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村级集体经济“消薄”防滑长效机制研究——以浙江省为例

作者:严 瑾 林莲华 黄祖辉  责任编辑:赵子星  信息来源:《广西社会科学》2020年第9期  发布时间:2021-02-04  浏览次数: 3025

 集体经济是农村经济的重要组成部分振兴农村集体经济是实施“乡村振兴战略”的基本路径和必然选择。当前农村基层党组织存在凝聚力、号召力不足公共服务滞后村级组织缺乏“造血”功能等问题影响农业农村现代化进程应通过资源公平配置和激励相结合、短期脱困和长期发展相结合、集智与聚力相结合、财政投入和多元支持相结合等措施构建村级集体经济“消薄”防滑长效机制促进村级集体经济的健康发展。

关键词乡村振兴村级集体经济薄弱村“消薄”防滑长效机制农村生产组织情况调查

集体经济是农村经济的重要组成部分振兴农村集体经济是实施“乡村振兴战略”的基本路径和必然选择。截至2016年浙江省农民收入连续32年领跑全国各省区但集体经济薄弱村一直制约着城乡统筹发展。浙江省集体经济薄弱村大多集中在丽水、衢州、温州、金华和台州等市的山区和偏远地区。2017年底除温州已全面实现“消薄”外其他地区仍有一定数量的薄弱村这些村的运转经费基本靠“补”自我发展能力较弱。如何加快发展壮大村级集体经济带动小农户发展创新集体经济发展模式尽快消除“薄弱村”是当前需要解决的关键问题。本文在深入调研的基础上详细梳理政策重点分析各薄弱村经济滞后的现实原因及历史根源试图找寻和构建薄弱村级集体经济发展“消薄”防滑长效机制。本次调研共获得浙江省197个村级集体经济合作社2057份调研数据

一、薄弱村级集体经济壮大的主要模式

近年来各地高度重视薄弱村级集体经济发展取得了扎实成效。尤其是从实际出发注重发挥本地资源优势积极探索走出了有效路子。

农业产业自主开发型

结合农业“两区”和“美丽乡村”建设引导村级集体经济组织围绕区域内主导的特色产业开展适度规模经营培育水果、茶叶、笋竹、花卉苗木、食用菌、中药材等相关的主导产业发展现代高效生态农业。这种模式适用于土地资源较丰富且拥有一定农业种植规模基础的薄弱村。如永嘉县鹤盛镇西炉村积极开发建设红柿基地、杨梅基地等发展休闲观光采摘园每年吸引游客达2万余人次年均集体收入达40万元。

资产资源盘活运营型

将闲置的山塘水库、山林耕地等资产逐一清理核对通过对外出租、承包经营、股份合作等多种形式盘活村集体资产。该模式适用于拥有一定闲置农地、山地等资产资源的薄弱村。如东案乡高峰村将金源溪河道出租给常山清水湾旅游开发公司由其开发建设漂流项目使村集体每年增加经营性收入5万元以上。文成县成立的兴村发展投资公司通过入股水电站、投资光伏等项目确保村集体收入5万元以上不足5万元的由基金分红予以补充多于5万元的则按实际分红让104个薄弱村集体实现“消薄”。

物业服务保值增值型

利用旅游风景区、城镇化中心区的辐射带动作用通过县、乡镇农村产权服务机构开展经营性集体物业租赁发挥农村产权流转交易平台的价格发现功能和全过程公开透明的优势实现村集体资产的保值增值。运用抱团脱困思路发展“飞地物业”在县城、集镇、工业园区等地新建或购置标准厂房、商铺店面、农贸市场等房产实现长期稳定的租赁收益。该模式适用于有闲置的办公用房、厂房、仓库等资源且有一定的地段优势的薄弱村。如文成县珊溪镇街尾村该村地处珊溪镇中心区政府所在地通过对村集体所有的农贸市场、闲置办公楼、厂房进行出租每年增加集体收入10万元利用珊溪水库建设土地征用的赔偿款置换的土地、闲置地投资建设鲤鱼山宾馆村集体宾馆股份收益10余万元。

