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村庄场域中的精英治理:分化、困顿与提升

作者:黄 博  责任编辑:王铭鑫  信息来源:《求实》2021年第1期  发布时间:2021-02-04  浏览次数: 52

 目前,部分地区的村民自治仍停留在精英治理的层面。村庄场域中的精英治理可以分为引领型精英治理、维持型精英治理、滞后型精英治理与异变型精英治理等四种类型,其中,前两种为常态精英治理,后两种为病态精英治理。不同类型的精英治理存在不同的困顿,集中表现在法治权威弱化、高质量人才缺失、群体隔阂、精英异化等方面。为此,可从健全选举制度、吸纳乡贤人才、规范精英行为、促进权威融合等方面对村庄精英治理进行提升。

关键词乡村治理;村庄精英;精英治理;类型分化


一、问题提出与研究进路

农村基层治理是国家治理的重要基石。考察农村基层治理,村庄精英这一群体是无法被忽略的。与普通村民相比,村庄精英拥有更多的社会资源,在村民中具有一定的威望,在村级治理和村庄建设中发挥着重要作用。村庄精英可分为政治精英、经济精英与社会精英三类,其中,政治精英即村干部,他们负责贯彻落实国家自上而下的各项政策,完成乡镇安排的各项任务,组织开展村民自治活动,推动村庄经济发展,维持村庄公共秩序正常运转,扮演着国家政策执行者及村民利益维护者的双重角色,在村庄权力场域中占据关键性地位;经济精英具有较强的经济实力,他们通过为村庄剩余劳动力提供就业岗位、帮助村民参与经济活动等,与村民建立利益与情感相交织的亲近关系,树立自身的威信,获得村民的信任和支持,往往能够在村级选举中脱颖而出,完成从经济精英向政治精英的身份转换;而社会精英往往头脑灵活、视野开阔、协调能力较强,依托文化知识、专长技能、人脉资源、道德情操等优势,以自身魅力获得村民的信任和认可,是村庄良好秩序的维护者。

正如有学者所言,人类社会的治理现象一直表现为一种精英政治状况[1]。尽管村民自治制度发展至今取得了较大的成绩,有力促进了村庄治理的民主化、规范化,增强了广大村民自我教育、自我管理、自我服务的能力,但在相当一部分农村地区,村民自治仍停留在精英治理层面,村庄公共事务的处理大多由精英人物尤其是政治精英所主导,普通村民对村级政治的参与度和影响力相对有限。

目前,村庄精英治理现象集中表现在两个方面,一是村级选举中村民投票与精英主导并存。在村民自治制度实施后的相当长时间里,很多地区都把村民自治等同于村级民主选举,力图通过村民投票来实现个体的民主权利,进而实现村级治理的民主化。但实践中却存在着与村民自主性投票并存的一种现象,即是村庄精英主导。任何一场选举活动都需要相应的组织者与管理者,村庄政治精英组织选举活动本无可厚非,但如果在组织活动的过程中,政治精英或体制外精英的动员行为阻碍了普通村民民主权利的实现,则选举活动就演变为精英主导而非广大村民主导。

二是选举后的治理环节被忽略。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节相互衔接、相互结合,共同构成村级民主治理的完整过程。但时至今日,不少村庄仍然存在村级选举活动结束后普通村民较少参与村级治理的现象,村级公共事务决策与管理基本上被村两委干部所主导,村庄部分经济精英或社会精英与村干部群体交往密切,直接或间接地影响着村庄公共权力的运行方向,广大普通村民则游离于权力场域之外。在应然层面,村级重大事项的决策应当通过村民大会或村民代表会议来达成,但实践中村民大会或村民代表会议常常被村两委联席会议、村干部碰头会议所替代,即使召开村民大会、村民代表会议或党员大会,很多时候也沦为形式化程序而非实质性程序,村民意愿无法得到真正表达。在民主监督方面,村务监督委员会成为村两委的下设或挂靠机构,难以有效发挥独立的监督作用,村庄党务、财务、村务公开不全面不及时,普通村民对村干部及村级公共事务处理缺乏实质性监督。村民作为村级公共权力的授予者,本应在村级治理中处于主体地位,发挥主导作用,但在实践中却只能扮演管理客体的角色。如何看待村域精英治理现象?是将其视作与民主治理相对立和矛盾的一种现象而加以否定,还是客观冷静、全面辩证地分析这种现象?实践中应该如何优化精英治理?

这些便构成本文的问题意识。围绕村庄场域中的精英治理现象,学界目前相关研究成果可分为两个方面。一是对村庄场域精英治理现象的认识与完善。章荣君认为,当前村民自治实践的困境与长期以来村庄精英控制村级治理过程紧密相关,在精英政治形态下,治理程序封闭而非透明,村庄精英的逐利导向以及村务不够公开等使得村民自治举步维艰,需要从精英治理向民主协商治理过渡转化;要构建民主选举与民主协商相协同的机制,把协商民主融合入村民自治之中[2]。郎友兴认为,政治精英对村民自治发展的民主质量影响较大,村民自治的开展及其经验的取得不仅对农村基层民主实践具有解释力,也有助于我国更高层次民主的实现[3]。二是村干部的行为模式及腐败现象。杨峻等将村干部分为民主型、权威型与放任型三类,并分析了这三种类型村干部的领导方式与村庄政治、经济、社会等方面绩效的相关性,认为民主型与权威型的村干部对村庄治理均具有适用性,但民主型的适用性更高更普遍,放任型的村干部则不具有适用性,因而,村干部应综合运用民主型与权威型的治理方式,避免运用放任型的治理方式[4]。陈国申等认为,近年来嵌入型村干部成为直接影响村民自治的外来力量,由于视野不同,嵌入型村干部能够带来一定的资源,对村民自治的发展具有促进作用,但由于其属于非村庄内生型力量,介入村庄场域容易引发他治与自治之间的矛盾与冲突,所以需要在村庄治理实践中努力发挥嵌入型村干部的特长作用,尽量消除其与村民自治之间的矛盾冲突[5]。李勇华等认为,政府为村干部发放薪酬和支付养老保险等公职化政策,使得村干部在村庄治理过程中更加倾向于维护基层政府的利益,因而需要强化村民参与对村干部考核的机制建设,促使村干部更多地代表村民利益[6]。付明卫等认为,高质量的村民委员会选举、民主化的村级公共事务决策机制、完备的村务公开机制以及村民委员会定期向村民(代表)会议报告各项工作等,能够提升村民对村民自治效果的评价水平,所以应当强化相关制度建设,遏制村干部腐败现象,提升村民自治实效[7]

