当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村新论

重塑治理责任:理解乡村技术治理的一个新视角——基于12345政府服务热线乡村实践的考察与反思

作者:杜 姣  责任编辑:杨长虹  信息来源:《探索》2021年第1期  发布时间:2021-02-02  浏览次数: 92

【摘 要】技术治理是国家治理现代化的重要实现形式。以互联网和信息通讯技术为依托,12345政府服务热线这一技术治理体制成为部分地方政府督促农村基层组织积极履责的手段,以应对乡村治理责任弱化的形势。12345政府服务热线借助治理过程追踪化、处理结果数字化以及事务办理留痕化三大机制重塑乡村治理责任,极大促进了村级组织的运转。在乡村治理责任重塑的技术路径中,政府主要是强化对村级组织的责任管控,并未同步增加乡村组织的治理权力,由此形塑出村级组织“权小责大”的失衡性权责配置格局。这不仅无法实际增加乡村治理效益,反而带来以选择性治理、形式化治理和空转性治理为表现形式的村干部治理行为的异化,使村干部偏离乡村治理的本源目标。因此,在重塑乡村治理责任的同时,还需配备与治理责任相匹配的治理资源,同步增加村级组织的治理权力,使村级组织不仅有回应村民诉求的动力,而且具备解决村民诉求的能力,最终形成政府—村级组织—村民三大主体的良性互动,促进乡村善治。

【关键词】技术治理;村级组织;治理责任;治理权力;治理现代化


1 文献综述与问题提出

针对技术治理,学界积累了较为丰硕的研究成果。通过梳理相关研究,大致可提炼出以下三种关于技术治理的理解路径。

第一,技术治理指运用科学技术,尤其是信息通迅技术、互联网、物联网、大数据、人工智能等技术进行的治理。学者们对这一层面技术治理多是从政治伦理视角进行探讨,他们在肯定科学技术在维护公共安全[1]、健全国家权力监控体系[2]、提升国家的社会控制能力和实现政治权力再生产方面[3]重大价值的同时,透露出对科学技术不加反思的强化运用也可能带来政府权力过度集中、公民权利受损[4]、民主价值丧失[5]以及威胁公民信息安全和隐私[6]等政治伦理风险。

第二,技术治理指塑造政府行为的一套以事本主义为核心原则的标准化、规范化、程序化的行政技术体系。其中行政科层组织是这一层面技术治理的基础架构,实践中发展出的项目制、网格化管理体制、行政发包制等是技术治理在其他特定治理领域中的拓展表达形式,它们都强调行政活动的去人格化,做到就事论事。学者们主要从治理效能视角研究这一层面的技术治理,认为技术治理在提高事务处理效率、行政效率上有其独有的优势[7],其通过强调权力行使的规范性和程序性以及不断改进程序和精细化技术提高治理的有效性[8]。但是,当国家企图通过单一的行政科层技术开展不同场景的治理活动时也会导致治理的失效[9]。以事论事的事本主义的技术治理方式当深入到乡土社会实践中时,可能面临与乡土施政伦理不相适应的困境[10]。

第三,技术治理指将治理对象规则化、清晰化和秩序化的治理技术。治理活动有效开展的一个前提是认清治理对象的现状和问题,其中伴随着一系列将治理对象从不连贯、不可协调、非理性、含混、模糊状态转化为可定义、可清晰归类、可视化状态的技术运用,这涉及治理信息的精准获取和使治理对象成为有效治理目标的问题[11]。制图术[12]、精准扶贫中贫困信息的搜集技术[13]以及数目字管理技术[14]都是这一层面技术治理的典型代表,它们是实现国家行政理性化的基础环节。

虽然上述关于技术治理的理解存在差异,但它们都内涵有将治理过程理性化的诉求。或者说,上述关于技术治理的三种理解实则是治理过程理性化在不同维度上的展现,技术治理的本质就是科学主义、理性主义在国家治理和社会治理领域中的表现。

从国际国内的普遍趋势来看,技术治理已然成为国家治理现代化的重要实现形式,广泛渗透到国家治理的各个领域。近几年来,精准扶贫政策和乡村振兴战略的切实展开也对我国乡村治理能力现代化提出了迫切要求。由此,部分乡村地区开始依托发达的现代信息技术、互联网及通讯技术来改革和优化治理体制,以应对乡村社会的治理形势。江苏省南京市于2010年12月开通的12345政府服务热线在乡村社会的运用即为这样的案例,其目标是按照“统一受理、分类处理、限时办结、过错问责”“谁主管谁负责、谁办理谁答复”和“首接负责制”原则办理群众诉求事项。

12345政府服务热线属市级平台,依托网络信息系统实现市、区县、乡镇、村等层级信息的联通。南京市专门设置12345政府服务热线呼叫中心,各下属层级分别设置12345办公室。市、区县、乡镇以及村委会都配备热线终端,专门负责人配备专门手机。热线的整个运作由南京市统筹,南京市政府服务热线呼叫中心的接线员统一受理群众通过电话反映的诉求。接线员根据诉求的内容、性质和属地情况派单至相应的区县部门、乡镇政府部门或其他单位以及村委会。村庄范围内的事情由村委会派村干部去处理。12345政府服务热线综合体现了技术治理的上述三重内涵:首先,其充分借助现代网络信息和通讯技术;其次,相关治理主体对市民反映的诉求都是按照统一的、标准化、规范化、程序化的行政技术进行处理;最后,村民通过电话反映的诉求所生成的工单实现了治理信息的精准获取并使治理对象成为可供治理的目标。

