和颜悦色地用非官员的语言和一些常情常理对村民进行说服工作。作为一个说理者,稻村的村干部除了讲道理,还会使用表扬和鼓励的话语,比如故意赞扬农户“我知道你这个人特别讲道理”等等,有时还会站在对方的立场为对方出主意。

只有遇到个别农户拒不缴纳税费之时,村干部才会扮演起惩罚者的角色,比如通过扣押农户财物等方式迫使农户如数交纳粮款。惩罚者角色所发挥的功能,是权力正式行使的表现之一。重要的是,这种行使正式权力的惩罚者角色,只是在不得已而为之的时候才显现出来。换句话说,村干部作为惩罚者的角色是以说服者、动员者、随礼者等其他多重角色为底色的。由于这种多重角色功能整体性存在的浑沌,稻村的村干部保持了其合理正当的形象,避免了在乡村社会形成以强凌弱甚至伤天害理的印象。

反过来说,如果没有以惩罚者角色为依托,那么说服者、动员者、随礼者等其他多重角色要想单独达到权力行使的目的,都是不切实际的。在扮演说服者、动员者、随礼者等角色时,村干部是以一个普通村民的姿态进行工作的。然而,村干部毕竟是干部,他本可以直接行使强制性的正式权力。因此,虽然惩罚者角色的功能是潜在的,藏在暗处未得到显现,但这一背景使说服者等其他角色功能的发挥起到了给村民面子的作用。在这种情况下,不接受这个面子的村民,会显得自己不懂情理,并失去人们的同情。因此,作为惩罚者的村干部角色,为作为说服者等村干部的其他角色功能的发挥起到了支撑作用。

2.乡镇“工作队”所表现的功能统合

乡镇政府是中国正式行政体系的末端组织。在乡镇机构改革前,中国每个乡镇的部门机构一般有20个以上,每一个部门都有明确的功能分工,相互之间存在明确的职能边界。

以计划生育工作的开展为例。按照部门的职能分工,M镇的计划生育工作应该由且仅由计生站来完成。然而,从实际开展方式来看,计划生育工作并没有按照乡镇部门边界明晰的职能分工,使这项工作完全由计生站这个单一的行政部门负责落实。M镇政府收取超生费时,往往由多个职能部门的中层干部和办事员联合组成“工作队”,参加人员一般会有几十人。M镇的“计划生育工作队”会向稻村的妇女主任了解“工作对象”的具体情况,并依照“工作对象”的具体特征,采取不同的分组方式。

与计划生育工作的开展方式相类似,1990年代中期的M镇政府向稻村收取农业税费时,也采取了组建“税费征收工作队”的工作方式。在最后期限到来之际,乡镇政府会针对几个不缴纳税费的农户而组织“税费征收工作队”,除了办公室人员值班外,“工作队”成员全部进入各自所包的村庄,与村干部一起直接参与上门征缴工作。

不论是“计划生育工作队”还是“农业税费征收工作队”,具体的工作方式都大同小异:几十个乡镇干部和村干部先是集中,然后分成几个小组到农户家去,村干部负责带路,不过为了避免得罪人而不轻易与农户见面。由于原本属于正式制度的科层制部门职能边界被打破,部门内中层干部和办事员的职能分工就不再清晰,重组而成的“工作队”就成了乡镇政府部门发生功能统合后的产物。在征收农业税费和计划生育政策被要求严格执行的1990年代中期,不仅仅在M镇,全国很多乡镇为了在规定时间完成任务,都运用了这种方式,即由各式各样的科室人员整合和再编组建“工作队”。

乡镇政府部门功能统合的产生,其前提是作为中层干部或办事员的人员个体,其本身的角色功能处于统合状态。每个乡镇政府的工作人员,不管是中层干部还是办事员,本来就都是一个功能统合的个体,或者说是具有不同功能的组合体。身体的外形、性格、语言表达能力、生活阅历、职业经历等等,都具有各自的社会功能,而这些功能要素都凝结和叠加在同一个个体身上,作为一个内部无边界的整体而存在。乡镇政府科层体制的部门职能分工,意味着只是对个体多重特点中的某一个或几个进行强调,这种强调本身势必对个体所拥有的其他方面的功能特点形成遮蔽。而超生罚款或农业税费的征收任务,迫使乡镇政府重新审视每个工作人员作为一个多重功能复合整体的统合状态。“工作队”对工作人员进行的再分工,是为了应对灵活多变的村民家庭情况,因而是临时性的,不具有确定性和专业化特征。因为这种再分工并没有被制度化和常态化,每个工作队成员身上多重复合功能的显隐序列也是不断变动的。换句话说,“工作队”并没有对成员的功能进行边界限定,而是为了应对具体的工作需要,临时地使某些功能特点隐性化,同时使另一些功能特点显在化,以形成功能的互补和个体间的合作。

3.土地的功能统合

在农民对土地的传统认知中,土地的功能是多元且流动的。从状态上划分,同一块土地既可以用来耕作,也可以用来建房,还可以用来种树,因而土地的功能是多元的。从时间序列上看,同一块土地的功能可以在多种状态之间转换,因而土地的功能是流动的。也就是说,农民认知中的土地功能是不确定的、可变动的,并不存在一个固定的功能边界,因此农民对土地功能的认知是浑沌的。

为了突出这种认知特征,这里以土地功能选择性较广的平原为例进行分析。在长江流域、华南和西南的平原地区,农村的耕地包括旱地和水田。水田可以种植水稻,比旱地的产量高。在稻村,农民在选择用来建房的土地时,一般会选择旱地或者不适合于耕作的土地。当1960年代“三级所有、队为基础”的土地所有制稳定之后,属于集体耕作的耕地范围相对清晰,而农民对集体耕作的耕地范围之外的“自留地”[14]的功能认知依然是浑沌的。

首先,房屋周围的土地属于“自留地”,村民在那里栽种树木,并称其为“林盘地”。第二,闲置的宅基地有可能被村民复垦为“自留地”,这样建设用地就转化为耕地。第三,村民也可能在自留地上建房子,这样“自留地”的功能又向着建设用地转化。按照法律规定,农户对于包括“自留地”在内的集体所有土地并不具备法律上的处分权。生产队集体预留了机动地,农民根据需要申请宅基地时集体划拨一部分机动地成为其宅基地,不经过“申请-批复”手续的农户无法新增宅基地。但事实上农户对于“自留地”功能的自由处分是广泛存在的。“自留地”可以用来建房、种树、种菜、种植粮食、建坟等等,并且这些功能之间是可以相互转化的。