关于村庄精英治理的研究,多是从民主角度切入,关注精英治理负面性的成果较多,而综合考察村庄精英治理性质以及区分精英治理类型的研究成果相对较少。作为村庄场域中的一种精英政治现象,村庄精英治理意味着村级公共权力的运行为村庄精英所控制和主导,从促进基层民主的角度来看,村庄精英治理与村级民主治理是相悖的,所以,不少学者从民主角度对村庄精英治理进行审视,剖析其存在的局限性。这种认识倾向本身并没有问题,村庄精英治理确实是一种民主化程度不高、村治权力相对集中的形态,但村庄精英治理这一现象的存在有其特定的现实原因,简单地予以否定并不利于基层民主的健康发展,应结合实际情况对其进行综合研判分析。笔者认为,只从基层民主角度分析村庄精英治理是不够的,还要从治理效能角度分析村庄精英治理,高度重视村庄精英在治理村庄和推动村庄发展中所发挥的积极作用;同时,要将关注的重点放在提升和改进村庄精英治理上,最终的落脚点还在于促进和完善村民自治进而实现基层治理的现代化。

二、村庄场域中精英治理的类型分化

笔者认为,村庄精英治理可以分为常态精英治理与病态精英治理两类。常态精英治理与村庄和村民利益具有根本的相容性,而病态精英治理则在一定程度上严重侵犯了村庄及村民利益[8]。对于当前的村庄精英治理现象,可进一步将其划分为四种类型,分别为引领型精英治理、维持型精英治理、滞后型精英治理与异变型精英治理。村庄精英治理属于常态还是病态,分类标准是整体治理状况是否有利于村庄治理现代化的推进,引领型精英治理与维持型精英治理均属于常态精英治理,其中,维持型精英治理的村庄治理效能虽然没有引领型精英治理高,但村庄治理基本上能够在正常的轨道上运行,能维持村庄公共生活秩序的正常运转,能基本满足广大村民的需要和乡镇政府的要求,所以将其划入常态精英治理。而滞后型精英治理无论从基层民主还是治理效能来说均对村级治理现代化的推进形成阻碍,所以将其划入病态精英治理。

(一)引领型精英治理

引领型精英治理是四种类型中较为理想的一种,这里的引领体现在两个层面,一是从村庄内部看,村庄精英主导着治理过程,引领着村庄的发展方向,在广大村民中树立了良好的示范效应,发挥着榜样作用,对村政任务的完成、村庄经济的发展及乡村秩序的稳定均起到积极作用;二是从村庄外部或乡镇范围内看,村庄治理成效领先于其他村庄,村庄发展态势良好,在乡镇的考核评价中相较于其他村庄处于领先地位。

这一类型中,村庄主要干部具有较强的工作能力,执行力与组织协调能力、魄力较强,能够团结凝聚村两委班子其他成员,对国家最新政策、市场形势较为了解,对上级组织安排的各项任务能够按要求贯彻落实,对广大村民富有感情,对村庄整体发展具有责任感与使命感,同时能够团结一批热心村政的体制外精英,村级治理及村庄发展成效显著。即使其他村干部彼此之间存在关系不和谐的问题,但由于主要干部威望高、协调力强,村干部队伍整体状态良好。

在引领型精英治理格局的形成中,村庄体制外精英及社会精英、经济精英也作出了一定的贡献。因为无论村庄主要干部工作能力多强,村两委班子多团结,但毕竟人员有限,视野、认识、资源等也受到限制,而村庄社会精英与经济精英或者拥有较高文化知识、人脉资源、经济资源、群众基础,或者富有城市务工经商经验和开阔的视野,这些人热心于村政,为村两委出谋划策,贡献力量,同时协调村民,助力于村庄良好治理面貌的形成。

(二)维持型精英治理

在精英治理型村庄里,维持型精英治理所占比例较大,基本特征为村庄主要干部工作能力一般,村两委班子凝聚力不强,村级治理及村庄发展成效一般,但能维持基本秩序及发展。村庄虽有一批经济精英与社会精英,但人数不多,热心参与村政的能人也相对缺乏。尽管能维持村级公共秩序,但离乡村振兴及基层治理现代化的要求有一定差距。

村庄主要干部,即村党支部书记或村民委员会主任,缺乏工作魄力和工作激情,是维持型精英治理格局形成的重要原因。即使村庄两委班子整体素质较高,其他成员富有工作激情,如果村庄主要干部没有开拓进取的个性与心态,还是会极大制约村庄整体干部队伍的行动能力。反之,如果村两委普通干部缺乏积极进取的心态,而主要干部开拓意识和执行力强的话,则可以重塑干部队伍的精神面貌与行动能力。可见,村庄主要干部在村级治理中发挥着不可替代的作用。维持型精英治理具有较强的可塑性,如果能够选拔能力突出的村民担任村主要干部,则有可能带领村干部队伍、团结村庄精英队伍、争取广大村民支持进而重塑村级治理形态。但如果村庄里各类精英不断流失,村两委干部持续作风懒散、消极作为的话,则维持型精英治理有可能堕为滞后型精英治理。