基于笔者及笔者所在调研团队在南京市W村的实地调研发现,除了既有关于技术治理研究的政治伦理视角和治理效能视角外,重塑治理责任构成理解技术治理在乡村实践的另一重维度。这里所说的治理责任是指村级组织进行乡村治理的动力与意识[15],尤其表现为回应村民诉求的动力和意识。地方政府运用12345政府服务热线的主要意图是从重塑治理责任的角度解决村级组织的治理动力问题。这与当前我国农村社会普遍面临的基层治理责任趋于弱化的形势有关。然而,实地调查结果显示,在只强调乡村治理责任而不配备相应治理权力的情况下,乡村治理效益并未得到实质改善,乡村治理权责结构的失衡带来村干部治理行为的异化。

2 乡村治理责任弱化的主要表现

2017年4月,笔者及笔者所在调研团队在南京市W村开展了为期近一个月的实地调查,整个调查集中围绕12345政府服务热线在当地的实践情况选取访谈对象,访谈对象既有负责村庄12345政府服务热线工作的村干部,也有拨打过12345政府服务热线电话的村民,还包括区、镇两级12345办公室的分管领导和业务的直接负责人。在获得质性访谈资料的基础上,笔者还专门统计了2016年全年派发至W村的12345工单。随着研究的深入,笔者所在调研团队又于2018年7月、2020年11月对南京市12345政府服务热线在乡村社会的实践情况分别进行了为期20天的跟踪调查。研究发现,质性访谈资料和工单内容印证了笔者关于乡村治理责任趋于弱化的判断。

2.1 村民诉求类型

W村由24个自然村、45个村民小组组成,全村共有1 400多户、2 850人。该年派发至W村的工单共计149件,剔除雷同工单,还有118件。根据12345政府服务热线南京市市级平台的派单原则,属于村庄范围内、发生在村庄范围内以及属于该村村委会处理责任的工单都会派发至村庄。因此,除去雷同工单后的118件工单基本都是W村村民通过12345政府服务热线电话反映至南京市12345政府服务热线呼叫中心但需要村委会去解决的诉求工单。根据工单内容,笔者将118件工单主要分为三类诉求,即个体利益诉求、村务监督诉求和村务管理诉求。

在本研究中,个体利益诉求指为了满足个人私利或不正当利益的诉求。根据诉求性质,该类诉求的责任主体为诉求当事人本人。当村民借助12345政府服务热线将这类诉求的责任主体转化为村委会时,便带有一定的无理性。比如在编号为DH1604283104工单中,村民陈某拨打12345政府服务热线反映其车辆进村时被路边的油菜刮蹭,要求村委会铲除油菜并给予补偿。针对这一诉求,尽管村干部回复的内容是油菜正处于成熟期,不可以铲除,否则会严重损害农户的利益。但陈某仍未罢休,反复多次拨打12345政府服务热线要求村委会尽快铲除油菜。陈某的这一诉求明显与油菜种植户的合理利益相悖,他的这一行为在村庄社会的语境中具有明显的不正当性和无理性。

与个体利益诉求不同,村务监督诉求和村务管理诉求的回应责任和处理责任都与村委会有关。或者说,这两类诉求中的涉事主体就是村委会及其成员。据工单统计,村务监督诉求主要包括村集体财务监督和村干部行为监督两类。集体财务监督类诉求,比如在DH1603282520号工单中,村民郭某致电12345政府服务热线反映当年国家发放给村里用于整治水沟塘坝的五万元费用,村干部在未经村民讨论的情况下便施工使用,且没有相关费用明细,其要求村委会公示施工项目和费用。

村干部行为监督类诉求,如DH1612011914号工单,村民向某拨打12345政府服务热线反映家中老人与村干部因拆迁问题产生冲突,在这过程中,村干部出现殴打老人的行为,要求惩治涉事村干部。

村务管理诉求又可细分为公共品类诉求、矛盾纠纷调解类诉求、政策落实类诉求、环境卫生管护类诉求、政策咨询类诉求等五类。公共品类诉求主要涉及村庄公共品的建设与维护,比如村内道路拓宽、水泥路铺设、公墓修建以及村内沟路渠与其他排灌设施的疏通、公共池塘清淤、村内路桥维修等。矛盾纠纷调解类诉求主要包括邻里矛盾调解、村民田间利益纠纷调解以及村民与村委会间的利益纠纷调解等。与村委会的利益纠纷又主要集中在村庄公共品建设过程中因占地等因素导致的利益受损村民与村委会之间的赔偿纠纷。政策落实类诉求包括征地赔偿款和焚烧秸秆补贴的发放落实。环境卫生管护类诉求主要集中在反映其他村民乱倒垃圾、垃圾站清理以及村庄公厕的选址与清洁问题。




