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社区本位的农业规模经营及其社会基础

作者:孙新华 冷 芳  责任编辑:赵子星  信息来源:《华南农业大学学报(社会科学版)》2020年第6期  发布时间:2021-02-04  浏览次数: 64

 皖南河镇近十多年的农业规模经营发展历程表明,农业规模经营决策的自主性、农业规模经营主体的内生性、农业规模经营发展的回馈性构成了社区本位农业规模经营的主要特征。在社区本位农业规模经营的实现过程中,农村社区的驱动构成了基本动力,地方政府和外来资本则是重要的外因,其中,地方政府的作用尤为关键。在农业现代化进程中,地方政府一方面需要加强服务型政府建设,另一方面则需要激发农村社区内部力量和引导外来资本进入优势领域。

关键词农业规模经营社区本位地方政府资本下乡社会基础

一、农业规模经营从农业视角到社区视角

近十多年来,我国农业规模经营取得了快速的发展。从土地流转数据来看,2007年,我国土地流转面积为0.64亿亩,占到家庭承包耕地总面积的5.2%到2016年底,土地流转面积增加到4.71亿亩,占到家庭承包耕地总面积的35.1%。从农业规模经营主体数据来看,第三次全国农业普查数据显示,全国现有规模农业经营户已达398万。农业规模经营的快速发展大大提升了我国的农业现代化水平。但是农业规模经营的发展是否也同时推进了农村的现代化这是需要进一步总结和思考的现实问题。特别是在乡村振兴背景下,单向度的“农业现代化”思路显然要让位于农业和农村协同发展的“农业农村现代化”思路。党的十九大报告明确提出,“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。”这要求我国的农业规模经营应与农村社区实现相互促进、协调发展。因此,从社区本位考量农业规模经营构成了我国乡村振兴进程中的重要现实问题。

农业规模经营长期以来都是国内外学术界讨论的热点问题,并积累了大量研究成果。大体而言,既有研究主要围绕以下三大问题展开第一,农业规模经营的可能性。有关农业经营的方向,学术界进行了长期的争论,并形成了两种截然相反的认识。一方认为农业规模经营具有天然的优势,是农业发展的必然方向[1]一方认为小农家庭经营具有天然的合理性并构成了农业发展的方向,而农业规模经营则具有很大的局限性[2]。围绕这一核心问题,不少研究进一步探讨了农业规模经营的必要性[3]、效率[4]、规模[5]等具体问题。

第二,农业规模经营的实现方式。通过何种方式实现农业规模经营也是学术界讨论的热点,学者们形成了“农地规模经营论”和“服务规模经营论”两种思路[6]。“农地规模经营论”主张通过土地流转横向扩大土地经营面积来实现农业规模经营[7]。这种主张将小农户与农业规模经营对立起来,本质上是通过消灭小农户来实现农业规模经营。近年来,越来越多的学者主张“服务规模经营论”,认为在小农户作为农业经营主体的基础上,通过加强分工实现农业服务的规模化也同样可以实现农业规模经营[89]

第三,农业规模经营的外在条件。农业规模经营的实现并非依靠农业经营主体单方面的努力就可以完成,还依赖于诸多外在条件。近年来,关于农业规模经营外在条件的多学科研究增多,经济学界集中探讨了农业规模经营得以实现的市场制度[10]和产权制度[11]社会学界重点分析了农业规模经营发展的社会基础[1213]法学界则侧重于探析土地流转和农业规模经营所依赖的法律制度[1415]

不难发现,无论是探讨农业规模经营的可能性和实现方式,还是分析农业规模经营的外在条件,基本采取的都是单向度的农业视角,缺乏从农村社区视角来审视农业规模经营。

经济社会学的嵌入性理论强调从非经济层面研究经济行为。波兰尼首次提出经济行动的嵌入性问题,指出人们的经济行动嵌入诸种经济与非经济制度之中,深受社会制度和社会结构的影响[16]。我国农业经营的嵌入性也非常明显。正如陈锡文[17]所言,不同于新大陆国家的农业与农村社区呈现分离状态,传统国家的农业与农村社区高度耦合。这就意味着农业经营不仅受到农村社区的影响,反过来也会对农村社区产生影响。随着我国农业规模经营的快速发展,一些学者基于实地调研发现,农业规模经营对农村既有的阶层结构进行了重塑[1819],对农村的生产关系带来了巨大改变[2021],同时也给村庄治理造成严重冲击[2223]。除了这些具体层面的影响,少数学者还研究了农业规模经营对农村社区整体上的负面影响。农业规模经营呈现出明显的“去社区化”或“脱嵌”于农村社区[2425],这种趋势严重影响了农村社区的经济社会秩序。有学者甚至发现我国有些地方政府推动的农业规模经营给当地农村带来了毁灭性打击[26]。