(三)滞后型精英治理

滞后型精英治理是指村庄精英流失严重,村干部队伍整体能力较低、凝聚力较差、村级治理及发展水平滞后、民众满意度较低的治理类型。从基层民主角度看,村治权力集中在少数村干部手里,村干部虽没有出现明显的贪腐行为与欺压村民行为,但村庄治理效能低下,整体治理状况无法维持村庄秩序的正常运转,国家的各项政策在村庄无法得到有效贯彻和落实,也无法满足广大村民与乡镇政府的基本要求。

在参与村级治理方面,村庄体制外精英往往比普通村民积极性更高,能够为村干部开展工作出谋划策,扮演辅助决策咨询的角色。体制外精英还可以充当普通村民与村干部群体之间的桥梁和纽带。普通村民与村干部群体之间往往会有一定的心理距离甚至隔阂,但与村庄体制外精英的交往更为自然顺利,所以,体制外精英既可以帮助村干部协调普通村民,也可以帮助普通村民向村干部表达意愿诉求。但在人才流失的滞后型精英治理村庄,体制外精英群体严重缺乏,由此造成村两委决策参谋助手以及村干部与普通村民之间桥梁纽带的缺失。另外,村庄经济精英能够为其他村民树立良好的示范效应,带动村民脱贫致富,社会精英对于协调和处理村民之间的矛盾纠纷、弘扬村风文明、塑造良好生活秩序具有积极作用,而这两类精英的缺失同样也导致村级治理效能的降低。

(四)异变型精英治理

在村庄精英治理的四种类型中,异变型精英治理是最不理想的一种。这一类型里,村干部队伍贪污腐化,蜕变为黑恶势力或与黑恶势力相勾结,村庄治理为村霸所控制,严重影响村庄发展,民众怨声载道。所谓的村庄精英实质上已经蜕变为村霸势力,需要引起足够警惕并予以坚决打击,否则,会极大地阻碍农村社会稳定和经济发展,不利于乡村振兴和基层治理现代化目标的实现。

近年来,随着农村改革与发展的推进,村干部贪腐及村霸现象频频发生,甚至成为一种社会痼疾。梳理各地案例发现,主要表现为如下几种情形:一是村干部贪腐谋私现象。在村民自治不成熟、监督薄弱的背景下,村干部利用职务权力谋取私利的现象近年来在部分地区屡屡发生。二是村干部村霸化现象。村干部蜕化为侵害公共利益的村霸势力。村干部贪腐谋私与村干部村霸化具有一定的交叉性与重合性,村干部蜕化为村霸表现在多个方面,不局限于贪腐行为,也包括操纵民主选举、欺压村民、非法经营等。三是村霸村干部化现象。部分乡村黑恶势力十分热衷于竞选村干部,往往通过各种手段角逐村两委职位。拥有公共职务意味着可以利用信息的不对称及权力行使的强制性特征为其谋取私利创造一定的空间,获取公共资源后又进一步扩充黑恶势力规模,继而形成恶性循环。四是合谋型村霸现象。这是一种乡村干部与村霸恶势力互相利用进而结成利益联盟的现象。如果村霸不能竞选为村干部,又想享有村干部优势地位的话,腐蚀拉拢村干部就成为一条“捷径”。部分村干部沦为村霸势力的保护伞,公共权力异化为谋利私器。村干部与村霸势力这一“利益共同体”的形成对广大普通村民形成了压迫,干扰、影响村域公共事务的良性治理与公共服务的正常供给,成为农村公共治理与良性发展的巨大障碍。

三、村庄场域中精英治理的困顿

常态精英治理具有一定的积极效应,比如决策高效、精英作用突出、村庄治理效能良好等,但也存在法治权威不彰、村民“自治权利”实现不充分等问题,而病态精英治理的负面效应则更为明显。村庄场域中四种类型的精英治理既存在一些共同的困境,如精英治理对“法治权威”及“自治权利”的侵蚀、高质量人才缺失等,也存在各自不同的困境。

(一)精英治理侵蚀“法治权威”及“自治权利”

在村庄治理由精英群体而非广大村民主导的情形下,精英权威极易对应然层面的“法治权威”及“自治权利”形成侵蚀。尤其是当村庄主要干部工作作风强势时,这种侵蚀态势就愈发明显。比如,村民大会、村民代表会议极少召开甚至被村两委会议、村干部碰头会议所替代,村民的呼声和意愿便失去了表达渠道;或者村民代表会议、村民大会能够阶段性召开,但仅仅流于形式,只具有程序意义而不具有实质意义。法治权威在渗入农村社会的过程中受阻,而农民权威又没有成长起来,无法制衡精英权威,导致村级治理生态失衡。

公民政治参与的效能感是对自己影响政治的能力之评价[9]15。部分村民政治参与的效能感不强,法治意识淡薄,维护自身权益的意识不强,对村民自治制度内容不熟悉,对法律赋予自身的各项民主权利认识不充分,经常是被动参与村级治理或者游离于村庄公共权力场域之外,对自身在村治中的主体地位不够自信,认为即使自己参与治理也对结果影响有限。因而,当自身利益受到村干部或权势精英伤害时,或者忍气吞声逆来顺受,或者寄希望于找关系托人情,或者采取极端手段,对寻求法律支持以维护自身合法权益缺乏认知、自信、耐心和渠道。有些农村基层干部对村民自治、乡村治理的相关法律制度停留在有所了解但认识模糊的层面,或者对某些制度要求比较了解,但对法治权威缺乏敬畏之心,在实践中出于利益、人情、惰性等因素有意无意地回避相关要求,或变相执行制度精神。虽然国家在立法层面做了大量工作,取得了长足进展,如《村民委员会组织法》的修订就及时回应了新时期农村基层治理的诉求,但相关配套法律还存在不健全的问题。地方自行制定的相关法律法规有的没有从人民群众的实际需要出发,不能真正满足农民的利益诉求和民主意愿,有的在设计层面比较完备,但缺乏针对性和可行性,无法真正运用于实践,而只是停留在政策文本层面,实效性不强,对村庄精英行为的规范力度和约束力度不够,这就为精英权威的自由运转提供了广阔空间,使得精英权威对“法治权威”和村民“自治权利”的侵蚀成为可能。