2.2 乡村治理责任弱化的表达特征

从表1可看出,W村除去雷同工单后的118件工单中,村务管理类诉求占比最大,为90.68%,其中又以公共品类诉求、矛盾纠纷调解类诉求和政策落实类诉求最为集中,占总工单百分比分别为30.51%、28.81%、21.19%。个体利益类诉求和村务监督类诉求分别只占总工单数量的5.08%和4.24%。这说明,与村民切身利益相关且合理的相当部分诉求属于村委会职责范围内的事务,村干部没有积极主动处理,而主要依靠村民拨打12345政府服务热线至南京市政府服务平台,以行政压力的方式强制村干部被动去回应。这在一定程度上反映出当前乡村治理责任出现了弱化。

一般而言,W村12345工单显示的绝大部分诉求都可以采取直接电话联系村干部,抑或是直接到村委会,甚至是到村干部家里去反映的方式,要求村干部给予回应和解决。村民与村干部同属一个行政村,村干部的电话号码按照要求都已向全体村民公示,村民直接找村干部处理问题的成本并不高。但为何这些村民不直接找村干部解决问题,而是采取拨打12345政府服务热线,通过政府下压任务至村干部这一间接方式表达诉求呢?在实地调查中,笔者了解到,村民借助12345政府服务热线间接向村干部反映诉求,大致存在两种情况。

其一,部分村民在寻求12345政府服务热线的帮助之前,尝试直接找村干部处理,但遭到村干部消极应对,或者村干部以各种理由推卸责任(当然不排除村干部当场给予的处理结果未能让当事人满意,当事人转而利用12345政府服务热线向村干部施压的情况)。很多除了表明村民要解决其个人的实际问题外,还附带有投诉村干部不作为的工单就属于这种情形。比如村民王某多次拨打12345政府服务热线反映村里的一个排涝站年久失修,之前遭遇发大水,致使村中养殖户损失惨重的问题。据王某的诉求工单显示,其在寻求拨打12345政府服务热线的帮助之前,就曾连续几次向该村村干部以及镇里相关部门反映问题,但一直无人出面着手解决。于是不得不拨打12345政府服务热线,希望借助上级政府对镇村12345服务热线工作的考核向村干部施压,落实村干部的治理责任,促使其尽快修好排涝站,确保排涝站正常运转。

其二,还有部分村民事先并未向村干部反映诉求,而是直接打电话给12345政府服务热线,希望通过自上而下的行政压力督促村干部积极行政。通过对所有工单的梳理发现,绕过村干部直接拨打12345政府服务热线反映诉求的工单基本占绝对多数。这部分村民的心里想法是,自己直接去找村干部,村干部不一定会积极处理,倒不如直接拨打12345政府服务热线,通过上级派单至村干部比自己直接找村干部更有用。出现这一心理的一个原因是,他们基本都直接有或听说其他村民有找村干部处理事情遭拒绝的经历。这一点在对村干部的访谈中得到了印证。W村负责处理12345政府服务热线事务的治保主任直截了当地说,如果没有12345政府服务热线,他们确实不会像现在如此积极回应村民的需求,很多能推掉的就都推掉了①12345政府服务热线成为倒逼村干部履责的手段。

虽然反映至12345政府服务热线中的诉求最后都是由村干部处理和解决,但相当部分村民依然宁愿通过12345政府服务热线表达诉求而不愿直接向村干部表达诉求。这恰恰说明其中蕴藏着村干部缺乏主动回应村民诉求的动力和意识,反映了以村级组织为主的农村基层组织治理责任弱化的问题。这构成当前中国农村的一重治理困境,一定程度上导致村民对农村基层组织的不信任。

2.3 乡村治理责任弱化的政策和社会成因

人民公社体制解体后,村民自治制度成为农村社会的基本治理制度。在村民自治制度下,乡镇政府与村级组织之间不存在直接的行政隶属关系[16],村庄按照“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的原则进行自主治理。村级组织治理责任的生成不是来自政府下达的行政压力,而主要源于村级组织与村民之间存在紧密的利益责任连带。这种利益责任连带使村级组织与村民之间相互依赖。这种依赖构成村级组织与村民之间的相互制约和反制关系,进而推动村级组织必须积极回应村民的合理需求。