尽管以上研究注意到农业规模经营与农村社区的耦合关系,但是这些研究主要着眼于农业规模经营对农村社区的负面影响,对于如何推进社区本位的农业规模经营仍然缺乏深入探讨。鉴于此,本文试图探讨社区本位农业规模经营的主要特征和社会基础,以厘清农业规模经营与农村社区协同发展的内在机制。具体而言,本文主要从以下三个方面展开分析首先,从历时性角度分析农业规模经营与农村社区的关系其次,揭示社区本位农业规模经营的主要特征最后,探讨社区本位农业规模经营得以实现的社会基础。

二、农业规模经营社区嵌入性的变迁

田野概况

本文的经验材料来自于笔者在皖南河镇的田野调研。自2013年以来,笔者对皖南河镇的农业规模经营进行了持续跟踪调研,至2019年5月前后调研四次,累计调研100余天,获得了大量一手资料。在实地调研过程中,本文主要运用了质性研究方法的访谈法、观察法和实物收集法。具体而言,一是对县乡干部、村组干部、各类农民、新型经营主体等进行深度访谈二是通过走进农业生产现场和蹲点在农村社区,参与观察农业规模经营与农村社区的互动过程三是积极收集《县志》、《镇志》、土地流转合同、相关政策文件和统计报表等实物资料。

皖南河镇是长江南岸典型的“鱼米之乡”,历来以种植水稻为主。该镇共有13个行政村和2个居委会,总人口约3.2万人,其中农村人口占到近95%。全镇总面积92平方公里,其中耕地约5.8万亩,山地5万亩左右,水面1.6万亩。2007年以后,当地的农业规模经营发展进入了快车道,至2019年全镇60%以上的土地都流转给了农业规模经营主体,远远高于全国平均水平。从农业规模经营与农村社区的关系来看,当地农业规模经营的发展大概经历了三个阶段2007年之前,农业规模经营高度嵌入于农村社区2007—2016年,农业规模经营明显脱嵌于农村社区2017—2019年,农业规模经营又重新嵌入于农村社区。

农业规模经营变迁及其嵌入性

1.高度嵌入阶段2007年以前

2007年以前,当地农业规模经营的发展一直比较缓慢。农业规模经营主要是随着农业劳动力的转移自发兴起的。特别是进入21世纪后,大量农民开始外出务工或经商,部分农民的承包地便免费或以非常低廉的价格流转给亲朋好友耕种。土地的自发流转促使一部分适度规模经营主体的兴起。这部分适度规模经营主体往往是那些无法外出的中老年人。虽然他们外出务工或经商不具有优势,但是却都是种田好手。他们的经营规模从十多亩到几十亩不等,主要集中在二三十亩。他们也被学者称为“中坚农民”[27]。因为他们本身便是当地农村社区土生土长的农民,只不过经营规模有所扩大,因此他们的农业经营活动依然高度嵌入于农村社区。由于他们的生产生活都高度依赖于农村社区,而且他们的主要收入在土地上、主要社会关系在村庄里,因此他们的经营活动也会反作用于农村社区。有研究指出,在农村空心化背景下,“中坚农民”在农村公共事务和村庄秩序维系中都发挥了“中坚作用”[28]。他们所从事的适度规模经营与农村社区可以实现相互促进、协同发展。

2.高度脱嵌阶段2007—2016

2007年后,随着国家对土地流转和农业规模经营的强调,皖南河镇所在县乡政府也开始积极推动当地的农业规模经营。因为河镇是该县唯一一个纯农业型乡镇,因此该镇也成为了当地农业规模经营发展的重点乡镇。当地县乡政府为了获取更好的政绩以及更高效地管理农业生产,自2007年起县乡两级政府便开始全方位干预和推动河镇的农业规模经营。具体而言,通过“再造水土”“再造市场”和“再造服务”,为规模农业的崛起提供了良好的基础设施、集中连片的土地和比较完善的农业服务,甚至在三个“再造”过程中人为地对小农户和“中坚农民”进行挤压和排斥。比如,在“再造水土”中,小农户赖以生产的“小水利”系统被“大水利”系统所替代在“再造市场”中,当地政府一方面采取强制或半强制措施迫使小农户将土地集中流转,另一方面又规定土地流入的最低门槛———由前期的1000亩变为后期的100亩在“再造服务”中,将各种农业服务、资金和项目向规模经营主体倾斜,形成明显的“垒大户”现象[29]