部分乡镇政府对自身角色、职能定位不准确,仍将乡镇政府与村委会之间的关系视作行政隶属关系、领导与被领导关系,习惯于运用传统式的行政指令与指挥模式来处理与村委会之间的关系,干扰了村民自治的正常运转,压缩了村民自治的空间。在乡镇意志的介入下,村干部与乡镇干部之间的关系偏离了正常轨道,甚至结成利益共同体,村干部为乡镇干部服务而不是为村民服务,在获得“村民自治权”的同时,也获得了“附属式行政权”。另外,国家目前推进的村党支部书记、村民委员会主任职务一肩挑,初衷是为了发挥党的核心领导作用,加强村两委班子的凝聚力、战斗力,减少班子内部的摩擦、矛盾,为开展村民自治提供政治保障,为村庄更好发展提供组织力量支撑;但实践中,部分村庄由于“一肩挑”也出现了负面问题,如决策权与管理权高度集中于村党支部书记兼村民委员会主任,在村两委内部监督难以有效开展而外部监督力量又比较薄弱的情况下,主要干部权力行使的自由裁量空间较大,行为失范的几率增加,如果干部本人品德不够好、政治信念不坚定的话,就会给村级民主治理带来消极影响。

(二)人才缺失影响村庄“治理有效”的实现

村庄精英治理与民主治理并不矛盾,是民主治理演进过程中的特定阶段,但目前部分地区的精英治理存在质量不高的问题,其中一个重要原因就是缺乏高质量的精英人才队伍。人才接续不足是当前村治实践中的一个突出难题[10],人才缺失在各种类型的村庄精英治理模式里都有所体现。在引领型精英治理中,村干部的综合素质和能力水平对村庄发展影响巨大,有力推动了村庄发展,但村级治理民主化水平不高,还需要进一步提升。村庄精英类型多样,且能够积极参与村级治理,体制外精英在普通村民与乡村公共组织之间发挥了较好的桥梁纽带作用,但无论是村庄政治精英、经济精英还是社会精英,在综合素质上都还存在一定的提升空间,民主政治意识、发展经济的能力、对市场趋势的把握、知识文化水平等离当前基层治理现代化的要求尚有差距,缺乏足够数量的高质量的精英人才。在维持型与滞后型精英治理中,人才缺失现象尤为突出,一方面精英类型单一,缺乏经济精英、社会精英;另一方面村干部缺乏开拓意识,综合能力不强,村庄呈现“空心化”特征,只能维持基本运转。尽管也有一些经济能人、社会精英,但他们大多不关心村庄政治,对政治精英和村民群众的影响力有限。而在异变型精英治理中,既缺乏具备基本政治素养和信念操守的政治精英,也缺乏具有较强参政意识与监督能力的体制外精英。

观念变化以及致富愿望促使相当数量的农民离村进城,在促进城镇化发展的同时也带走了村庄宝贵的人力资源[11]。市场经济大潮的冲击带来城市经济与农村经济的显著发展,城市与农村之间的差异也愈发明显,虹吸效应及农村经济基础的薄弱使一些具有眼光及专业技能的村民离开村庄进入城市。这批村民相对来说更具勇气、资源和激情,经过拼搏奋斗后在城市立足扎根,甚至获得较好地位,往往会基于自身发展过程中的人力资源需求或故乡情结而引导家乡村民进城,其在获得家乡社会资本网络支持的同时,也消解了家乡既存的社会网络资本。由此,农村输出的优质劳动力资源在为城市发展注入动力的同时也加剧了农村社会的“空心化”。物质资本、人力资本及社会资本的三重缺失造成农村社会内生秩序的断裂,降低了村庄精英人才队伍的规模和质量,进一步影响了村庄精英治理及村庄整体治理的效果。政治精英的流失瓦解了村两委班子的组织基础,村级后备干部队伍无法得到充实,而经济能人、社会能人的流失使村庄发展失去了坚实的物质基础、经济驱动力、文化驱动力及德治资源。各类精英人才的缺位或流失还造成村级民主监督力量虚化,从而导致村干部行为的异化。

(三)精英的资本再生产导致群体隔阂

不同类型的村庄精英拥有不同形式的优势资本,精英的资本再生产行为本质上是一种正常行为。作为身处特定场域中的行动者,如果不适时地进行资本的再生产,包括原有资本的巩固式再生产和新型资本的再生产,则可能会影响精英自身地位,甚至会失去精英身份。但在资本再生产的过程中,存在行为方式与资本再生产的程度把握问题。如果是在法治与道德许可的范围内进行资本再生产,是值得提倡和鼓励的。如政治精英通过与乡镇干部的良性互动、与村两委其他成员的团结沟通、对村民的利益维护与互动来实现自身政治资本的巩固式再生产,通过对社会子场域或经济子场域的涉足来实现社会领域与经济领域新型资本的再生产,只要不危害村庄公共利益与村民利益,都是值得鼓励的。再如村庄经济精英通过扩大经营规模、招募村民参与等实现自身经济资本的巩固式再生产,或者通过与乡村两级干部的良性互动、按程序参与村级民主选举以实现政治领域新型资本的再生产,也是一种合规行为,有利于促进村级治理水平的提升,是值得提倡和鼓励的。