2000年前后我国农村政策的变化和乡村社会自身的变迁改变了村级组织与村民之间的关系,脱卸了村级组织与村民的利益责任连带,弱化了村级组织的治理角色和治理责任。

就政策层面来看,取消农村税费政策在其中起到了关键作用。税费取消之前,村级组织有协助上级政府向农民收取税费的任务,并且税费任务的完成情况是上级政府考核村干部工作情况的重要指标。严厉的税费任务考核使村干部必须要深入每家每户。村干部向村民收取税费的需求构成村民向村干部提要求并促使其积极回应的资本。比如,让村干部积极组织维护村里水、路、渠等公共基础设施,优化农田耕作条件,抑或是让村干部帮助村民解决矛盾纠纷等日常生活难题。只有村干部积极回应并解决村民日常生产生活面临的诸多困难,村民才会积极配合村干部的税费收取工作,由此形成村干部与村民的双赢局面。根据《村民委员会组织法》,积极回应村民日常生产生活需求是村干部应该履行的职责。但实际情况是,税费取消之后,没有收取税费等硬性任务的驱动,村干部便没有与村民主动打交道的需求,也自然不会有解决村民日常生产生活需求的动力。税费在全国农村的渐次取消,虽然极大减少了干群之间直接的冲突和矛盾,但其更为深远的影响是带来村干部与村民关系的根本性变革,即村干部不再有求于村民,也就不再有积极回应村民需求的动力,进而造成内生于村庄社会的事务往往处于治理真空状态,村级组织的治理责任被极大削弱。

我国乡村社会的巨大变化发生在2000年左右。一个显著表现是乡村社会边界以前所未有的程度向外开放,村民流动性空前增加。这一变化对村民产生了两个重要影响:一是村民生产生活对市场的依赖度增强,过去很多必须依靠乡村社会内部互助合作以及基层组织主持协调才能完成的事项都可以通过市场的方式解决;二是村民收入结构发生改变,尤其体现在收入来源的多样化上。比如村民可以进城务工从事各类非农行业,乡村社会也内生出许多非农就业机会。农业种植在村民生活中的重要性急剧下降。

这两重影响的直接后果是村民对乡村社会的依存度极大降低。与之相应,村民对村级组织在村庄公共品供给和公共秩序维系中的角色期待也大幅降低,进而瓦解了村民与村级组织之间的利益责任连带。在诸多生产生活需求可通过市场化的方式得到满足的情况下,村民对村级组织便不存在相应的治理诉求,也不会积极推动村级组织参与治理活动和回应他们的需求,由此造成乡村治理责任的弱化。

然而,值得提出的是,我国城市化进程还未完成。这意味着仍有相当数量的村民无法完全脱离农村、离开土地生活。保持农村最基本的生产生活秩序,特别是必要的公共基础设施维护在内的公共品供给秩序于这部分群体而言仍具有相当的重要性[17]。在村庄精英以及大量中青年村民都向外流出、村庄社会结构愈加原子化的情况下,更需要村级组织主动承担起农村公共秩序的供给责任,以更加积极的态度回应这部分生产生活仍在农村的留守群体的需求。只是,在乡村社会变迁的背景下,留守在村庄的高度原子化的村民无力形成强大的集体压力促使村级组织积极承担起相应的治理责任。

3 技术治理与乡村治理责任重塑12345政府服务热线的乡村实践分析

针对乡村治理责任弱化及可能带来的治理危机,亟须找到破解之道,以重塑乡村治理责任,赢得村民信任。从已有研究来看,主要有乡村治理责任重塑的任务构建路径。持此主张的学者认为,以村级组织为主构成的农村基层组织缺乏主动配置各类资源开展村庄治理的动力,原因在于国家针对农村的相关政策脱卸了农村基层组织理应承担的治理任务,因此需要通过政府向农村基层组织下达任务的方式推动其积极参与治理[15]。从当前各地实践来看,更为常见的做法是政府通过增加和精细化对村干部的考核,强化对村干部的行政约束,以加大行政压力的方式倒逼村级组织履行治理责任。随着现代互联网和通讯技术的发展,很多先进技术手段逐渐被政府采用,成为督促村级组织积极履责的重要手段,这也极大破解了因为上下级信息不对称带来的上级对下级监督成本较高、监督不到位的难题[18]。12345政府服务热线就是这样一种技术治理手段,其充分吸纳现代互联网、通讯技术等科学技术的优势,将之嵌入行政科层体系之中,实现上下级之间的信息联通,强化对治理终端数字化信息的抓取,增强上级政府对下面各层级的监督效力,同时构造出约束各级政府以及村干部治理行为的一套以事本主义为主要原则的标准化、规范化、程序化的行政技术体系。12345政府服务热线这一技术治理体制主要借助以下实践机制来重塑乡村的治理责任。

3.1 治理过程追踪化

在乡村传统社会治理模式下,上级政府很难对村级组织的治理过程进行完整追踪。上级政府对村级组织倾向于结果考核,较少关注其具体的治理过程[19]。比如税费收取和严格计划生育政策时期,政府主要关心税费任务的完成数额以及村民的超生指标等硬性结果,对村干部如何完成上述任务则鲜有细致要求或规定。在“维稳”体制约束下,只要没有形成上访事件以及影响社会稳定的重大安全事件,上级政府对村干部的治理行为赋予了较大的自主空间[20]。重结果轻过程的考核方式决定了上级政府对村级组织管理和监督的粗放性。此外,上级政府约束村级组织直接手段的缺乏,也使上级政府无法深入村干部与村民的关系中,更无法对村干部处理村民诉求的方式、回应村民诉求的态度,甚至是对诉求的最终处理结果进行完整掌握。现代互联网和通讯技术的发展从一定程度上克服了这一难题。以12345政府服务热线为代表的技术治理体制有效实现了上下级信息的透明化,有助于上级政府直观掌握村级组织的治理动态。其内含的对村级组织治理过程的追踪化机制能较为有效地防止村级组织出现避责行为,进而实现对村干部治理责任的重塑。