“自留地”功能的浑沌状态,造成稻村的村民无法形成“宅基地”这种规范概念,他们也无法指出宅基地的确切空间范围。在分田到户之后,特别是农业税费取消之后,“集体耕作的耕地”消失,农户对“耕地集体所有”的感受也渐渐降低。在农户的土地功能认知中,承包地也渐渐“自留地”化,承包地的功能也事实上变得浑沌,因此在稻村出现了利用承包的耕地建房、在基本农田上挖塘养鱼、发展林果业,或在坡度25度以下的耕地甚至基本农田上进行“退耕还林”的现象。由于“自留地”意识的扩散,在他们的土地功能认知中,发挥建房功能的土地与发挥农业功能的土地并无边界。农户可以根据土地的价值和自身需要,调整土地的功能。

集体机动地是重要的耕地资源,然而大量的集体机动地转变为村民的建房用地并没有得到县、乡两级政府的许可。稻村的建房用地、房屋四周的道路、晒谷场、水沟等所占土地的功能处于相互可转化的浑沌状态。在农民的观念中,宅基地有可能是包括建房用地、道路、晒谷场、水沟在内的整块区域。在稻村,宅基地最初的来源都是荒地、坡地和涝地,因为方便耕种的土地不会被作为宅基地使用。当我们问及宅基地的范围,村民的答案中包括建房用地、晒场、菜园、屋后林地和堰塘。此外,这些土地与耕地也处于功能浑沌状态。当耕地的经济收益提升时,农民会自发地把闲置的宅基地复垦为耕地,甚至减少他们观念中宅基地的使用面积。与稻村相似的情况在湖区面积广阔、农业开发较晚的长江中下游平原都较为多见。农户在生产与生活中并不区分“建设用地”与“耕地”这两个概念。

(二)行为意义的连带

1.缴纳税费行为的意义

在家庭联产承包责任制实施之后,缴纳农业税费的行为成了每个农户独自的行为。从行为过程本身来看,缴纳农业税费仅仅反映出一家一家的农户分别完成各自的缴纳任务这一行为意义。然而,如果将农户缴纳农业税费的行为还原到农村社会的情境中考察,这一行为的意义就不仅仅是每家农户独自完成任务,而是与更大的村庄社会的意义系统结合在一起,形成行为意义的连带。

首先,农户缴纳税费的行为意义与国家认同无法分割。由于稻村地处江汉平原,开发较晚,村民也多是陆续迁移至此,故稻村不存在超越个人的神秘性的和传统的力量,也没有一些村民比另一些村民更具有经济上的优势以及由经济优势带来的社会地位上的优势。从村庄社会的权威结构来看,缺乏社会分层并且缺失共同历史记忆的稻村,更容易形成“国家政策合理论”的舆论氛围。稻村村民可能会质疑村干部对税费的摊派,但是他们并不质疑他们认为代表“国家权力”的乡镇政府和中央政府。

其次,农户缴纳税费的行为意义与集体所有制认同无法分割。1990年代时,稻村的村庄舆论支持“承包-纳税共生论”。经过长达30年的集体主义时代,稻村的村民已经形成了土地集体所有的观念。在他们看来,“分田到户”后他们所使用的土地是集体的,他们只是租用了集体的土地,因此应当缴纳相当于土地租金的农业税费。由于国家无法进行财政全额配置,农村的公共建设也需要靠农业税费提供资金支持。因此,租用集体的地、支持村集体的公共建设,被认为是农民应尽的义务。

第三,农户缴纳税费的行为意义与民间社会的公平观念无法分割。1990年代稻村的村庄舆论赞成“税费缴纳平等论”。由于1990年代中期以前农业税费负担不算重,只有很少的农户交不起税费,且又由于那时村民大部分都在耕种承包地,缴纳农业税费对于生活在村庄的几乎所有人都是平等的。

第四,农户缴纳税费的行为意义与社区评价无法分割。按照稻村的社会规则,“拖欠税费”的行为意义就不仅仅是农户没有完成独自的任务,还意味农户将得到“穷”的社会评价。“穷”这个标签一旦被村庄舆论贴上:一方面人们都会认为这个农户家里的人都没本事挣钱,“拖欠税费”是无能的表现,社区评价将影响这家人在村庄生活中的名誉和地位;另一方面,这个农户家儿女的婚姻也可能受到直接影响。对于将儿子成家作为人生中必须完成的任务的父母来说,社区评价直接关系到其生命意义的实现。税费缴纳行为的意义并不是以农户的家庭为范围而独立自存的,而是与社区评价以及农户的日常生活紧密结合在一起。

2.纠纷调解行为的意义

纠纷调解行为的意义与伦理秩序的意义、社会关系网络中“人情”和“面子”的意义,以及本地村民心理认同的意义,形成相互融合的连带关系。这种纠纷调解行为意义的连带,促使纠纷被村庄的生活系统所吸纳,也使纠纷调解指向当事人未来的村庄生活。

在稻村的村庄社会中,纠纷调解的行为意义,不仅仅是在一件件的矛盾纠纷中“即事性”地协调纠纷各方的利益关系,还与维护村庄的伦理秩序和社会关系网络、为当事人创造在未来继续生活下去的条件等超越具体矛盾调解的、更具时间跨度的社会意义联系在一起,形成纠纷调解行为意义的连带。

对于发生于血缘集团内部的纠纷,纠纷调解行为的意义往往与嵌入血缘身份的伦理意义无法分割。根据具有长幼尊卑之分的家庭伦理秩序,纠纷双方在等级序列中所处的位置是有差异的。出现在代际间或兄弟、堂兄弟间的纠纷,一般不是由财产和其他权利侵害所造成的,而是在交往中由于不公平感等因素造成的。在由村干部出面解决纠纷时,调解行为的意义必定与维护“父慈子孝、兄友弟恭”的伦理秩序是融合为一体的。比如对于赡养老人的任务分配不均而引起的兄弟间纠纷,纠纷解决的意义就不仅仅在于使老人被儿子们赡养,更要使兄弟间的感情能够恢复“和睦”的状态。调解行为的意义连带,直接影响到调解的方式。由于稻村的血缘集团规模较小,这一点体现得不是特别明显。但在姓氏血缘集团规模较大的华北和华南农村,当父子间发生纠纷时,父亲是等级序列较高的当事人,因此即使父亲在引起纠纷发生的事件中承担主要过错,村庄社会的舆论氛围也倾向于谅解其过错,以维护与其等级序列相应的尊严感。纠纷处理者要做的是对子代强调家庭利益的统一性和以伦理秩序为前提的情感共同体观念,放大双方的共同点,使引发纠纷的事件本身的过错及责任归属“模糊化”。

