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乡村治理中基层党组织政治功能强化的三维审视

作者:李蕴哲 戴玉琴  责任编辑:赵子星  信息来源:《学海》2020年第6期  发布时间:2021-01-29  浏览次数: 79

 突出政治功能是加强农村基层党组织建设的重要环节也是实现乡村振兴“治理有效”目标的必然选择。从历史角度考察农村基层党组织政治功能的发挥经历了逐步强化—过度强化—合理强化的嬗变轨迹从现实角度考量基层党组织政治领导功能、政治执行功能、政治整合功能、政治教育功能的弱化是导致乡村“治理低效”的原因之一。突出基层党组织政治功能既是“党领导农村一切工作”命题的呈现也是新时代坚持“以农民为中心”基层治理观的逻辑深意。

关键词基层党组织政治功能乡村治理

新时代加强党的建设要“把党的政治建设摆在首位”基层党组织的建设要“以提升组织力为重点突出政治功能”[1]。在大力实施乡村振兴战略这一重大决策部署的背景下推进乡村治理的基础是加强党组织的领导、突出基层党组织的政治功能。

政治功能是政党组织区别于其他组织的根本标志。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导作为执政党中国共产党“所有‘执政’行为本质上也是一种‘领导’行为”[2]。中国共产党“政治功能”的内涵“是党对国家和社会的全方位领导可集中概括为政治领导、组织领导和思想领导”[3]。根据政党政治功能的定义结合乡村振兴战略目标笔者认为乡村治理语境中的农村基层党组织政治功能是党为实现自身的政治目的在乡村社会的政治架构政党-国家-乡村-村民中所发挥的全方位的领导包含领导和规范乡村政治生活、实现党和国家的政治意图、整合乡村现实利益、对村民思想意识进行引领与启迪等等亦可概括为农村基层党组织具有政治领导功能、政治执行功能、政治整合功能、政治教育功能。

农村基层党组织政治功能发挥的历史考察

大体而言农村基层党组织政治功能的发挥经历了中华人民共和国成立前的逐步强化、改革开放前期的过度强化、改革开放后的合理强化等四个阶段。

中华人民共和国成立前的中国农村地主对农民的剥削和压迫是封建统治的政治根基。只有彻底摧毁这个根基中国农民才有可能真正翻身做主人。因此革命成为中国农村社会变革的逻辑起点。早在中共三大上党中央就深刻认识到帝国主义、旧军阀、贪官污吏、地痞劣绅给农村造成深重灾难“故我党第三次大会决议认为有结合小农佃户及雇工以反抗牵制中国的帝国主义者打倒军阀及贪官污吏反抗地痞劣绅以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”[4]。在中国共产党的组织与帮助下农民阶级通过反抗剥削阶级取得了经济上和政治上的解放通过中国共产党的土地改革运动获得了梦寐以求的土地农村生产力由此大大解放。由此可见“革命”是这一时期中国共产党的首要任务基层党组织的政治功能也势必与之相适应与军事运动和土地改革密不可分。基层党组织在呈现出显著的“革命导向”的同时政治功能得以强化。这一时期农村基层党组织的政治功能主要体现在两个方面对村民进行政治引导的宣传教育功能引导村民加入“农民协会”、将农村资源整合到党领导的政治体系中的动员功能。这一时期政治功能的革命化导向是我们党因时因地所做出的历史选择。农村基层党组织充分发挥政治教育、政治整合等功能唤醒了广大农民群众的阶级意识和革命斗志从而为新民主主义革命的胜利奠定了基础。

新中国的成立标志着中国半殖民地半封建社会彻底结束也宣告了农村基层党组织政治功能的转向由原先的“革命导向”向“高度集中化”发展农村基层党组织几乎统揽农村一切事务其政治功能与党组织的定位高度融合。“个体农民增产有限必须发展互助合作”[5]。从1953年开始党中央按照从“互助组”到“初级社”再到“高级社”的发展思路有条不紊地指导着农业合作化运动的实践。这一时期农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度和纪律性的农村基层党组织党实行对农村的一元化领导。人民公社体制的确立在宏观上使国家全权主导了农村社会经济发展党和国家通过行政手段对农村社会进行管理党组织职责变得“全能化”形成了一种“集中的乡村动员体制”[6]。这是一种高度集中的基层治理模式虽在特定历史时期起到了积极作用但是所带来的消极影响也是毋庸置疑的。我们仍需要认识到的是这一时期农村基层党组织政治功能的发挥尽管出现了一定程度的扩大但这些特点不仅是其政治功能发展历程中不可或缺的部分也为改革开放以后农村基层党组织政治功能的有效发挥奠定了基础。