根据12345政府服务热线的运作机理,村级组织的整个治理过程被分解为三个步骤:一是治理需求获取。村民致电12345政府服务热线反映诉求,生成工单。二是治理责任判定。南京市政府服务平台以及下属各级政府依据工单内容,按照属地责任及处理责任分派工单到特定的单位(或村委会)。三是治理责任主体回应和解决治理需求。在村一级,收到上级派发的工单后,村干部会主动联系诉求人,详细询问诉求人的具体诉求,能够解决的诉求及时解决,不能解决的诉求村干部给予驳回。在这种情况下,村级组织的整个治理过程成为可供循迹和追踪的过程,村干部开展治理活动的细节基本都在上级政府的视域范围内。

12345政府服务热线对治理过程的分解再造了村庄治理流程。原来的治理流程是,村民直接向村干部反映诉求、村干部回应和解决村民的诉求。这是一种村庄治理的内循环系统,未超出村庄边界。12345政府服务热线下乡后的治理流程是,村民向12345政府服务热线平台反映诉求,然后由各区县及乡镇的12345政府服务热线办公室层层批转,下达至村干部,村干部再与村民联系,详细询问诉求并回应和解决诉求。由此构造出一种村庄治理的外循环系统,即村庄外的治理主体被吸纳进来,村庄治理溢出村庄边界。这反映出上级政府已成为压实村级组织积极回应村民诉求这一治理责任以及防止村级组织出现渎职卸责行为的主导力量。




3.2 处理结果数字化

通过引入12345政府服务热线,村级组织处理村民诉求的结果实现了数字化显示。处理结果的数字化降低了上级政府对村级组织的考核难度。具体来说,村级组织处理村民诉求的最终结果被简化为三项数字指标,即按时办结率、答复率和群众满意率。

按时办结率指村干部在政府规定的办结时间要求内完成的工单比例,政府限定的时间一般是3个工作日。由于村干部在处理每个工单的过程中,都要及时在网络系统上回复处理进程和进度,所以按时办结率可直接通过网络系统的信息计算获得。按时办结率是衡量村干部处理村民诉求效率的一项重要指标。工单办结表示一个工单处理整个流程的完结。答复率指村干部在政府规定的时间内就诉求处理结果给予诉求人答复的工单比率,政府限定的时间一般是2个工作日。村干部答复了诉求人并不意味着工单的办结,只有将答复结果,包括整个处理过程都在系统上进行录入以及得到相关部门的认可后才算一个工单的完结。答复率反映了村干部对诉求当事人的积极回应态度。群众满意率指工单处理完成或者办结后,南京市12345政府服务热线平台的接线员会一一致电诉求人,询问其对村干部处理诉求情况的满意度,接线员会将诉求人的反馈录入系统,由系统计算满意率。群众满意率又包括及时联系、作风满意度和结果满意度等三项内容,它是群众对村干部处理诉求的整个过程和最终处理结果的综合主观评价的客观量化(见表2)。




村级组织处理村民诉求结果被数字化的这三项指标都尤其强调村级组织处理村民诉求的时效性,村民对村干部处理诉求的整个过程和最终处理结果的主观评价通过群众满意率这项指标将村民意见转化成了政府意志,它们共同构成上级政府判断村级组织是否积极回应和解决村民诉求、积极履行治理责任的重要标准,以达到重塑乡村治理责任的目的。根据要求,按时办结率和答复率达到100%、群众满意率达到80%才算合格。网络信息技术的采用为及时计算出这些数字化的指标结果提供了技术保障,这些数字化的指标结果可由系统根据设置自动生成,极大提高了政府对村级组织的考评效率。

3.3 事务办理留痕化

借助12345政府服务热线体制,政府还实现了对村干部整个事务办理过程的全景化监督。这种全景化监督不仅体现在村干部需要及时在系统中反馈和更新工单的办理进度,而且还体现在他们需要辅以相应的文字、图片和视频资料,并对其中关键的可能引发争议或误会的细节和情况做详细说明。这是12345政府服务热线技术治理体制对事务办理留痕化的集中表现。各级政府通过在系统上查阅村干部上传的各类资料以及所作的各项说明来判断村干部是否积极处理了村民的诉求,以及处理村民诉求的过程是否符合标准化的程序和规范,包括对村民的无理诉求是否有耐心细致地做好解释工作等。

12345政府服务热线中内含的这一事务办理留痕化机制打破了原有考核模式中重结果轻过程的情形,较为精准地实现了上级政府对村级组织工作结果和工作过程的双重考核。村级组织是否积极承担了回应村民诉求的治理责任,可以通过这些可视化的文字、图片、视频资料清晰地展现出来。事务办理留痕化成为上级政府在乡村治理责任趋于弱化的大背景下重塑乡村治理责任的重要工具。与此同时,事务办理留痕化也成为村级组织的一种自我免责机制,其在系统上所做的所有事务办理记录都成为其积极履责、规范治理的重要凭据。