但如果在资本再生产的过程中,村庄精英采取不正当手段,通过不符合法律程序或道德规范的方式获取利益,则这种再生产行为就发生了质的改变。在这种情形下,村庄不同类型精英之间容易形成资本勾结、利益输送,进而结成既得利益群体。如村干部违反规定程序帮助群众基础不好或个人素质不过硬的经济精英当选村干部,经济精英为村干部提供物质回报等现象,或村庄经济精英和社会精英通过与村干部的密切私交关系来左右村级公共事务决策,为实现自身利益的最大化而不惜损害普通村民的正当合法权益。如此,精英联盟的形成就会造成这一群体与普通村民之间的隔阂,继而形成村庄公共权力结构运行的封闭化,村民游离于权力场域边缘,自身利益难以得到切实维护。

(四)精英异化消解村庄治理的“公共性”

部分村干部受“官本位”思想影响,以村民的“父母官”自居,没有把自己看作是群众的公仆,没有服务村民的意识和责任感,未能主动、自觉、积极、创造性地贯彻落实上级政策,结合本地实际情况开展村民自治活动,服务广大村民。村干部以官员自居,将村民委员会置于乡镇政府附属机构的尴尬位置,机械地以会议传达会议、以文件落实文件的方式开展工作,唯上不唯下,以单向管控的方式对待村民,工作方法简单粗暴,根据个人好恶处理公共事务,从而严重损害了农村基层组织的形象与公信力,破坏了村民与干部群体的关系,影响了村务决策的公平性,激发了矛盾甚至引起纠纷,村级治理中的“公共性”被消解。

当前,部分农村地区的监督机制不健全为精英异化现象的发生提供了空间。相当数量的村庄呈现监督薄弱的状态,村两委内部未形成有效监督,村务监督委员会不具有相对独立性,甚至成为附属于村两委的机构,村务监督流于形式,悬浮虚化。来自乡镇公共组织的监督力量弱化,乡村两级部分干部形成利益联盟,村民缺乏对其实施监督的有效渠道。在“半熟人社会”的村庄内部,部分村民妨于情面不积极行使监督权利,部分村民出于对权势精英的忌惮选择回避监督。在监督的操作层面,由于村庄公共事务不公开不透明,涉及村庄关键事项、财务事项等敏感信息被村干部封锁,村民虽然心存疑惑和不满,但掌握不了真实情况,即使到上级部门信访举报,也往往由于缺乏真实凭据而只能作罢,这进一步助长了村庄权势精英的嚣张气焰。并且社会舆论监督也明显不足。农村基层处于整个社会治理结构的底部,在各种热点事件频发的信息时代,村干部行为异化、村政腐败现象并不足以吸引传媒、网络和公众眼球。而普通村民运用现代网络工具的水平不高,实施网络监督存在一定难度。在异变型精英治理形态中,或者村两委干部沦为村霸势力,或者村两委班子与村霸势力相勾结,成为欺压村民的利益集团,村庄基本秩序紊乱,矛盾纠纷频发,村民意见很大,基层政治生态、社会风气恶化,公共组织公信力大幅下降,新时期农村社会公共服务、社会治理、环境治理等各方面需求得不到基本满足,新型村庄精英的培育机制被压制。

四、村庄场域中精英治理的提升路径

现阶段村庄精英治理困境的形成原因包括官本位思想与村民自治的行政化倾向,人情观和潜规则对正式制度的销蚀,“权力的利益网络”、小农思想牵绊下的主体意识缺失等,需要采取相应措施来破解困境,提升村级治理水平。

(一)选举制度的健全与优秀村治精英的“进场”

合格村治精英的选拔是村庄精英治理优化的首要策略。基层组织需要不断健全村级民主选举制度,及时发现优秀人才并通过法定程序赋予其职权,让其进入村庄治理场域。

1.创新村级选举方式,提升选举质量

当前要不断创新村级选举形式,提升选举质量,让德才兼备的乡村人才通过相应的法律程序成为村庄公共权力的行使者,成为村民利益的代言人和维护者。一是突破局限,积极扩大候选人选拔范围。村级选举候选人的确定,在满足基本条件的前提下,如果能够适当扩大候选人范围,则会发现更多的优秀人才。除了部分现任村干部、村庄后备干部之外,基层组织还应广泛关注村庄经济能人、农民合作组织负责人、农村教师、大学生村官、外出务工经商人员等其他优秀人才,鼓励支持他们参与竞选。二是健全竞选承诺制,突出以事选人。在换届选举前,乡镇党委、政府要安排工作人员深入村庄一线,与党员、离退休干部、广大村民进行充分的沟通,了解村民最关心、最迫切希望新一届村级班子解决的问题,梳理、分类之后形成若干事项,汇总后提交乡镇专题会议研究,从征集意见中确定新一届村两委任期内需重点解决的事项,以此作为选举“以事选人、以事定人”的依据。候选人需对这些工作目标提出履职设想,并做出郑重承诺,村换届选举工作领导小组需对候选人的承诺内容进行审核把关。三是适当扩大“自荐直选”的比例。“自荐直选”这种选举方式,为有意愿参与村级民主选举同时具备基本任职资格的村民提供了通道,这些村民可自行到村选举工作领导小组报名,竞选某一职位,经审核通过后参加选举大会并发表竞职演讲。当然,“自荐直选”并不是村庄选举的唯一模式,乡镇要根据村情民意、民风习俗等具体情况综合考虑,确定开展“自荐直选”村庄的比例。