新型能源长效增补型

借力山、水、风、潮汐等天然资源和太阳能资源发展水电站或光伏产业将资源优势转化为经济发展优势。该模式适用于大多数薄弱村但新能源项目的技术和资金门槛往往需要政府支持。如清凉峰马啸村2016年村级集体经济总收入29万元其中经营性收入13万元。为持续壮大集体经济实力马啸村2017年开始实施光伏发电项目投用后每年为村级集体经济新增经营性收入12万元以上。

农旅融合拓展增收型

发挥农村生态环境、田园风光、民俗风情、传统村落、历史遗迹等资源优势引入市场机制发展特色民宿、风情小镇、农家乐等新型业态推动生态农业与休闲旅游业相融合。该模式适用于拥有山、水等旅游资源优势的薄弱村。如文成县南田镇武阳村依托刘伯温故里国家4A级风景区由企业负责人和当地村民共同经营将集体闲置建筑与林地出租年租金达6万元村级集体经济年增收10万元以上村民人均收入为县均水平的两倍。

土地利用资产增值型

借助农村产权交易三级服务体系建设充分利用村集体统管的土地、山林、荒地、水面等资源依托集体土地财产权的抵押、流转、经营发展集体经济。如义亭镇陈店村积极开发集体经营性建设用地入市项目建成12幢12层高的综合大楼。其中一、二层用于出租产生年租金收入100万元。绍兴县通过社区股份合作制改革使村级集体薄弱村通过推进土地流转获得收入。农户每年可从土地股份合作社分红得每股300~800元。农民享受股金、租金、薪金三重收益

二、薄弱村面临的共性问题

浙江省有6920个薄弱村其中5053个已“摘帽”。“消薄”任务量大面广、基础脆弱一部分已摘帽的村级集体经济收入基础不牢固原“消薄”村可能又将“返薄”。

干部的发展意识、人才缺失的现状与壮大村级集体经济要求还有一定差距

1.自治潜能激发不足。

经济薄弱村的长远发展最终是靠本村自身政府扶持只是外因。不容否认在促进村级集体经济壮大过程中政府发挥了关键作用。但一些地方政府的“保姆式”做法使部分经济薄弱村形成“等、靠、要”的消极思想。问卷表明有84.6%的村干部最关注的是政府有什么发展路子。如何充分挖掘一个村的自治潜能实现自下而上的变革才是实现可持续发展的根本。

2.人才资源短缺。

集体经济薄弱村教育事业薄弱加上受社会、经济等多种因素制约本地人才外流严重。例如温州市外出务工劳动力占农村劳动力总量的39%。丽水市477个薄弱村的日常人口不足总人口的33.3%从事农业的大多是60岁以上的“高龄农民”69.8%的村两委干部学历为初中以下。

原始积累底子薄多元化增收模式有待进一步创新和探索

1.村集体负债压力大。

大多数经济薄弱村位于山区和偏远地区交通不便信息不灵。村级集体经济承担的村庄道路、文化设施、绿化保洁、社会福利和管理费用等经常性支出呈刚性增长。据2017年《浙江省农经统计年报》显示全省村级总负债达到2235.2亿元比2016年增长14.6%村均负债770万元。负债中兴办公益事业负债村均62.5万元卫生文化设施负债村均9万元道路建设负债村均17.2万元兴修水电设施负债村均5.2万分别比2016年增长14.3%、30.4%、9.6%和8.3%。村级组织运转经费90%以上由村级集体经济保障已摘帽的5053个村中只有1061个村的收入能满足支出需要自我保障运转能力弱。如平阳县昆阳镇垟教村村级集体经济已经“消薄”但仍然负债2017年村级集体经济总收入26万元总支出31万元总负债65万元。其中历年负债60万元2017年新增负债5万元。

2.集体经济总量偏小。

大部分村的集体经济收入不能满足服务群众、推动发展的需要。部分薄弱村对政府补助依赖性较强。如永嘉县巽宅镇9个村村集体经济收入总平均22.33万元经营性收入平均5.37万元基本靠补助。淳安县姜家镇28个村级集体经济总收入平均31.65万元经营性收入平均8.01万元补助收入占比高达72.86%。约81.5%的村两委认为资源、资产、资金不足是所在村级集体经济发展掣肘的主要因素。政府输血只能帮助村集体短期脱困不能形成推动村集体发展的持续后劲。