4 责权失衡与治理行为异化

权责对等是现代政府运行的基本规则。在保障政府规范有序运行的一系列制度设计中,合理的权责配置是基础性环节[21]。这对村级组织的有效运转同样适用。具体到乡村治理,“权”是指可供村级组织凝聚和调动的治理资源[22];“责”是指村级组织承担的治理责任。权责对等的反面为权责不对等或权责失衡,实践中比较常见的有两种情况:一是权大责小;二是权小责大。从基层治理来说,这两种权责配置模式都会带来基层治理行为脱离其本源目标,进而走向异化的治理后果。从南京市12345政府服务热线在农村社会的治理实践可发现,其极大促进了村级组织的运转,甚至所有村干部都处于非常忙碌的状态中,他们围绕上级派发的工单开展治理活动,起到了重塑乡村治理责任的效果。但在乡村治理责任重塑的这一技术治理路径中,政府主要是强化对村级组织的责任管控,并未同步增加村级组织的治理权力,即没有匹配与治理责任同等的治理资源。由此形塑出村级组织“权小责大”的权责配置格局。囿于上级严格的治理责任考核,村级组织在治理权力有限的情形下极易产生不以解决村民实际问题为导向的系列策略性治理行为,带来治理行为的异化,造成治理目标的偏离。

4.1 选择性治理

政府对村级组织12345政府服务热线工作的考核主要以网络系统上显示的按时办结率、答复率和群众满意率这三项数字指标为依据,其中又以群众满意率最为重要,村级组织也最难达到政府规定的满意率要求。在严格的考核压力以及治理资源有限的硬约束下,村干部往往倾向于将有限的治理资源优先用于处理那些容易解决且容易获得诉求人较高满意度的诉求,而那些重大疑难问题通常得不到处理,或者是直接被敷衍了事。由此出现村干部带有极强权宜性目的的选择性治理行为。

选择性治理空间的出现,恰恰是因为村民通过拨打12345政府服务热线向平台反映的诉求都会在系统中生成工单,而工单与工单之间是完全去差别化的,它们在对村级组织的考核中占据同等分值。换句话说,系统并不能对处理工单诉求的难易程度作客观呈现,也不会对那些实际更难以解决的诉求进行更重的赋值或额外加权。在治理资源有限的情况下,基于最大化行政考核收益考虑,村干部必然会优先选择处理那些容易解决且更能获得较高满意度的工单。这与农村社会中按照轻重缓急标准决定诉求处理先后顺序的治理伦理相悖。此外,通常情况下,这些比较容易解决的诉求往往当事人自己就能解决。当动用村级组织本就稀缺的治理资源优先进行处理时,也会造成基层公共治理资源的浪费。

这种优先处理容易诉求工单的选择性治理秩序还会造成另一重后果,即它会进一步激发更多村民通过12345政府服务热线反映这类相对来说比较容易解决和琐碎的诉求。这是因为村干部在处理这类诉求过程中表现出来的高效率让他们切身感受到拨打12345政府服务热线获得的治理效益。反之,那些用于处理疑难重大诉求工单的治理资源则受到严重挤压,使得这类诉求往往无法得到解决。而这类诉求往往反映了村民最为迫切的利益,潜藏着威胁社会稳定的不和谐因素。

4.2 形式化治理

具体到村民诉求工单的办理,形式化治理指村干部只是从形式上完成了办结工单的所有程序,并未实际处理和解决村民诉求的治理行为。从村级层面来看,一个工单的理想办结主要包括以下几个步骤:第一,在系统上接受上级政府的派单;第二,联系诉求人询问诉求的详细情况;第三,运用相应治理资源实地处理诉求;第四,将诉求的最终处理结果答复给诉求人;第五,整理所有诉求处理过程中的相关文字、图片、视频资料以及将具体的答复情况和诉求人的反映上传至系统,由相关政府部门审核,审核通过即为工单正式办结。形式化治理只囊括上述的第一、二、四、五这四个步骤,诉求的实际处理过程为村干部制作的规范化材料和村干部给出的各种看似合理的理由替代。在治理资源有限的情况下,为了在要求的时间内尽可能快地办结工单,以及争取满意工单,通常情况下村干部首先不是去解决问题,而是对诉求人的情绪进行安抚,或是直接就以各种理由消解村民诉求的合理性。W村村干部2016年对工单ZF1606240009号诉求的处理过程典型体现了村干部的这一治理策略,其诉求内容大体是,W村2016年下半年的农田改造推平了该村历史上遗留的所有水塘,导致村里没有可供蓄水的水塘。当时村主任向村民承诺另挖一个大水塘。但是,村主任的这一承诺一直没有落实。如今到插秧季节,村民急需供水,找到村主任落实水塘的事情,但村主任回答说要到下半年。诉求人表示当前正值农田需水季节,水塘事宜不能后延,否则包括其6亩农田在内共有30亩农田将面临无法取水栽秧的困境,希望村里能够尽快解决水塘问题。