在当地政府的积极推动下,皖南河镇的农业规模经营得到了超常发展。流转土地面积超过100亩的农业规模经营主体由2007年之前的4个增加到2016年的100多个,他们的经营总面积也由2007年的不到一千亩增加到2016年的三万多亩。从单个规模经营主体的经营规模来看,整体上规模偏大,经营面积超过500亩的就有十多个。但是这十年的农业规模经营发展呈现出明显的去社区化趋势。其一方面表现在农业规模经营主体的外来化,即一半以上的农业规模经营主体都是河镇外的工商资本或“客耕农”另一方面表现在农业经营收益的外部化,即无论是农业经营的直接收益还是依据农业经营获得的政府投入,主要由外来主体获取,同时也迫使“中坚农民”离开农村社区另谋出路。这种脱嵌于农村社区的农业规模经营模式虽然推动了当地的农业规模经营,但是却不利于农村社区的持续发展。

3.重新嵌入阶段2017年以后

2017年以来,以上这种脱嵌于农村社区的农业规模经营状况发生了扭转。一方面不少小农户从原有的规模经营主体手中收回土地自己耕种或者流转给“中坚农民”,另一方面本地人取代外地人成为规模经营的主要主体。一般而言,每个村民小组的土地首先由承包户选择是否耕种,自己不耕种的土地由村民小组统一流转给本组村民,本组没有村民流转再流转给小组外的其他人。村民小组由此形成了一个本组的规模经营主体和若干“中坚农民”、部分小农户并存的农业经营格局,进而也使农业规模经营重新嵌入于农村社区。这种新型的农业规模经营不同于前两个阶段。与2007年之前相比,该阶段的农业规模经营同样是嵌入于当地农村社区,但是农业规模经营发展程度得到本质提升,一般一个村民小组一半以上的土地都流转到一个农业规模经营主体手中。与2007—2016年相比,该阶段的农业规模经营主要有两点不同一是经营规模走向了较为合理的规模,即由之前的几百亩甚至上千亩调整为100~200亩,也就是典型意义上的家庭农场所经营的规模二是农业规模经营的社区嵌入性大大提高,规模经营主体由原来的外来主体转变为社区成员。

综上所述,在河镇农业规模经营的三个发展阶段中,农业规模经营及其社区嵌入性都发生了巨大变化。首先从农业规模经营主体来看,由经营几十亩的“中坚农民”,转变为经营几百上千亩的外来资本,再转变为经营一两百亩的家庭农场和“中坚农民”并存的局面其次从农业规模经营与农村社区的关系来看,河镇经历了从嵌入到脱嵌再到嵌入的过程。

三、社区本位农业规模经营的主要特征

“社区本位的农业规模经营”是指农业规模经营嵌入于农村社区并积极作用于农村社区,在发展决策、发展主体和发展效果上坚持社区本位,从而实现两者相互促进、协同发展的农业规模经营形态。“社区本位的农业规模经营”具有以下三个方面的特征农业规模经营决策的自主性、农业规模经营主体的内生性、农业规模经营发展的回馈性。

农业规模经营决策的自主性

社区本位的农业规模经营在发展中的首要问题便是如何维护农户和农村社区的利益,因此,在制订发展决策时农民和农民集体应是最重要的决策者,他们应该拥有决策的自主性。当然,在农业规模经营发展过程中,地方政府和农业规模经营主体也可以适当参与到决策过程中,但是不应取代农民和农民集体成为决策者。