对于发生于地缘集团内部的纠纷,调解行为的意义则往往是嵌入村民的社会关系网络之中的。通过村民的日常交往或仪式性往来,村民们最关心的“人情”、“面子”就在他们各自的社会关系网络中流动着。相应地,处理村庄社会地缘集团内部纠纷的民间调解,通常是以求得双方的相互妥协为主。调解行为的意义不在于执行国家制定的法律,而是维持村民的社会关系网络,修复当事人受损的“人情”和“面子”,使当事人能够继续在其社会关系网络中生活下去。村干部调解纠纷的意义已经不局限于纠纷的事件本身,而是将纠纷事件与村社关系的长久维系和村庄内生秩序维持的意义融合在了一起。因此,对于发生在地缘集团内部的纠纷,对双方“各打五十大板”以中止双方在“面子”上对输赢的争夺,或者以调和折中的劝解方式促成双方相互退让,是基层纠纷调解者经常采用的手段。这种纠纷解决手段不是严格按照法律条文执行的,但却不会使纠纷的解决成为新一轮纠纷的开始。由双方共同承担责任的纠纷解决方式,就意味着纠纷双方在“面子”上谁也没有全赢、谁也没有全输,因此将能够维护纠纷各方在未来生活中的交往关系。

(三)行政事务间或村庄事件间的一体性

1.行政事务间的一体性

村民是否缴纳税费,将直接关联到村民能否在村委会顺利办理其他事务。缴纳税费并不是作为一个独立的事件而自存的,它与其他事件之间不存在清晰的边界,因此表现出与其他事件共生的一体性。之所以这种共生的一体性能够产生,是因为村干部掌握了与农家的生产和生活直接相关的权力,使农家在一些关键的时间点上,必须寻求村干部为其办理某项事务。

在稻村,与缴纳税费这一事件形成浑沌的其他事件包括三类。第一类,是村干部为村民出具证明、签字、盖公章。村民在升学、参军、结婚、入党、户口迁移等等方面,都需要村民委员会开证明。如果村民拖欠税费,村干部可以在这时不为其办理一切手续。第二类,是村庄的公共品供给。比如,税费征收与修路这一公共品供给事务成为一体。如果村民拖欠税费,在修路的时候,村干部可以命令施工人员故意不修这家村民门前的路,让路在这家村民门前缺一块,使其他村民也不好走。这样就间接告诉了其他村民这家农户拖欠了税费,是因为这家农户的拖欠为其他村民造成了出行困难,使这家农户面临巨大的舆论压力。第三类,是村庄的土地调整和丈量。从分田到户到1990年代,包括稻村在内的许多村庄都在按照“增人增地、减人减地”的原则进行土地调整。从调整农户家庭人口数量和承包土地数量间平衡关系的过程中,村干部掌握了根据村民的税费缴纳情况而对农户的承包地增减面积、对农户间土地的肥瘦调整进行具体操作的主动权。对于拒缴税费的农户,村干部是可以收回其土地承包经营权的。相反,如果村干部没有为增加的家庭成员分配承包地,村民也可以利用行政事务间的一体性,通过拒绝缴纳提留款的方式争取村干部对承包地的分配。全国很多地方都发生着类似稻村的事例:某个农户可能因为添了一个孙子没有地,其他家庭成员就拒交提留款。村干部为了完成税费征收任务,就必须为那些无地的农户调地。

此外,还有一类土地不属于承包地,被称为“黑地”。“黑地”是指“未向政府投税并未取得政府合法证明文件之土地,及虽有政府合法证明文件,而在缴纳公粮、公款、公柴中企图逃避与减少负担,而个别的或集体的隐匿之土地”。[15]分田到户之后,乡镇政府依照在册面积下拨公粮和税费征收任务。这一任务下达到稻村后,村干部会以稻村的实际土地面积(含在册的“白地”和不在册的“黑地”)为基数分解任务,将公粮和税费征收款平摊下去。1990年代以后,农户所耕种的“黑地”面积,多与农业税费缴纳这一事务形成一体关系。稻村的村干部倾向于在丈量过程中减少完成税费缴纳任务的农户的计税土地面积,也就是扩大他所耕种的“黑地”面积,“村民的税费缴纳”与“村干部对农户承包地的丈量”就形成了无边界的一体关系。

2.村庄事件间的一体性

纠纷事件本身并不是孤立的,其起因往往不是由一次矛盾冲突、一个明确的因素所导致,而是与纠纷事件前发生的诸多日常生活中的村庄事件形成相互牵扯、相互之间无边界的一体关系。在稻村的村民意识中,纠纷事件本身就嵌入到家庭的伦理秩序和社会关系网络中。

在多数情况下,纠纷事件是由于致使“人情”、“面子”等情感性因素在历史性的村庄生活中不断受损的一系列事件而激发的。而纠纷事件本身,常常以“骂街”的方式表现出来。“骂街”本身是发泄自己的不满,并在村庄社会中宣示对方的过错,甚至通过丑化对方等损害对方“面子”的方式达到赢回自己“面子”的目的。当然“面子”受损的一方也会以相同的方式挽回自己的“面子”,但也是以损害对方“面子”为手段的。之所以“骂街”的双方都有自我辩驳的理由,是因为引发纠纷事件的原因本身,其真实性已经很难还原。纠纷各方的争执甚至“骂街”,其目的并不在于将引发纠纷事件的原因揭示出来。在地缘集团内部的纠纷中,人们所关注的并不是引发纠纷事件的真相,而是“面子”的输赢。主动终止争执,就意味着输掉“面子”。“沉默”是主动终止争执的一种方式。这种“沉默”有可能是被强迫的——对方的暴力行为导致了这种强迫的发生,并为对方赢得了“面子”。“面子”的输赢决定了村民对引发纠纷的事件本身所进行的认知判断。输掉“面子”,就意味着该村民在未来的村庄生活中需要面对来自舆论对自己做出的消极评价的压力,而这种压力将成为该村民在村庄中生活的情感性障碍。为了“面子”,为了赢回在村庄中“做人”的资格,当事人会认为“将命拼了也值得”。