村干部接到上级派发的这一工单后,其在系统上给出的答复是“目前村里并不存在需要灌水的农田,需要灌水的农田也没有种植水稻,因此农户的农业生产不会受到影响。诉求人的反馈只是其对农田耕作形势产生了误解。若是确实影响到农田农业用水,村委会肯定会将水渠、水泵站清理到位,保证将水送到农田中,不让农户利益受损”。

从上述答复中可看出,村干部其实消解了村民希望通过挖水塘来解决用水的诉求:一方面,其声称村民农田中并未种植水稻,这消解了村民的用水需求;另一方面,其通过将用水问题的解决举措放置于水渠、水泵站的清理上,消解了村民的挖塘需求。村干部这一形式规范、合理的答复并未展现出村干部为村民切实解决农田插秧用水诉求的行动。但从工单办理的整个流程来看,村干部已经完成了所有环节。村干部出现上述形式治理行为的一个重要原因是其缺乏可供支配的资金资源,因而缺乏及时解决村民挖塘诉求的能力。在限期办结工单的严格要求下,村干部往往只能采取此种权宜性策略来回避村民的实际治理诉求。因此,在一定程度上,形式化治理是村级组织权责失衡情况下治理行为异化的表现。

4.3 空转性治理

空转性治理指实际没有产生具体的治理过程,但仍启动治理程序的治理行为。前文提到,政府对村级组织12345政府服务热线工作的考核主要以网络系统显示的按时办结率、答复率和群众满意率三项数字指标为依据,群众满意率在其中又占据最为重要的地位。要达到政府规定的按时办结率和答复率要求相对而言比较容易,只要村级组织在接到上级派发的工单后及时在系统上回复以及及时向村民答复并在系统上做好相关文字、图片和视频等辅助资料的上传工作,便可实现。也就是说,按时办结率和答复率是能被村级组织主动控制的。但是群众满意率则完全取决于诉求人对村干部整个处理过程的主观评价,具有一定程度的不可控性。比如,即使村干部及时且有效地解决了村民的诉求,在接到南京市政府服务热线平台接线员的电话回访时,该村民可能还是会给村干部不满意的评价,理由也许就是村干部的某一句话没有说到位,或者态度不好。另外,如果村干部没有解决村民反映的诉求,在多数情况下绝对会招致村民的不满意评价。

治理资源的限制削弱了村级组织回应和解决村民诉求的能力,以至于很多村民反映至12345政府服务平台的部分合理、正当且属于村级组织治理责任范围内的诉求都无法得到合理解决。对村民而言,其第一次拨打12345政府服务热线后,村干部及时联系他/她并做好情绪安抚工作,虽然其诉求没有得到实际解决,但南京市政府服务平台接线员回访时,其还是可能给村干部较高的满意评价。但若其反映的问题迟迟得不到解决,那么其再次拨打12345政府服务热线反映诉求,村干部再进行情绪安抚并以各种理由敷衍塞责时,村民很可能会对村干部给出非常不满意的评价。为了平衡这部分因为治理资源缺乏无法实际为村民解决诉求所产生的不满意工单,提高满意率,村干部往往会托人打电话给12345政府服务热线反映一些无关紧要的诉求。当这部分诉求工单派发至村级组织后,村干部能够很容易处理,甚至只需要按照系统要求填写相应的材料,按时回复处理进度即可,最终收获诉求人的高满意度评价,进而提高村庄12345政府服务热线工作的整体满意率。

这些由村干部托人拨打12345政府服务热线反映的诉求其实都是些可有可无的诉求,在村庄正常的治理逻辑下,这些诉求根本不会成为村级组织的治理工作。当这些诉求反映至政府服务热线平台并生成工单后,它们就成为村干部必须处理的一项工作。由于这类诉求实际上并不存在,也不需要村干部开展实际的治理活动去解决,而村干部仍需要在系统上进行回复,更新处理进度,完善相应的文字、图片等资料。这就造成了村级组织的空转,构造出村干部空转性治理这一异化的治理行为。虽然空转性治理不会耗费实际的治理资源,但仍然会花费村干部的时间精力去应付过程管理和办事留痕的要求。这一过程不能增进任何治理效益,因此是一种治理资源的浪费。

5 结论与讨论

在互联网时代,随着网络技术和信息通讯技术向国家治理领域的嵌入,既有较为单一化的理解技术治理的维度已经难以囊括实际运行中的技术治理体制的内涵。当前实践中的技术治理实际上综合涵盖了既有研究提到的技术治理意指依靠科学技术进行治理、以事本主义为主要原则的行政技术体系以及将治理对象规则化、清晰化和秩序化的治理技术等基本要义。部分乡村地区运行的12345政府服务热线即是此种综合性技术治理体制的典型代表。

基于对12345政府服务热线技术治理体制在乡村社会实践中的考察,笔者发现地方政府对技术治理体制的运用已经突破了已有文献对技术治理研究的政治伦理视角和治理效能视角,技术治理越来越成为一种督促村级组织积极履责、重塑乡村治理责任的手段。这又与我国村级组织普遍面临的治理责任弱化有关。