2.强化监督机制,严守选举纪律

村庄换届选举这一活动在乡村场域展开,不同行动者依托自身的优势资源,在正式规则或非正式规则的驱动下,进行或明或暗的博弈。而任何一种博弈活动均涉及利益格局的重塑,在这一重塑过程如果没有外在刚性力量的监督制约,则极易偏离应然层面的目标指向。为此,一是要强化基层党组织对于村级选举的领导监督作用。选举前,乡镇党委要统筹规划,就村级财务情况、候选人情况、选举工作目标责任细化问题、干部包村等进行系统梳理,综合部署,组织乡干部驻村督导,以保障选举活动的有序开展。尤其是对一些历史遗留问题较多、村情民意复杂的村庄,要深入分析问题症结,组织信访、纪检、审计等部门协同驻村干部开展指导、监督工作。二是要健全村级换届选举观察员制度。换届选举观察员制度的核心特征是观察员群体具有“第三方”身份,可以由退休乡村干部、乡镇人大代表、传媒工作者以及与选举无直接利益关系的村民构成,通过对选举过程进行客观公正、公开公平的监督,预防和发现各种违反选举纪律的行为,对其作出快速反应,及时制止,确保选举活动能够规范化开展。

3.加强对普通村民参选能力培养,增强选举实效

村庄民主选举的有效实现是建立在村民自主参与和真实表达自身意愿的基础之上的,而不是在精英动员或控制下的被动参与。选举效能感对于普通村民的参与行为影响较大。选举效能感是村民对于选举活动的一种主观认知,认知体验积极,会促使村民主动、积极参与选举活动,按照自身意愿行使民主权利、承担法定义务、发挥主体作用;认知体验消极,则会使村民回避选举活动,或敷衍性参与、被动式参与。选举效能感的强弱与村民对政治参与期望值的高低呈正相关的关系[12],应采取有力措施提升村民的选举效能感。一是加强政策宣传,提升村民的参与意识。部分村民民主意识不强,家族意识浓厚,个人利益至上,导致参与选举时为个体立场所束缚,未能站在村治大局角度考虑问题。破解这一困局,需要组织性外力的介入,即县、乡、村三级联动,利用电视广播、网络报纸、标语条幅、公告栏展示牌、宣传手册等多样化方式向村民宣传解读选举政策、法律,精心营造公正民主选举的良好氛围。二是搭建教育交流平台,提升村民的文化素养和公民意识。建立常态化、持续化、稳定化的教育培训、学习交流机制,通过建设村庄图书馆、举办乡村讲坛等方式,提升广大村民的文化素养,培育公共理性。

(二)乡贤吸纳与参与机制的健全

习近平总书记指出,要努力将中华民族创造的精神财富运用于现实实践,对历史文化、价值观念、道德规范等要扬弃结合、积极传承和创新,做到推陈出新,古为今用[13]。目前,要大力弘扬乡贤文化,继承传统乡村治理的精髓,同时要融合现代村治的先进元素,充分吸纳各类精英参与村庄治理和发展,以有效破解农村发展空心化、优秀人力资源缺乏、发展内生性动力不足、优秀文化式微等困顿。

1.健全乡贤吸纳和培育机制

一是强化激励措施,吸引在外乡贤回归。提供系列优惠政策,在贷款发放、补贴和创业场地提供等方面为在外乡贤返乡创业提供便利条件和广阔空间。大力宣传和表彰乡贤中的先进典型,将村级治理的公共性目标与乡贤个人价值实现的个体性目标相协调,通过公共价值与个体价值之间的整合协同,互相补充,既让乡贤发挥作用,促进村庄发展,也助推乡贤精英实现其自身价值。二是强化新乡贤培育机制。制定新乡贤人才培育计划,协同各方力量开设培训班,定期邀请专家学者、技术能手、乡贤模范到农村基层开设讲座,就乡村经济发展、美丽乡村建设、基层治理、相关技艺技能与成功经验等进行讲授、交流和探讨,促进乡贤群体能力提升。

2.健全乡贤参与治理机制

组织不仅与政治权力相关,也构成政治稳定的基础,是政治自由的前提[14]382。乡贤人才被农村社会吸纳、集聚起来之后,必须为其参与村庄治理提供相应的平台。一是建立乡贤参与村级治理的平台。积极推荐乡贤参选村干部。回归乡贤熟悉城市发展理念和时代发展趋势,同时深谙农村熟人社会、礼俗社会的地方性知识,如果担任村干部,有利于引领村庄实现突破性发展。各村可成立乡贤理事会,设计并确定理事会的组织构成、职能指向、运行规则、制度章程等,将不同类型的乡贤与村庄治理及发展中的不同内容联系挂钩,发挥不同乡贤的特长以解决相应的实践问题,促进农村社会各项事业的均衡发展。创设乡贤调解室、乡贤研究会、乡贤讲坛、乡贤圆桌会议、乡贤咨询会等多种平台,广泛吸纳更多类型、更大规模乡贤群体参与村庄治理。二是创新乡贤服务村庄建设的方式。充分发挥现代科技的作用,利用互联网、微信群、QQ群、网络公众平台等现代媒介和大数据等技术手段为乡贤参与村治提供相对自由、便利的空间,通过线上线下相结合的方式推进乡贤参政问政。组建一支在村乡贤与在外乡贤相结合的队伍,形成简约高效、灵活便捷的参与治理模式。

(三)监督惩治机制的健全与精英行为的规范

村级治理的成效与村庄精英密切相关,村庄精英的聪明才智、突出能力、积极作用使村民自治背景下精英治理模式具有一定的合理性,而精英治理模式也有其固有的缺陷,需要健全监督惩治机制。