从上述对河镇农业规模经营发展历程的梳理来看,2007年之前和2017年以后的两个发展阶段属于社区本位的农业规模经营,2007—2016年则具有明显的去社区化色彩。在这两种类型的农业规模经营发展中,农民在农业规模经营决策中的自主性存在明显差别。2007—2016年间,当地政府所设想的农业规模经营整体上经营规模偏大,农业规模经营主体主要是那些具备雄厚经济实力的城乡工商资本,而小农户和“中坚农民”则被视为落后并需要改造的农业经营主体。因此,当地政府在推动农业规模经营发展过程中基本没有考虑各类农户关于农业规模经营的诉求,甚至在一些农户表达不同意见时还被采取各种措施强迫流转土地。换言之,这个阶段农业规模经营发展的决策主要由地方政府垄断,农民和农民集体决策的自主性完全没有得到体现。反过来讲,正是因为农民和农民集体在农业规模经营发展决策中不具有自主性,才导致了农业规模经营忽视农民和农村社区的利益,农业规模经营明显地脱嵌于农村社区,甚至使两者表现出一定的张力。

与此不同的是,2007年之前和2017年之后的两个阶段,农民和农民集体在农业规模经营发展中拥有充分的自主性,只不过在两个阶段中,决策的主体有所不同2007年之前决策主体主要是单个的农户,在2017年之后除了单个农户还有农民集体。2007年之前的自发土地流转阶段,农业规模经营的主要形式是“中坚农民”所从事的小规模的适度规模经营。这种农业规模经营的实现主要是由农村社区内不同农户间的自发土地流转促发的,决策主体主要是土地流转的双方农户。而在2017年之后的农业规模经营发展中,除了单个农户,农民集体也是非常重要的决策主体。当地在政府推动阶段实行了“虚拟确权、两次流转”的方法,即在土地整理后,村民小组范围内的耕地在确权到户时只确定承包面积,不确定具体地块。在接下来的土地流转中,所有农户将承包地流转给村民小组,继续耕种土地的农户可以从村民小组以同等价格流转一定土地,且无论农户自种还是流转的土地都相对集中[30]。地方政府在2017年后不再干预土地流转,当地村民小组依然延续了“虚拟确权、两次流转”的做法,只不过土地流转的价格和集中流转的对象由村民小组自己解决。因此,当地的村民小组往往是召开全组的户主会议进行集体决策,具体决定自种农户及其具体地块、集中对外流转的对象、土地流转价格等事宜。当地大部分村民小组的实践结果是,首先满足农户的种田意愿,然后再将剩余土地集中流转给规模经营主体,在选择规模经营主体时他们也首先考虑本村小组内的农民。

无论是单个农户的自主决策还是农民集体的集体决策,都充分体现了农业规模经营决策中农民的自主性,保障了他们从自身和社区利益层面选择农业规模经营形式,从而有利于实现社区本位的农业规模经营。

农业规模经营主体的内生性

农业规模经营主体的来源直接反映了农业规模经营与农村社区的关系。依据农业规模经营主体是否来源于农村社区的标准,我们可将农业规模经营主体划分为内生型和外生型两种农业规模经营主体。所谓的内生型农业规模经营主体,是指由当地农村社区内的农户发展起来的农业规模经营主体外生型农业规模经营主体与此相对应,是指由当地农村社区外的主体发展起来的农业规模经营主体。内生型农业规模经营主体本身来自于当地农村社区,与农村社区及其内部人员有着千丝万缕的关系,因此他们的农业经营活动高度嵌入于农村社区外生型农业规模经营主体由于来自于农村社区之外,与农村社区及其内部人员缺乏联系,从而使其农业经营活动更容易脱嵌于农村社区。当然,实践中也有一部分外生型农业规模经营主体通过各种努力较好地融入了农村社区[3132]

因此,从社区本位的农业规模经营的内涵来看,内生型农业规模经营主体与社区本位的农业规模经营有着更强的亲和性。首先,从社区本位利益出发,社区土地应优先由社区居民进行经营。在农村人财物大量外流的背景下,耕地资源基本上成为了当前农村社区最主要的资源。那些无法外出务工或经商的留守群体基本也是农村社区的弱势群体。这部分留守群体得以维持劳动和生计的主要方式便是耕种土地。其中,留守老人或妇女一般只选择耕种自己的承包地,那些年富力强的中老年人则会选择流转部分土地成为“中坚农民”或“家庭农场主”。因此,他们对于社区土地都有着较强的依赖性。从皖南河镇的发展情况来看,2007年之前和2017年之后的两个阶段,无论是个体农民基于“差序格局”逻辑还是农民集体基于“村社理性”逻辑,最终都遵循了内生型农业规模经营主体优先发展的原则,从而保障了农户和社区整体利益的实现。而在2007—2016年的十年间,地方政府主要从农业发展角度入手来发展外生型农业规模经营主体,忽视了内生型农业规模经营主体的切身利益,在很大程度上也损害了社区整体利益。