党的十一届三中全会实现了思想、组织、政治路线的全面拨乱反正。我们党根据新情况、新问题对基层党组织的工作任务、工作对象、工作方式做出新的判断纠正了前一阶段的全能主义治理模式基层党组织的整体功能逐步走向正轨政治功能也逐渐向政党本身复归。

改革开放以后党和国家从改革农村社会经济体制入手以“发展社会主义的商品经济促进农业现代化使农村繁荣富裕起来”[7]为追求通过农业生产由集体转向农户、推动农产品商品化、农村劳动力就业自主化等方式逐步激活农村社会经济活力以解放和发展农村生产力。在商品经济发展和市场经济启动的共同影响下农民增收与多渠道就业确实为农村社会经济发展提供了动力农民个体的契约精神和民主意识、权利意识[8]也在这个过程中不断增长。尤其是农业税费制改革不仅改变了基层农村的政治逻辑也在很大程度上改变了乡村治理的逻辑农民不再缴纳税费农村基层干群关系发生变化村干部和村民之间的关联性有不同程度的降低。[9]农村社会经济发展也为农村利益格局多元化奠定了基础。利益格局的多元化使利益诉求不同的个体之间极易发生纠葛往往使村庄内部对诸多议题难以形成共识。尽管从1983年开始党中央以“统一思想整顿作风加强纪律纯洁组织”[10]为目标开展了三期整党工作并在1985年将整党工作延伸到农村基层但客观来看农村基层问题并没有彻底得以整治。

党的十八大以来全面从严治党深入推进逐步向基层延伸并取得了一系列显著的成效。党的十九大以来党中央明确提出把党的政治建设放在首位这一重要的论断体现了中国共产党对自身政治建设的精准把握。农村基层党组织的发展适应党的建设伟大工程把党的建设作为自身功能建设的目标。

我国社会治理的基础在农村薄弱环节也在农村。从打造共建共治共享的现代社会治理格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的双重角度来说优化农村社会治理是一项必要而紧迫的工程。新时代乡村“治理有效”的目标必须以坚持党的领导为根本出发点这一理念与党的十八届三中全会提出的“系统治理”即“加强党委领导发挥政府主导作用鼓励和支持社会各方面参与实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[11]的要求高度吻合也与党的十九大提出的完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”相契合。

乡村治理中强化基层党组织政治功能的现实掣肘

新时代乡村治理一定程度存在着“治理低效”的问题。造成乡村治理效益低下的成因是复合的既有农村基层利益格局的变化带来农村资源整合难度加大的社会原因也有现代化进程中乡村传统文化转型重构带来价值观念冲突的思想原因。这其中基层党组织政治功能不够突出是造成乡村“治理低效”的深层政治动因具体体现在基层党组织政治领导功能、政治执行功能、政治整合功能和政治教育功能的弱化。

1.部分地区“两委”关系未理顺阻碍了基层党组织政治功能的充分发挥。

村民自治制度是改革开放以来我国乡村社会治理的制度依据。构建新时代乡村治理新体系的一个重要维度就是深化村民自治实践强调“坚持自治为基加强农村群众性自治组织建设”[12]。村民自治制度既展现了党和国家在基层发展社会主义民主政治的宏大关怀也契合了农村居民自己管理自己事务的诉求。农村基层党组织依照宪法和相关法律规范发挥领导核心作用支持和保障村民自治制度实践与村民借助村民委员会行使民主权利是相互促进的。但部分地区“两委”由于没有理顺关系而形成内耗从而导致村庄治理资源被虚耗影响了乡村治理的有效性。所以实现乡村有效治理必须充分发挥基层党组织的领导核心作用协调好“两委”关系。

2.少数组织软弱涣散削弱了基层党组织的政治执行功能。

我们党在70多年的执政历程中提出了诸多符合农业生产现实、农村发展现实、农民成长现实的方针政策农业、农村、农民问题一直是党和国家工作的重中之重。农村基层党组织是落实党在农村一切方针、政策和完成各项工作任务的坚强堡垒具有在乡村治理中实现政治执行功能的天然使命。然而在实际乡村治理中一些地方由于对党的各项方针政策理解不充分、执行不及时、落实不到位致使党组织的战斗堡垒作用弱化。削弱了基层党组织的政治执行功能危害着农村基层党组织建设。