在稻村做纠纷调解的村干部们,不仅仅需要对引起纠纷的最近一次事件的信息进行全盘了解,不仅仅需要将眼光聚焦于最近的纠纷事件本身,更需要将参与纠纷的各方当事人在过去如何相处、性格如何、社会评价如何等等因素考虑在内。只有基于纠纷事件与其他村庄事件的一体性认识,才能深入平息纠纷各方多年累积的情绪,深层次地化解矛盾。

在有待调解的纠纷事件与当事人日常生活中发生的其他村庄事件之间建立起一体关系,具有非规范化、非程式化的特点,调解人需要根据纠纷当事人的生活处境、性格、村庄评价等等,灵活调用作为历史资源的其他村庄事件。将纠纷事件置于与其他村庄事件的一体关系之中,将其他村庄事件作为给予对方面子、拉近调解人与当事人距离的生活史沉淀资源,并作为引出纠纷调解的铺垫,这也是一种民间纠纷调解策略。村干部对当事人的身份、性格的把握程度成为了调解的关键。“烟”、“酒”背后所象征的当事人的社会关系网络,以及“你是有本事的人”、“你是明白人”、“你是有面子的人”等诱导性话语背后所暗示的他人对当事人生活中其他事件的评价,都转化为调解人所利用的资源。由于其他村庄事件的选择要基于村干部的长期观察和对当事人的了解,具体的调解方案因而无法制度化、规范化、文本化,需要调解人在对话中根据当事人的具体情况和现场情绪反馈而不断创造和调整。因此,每一个纠纷调整过程所展现的具体方式都是“个案性”的,用村干部的话说就是“一把钥匙开一把锁”。

村庄社会发生的不少纠纷争议,仅仅是日常琐事累积起来的情感性诉求的投射。调解人与当事人的私人关系,以及“知根知底”的言语表现,在将其他村庄事件与纠纷事件进行一体化关联的同时,也就成为了化解当事人情绪而需要被调用的关键资源。相反,法律资源并不是重要资源,而法律之外的社会关系网络及附着于其上的历史事件群,恰恰成为了纠纷调解的法宝。

(四)价值计算的模糊性

1.村民收入价值的模糊性

稻村村民大部分都属于“代内兼业阶层”,富裕阶层和贫弱阶层都只占极少数。因此,大部分村民的收入价值呈现出较高同质性。

“兼业”这一生计形态,意味着收入来源的多元化,以及根据家庭周期对收入来源的主次地位进行灵活调整的可能性。农户的家庭经济陷于相对贫困的状态,需要纳入家庭生命周期中进行理解。当家庭生命周期处于扩展期,家庭成员多而劳动力少时,或者当父代面临给子代操办婚姻、建新房等人生任务时,家庭经济水平会出现暂时的下降。此时,核心家庭的夫妻就可能选择扩大农业经营规模,或者进入乡镇、城市务工,以增加家庭收入。当家庭渡过这一特定的发展阶段,家庭经济水平自然将出现回复。因此,村民的经济阶层所属是流动的,村民收入计算是通过无边界的时间带而展现的。如果历史地考察其生命轨迹,这一核心家庭可能曾经从属于多个阶层。在其他村民的眼中,某一核心家庭可能暂时处于困难时期,但对这种情况村民们司空见惯,并不觉得这样的家庭需要官方的“救济”。

此外,村民的收入计算与城市职工领取的保险金、养老金、工资等收入,在表现形式、稳定性和信息化上具有较大差别。城市职工的收入,一般以可用数值度量的货币方式表现。并且,收入在由各单位和部门发放时,资金的相关信息都已被记录。然而,对于农村出身者而言,在务农方面,农药、化肥、灌溉等需要投入的货币金额,会因为天候的影响而波动。此外,农户有时可能需要花钱雇工,有时可以通过人情等社会关系网络而请到不付工资的帮工,不过需要以“请客吃饭”的方式进行“答谢”。因此,农户的务农成本难以准确计算。在务工方面,由于雇佣工作的不稳定和农业的周期性,不少村民会不定期地换工作,每个月的务工收入也呈现出较大波动,使农户的务工收入也难以精确计算。由于农村出身者的生产成本和收入存在较大的隐蔽性和不稳定性,农村出身者家庭的实际收入很难通过精确的数值进行准确计算和统计。

若要还原核心家庭的生活实态,还需要考虑代际关系这一影响因素。汉人家庭中,由不同核心家庭的“代内”关系累积而成的“家庭圈”的特质非常鲜明,而家庭集团的边界并不清晰,并且处于变动之中。村庄社会通常将由代际关系串联起来的若干核心家庭视为一个关系累积而成的整体。对贫困户的判断,通常也需要将其纳入“家庭圈”中,特别是代际关系网络中才能做出。在父代与子代关系融洽、往来密切的情况下,父代很容易得到子代的物质和情感支援,因此“家庭圈”的边界就推及相互联结的两代核心家庭这一“情感共同体”之外。而若父代与子代间存在矛盾,甚至关系趋于断绝,则父代很难得到来自子代的赡养,“家庭圈”的边界在代际之间就被划定。

“家庭圈”的边界并不一定与法律上“户”的边界重合。在稻村调查时,笔者着重考察了农民对“分家”的理解。户主的更替、别居、分灶、分食、分财(包括土地)等等,都可以成为农民定义“分家”的标志。而对有些农民而言,虽然代际间已经别居、分灶、分食、分财,但由于做饭时同用一袋米、一壶油,在他们的眼中就不能算作“分家”。可见农民对“家”的边界的理解是模糊的,“分家”也并不意味着代际间连带感、生活往来和资源交换的中止。而根据核心家庭的具体状况,代际关系的强弱会发生变动,核心家庭间的连带感也处于变动之中。[16]