3.增收途径比较单一。

个别项目实际收益或预期收益偏低难以做大做强个别项目属于政府兜底的劳务服务项目对村实质性收益较少个别项目还难以持续只能满足阶段性需求“持续造血”动力不够创收渠道不多。余杭区95%以上的收入来源于村级物业经济其余少量为银行利息收入。收益来源于第二、三产业等实体经济的较少。经营方式单一成为“消薄”的最大难题。

集体土地所有权产权模糊村级集体经济组织的桥梁作用没有充分发挥

1.主体资格不清晰运行不畅。

土地资源开发缺乏顶层设计。调研发现约50%的集体土地所有权归属村级集体经济组织约50%的集体土地所有权归属村民小组但小组不具备法人资格存在集体土地所有权作为法人责任财产被转让的风险。民法总则、土地管理法、农村土地承包法等相关法律也未加以明确[1]

2.集体资产闲置成为常态。

一是村级“三资”管理不规范的问题突出。农经统计数据失真失实管理意识松懈党风廉政类群众来信中90%以上反映了农村基层问题大多涉及“三资”管理。二是农村产权改革没有深化落地。继承权、抵押贷款等权能落地较难缺乏统一的产权交易流转平台。三是“沉睡”资产没有被唤醒。金融体系帮扶渠道偏窄特别是股权抵押融资由于相应的法律法规缺失而导致股权抵押物变现困难无法作为有效抵押物获得金融机构的贷款。

3.法律法规相对滞后。

国家在农村产权方面的具体改革事项还需要进一步明确。农村土地产权关系错综复杂加之农村产权制度改革面广、量大部分基层干部对政策也不够了解极易导致矛盾纠纷。尤其是村级集体经济组织的成员资格界定很多时候因没有明确的法律法规界定而是由当地政府或村根据当地历史习俗来划分这种成员的资格界定并不完全合理在一定程度上影响了集体经济股份制改革的进程。

4.政策扶持仍需加强。

当前对于村集体政策支持总体侧重于民生事业和社会管理偏向于发展经济方面的政策较少忽视和弱化了村级集体经济的组织功能和桥梁作用。同时集体可支配土地资源缺乏目前只有标准厂房、农贸市场列入办理集体使用方式乡村旅游、休闲农业、小型物业用房等适合薄弱村的项目难以解决用地问题。

三、构建村级集体经济“消薄”防滑长效机制

集体经济薄弱村往往也是相对贫困村、低收入农户集中村。坚持以促进农民增收为切入点根据资源条件、发展时机、群众期待等与村民、相关部门、建设主体进行广泛深入地沟通从最能激发村民热情、最能让大多数群众得实惠的实事入手激发“民智”聚“民力”发展村级集体经济。

资源公平配置和激励相结合增强“内生”动力

1.充分发挥村级党组织先锋作用。

强化党建引领作用。通过党对政府、市场、社会等各方统筹协调压实乡镇“一把手”主体责任通过“党建 ”品牌建设抓民主、抓作风、抓廉洁发挥基层党组织和党员干部的先锋模范作用以组建合作社的形式在种植、民宿、养殖等行业中领跑村民干事创业实施基层党建与“消薄”攻坚双推进。同时选好、管好村级班子完善村干部激励机制让干有成效、能“造血”的村干部“有甜头”。政府给予薄弱村扶持时给予村集体组织更多的自由和尝试并以奖励性补贴代替资金或用地指标的扶持建立竞争性分配机制让有能力、有想法的村优先得到扶持。

2.细化薄弱村界定标准分类评估。

扶持政策应更多地考虑公平性农民不患寡而患不均。根据人均的集体经营性收入、基础设施、文化发展、贫困人口等设置多元评价指标在政策上考虑梯度扶持。同时按照城乡融合发展和乡村振兴的目标明确整村拆除村、重点集聚村、优化发展村、限制发展村、整村搬迁村、古村落保护村的定位因村施策避免发生破坏性建设避免村级组织和基层政府盲目跟风。