3.分化的利益形态对基层党组织政治整合功能带来冲击。

利益关系是乡村治理研究的重点考察对象。客观来看在社会经济快速发展、村庄社会治理公共性日趋强化的情境中农民个体利益诉求的分化在所难免。从现实来看当前中国农村利益分化而产生的利益纠葛具有三个特点第一农村利益纠葛不仅仅发生在农民与农民、农民与村干部、村干部与村干部之间更会发生在外来嵌入主体与村庄内原始主体之间第二农村利益纠葛仍然以经济利益纠葛为主但兼有社会、政治和文化等方面的纠葛第三实施社会主义新农村建设以来农村基层利益纠葛并不应该被视为“农村内部的事情”统筹城乡和工农的协调发展是数十年来党和国家孜孜以求的目标所以我们应从全局认识农村基层利益纠葛。

利益的分化也总是伴随着利益的重合从农村社会矛盾、农民的冲突行为乃至“城乡关系”和“工农关系”的全局来看不同主体围绕重合的那部分利益的争夺往往是一个焦点问题。小到村民围绕“低保”而展开的“身份论战”大到农村弱势群体利益的维护和保障成为社会争论焦点的往往就是在不同群体间极大重合的那部分利益也就是具有公共性导向的利益部分。从乡土社会治理现实性看利益分化并不会造成制度性、根本性的冲突但会造成利益分配的结构性矛盾[13]。近年来农村社会面临着传统人情关系的淡漠、乡土传统治理权威的失语、乡村传统社会秩序的震荡等一系列利益分化所带来的副产品。在当前及今后的一段时期内维护好农村基层弱势群体利益疏通不同利益主体合理诉求的渠道是深入推进乡村社会治理的重要内容。其中关键的问题是强化党在农村基层的组织与整合由此我们可以推论出在整合不同利益主体工作中农村基层党组织必须充分突出与发挥自身的政治整合功能。

4.多元价值理念对基层党组织政治教育功能发起挑战。

当前农民的思想道德观念主要表现为以下三个方面的特点第一在快速城镇化的影响下中国乡村的血缘性与地缘性逐渐减弱农村传统文化在这一过程中逐渐弱化重义轻利等乡村传统道德观念也逐渐被淡化第二近年来一些地方农村封建迷信依然盛行乡村的社会风气受到不同程度的影响第三随着农村社会的日益开放特别是随着互联网技术的普及一些错误思潮也借此在农村得以传播影响和干扰了农民群众对主流社会主义意识形态的接受度和认同感使得新时代农村意识形态建设的形势较为严峻[14]。中国共产党始终代表先进文化的前进方向农村基层党组织是农村基层思想道德文化的引领者和农民思想道德素养的主要培育者面对多元思潮的挑战需要不断强化基层党组织的政治教育功能。

基层党组织政治功能在乡村治理语境中的理论审视

突出和提升基层党组织的政治功能在推动乡村治理中是一项基础性工程。对这一命题不应只停留在历史和现实考察的实践层面上加以理解更应在理论层面进行深入、科学的探析。只有如此我们才能对其产生更加深刻的认识才能更准确地把握未来的实践动向。

1.“党领导农村一切工作”理论命题的微观呈现

“党领导农村一切工作”是党的重要经验也是新时代推动乡村振兴战略实施的根本政治保证。党管农村工作不仅意味着党是农村工作开展的领导力量也意味着“农村工作千头万绪抓好农村基层组织建设是关键”[15]农村基层党组织建设是实现党对乡村振兴全面领导的主线。“党领导农村一切工作”并不是单纯地从党的相关文件中直接摘取出来的政治话语而是有着深刻的马克思主义原理的社会历史性的必然结论。

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导党是最高政治领导力量。从历史逻辑看无论是中国革命的成功还是中国特色社会主义道路的践行都与中国共产党的坚强领导不可分割。中国共产党的领导地位不是自封的而是历史和人民的选择。从理论逻辑看能够代表农民整体利益的阶级是无产阶级能够代表农民整体利益的政党必然是无产阶级政党、马克思主义政党。从现实逻辑看社会主义新农村改造以来中国城乡关系、工农关系都迎来了良性化转变的新时期农村已不再是为国家工业化提供资本积累的资源输出地相反国家每年还将大量发展资源注入农村在为农村社会经济发展“输血”的过程中也积极提高基层的自我“造血功能”。在这个过程中农村基层党组织是直接贯彻执行党和国家一切涉农政策的主体。总之在追求乡村治理有效的过程中必须明确党在农村基层组织政治领导的唯一性这也是新时代突出农村基层党组织政治领导功能的生动写照。