其次,从农业规模经营来看,内生型规模经营主体具有天然的优势。以农业规模经营过程中的雇工为例,农业规模经营中普遍面临的问题便是雇佣工人的“磨洋工”问题,这在外生型农业规模经营的市场化雇佣中体现得尤为明显。而内生型农业规模经营主体与雇佣工人属于熟人关系,并在日常生活中形成了多方面相互“亏欠”的人情关系[33]。正因如此,为了顾及双方的关系和情面,同样一批雇佣工人受雇于内生型农业规模经营主体时会产生利他倾向,从而减少“磨洋工”现象。从河镇农业规模经营发展历程来看,当地农业规模经营主体的变迁,在很大程度上正是因为内生型农业规模经营主体较之于外生型农业规模经营主体具有更多的社区资源和优势。

农业规模经营发展的回馈性

从农村社区本位角度来看,农业规模经营的发展应该给农村社区带来积极的影响,而非消极的后果。因此,农业规模经营发展的回馈性也是检验其是否立足社区本位的关键。从皖南河镇农业规模经营发展的历程来看,农业规模经营发展的回馈性至少体现在社区的生产、生活和治理三个层面。

首先,社区本位的农业规模经营应该能够促进社区的生产互助。生产功能是农村社区的主要功能之一,也是落实乡村振兴产业兴旺要求的前提。因此,农业规模经营的发展应该与农村社区内的小农户生产实现良性互动。梳理河镇三个阶段的农业规模经营发展,2007年之前和2017年之后的两个阶段,农业规模经营主体主要是内生型农业规模经营主体,他们的农业规模经营属于社区农业生产的一部分,而且与其他农户长期保持着较为紧密的互助与合作关系,如在灌溉、用工、农机使用、农技更新、农资采购、农产品销售等方面都存在互助合作。可见,内生型农业规模经营主体对社区生产具有正向的回馈。而在2007—2016年间,农业规模经营主体主要是外生型农业规模经营主体。一方面他们所从事的农业生产在很大程度上已经脱离了社区生产的范围,另一方面虽然他们与本地的小农户也存在一定的互助合作,但是整体上仍是各行其是、互不往来的状态,甚至在灌溉、用工等方面还与小农户存在一定矛盾。因此,外生型农业规模经营主体对社区生产的回馈比较有限甚至具有一定的负面性。

其次,社区本位的农业规模经营应该能够增进社区的生活互惠。在农村社区熟人社会内部,人们通过“仪式性人情”和“日常性人情”等互惠形式[34],既增进了相互联系又维系了生活秩序。不同类型的农业规模经营的发展改变了社区居民间的生活距离,从而影响了社区内部的生活互惠秩序。从河镇农业规模经营发展的三个阶段来看,2007年之前和2017年之后的两个阶段,农村社区不仅有很多从事农业生产的小农户,而且农业规模经营主体也为本社区居民,这使农村社区能够留住相当一部分社区成员,从而使社区内部能够保障“仪式性人情”和“日常性人情”如生活中互助、互访等的维系。而在2007—2016年间,当地政府大力推动外生型农业规模经营主体的发展,使农村社区内部原有的内生型农业规模经营主体和部分小农户解体并转而外流。社区成员间生活距离的拉大减弱了农村社区内部成员间的日常互惠。外生型农业规模经营主体的进入,也没有与社区成员融为一体,因此他们与社区成员间少有生活互惠。

最后,社区本位的农业规模经营应该能够推动社区的治理有效。农村社区精英是保障农村社区治理有效的关键力量。在农村人员大量外流的背景下,能否使农村社区留住精英,不能仅仅依靠政府少量的误工补贴,还需要为其提供必要的产业支撑。从皖南河镇的发展来看,2007年之前,无论是村组干部等体制性精英还是其他非体制性精英,都耕种一定数量的土地,其中不少精英恰恰是本社区的“中坚农民”。2007—2016年间,外生型农业规模经营主体的发展促使绝大部分“中坚农民”和部分小农户耕种的土地发生流转,从而使大量社区精英外流。2017年以后,内生型农业规模经营主体的再次崛起扭转了社区精英外流的局面。2019年,笔者再次返回河镇调研发现,一个外生型农业规模经营主体主导的村庄现有19位村民组长,其中60岁以下的只有6位,占到31.6%70岁以上的却有8位,占到42.1%而在另一个相邻的内生型农业规模经营主体主导的村庄现有22位村民组长,其中60岁以下的却有11位,占到50%70岁以上的只有5位,占到22.7%。两个村庄在村民组长构成上的巨大反差,较好地说明了不同类型的农业规模经营对社区治理主体的影响。