如图2所示,这一技术治理体制改变了原来村民反映诉求至村干部,然后村干部回应和处理村民诉求这一村庄治理的内循环系统,重构出村民将诉求反映至政府服务热线平台,然后各级政府逐级派单至村干部,再由村干部联系诉求人并处理诉求这样一种村庄治理的外循环系统。村庄不再是一个相对自主的治理单元,而是被嵌套在行政治理系统中,成为政府行政治理系统的一环。具体而言,12345政府服务热线是通过治理过程的追踪化、处理结果的数字化以及事务办理的留痕化这三大机制来压实村级组织的治理责任并重塑乡村治理责任的,技术监督与严格考核的逻辑贯穿于这三大机制之中,极大推动了村级组织的运转,促使其参与到治理活动中来。在乡村治理责任重塑的这一技术治理路径中,政府主要是强化对村级组织的责任管控,并没有匹配其与治理责任同等的治理资源,同步增加村级组织的治理权力。这虽然极大促进了村级组织的运转,甚至所有村干部都非常忙碌,但由此造成的村级组织“权小责大”的失衡性权责配置格局并没有实际增加村级治理效益,而是在村干部行政考核利益最大化的现实考量之下,带来了以选择性治理、形式化治理和空转性治理为表现形式的异化治理行为,偏离了乡村治理的本源目标。




因此,从这个角度来说,在强化和重塑乡村治理责任的同时,还需要配备与治理责任相匹配的治理资源和治理手段,同步增强村级组织的治理权力,构筑权责匹配的治理结构,使村级组织不仅有积极主动回应村民诉求的动力,还要具备解决村民诉求的能力。增强村级组织治理权力的一个重要路径是增加村级组织能够配置的资源,加大以行政村为单位的资源输入,增加村干部可供利用的治理资源,让村干部感受到回应和解决村民诉求所带来的成就感和意义感。当前,国家向农村输入的资源主要有两种:一是普惠性资源;二是非普惠性资源。普惠性资源主要采取直接打到农户一卡通的分配方式,非普惠性资源主要采取项目化的分配方式。这两种资源的使用和分配都带有突出的行政意志,村级组织缺乏自主使用和分配的权力,国家输入农村的资源无法转化为村级组织的治理权力。因此,有必要重构一种国家资源在农村的民主化分配体系,确立村级组织统筹使用国家资源的权力,使村级组织具备回应村民相关公共服务和公共品需求的能力,进而有针对性地解决村民日常生产生活中遇到的各种难题,实现村级组织治理权力的再造,由此形成政府—村级组织—村民三大主体之间的良性互动,促进善治局面的形成。

 

参考文献

[1]单勇.走向空间正义:城市公共安全的技术治理[J].中国特色社会主义研究,2018(5):74-79.

[2]张丙宣.政府的技术治理逻辑[J].自然辩证法通讯,2018(5):95-102.

[3]王小芳,王磊.“技术利维坦”:人工智能嵌入社会治理的潜在风险与政府应对[J].电子政务,2019(5):86-93.

[4]肖滨.信息技术在国家治理中的双面性与非均衡性[J].学术研究,2009(11):31-36.

[5]刘秀秀.新时代国家治理中技术治理的双重维度及其出路[J].行政管理改革,2019(10):65-70.

[6]刘永谋.大数据与技术治理[J].民主与科学,2019(3):53-57.

[7]渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6):104-127.

[8]张福磊,曹现强.城市基层社会“技术治理”的运作逻辑及其限度[J].当代世界社会主义问题,2019(3):87-95.

[9]吕德文.治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度[J].探索与争鸣,2019(6):59-67.

[10]王雨磊.技术何以失准——国家精准扶贫与基层施政伦理[J].政治学研究,2017(5):104-114.

[11]彭亚平.治理和技术如何结合——技术治理的思想根源与研究进路[J].社会主义研究,2019(4):71-78.

[12]杜月.制图术:国家治理研究的一个新视角[J].社会学研究,2017(5):192-217.

[13]王雨磊.数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究,2016(6):119-142.

[14]黄仁宇.万历十五年[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1997.

[15]杨华,王会.重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架[J].南京农业大学学报(社会科学版),2011(2):41-49.

[16]杜姣.村级组织建设路径的地区差异研究——以珠三角地区、中西部地区村庄为经验基础[J].中国行政管理,2020(4):109-116.

[17]杜姣.城乡关系的实践类型与乡村振兴的分类实践[J].探索,2020(1):142-153.

[18]邹英,刘杰.从“机会主义”到“形式主义”:当前政府行为转变的逻辑分析[J].江汉大学学报(社会科学版),2019(6):45-51.

[19]王汉生,王一鸽.目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究,2009(2):61-92.

[20]田先红.从结果管理到过程管理:县域治理体系演变及其效应[J].探索,2020(4):26-36.

[21]倪星,王锐.权责分立与基层避责:一种理论解释[J].中国社会科学,2018(5):116-135.

[22]申端锋.治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理1978-2008[D].武汉:华中科技大学,2009.

注释

治保主任谢某,47岁,访谈时间为2017年5月7日。