村庄中间阶层的同质性,以及阶层的流动性、收入计算的模糊性、基于代际整体性的“家庭圈”的可伸缩性,从不同的侧面反映出村民收入计算在不同表示方式间的无边界,以及在生产周期、家庭生命周期等时间维度的无边界。这种无边界,便导致村民收入价值的模糊性。

2.土地及其附着物价值的模糊性

通过观察农民私人之间的土地流转[17]情况,可以了解农民如何对承包地的价值进行估计。所谓土地流转也就是在将承包地价值化约为一定价值表示形式的基础上,让渡土地承包经营权。这种土地流转不同于征地的“一次性买断”,因为承包地价值的货币或物质表示不仅随着市场价格波动,具有时间维度,而且随着人际关系的亲疏远近而波动,具有“差序格局”的情感性空间维度。“浑沌”的承包地价值是流动的,更多地带有象征性的意味。

在稻村,当地的土地流转绝大部分发生在兄弟、亲戚以及邻居之间。由于土地流转双方有着较强的血缘、地缘关系,流转程序一般只需要“口头协议”。即使写有书面凭据,也只会局限在朋友和邻居之间。由于土地流转成为了人情往来的载体,承包地的价值表示就具有明显的非货币化特征。

承包地的价值表示包括货币、实物、劳务三种类型。如果以货币作为衡量承包地价值的手段,则可以发现每次流转的价格并不一致,与土地面积并不构成比例关系。这是因为双方关系的好坏、流入方声望的好坏等因素都能影响到土地价值的计算,甚至有些兄弟、亲戚之间的土地流转是免费的。而从土地流入方的角度看,他在享有经营流入土地的权利、获得土地收入的同时,也承担了为土地流出方照看土地、防止土地荒芜的义务,同时存在以外出务工为代价的“机会成本”。因此土地流入方对土地承包的需求曲线同样也是难以通过边界明晰的数值进行理性计算的。在这种土地价值计算的“浑沌”状态中,我们难以找到经济学中严格意义上的“理性人”,因为土地流转者并无意在流转市场上为土地寻求更高的价值收益。

地面附着物,是指在土地上建造的一切房屋(如平房、楼房及附属房屋等)、构筑物(如水塔、水井、桥梁等)及地上定着物(如植物、铺设的电缆等)的总称。其中,村庄的房屋主要包括在法律规定中属于村民私有的自建住宅,以及村集体所有的厂房等。从村民私人间的房屋买卖中,能够看出村民对房屋价值的看法。

房屋和土地价值一样,也具有无边界的时间维度,并与周围区域的经济发展水平有关。如果计算房屋价值的纯经济成本,除了建筑材料费用之外,还应包括宅基地价值,以及建造房屋的人工费用。然而,宅基地本身是村集体分配的,或者是农户占耕地而形成的,并非从市场购买,因此农民一般认为宅基地的价值很低,甚至认为没有价值。由于村民的房屋一般是集体时期由集体组织出工,或者是由自然村内的村民互助而建造的,人工费用很低,甚至不计人工费用。因此反映在数值上的房屋价值一般只计算房屋的建筑材料费用。在稻村,卖房的村民对房屋价值的判断来源于两个方面:第一,房屋材料的价值;第二,房屋是否依附于耕地。如果没有地种,村民的房子很难卖出,因为房屋需要发挥为农业生产服务的附属功能。总的来看,我们会发现,农民对房屋价值并不只计算建筑材料的经济价值往往还会融合耕地的价值、社会关系的价值,或未来出租获利的预期价值。在这种模糊状态中,如果要精确地区分哪些部分属于房屋建筑材料的成本价格、哪些部分属于社会关系价值或其他价值是无法做到的。房屋价值计算的模糊所反映的,其实是村庄生产与生活的一体性:生活是以生产为中心展开的,而生活又嵌入在村庄社会关系网之中。

(五)空间的整体性

1.土地耕种空间的整体性

以历史的视野来观察农户土地耕种的空间,我们会发现稻村各农户耕种的土地之间边界的存在是暂时的。从长时段的时间和整体的空间上把握,各农户耕种边界变动的频繁和剧烈正反映出地块空间的开放性和流动性。这种开放性和流动性形成了农户作为整体的土地耕种空间。

经过1950年代的农业合作化运动和人民公社化运动,农地的私有制逐渐转为集体所有制。在农地集体所有制下,农业生产的基本核算单位逐渐扩大到相当于乡镇规模的人民公社。在从1962年到1980年代初“分田到户”的二十多年中,农业生产是以生产队为单位组织开展的。生产队的劳动力作为一个群体单位被调配,以户为单位的农地分隔被取消,农地的使用权和所有权都不是属于某一个特定农户的。因此,就地理空间上某一面积单位的农地而言,对其进行耕作的农地经营者流动性增大,也更具有不确定性。换句话说,每个农户间并不存在土地耕种的空间边界。在“分田到户”以后,在包括稻村在内的全国大范围的农村地区,村集体仍然通过调整土地的承包关系,“增人增地,减人减地”而保持了农户间土地耕种空间的整体性。

由于打工经济的兴起,土地经营权的暂时流转也使得作为承包者的农户与作为暂时经营者的农户在耕种空间上形成了无边界的整体。在稻村,以及M镇一些土地大面积抛荒的农村,村干部将抛荒地的经营权转让给愿意种地的农户,这些农户与村委会签订土地承包合同。

2.农田水利空间的整体性

农田水利体系,是由水资源的分配状态(水流方向、水量)、水利设施、土地和资金等多个要素复合而成的整体。首先,水资源的分配状态与水利设施的效用辐射范围是一个整体。灌溉与排水都是调整水资源分配状态的一种形态。为了人为地调整水资源的分配,相应于水源地的储水量,不同层级和不同规模的水利设施被建造出来。水资源的系统性分配,要求围绕水利设施的物理体系、管理体系和社会体系能够有效地勾连起来共同发挥作用。因此,水利设施需要作为一个整体被建造和维持。