短期脱困和长期发展相结合建立村级集体经济“造血”增收机制

产业是农村经济快速发展的奠基石找准适合薄弱村的产业围绕多元化创收拓宽致富渠道。

1.培育农业农村发展新动能。

输造结合以输促造以造为本多元化发展。依托特色产业夯实薄弱村级集体经济发展基础组建专业团队对乡村“把脉问诊”加强规划指导、技术服务帮助薄弱村发展现代农业、绿色种养、美丽乡村等主导产业和特色产业。同时建立村级集体项目建设的绿色审批通道依托已形成的产业优势延链补链发展农产品初加工、销售服务等产业实现村级集体经济与产业发展互促增长。

2.增加村集体服务经营收入。

围绕专业化生产、社会化服务拉长产业链为农业生产、农民生活、美丽乡村建设等方面提供各项服务为规模化经营提供土地流转服务。同时组织有劳动力的村民对外承接社区服务、道路养护、家政服务、环卫清洁、绿化管护、企业后勤、河道清理等工作提高村级公共服务质量和能力政府部门购买公益性服务可优先向村级集体经济组织购买。

3.突破地域限制实施“飞地抱团”。

针对村级集体经济实力不均、区位条件差异、要素瓶颈制约等现状以“山海协作”“区域合作”为重要依托把第二、第三产业留用地开发作为主攻方向通过整合结对帮扶资金依法利用留用地和存量房产兴办标准厂房异地购置和兴建商铺、停车场、农贸市场、农家乐管理服务中心、车库泊位等加快精品工业、文化创意和健康养老等产业的发展。

4.大力发展新型合作经济。

由开发建设和征地拆迁中资金积累较多的强村与开发较少、土地资源较多的薄弱村组建集体经济组织联合共同体利用薄弱村山林、水面、“四荒”地等资源结合强村的资金优势共同出资、共同协商成立公司发展特色民宿、休闲观光园等经营项目或参股到其他市场主体中共同经营变“各自为政”为“合作共赢”。

集智与聚力相结合建立健全村级集体经济发展新机制

资产是村级集体经济发展的“本钱”。由于前几年组织的清产核资工作未到位农村大量集体资产未在乡镇备案使监管部门对农村集体收入特别是经营性资产收入底数不清、情况不明、数字不准出租、转让农村集体资产的收入无法监管导致村级收入入账应入未入、账外运行、隐瞒收入、中饱私囊、低价租让等情况时有发生。

1.创新“三资”监管新模式。

抓住微权力监督这一重要环节运用“区块链”理念借助信息化手段打造农村“三资”智慧监管系统着力打造“明明白白”的村级财务。一是将资金、资产、资源全要素入库监管二是开辟交易、合同、执行全过程闭环监督三是开拓公开、分析、预警全数据动态监控。

2.健全村集体资产盘活机制。

依法界定村委会和村级集体经济组织的职责与功能使其各司其职。加强和重视对村集体资产开发和分类管理对集体非经营性资产可由村民委员会社区居委会代为行使所有权重点探索提高公共服务能力建立统一的运营管理机制[2]。对于集体经营性资产其所有权由村级集体经济组织代为行使独立对外自主经营自负盈亏。探索“政社分离、社会共建、同频共振”社会治理现代化格局。

3.加大赋予集体经济组织权能。

从法律层面强化村级集体经济组织的主体地位和权能村级集体经济依法有权代表全体成员独立处置与村级集体经济有关的经济活动。由政府赋权给集体集体再赋权给农户[3]。与其他经济主体发展混合所有制经济一方面可充分发挥村级集体经济组织的桥梁作用另一方面可减少农户独自面临市场风险保障和提高农户收益。