总体而言,社区本位的农业规模经营的发展主要由农民或农民集体自主决策,农业规模经营的主体主要为社区内生型,农业规模经营的发展能够促进社区的生产、生活和治理。进一步而言,三个特征发生在前后相继的阶段并有着相互影响,即农业规模经营决策的自主性在很大程度上决定了农业规模经营主体的内生性,农业规模经营主体的内生性又在很大程度上决定了农业规模经营发展的回馈性。

四、社区本位农业规模经营的社会基础

农村社区的驱动

农业经营历来都是我国农村社区最重要的经济活动,并与农村社区的其他活动融为一体。因此,一般而言,在没有外力作用的情况下,农村社区农业规模经营的发展自然会坚持社区本位[34]。从农村社区内部来看,促使社区本位的农业规模经营发展的基本力量大体有两个第一是农村社区年富力强的农民,第二是农村社区整体的利益。相对农村社区公的层面,社区内直接从事农业规模经营的农户是更直接的推动力量。随着农村劳动力大量外出务工或经商,农民分化也在持续推进。但是农村社区内部总会有相当一部分农民无法外出务工或经商,他们不得不选择从事农业生产。这类农民主要分为两大类一类是留守妇女和留守老人,他们往往成为小规模生产的小农户一类是年富力强的中老年人,他们往往因为外出务工不具备年龄和技术优势,或者因为家庭原因无法外出务工或经商,但是他们具备农业生产的丰富经验,并希望通过扩大经营规模增加收入,所以这类农民往往倾向于通过土地流转发展农业规模经营。农村社区结构性存在的年富力强的中老年群体构成了社区本位农业规模经营发展的主体和内驱力。

从皖南河镇农业规模经营发展历程来看,农村社区内年富力强的中老年群体直接推动了2007年之前和2017年之后两个阶段社区本位农业规模经营的发展。虽然农民集体在2007年之前的作用不明显,但是在2017年之后的阶段则发挥了关键作用。不过,2007—2016年间农业规模经营的发展历程也表明,尽管农村社区的内驱力比较强劲,但是也很容易受到政府和市场力量的影响,从而偏离社区本位农业规模经营的发展方向。面对外部的压力,分散的农民难以组织起来去实现社区整体利益的最大化,而少数年富力强的中老年农民也难以抵抗强大的外部压力。

农业治理的转型

地方政府是我国农业治理的主要主体。税费改革后,地方政府普遍将推动农业规模经营发展作为重要治理内容。皖南河镇所在县乡政府开始强力推动农业规模经营的时间节点与此吻合。

取消农业税后,国家开始推动新农村建设,而通过土地流转和农业规模经营来推动农业现代化成为新农村建设的重要内容。不少地方政府为了获得更好的政绩,围绕土地流转和农业规模经营展开了“锦标赛”。为了在这场锦标赛中获胜,很多地方一方面不断追求土地流转率的提高和农业经营规模的扩大,另一方面则采取各种强制措施强迫农户流转土地并非理性地引进外来资本流转土地。皖南河镇在2007—2016年间对农业经营的高度干预正是在这种宏观背景下发生。在这种农业治理模式下,农民和农民集体有关农业经营的诉求往往会被压制,农业生产偏离了社区本位农业规模经营的发展方向。

对此,中央采取了各种措施纠正各地政府在农业治理中的偏误。一是纠正了地方政府过度干预的做法,如2014年11月20日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确规定,“严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”。二是纠正了地方政府一味追求农业经营规模的做法,如2017年中央“一号文件”中提出“加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”,党的十九大以后更是将扶持小农户和发展适度规模经营作为农业治理的重要内容。