其次,水资源的分配状态与土地也处于整体状态。水利体系是基于特定土地(即水田)的聚集而形成的,水利与周围的农田分布是一个不可分割的整体。水系是在特定的农田空间分布格局中形成的,它无法脱离土地而抽象地存在。水的流动是水进行空间转移的过程,而水利系统的“浑沌”整体为水的空间转移提供了可能性。但由于水利系统嵌入农田的空间分布之中,水在空间转移的过程中,会因为蒸发、下渗、被其他农户分流使用等原因而发生损耗。在稻村所在的这种水利体系复杂的农业区,农田往往呈分散的分布状态[18]水系因为田块的分散而不断分级。渠系层级多,不可避免地会增加渠道长度,增加来水的时间,进而增加水流的损耗量。而当水流到达斗渠及以下层级的渠系,直接与农田对接时,各农户的农田对应水流的空间转移,就有了上游与下游的区分。上游农田用水时水量要高于下游,而处于渠系末端的土地,就有可能面临水量稀少而不足以灌溉的问题。

再次,水利设施与土地处于相互依存的状态。农田水利工程一般都是选择在农田最密集的地方进行建设。这是因为,土地的集中可以减少渠道的层级和田埂的占地,节省田间的配水建筑物,进而提高灌溉和排涝的效率。而在水利设施的维护和管理过程中,比如渠道扩洗清淤、水系改造等,都不可避免地会占用周边的耕地,进而影响到周边农地的使用。

最后,水资源的分配状态及水利设施与资金相关联,影响水利体系的运作。大型水利设施的建设和维持,都需要个人所无法负担的高额资金。同时,用水量也与资金的支付量密切相关。

经过农业集体化和人民公社建设运动,稻村各农家所经营的土地范围与农田水利的流域面积基本重合。在这种情况下,土地占用、流量不均等问题都成为了发生于公社这一集体构造内部的问题。通过土地调整和生产队长对于灌溉优先顺序的调整,大型水利体系才得以有效运行。

在国家财政无力覆盖农村基础设施建设的前提下,村民个体的产权处于流动状态的集体主义制度安排,有利于水利设施的建设、使用和维护管理。超越单个农户家庭的生产核算单位,与水利建设的整体性相契合。超越单个农户家庭的生产组织,能够在水利设施的使用方面,解决水利与周围农田分布的整体性所导致的问题,比如水利系统内部呈现水流量的不均等和灌溉来水不同时。作为一个整体发挥作用的水利设施的维修,也需要超出单个农户家庭的集体组织对农户的劳动力或资金进行整合。

四、国家目标与“浑沌”的治理意义

在既有的中国基层治理研究中,黄宗智提出的“集权的简约治理”概念概括了低度基础设施权力和高度专制权力的矛盾结合状态。这种状态的出现,说明国家政权并没有将一套司法化、官僚化、程式化的规则向基层社会推行,而是简约地利用正规条例之外的灰色人物和准官员,借助地方自生的民间调解规则处理民事纠纷。[19]李怀印的“实体治理”(substantive government)概念则揭示出,国家政权并没有将高度集权的、正规化的官僚系统规则运用到县级以下,而是利用非中央集权的、非正式的地方治理规则,“听民自便”的方式达成国家目标。[20]杜赞奇“权力的文化网络”概念,说明了国家政权将自身的角色巧妙地安插进了地方社会规范的结构当中,而非在地方社会规范之外再建一套国家规范。[21]在国共内战时期,中国共产党在冀鲁豫区进行土地改革、开展整党运动的过程中,也大量运用了长久以来民间社会就已存在的有关权威序列化和社会秩序构筑方面的本土规则。[22]由于对村庄“社会本土性规则”的利用以及对社会目标和集体行动的引导,在到1980年代为止的整个集体时代,中国农村在总体上能够维持必要的生产效率,不仅能够供养快速增加的人口,增加其预期寿命,而且还使国家获取农村剩余的目标得以达成。[23]而在1980年代以降的“后集体主义时代”,国家政权依然强有力地控制着社会目标与国家目标的一致性。通过考察1996年某镇对农村的定购粮收购过程,孙立平、郭于华发现在正式行政权力的运作过程中,权力的行使者引入村庄社会的日常生活原则和民间观念,并与暴力等强制性措施配合使用,呈现出“软硬兼施”的工作状态。[24]代表国家政权的基层政府官员不是僵硬地使用现代官僚制的正式规则,而是对正式权力之外的村庄“社会本土性规则”加以巧妙地利用,说明国家对规则的控制是柔软而灵活的。总而言之,国家政权通过目标控制,使中央权威体现在各层次政府对其一统决策的贯彻实施过程之上,但在这一条自上而下的政策主线附近,允许各地、各领域的基层政府在不同方向上偏移,以适应当地情况,增强其解决实际问题的灵活性和能力。[25]

本文以稻村为例,发现在延伸至当下的中国农村末端行政现场中存在多种“浑沌”,而这些不同的“浑沌”样态,融合了国家意志与社会意志,推动了国家目标的达成。这里仅将“浑沌”的实践样态和国家目标与中国农村基层治理的相关事项结合起来进行梳理(见表2),以明确“浑沌”的实践样态在治理中的意义。




(一)功能统合与国家目标

功能统合的特征在于功能之间没有明确的边界,多个功能相互重叠,相应于外部状况的变动而自由转换。具体而言,在农业税征收中村干部和乡镇“工作队”的工作方式所展现的就是功能统合。惩罚者、说理者、动员者、惩罚者等多个角色相互支撑而形成的村干部的功能统合,以及相应于具体业务实施环境而临时调整功能的潜在和显化、临时配置组合这些功能的乡镇“工作队”的功能统合,都是能对农业税征收这一行政事务的完成发挥积极作用的状态。最终,这些都将服务于经济建设这一国家目标的达成。

同样,从村民的土地使用和土地观念中,可以看出土地的功能统合。同一块土地,可以发挥农耕、建房、植树等多项功能。这样的土地功能统合状态有助于土地的有效使用,进而保障社会稳定。

(二)行为意义的连带与国家目标

行为意义的连带,表现为由行为而生的多个意义具有相互关联性。具体而言,从税费缴纳行为和纠纷调解行为中可以发现此特征。税费缴纳行为与对国家的认同、对集体所有制的认同、民间社会的固有公平观念,以及来自村庄社会的舆论评价无法分割。税费缴纳行为的意义连带,因有助于农业税的征收,而对经济建设这一国家目标的达成也能发挥积极作用。