4.深化农村产权制度改革。

推进农村产权公开透明、公平交易既是集体资产保值增值的重要抓手也是全体群众能共享改革成果的重要保障[4]。紧紧抓住明晰产权这个核心完善交易体系。借力“互联网 ”平台以委托淘宝公开交易等方式破除资产暗箱操作探索即时评估、VR看房、直播推荐、打造网红项目等新型交易方式建立符合农村实际需要的产权规范流转和交易市场重点为村集体经营性资产交易和土地经营权流转。将农村“三资”监管与产权交易深度结合打通信息孤岛资源互通共享信息成果实现流程公开透明在系统内搭建合同监督云平台村级合同“凡签必入、凡入必审、凡审必晒”随时能接受群众和社会监督实现村集体资产入场规范交易取得良性的社会效益和经济效益。同步建立集体资产股权登记制度落实农民集体资产股份收益分配权赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出等相关权利提升农民财产性收益。另一方面建立村级债务化解机制通过增收减债、清欠还债、核销清债、划转消债、节支还债等途径切实化解村级债务。

5.创新“村企合作”模式大力改善营商环境。

对企业在设施用地、证照办理、金融方面给予更多的支持和优惠。促进建立“企业 村级集体经济组织 政府部门 第一书记 村民”五好结对帮扶机制用好企业资源理清发展思路谋划开发项目并通过捐助资金、提供信息、发展项目等多渠道帮助解决经济薄弱村的资金缺乏问题。

财政投入和多元支持相结合建立健全村级集体经济发展保障机制

1.做好“保”字文章。

积极稳妥地开展农村土地综合整治将薄弱村集体所需土地指标纳入各级政府申报计划。在用地指标分配时优先保障集体经济薄弱村全面落实10%~15%村级留用地政策[5]让土地保障更有力度。同时建立农村土地综合整治节余指标有偿调剂机制将二、三产返回指标充分用于发展村级集体经济将零散指标集中起来统一规划提高土地利用效率。

2.做好“整”字文章。

坚持靶向发力摒弃“撒胡椒面”式的财政投入方式精准施策加大对扶贫、美丽乡村建设、特色小镇建设、涉农项目等资金的整合力度。在充分征求乡村意见的基础上推出可操作、能落地的“真金白银”政策为发展村级集体经济“铺路架桥”。加大财政投入力度用以奖代补竞争方式扶持薄弱村兴办服务实体等工作。引导各级金融机构特别是农行、农商行等主要涉农金融机构提供更多为农服务的金融产品积极发展股权抵押融资业务。

3.做好“引”字文章。

通过召开商会、年会、恳谈会、回乡投资洽谈会找准本村发展与乡贤利益的共鸣点发挥乡贤的引领作用放大“归雁效应”打造“归雁经济”利用产业的发展吸引在外打工的青壮年返乡就业创业为乡村发展注入生机活力。

4.做好“建”字文章。

完善农村基础设施和公共服务积极引导各类建设项目向薄弱村布局加大道路、公厕、驿站、游客集散中心、生活污水处理中心等基础设施建设力度由薄弱村担任基础设施管护工作确保基础设施有人管、有人护效益得以持续。

5.做好“培”字文章。

帮助薄弱村解决人的问题留住和培育人才建立和完善吸引能人的机制与政策。大力推动企业和行业协会、商会选派技术能手和经营骨干向村民开展创业辅导、传授实用技术切实帮助解决薄弱村在发展村集体经济中遇到的问题与困难实现借“外力”强“实力”让更多懂农经、善管理的人才为薄弱村出谋划策。

参考文献

[1]管洪彦.农村集体经济组织法人治理机制立法建构的基本思路[J].苏州大学学报哲学社会科学版),20191):51-60.

[2]姜红利宋宗宇.集体土地所有权归属主体的实践样态与规范解释[J].中国农村观察20176):2-13.

[3]林泽昕陈超俊.农地“三权分置”的实践及其法律规制研究[J].广西社会科学20185):110-114.

[4]张晓山.我国农村集体所有制的理论探讨[J].中南大学学报社会科学版),20191):1-10.

[5]章文彪.浙江省村级集体经济发展问题研究[M].杭州浙江人民出版社201752-97.

注释

①浙江农民人均收入连续32年居全国省区首位见http/www.xinhuanet.com//local/2017-02/11/c_1120449332.htm.

②下文未作特殊说明的数据皆来源于此次调研数据。

③出自《浙江薄弱村“摘帽”记“富民”之上谋“强村”》见http/www.xinhuanet.com/local/2018-05/28/c_1122901096.htm。

④参见《中国农村经营管理统计年报》中国农业出版社2017年版第80页。