1.强化制度机制约束,规范村庄公共权力运行

基本结构正义是“政治正义”的首要主题[15]21。乡村社会的基本结构即村级治理机制的正义对于实现社会公平正义至关重要。在安德森看来,政策问题若想进入政策议程就需要相应的触发机制[16]72。广大村民应该成为村级重大事项决策的有效触发器,在决策过程中拥有主导地位和话语权。一是构建多元主体协商参与的村级民主决策与管理机制。尤其在涉及村民利益的重大事项管理过程中,应组织村民参与讨论、平等对话沟通,从满足广大村民利益诉求的大局出发行使村级公共权力,切实转变村务管理模式,提升管理质量,促进乡村振兴。二是健全村务公开制度,规范公共权力运行。村务公开制度要突出村民需求导向,如对村民普遍关注的财务收支情况、专项资金使用情况、支农惠农政策情况等,要主动、及时公开,切实保障村民的知情权。三是健全村级“小微权力”清单制度。近年来部分农村地区探索建立村级“小微权力”清单制度,有力促进了村级公共权力运行的规范化。在实施村级“小微权力”清单制度的过程中,对与村民切身利益息息相关、较易产生权力寻租的事项,如支农惠农政策的贯彻落实、物资购买、工程项目建设、集体资源支配等清单要重点关注。同时,要把村级“小微权力”清单制度的实施推进情况与村干部年度考核、述职述廉、先进评选等挂钩,通过压力机制倒逼村干部高度重视“小微权力”清单制度的规范化运行。通过提升“小微权力”清单制度的执行水平,压缩村级公共权力运行的自由裁量空间,塑造透明化、规范化的村级治理形态。

2.构建全方位监督体系,防范精英行为异化

构建村务监督委员会、村民、传媒相结合的全方位监督体系。村务监督委员会要充分维护村民权益,倾听村民意见,对村民反映强烈的事项,要对相关任职人员提出质询,要求其向村民做出解释说明。村务监督委员会应根据村治实际需要向村两委提出村级治理建议。乡镇纪检部门和政府部门要大力支持村务监督委员会的工作,对村两委干预村务监督委员会的行为坚决予以制止,确保监督的有效性。一是充分发挥村民参与村务监督的主体作用。开通网络监督专栏、微信、微博等公众监督平台,运用科技力量拓展群众监督的渠道。引导社会力量参与农村监督工作,邀请乡贤群体、乡镇干部、村民代表等组成质询考评团,对村干部履职失范的问题、村庄体制精英与非体制精英之间的资本转化与合谋问题等进行公开质询,要求涉事人员定期整改,并就整改情况随时接受再次质询。二是严厉打击村霸现象,形成强大震慑效应。强化组织排查与群众信访举报相结合,清除村霸势力。对已然存在或可能存在的村霸现象全方位无死角地进行摸底排查,基层各职能部门之间加强沟通联系、信息交流,综合梳理各种线索。深入村庄和农户家中,掌握真实情况和民情民意。对已经发生且事实清楚的村霸现象,坚决果断地予以打击,彻底肃清农村黑恶势力,清除危害基层的“毒瘤”。制定周密的风险防控方案,对具有形成村霸倾向的势力,要及时采取相应措施,消除隐患,防患于未然。相关处理结果要通过媒体、网络、宣传栏等媒介公示于众,强化震慑效应,净化农村社会风气。

(四)非正式制度变迁与“权威融合”的促进

村庄场域中精英治理现象的形成与非正式制度的存在紧密相关。诺斯把制度分为正式制度与非正式制度,在他看来,可以视制度为社会的游戏规则,更正式和准确的层面上看,制度是一种约束框架和条件,既包括成文法、规章,也包括风俗习惯、意识等[17]。非正式制度约束了人们行为选择的大部分空间,而正式制度则约束了一小部分空间[18]49。非正式制度以自己的方式运行,构成了正式制度的运行空间,也渗透于正式制度的运行过程中,潜移默化地发挥着作用,由于其具有内在的历史沉淀性及稳定性,往往会迟滞正式制度目标的达成,使正式制度运行轨迹呈现出传统的地方性特征。非正式制度的形成是一个长期的历史过程,且由于各种传统理念、习俗等扎根于人们内心深处,非一朝一夕可以消解,如与正式制度价值指向不一致,则会引发冲突与矛盾。当前需要基层组织、村庄精英、普通村民共同参与、齐心协力,共同推进农村非正式制度变迁,实现非正式制度权威与正式制度权威的融合,推动精英权威向法治权威的转变。

1.充分挖掘村规民约中的积极价值

当前,乡村社会中影响较大的非正式制度包括村规民约、意识形态、传统观念、风俗习惯、潜规则等。村规民约属于基层社会自治范畴,不同于国家自上而下建构的正式制度。村规民约可以充当正式制度与非正式制度之间的过渡性桥梁与粘合剂,对正式制度覆盖范围的疏漏及实施力度的缺位可以及时和有效补充。现实中,一些富有地方特色的创新举措通过村规民约甚至为正式制度体系所吸纳[19]48