而纠纷调解行为的意义,不仅停留在调整当事人间的利益关系这一点上,更与通过劝说满足当事人的日常情感诉求,从而修复当事人之间的关系相关联。纠纷调解这一行为的意义连带,由于与人际关系的修复相关联,也发挥着维持社会稳定的作用。

(三)行政事务之间或村庄事件之间的一体性与国家目标

行政事务之间或村庄事件之间的一体性,表现为并无直接关系的行政事务或村庄事件,被纳入当下完成行政事务或村庄事件的发生机制中进行理解和把握。具体而言,村民缴纳税费的行政事务,与村民在村委会所需办理的其他行政事务相互关联。从农业税的征收手段中,可以发现税费缴纳与其他行政事务的一体性。这样的一体性被作为农业税征收策略而使用,对达成经济建设的国家目标发挥了作用。

同样,纠纷事件与此前一系列村庄日常生活事件形成一种连续状态。从纠纷调解中,也能发现纠纷事件与其他村庄事件的一体性。在充分理解这种一体性的基础上,纠纷才有了得到根本解决的可能性。因此,纠纷事件与其他村庄事件的一体性,也是维持社会稳定的重要一环。

(四)价值计算的模糊性与国家目标

由于价值计算中混入了属于非理性的意义世界的秩序,以及情感性表现等诸多要素,并随着时间流而变动,价值计算因而具有模糊的特征。比如当事人之间人际关系的亲密,以及土地流转方的人品和声望等要素,都将影响土地价值的计算,因此土地及其附着物的价值难以明确数值化。在价值计算具有模糊性的背景下,村民可以按照自己的标准活用资源,从而能够使社会稳定、确保粮食稳产等国家目标更容易达成。

同样,村庄中间层的等质性、阶层流动性、收入计算的模糊性、基于代际整体性的“家族圈”边界的灵活性等因素,也使得村民的收入价值难以明确数值化。只有以对农民收入价值计算具有模糊性的认知为基础,大部分的贫困才能被还原为农户家庭的自我责任,低保制度才能真正发挥其作为安全网的政策兜底功能,使社会稳定得到保障、贫富差距得以控制。

(五)空间的整体性与国家目标

空间整体性的特征,在于基于关联逻辑的空间开放性,以及内在于空间的各要素的流动性和统合性。正由于特定地理空间中某块农地上的农地耕种者流动性高,并具有不特定性,土地耕种空间的整体性才随之产生。以这种整体性为前提,“耕者有其田”的土地资源配置状态才得以达成,并服务于社会稳定、确保粮食稳产等国家目标。

同样,全面动员水利建设所需的人、财、物的能力,能够维持与流动的水资源和水利设施相关联的整体空间,并保障利益一致者的主体范围与水利灌溉区域的重合状态。大型水利设施的使用、修补、管理等整体性作业,也与相应的资金筹集形成一个整体。正由于这些相互关联的存在,农田水利空间的整体性随之产生,确保了粮食稳产这一国家目标的达成。

中国农村基层治理的独特之处在于,农村基层始终面临如何将社会目标引向与国家目标相一致的状态的问题。中国的国家目标,归结起来大概有经济建设、社会稳定、粮食稳产和消除贫富差距等四个方面。经济建设是对增量的确保,也与农民“发家致富”的愿望相呼应;社会稳定是为经济建设创造安定的社会环境,而中国的大多数农民也只求安安稳稳“过日子”;粮食稳产是对存量的确保,也是经济建设和社会稳定的根基;消除贫富差距,与来自于民间的“均贫富”的中国古老观念一脉相承,并与“社会主义”本质相呼应。

这些“国家目标”无一不有着农村的社会基础。在目标上,国家与农村基层是协同一致的。当然,问题和困境往往出现在手段和过程上,基层行政主体与村民的互动、利益调试和妥协,正是“治理”这一概念本质的体现。

而基层治理方式的规范化建设,则使基层治理方式趋于单纯的对个体民众的妥协,通过可视化的确定数值进行财政资源的分配,即事化地处理行政事务和民事纠纷,并强调治理主体和治理对象功能的单一和专用。被规范的基层治理,也就是被各种边界线所切割的基层治理。“浑沌”在被规范边界化之后有可能走向衰败,农村基层治理因此陷入了困境。

五、总结与讨论

本文通过对农村基层治理中“浑沌”的分类及其实践形态的研究,发现农村基层治理中浑沌状态的存续有助于国家目标的达成。在此需要重申,本文所使用的“浑沌”概念来自于《庄子》中的寓言,并非是杂乱无章的无秩序状态,而是指一种具有“整体性、连续性、流动性、统合性”等特征的内部无区隔状态。这种状态广泛存在于村庄固有的社会规则,以及与之相互磨合所形成的基层工作方法之中。

1980年代开始,政权运行的规范化、制度化建设被提上政权建设的议事日程,似乎“规范化”所带来的条条框框可以保证社会的稳定和发展。权力上收的乡镇体制改革、土地确权工作的展开、税费改革,以及对“依法治国”、“送法下乡”等大政方针的提出,还有近年来在“把权力关进笼子里”的口号下陆续由一些县级政府提出的限制村干部权力的措施[26]无一不是着眼于确保民众利益,而将法制化、标准化等一系列“规范化”措施视为行政和监督体制中的核心。然而事实上,上述一切表现为“规范化”的现代化措施,在某种程度上并没有减少社会冲突,反而使得农业税征收的行政成本更多、土地纠纷频发、农户谋利型上访激增、农田水利瘫痪。

国家治理方式的“规范化”,也即国家治理的目标转为由内部层级结构明晰、分工明确的组织,按照功能边界经过严格限定的、单一的、法定的、程式化的方式来完成。在“规范化”的概念中,最核心的特征是各种“限定”和“分断”,而这两个特征都可以放入一个统一的概念中去理解,那就是“边界”的划定。这里所使用的“边界”一词是一个抽象的、概括性的概念,它可以是空间上的、时间上的、功能上的,也可以是评价方式上的,总之“边界”可以存在于一切有助于人们认知事物、通过定位而做出判断的衡量行为中。