中央的举措和地方政府在实践中的困境,促使地方政府逐渐转变了农业治理的方式和内容。正是地方政府的农业治理由干预型转变为服务型,改变了农业规模经营的外部环境,从而促使了社区本位农业规模经营的实现。皖南河镇2017年以后社区本位农业规模经营的发展水平远高于2007年之前,关键便在于地方政府在基础设施和政策扶持等方面提供了更好的服务。

外来资本的降温

在地方政府大力推动大规模农业规模经营过程中,农村社区外的工商资本扮演了重要角色。2008年金融危机后,不少工商资本在非农生产领域的投资收益受到巨大冲击,加之地方政府大力扶持农业规模经营的发展,从而促使工商资本转向农业生产领域。在皖南河镇,2007—2016年间,70%以上的土地都流转给了这些外来资本,而且流转面积普遍偏大,其中超过500亩的有13个,超过1000亩的4个,最大的一个工商资本土地流转面积达3200多亩。

但是这些工商资本对农业生产及其管理并不熟悉,加之流转土地面积远远超出了自身经营能力的范围,从而导致在投资农业规模经营过程中面临巨大亏损。从皖南河镇的情况来看,基本上经营面积超过500亩的工商资本在农业生产环节全部处于亏损状态。为了减少损失,他们不得不将流转的土地部分或全部转包给其他主体发展适度规模经营,以赚取土地流转的差价和政府扶持资金等。经过这些血的教训,无论是地方政府还是外来资本在面对农业规模经营时都变得更加理性。一方面地方政府在引进资本发展农业规模经营方面不再像之前那么积极,另一方面外来资本更清醒地认识到发展农业规模经营的经营收益和政策收益都难以实现,因此,很多外来资本逐渐地退出了农业生产领域,也有部分外来资本通过缩小经营规模或改善经营方式得以继续存在。在皖南河镇,2017年前后,随着外来资本土地流转的合同到期,绝大部分外来资本都选择了不再续签合同,从而为农民和农民集体自主选择农业规模经营发展方式提供了可能。

通过以上梳理可以看到,社区本位的农业规模经营能否实现是农村社区、地方政府和外来资本综合作用的结果。其中,农村社区的内在驱动力构成了基础的内因,地方政府和外来资本则是重要的外因。社区本位农业规模经营的实现需要地方政府在农业治理中由干预型转向服务型,也需要外来资本更加理性地面对农业规模经营。

五、结论与讨论

乡村振兴背景下,农业规模经营能否与农村社区实现良性互动是检验我国农业规模经营发展水平的关键变量。鉴于既有研究缺乏从农村社区视角探讨农业规模经营尤其是农业规模经营与农村社区协调发展的内在机制,本文试图基于皖南河镇的农业规模经营发展历程来探讨社区本位农业规模经营的主要特征和社会基础。通过梳理皖南河镇农业规模经营的变迁并对三个阶段进行比照,可以发现,社区本位农业规模经营的主要特征包括农业规模经营决策的自主性、农业规模经营主体的内生性和农业规模经营发展的回馈性,分别对应于发展决策、发展主体和发展效果层面农业规模经营与农村社区的关系特征。社区本位农业规模经营的实现需要具备一定的社会基础,其中农村社区的驱动构成了基本动力,地方政府和外来资本则是重要的外因。社区本位农业规模经营的实现需要地方政府在农业治理中由干预型转向服务型,也需要外来资本更加理性地面对农业规模经营。实践中社区本位农业规模经营的实现状况是农村社区、地方政府和外来资本综合作用的结果。

从前文的分析可以看出,农村社区内部的驱动力一直存在而且比较强劲,社区本位农业规模经营能否实现在很大程度上取决于地方政府和外来资本的作为。在地方政府和外来资本中,地方政府的作用更加关键,因为外来资本的行为主要受到地方政府政策的影响。因此,乡村振兴背景下为了更好地推动农业规模经营与农村社区的良性互动,首先应加强服务型政府建设。在农业治理中既不能过度干预而发生“越位”,又不能无所作为而出现“缺位”,应该为社区本位农业规模经营的良好发展提供各种配套服务。其次,激发农村社区内部力量。一方面出台相应措施激发社区成员发展适度规模经营的积极性,另一方面促使适度规模经营主体和小农户与本社区实现协调发展。最后,引导外来资本进入优势领域。外来资本的优势领域主要在于农业生产的产前和产后领域,地方政府应该引导外来资本从农业生产领域转向农业服务领域,既避免他们与社区成员争利,又发挥外来资本自身优势。

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