村级治理民主化水平的高低与村民对正式制度的认可程度紧密相关。制度认同包括两个层面,一是客观层面上个体对制度的权威来源、内容规定的认可,二是主观层面上个体对制度的信任、内在服从甚至情感依赖。正式制度的宏观性、程序性等特征使其短期内很难为广大村民所完全认同,也难以覆盖乡村治理的方方面面,留下了一定的间隙与空间,作为非正式制度的村规民约发挥着“软约束”的作用,很好地弥补了这一治理空白。内在道德与外在敬畏可以较好防止村民做出不可理喻的事情[20]232。乡村精英是村规民约的制定者与执行者,对精英权威的信服,使得村规民约较易获得村民的认同。村规民约潜移默化地对村民进行着行为约束与伦理教化,客观上促进了村庄有序治理的达成。村规民约往往内容简练,通俗易懂,措辞朴素,且与村民的日常生活习惯及心理特点相契合,更易获得村民的认同和自觉遵守,从而一定程度上降低了村庄的治理成本。当前要充分挖掘村规民约的积极价值,进一步梳理和丰富村规民约的内容,对于初步具备村规民约形式的村庄条文规定可以根据实际情况进行制度化完善,使其具体化、规范化、成熟化,并真正运用于村庄治理,在指导实践的同时不断检验完善自身。对于经过实践检验、效果较好、村民较为认同且有利于村庄治理的村规民约,可以推进其制度变迁,将其转化为正式制度。

2.摒弃传统观念、潜规则及不良风俗习惯

村级治理民主化的推进不仅需要对精英群体尤其是村庄政治精英进行约束规范和质量提升,也需要强化广大村民的主体意识、权利意识和参与意识,因为村民的积极、主动参与,是推进基层民主治理的重要基础。实际上,无论是村民公共利益价值观的缺失、参与能力的弱化或者精英资本再生产导致的群体隔阂等,都与村庄场域中存在的传统观念、潜规则、不良风俗习惯有着千丝万缕的联系。长期封建社会历史延续下来的各种传统观念根深蒂固地内化于村民心中,包括官本位观念、人情观念、关系网络观念、道德伦理观念、宗族观念等,这些观念几乎成为村民的指导思想和价值取向,影响着村民对国家正式制度的态度和行为选择。对于潜规则,吴思曾有过深刻的论述:“这种在实际上得到遵从的规矩,背离了正义观念或正式制度的规定,侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益,因此不得不以隐蔽的形式存在,当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可。”[21]239乡村社会的潜规则一般基于传统文化影响、利益驱动、关系网络、监督无力等因素而生成,往往会与正式制度的价值取向相冲突,甚至会使正式制度的运行偏离正确轨道。关于风俗习惯,哈耶克认为这是一种社会规范,其建立在人类经验基础之上,会让人们自觉地习惯性地遵守。在吉登斯看来,风俗习惯的作用体现为,实践意识的潜移默化能使人们达成默认共识,以获得安全感与信任感[22]3。作为一种地域文明的历史性烙印和体现独特文化特征的“地方性知识”[23]222,风俗习惯能够为村民提供经验借鉴和心理依赖,会在一定程度上影响甚至替代正式制度。因而,我们应吸收非正式制度中的合理成分如优秀的传统文化、熟人社会中的团结互助等,摒弃其中的糟粕成分如利益交换、圈子文化、不良风俗习惯等。对非正式制度的革新需要强化对村民的宣传教育和制度引导,通过定期举办各种讲坛讲座、约束机制设计,从内在精神引导和外在制度保障两个层面推动农村非正式制度的整合与变革。

总之,与呈现“差序格局”特征的传统乡村“熟人社会”不同,当前处于社会转型期的乡村社会运转不仅基于亲缘、地缘、情感因素,而且与利益、关系网络、职业等相关联,演变为“半熟人社会”式的生产、生活共同体。作为国家强力出台的正式制度,村民自治体现了一种刚性逻辑,要求乡村社会中的主体行为均要合法合规,但应然层面的设计能否得到真正的贯彻落实,还取决于这种刚性逻辑能否与基层内生性的“乡土逻辑”相容;不同于正式制度的合法合规,乡土逻辑更重视“合乎情理”,这就是乡村非正式制度的逻辑指向。村民自治制度具有特定的民主价值意蕴及相关程序规定,但这些制度构成要素要想真正地嵌入乡土生态中,为广大村民所接受并遵守,就必须重视非正式制度的运行逻辑,这是村民自治制度的嵌入前提。实际上,从村民自治制度的产生来看,农村非正式制度是作出一定贡献的,正是由于广大农民的自发创造与上级政府的及时关注,乡村基层的非正式制度创新与国家正式制度的顶层设计相结合,由此,村民自治制度得以诞生与推广。而且,从历史沿革看,在传统社会的漫长岁月里,乡村社会中的非正式制度一直发挥着重要作用,“乡绅自治”为国家节约了大量的治理成本。总之,现代乡村治理的推进需要完善的制度保障,以非正式制度为基础,挖掘其中的精华,实现农村非正式制度与正式制度的链接转换是一个很好的选择[24]

五、结语

对于引领型精英治理,要充分肯定村庄精英群体尤其是政治精英的突出贡献,通过强化激励机制,鼓励其发挥更大的作用;同时,要丰富体制外精英类型,提升精英群体质量,推动形成体制与非体制精英协同治理村庄的局面。强化制度约束,消除主要干部“一言堂”现象,提升民主化治理水平。对于维持型精英治理,要健全相关制度设计,督促村干部主动作为、积极干事,以较高标准要求自己,形成村两委班子的较强行动力,推动村庄能人参选村干部、参与村政。对于滞后型精英治理,要对村两委班子进行整顿,输入新鲜血液,积极吸纳各类精英返村,充实治理力量。对于异变型精英治理,要强化对村庄内各种违法违纪行为的打击力度,形成强大的监督制约力量。

总之,对于已然形成的精英治理现象,应以客观辩证的眼光看待。如果一个村庄目前只是维持型精英治理状态或滞后型精英治理状态,甚至是异变型精英治理状态,笔者认为让其在短时间内快速跨越至兼具民主治理与高质量发展两种特征的村庄治理类型是不现实的,而应先引导其向引领型精英治理这一类型过渡。而引领型精英治理的村庄应当不断规范村治精英的行为,丰富村庄人才资本,进一步提升其村级治理的民主化水平。


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