那么,“规范化”的过程,其实就可以转化为一系列“边界”划定的过程。韦伯所讨论的官僚制,就是将行政组织“规范化”的结果。韦伯认为,典型官僚制的首要原则是“各部门有依据规则(法律或行政章程)而来的明确的权限”。与之相对应,“职务活动——至少是所有专业化的职务活动——通常都以彻底的专业训练为前提”,并且“业务的执行须遵照一般规则”[27]。从韦伯对“权限”和“专业化”的强调可以看出,官僚制组织内部存在权能上的边界和功能上的边界。而从韦伯提及的“法律”、“一般规则”等术语判断,“规范化”的对象是超越本土性社会规则的国家规则。各种经验研究的成果也表明,国家规则所代表的正式权力支配秩序,一定会指向本质上表现为各种“边界”划定的“规范化”过程和结果。

正因为如此,笔者认为可将“规范化”与“国家规则”并置,“本土性”与“社会规则”并置,分别表述为“规范化的国家规则”和“本土性的社会规则”,并将这两个概念划归到“边界”这个更本质的概念层次进行表述,“边界化”与“反边界”。而“浑沌”的生存与死亡,也恰好落脚在“边界”的具体状态上。从结果上看,本质上是对治理进行“边界化”操作的方案,在国家目标对地方目标的控制和压力型体制的传导下,反而可能让基层治理陷入了重重困境。在此我们应该反思的是,在当前的形势下,中国农村基层治理是否真的需要脱离“浑沌”。也许对于正处在行政优位的城镇化建设如火如荼、熟人社会还未解体、公有制成为事关意识形态而不可动摇的制度原则之一的环境之中的中国而言,农村基层治理在相当长的一个时期内还无法脱离“浑沌”状态,相反需要借力“浑沌”所带来的积极功能。对“浑沌”的积极承认,即对临机应变的态度、“复眼式视点”的重要性的积极承认,是发挥创造性探索和开辟新时代所不可或缺的重要方面。


注释

[1][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,林荣远译,商务印书馆1997年版,248-324页;[英]戴维·毕瑟姆:《官僚制》,韩志明等译,吉林人民出版社2005年版,4页。

[2]マートン,ロバート·K.,『社会理論と社会構造』,森東吾ほか訳,东京:みすず書房1961年版。

[3]Selznick,Philip,TVA and the Grass Roots:A Study in the Sociology of Formal Organization,California:University of California Press,1949.

[4]ゴールドナー,A.W.,『産業における官僚制——組織過程と緊張の研究』,岡本秀昭·塩原勉訳,东京:ダイヤモンド社1963年版。

[5]张现洪:《技术治理与治理技术的悖论与迷思》,《浙江学刊》2019年第1期。

[6]Lipsky,M.,Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services,New York:Russell Sage,1980.

[7]叶娟丽、马骏:《公共行政中的街头官僚理论》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2003年第5期。

[8]吕德文:《街头治理现代化:路径与挑战》,《政治学研究》2018年第5期。

[9]吕德文:《剩余部门:理解城管工作的一个视角》,《云南行政学院学报》2016年第1期。

[10]周飞舟:《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》,《社会学研究》2007年第1期;周雪光、练宏:《中国政治的治理模式:一个“控制权”理论》,《社会学研究》2012年第5期;曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期。

[11]董磊明:《宋村的调解:巨变时代的权威与秩序》,法律出版社2008年版;苏力:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社2008年版;丁卫:《秦窑法庭:基层司法的实践逻辑》,生活·读书·新知三联书店2014年版。

[12]孙立平:“过程-事件分析”与当代中国国家——农民关系的实践形态》,《清华社会学评论》第1辑,鹭江出版社2000年版;吴毅:《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,生活·读书·新知三联书店2007年版。

[13]陈赟:“浑沌之死”与“轴心时代”中国思想的基本问题》,《中山大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[14]1955年《农业生产合作社示范章程草案》首次对自留地的法律性质作出规定:自留地是农村集体经济组织分配给成员长期使用的土地,社员可以充分利用剩余劳动力和劳动时间生产各种农副产品,作为农村集体经济的必要补充。同时规定,每人自留地最多不得超过人均耕地的5%。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》第16条、1957年《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》、1981年《关于积极发展农村多种经营的报告》分别扩大了自留地的规模,从最初的5%提高到15%。2006年全国人大通过废止《农业税条例》的决定之后,自留地和承包地在法律上没有任何区别。

[15]中共冀鲁豫边区党史工作组财经组:《财经工作资料选编(上册)》,山东大学出版社1989年版,641页。有些“黑地”是1990年代以前遗留下来的,比如:(1)在人民公社之前通过拓荒、湖田改造而产生的耕地;(2)国营种子试验场等解散后形成的不计税的土地;(3)“知青居住点”;(4)在挖成鱼塘时从计税面积中扣除,在重新填为耕地后仍没被算入计税面积的土地。1980年代一些镇政府动员村民挖鱼塘养殖,后来由于没有经济效益,绝大部分鱼塘被农民还原为耕地。

[16]首藤明和など編著,『分岐する現代中国家族――個人と家族の再編成』,东京:明石書店2008年版,42页。

[17]按照《土地承包法》的规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。

[18]中国1978年开始土地制度改革后,土地在村集体内部按照家庭成员数进行分配。出于公平的考虑,土地在分配时需要兼顾土地肥力与地块位置的差异,对土地进行好坏搭配、远近搭配。这就导致农地的细碎化,并且相互插花。

[19]黄宗智:《集权主义的简约治理:中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,载黄宗智主编《中国乡村研究》第五辑,福建教育出版社2007年版,1-23页。

[20]李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,中华书局2008年版。

[21][美]杜赞奇:《文化、权力与国家》,王福明译,江苏人民出版社1990年版。

[22]丸田孝志,『革命の儀礼:中国共産党根拠地の政治動員と民俗』,东京:汲古書院2013年版。

[23]Li Huaiyin,Village China Under Socialism and Reform:A Micro-History,1948-2008,California:Stanford University Press,2009.

[24]孙立平、郭于华:《软硬兼施:正式权力非正式运作的过程分析》,载《清华社会学评论》特辑,鹭江出版社2000年版。

[25]周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,《开放时代》2011年第10期。

[26]比如浙江省宁波市宁海县制定并实施的《宁海县村务工作权力清单36条》,甘肃、陕西等省一些地区实施的“六化工作法”,福建省南平市延平区实施的“七步工作法”,江苏省扬中市实施的“432工作法”等等。

[27][德]马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,22-24页。