当然“党领导农村一切工作”并不是一个单薄的命题党不仅要领导农村基层的经济工作、政治工作、思想文化工作、社会工作、生态保护工作等各方面事项同时还应该对诸多微观事宜拥有根本的政治领导权。换言之我们党以有效推动乡村治理为工作目标来领导农村社会治理工作是“党领导农村一切工作”这个宏大的理论命题的微观呈现。一个时期以来造成农村社会治理“解题低效”的诱因是复杂的但归根结底是农村基层党组织未能充分发挥领导效力。在一个经济多元化造成利益格局多元化的社会中农民经济上的和政治上的关联度在不断下降农民思想文化日趋多元也是一个社会、历史现象而无论是用多元性还是多样性去形容当代农村社会形态其指向性都是明确的即乡村治理在多元化过程中难以形成共识这显然就是乡村治理“解题低效”的直接表现。政党作为一个政治组织在组织、动员和整合社会方面具有强大的政治效能突出政治功能很大程度上就是要突出党组织在政治上组织、动员和整合乡土社会的功能以强大的政治效能推动基层乡土社会排除多元因素的干扰再组织起来从而为乡村治理提供更为有序的整合空间。

2.“国家-社会”关系转变中政治权力的有效下沉

我国农村的社会主义改革有两大亮点一是以“大包干”为起点推动了农村经济体制改革二是以村民委员会选举为起点撬动了农村社会管理体制改革。这两大亮点之间也存在着深刻的关联性。包产到户以后农村生产经营单位从集体转变为家户这就使得原本高度集中的管理体制出现松弛和分散农村面临“无人管事”的窘境。正是在这一背景下广西宜山的一些农村出现了第一批由村民自发选举产生的村民委员会而这一治理创举也迅速得到了党中央的高度重视拉开了村民自治制度建设的序幕。

村民自治之所以能够获得党和国家的重视并得到农村基层社会层面的响应主要原因有三其一封建中国统治者基于治理成本考虑而不将国家权力直接下渗到农村基层的体制传统与封建中国农村血缘型社会的结构特征、权力运行特征等形成了稳定的治理互动效应并由此衍生出传统中国乡村治理的稳定性模式——乡村自治。可以说自治在中国乡村本身就有深厚的历史文化土壤。其二改革开放以来不断解放农村生产力是农村改革的重要方面改革开放前国家权力突破传统社会权力边界直抵农村基层形成了层级制政府组织和全能式“单位制”农村管理模式这种模式尽管在一定程度上有效承载了社会运行的各项功能但由于缺乏自主性和积极性也抑制了农村生产力的发展[16]。因此从不断解放农村生产力、激活农村经济的角度考量对权力相对集中、自主性和积极性不强的管理模式进行彻底改革就显得尤为重要。其三在农村基层实行自治就是要按照民主集中制的原则实行直接民主农村社会事务应该由农民群众自己依法决定这不仅是在农村基层推行最广泛的民主的体现也是中央政府遏制地方政府滥用权力“避免国家权力过分下沉导致财政支出的激增”[17]的政治举措。

村民自治制度的启动及其之后的实践均蕴含着中国共产党乡村社会治理的逻辑从“管理乡村”向“治理乡村”转变的深意这一转变深刻点明国家和政府的行政能量从凌驾于乡村社会之上不断转化为融入乡土社会之中。当然在“国家-社会”关系积极转变过程中执政党也在思考以何种有效形式将政治权力下沉到农村基层确保党在农村基层的执政根基不动摇并有效实现组织乡村、建设乡村、发展乡村、振兴乡村的目标。这个有效形式就是坚定不移地将农村基层党组织确立为掌握农村基础政治领导权的主体与核心。如果没有一种强大的政治力量对不同主体进行政治整合那么乡村社会的松散结构很难发生转变。根据《中国共产党章程》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定村党支部是党设在农村社区的最基层组织承担着对农村社区的政治领导职责。这里的政治领导职责不仅包含了贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本村党员大会的决议也包含了领导和推进村级民主制度实践负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督负责领导本村社会主义精神文明建设和社会治安维护等工作[18]。因此从相关法理依据来看无论国家行政权力以何种形式嵌入乡村社会发展中农村基层党组织都应该在政治上起到领导、组织与整合乡土社会的作用。

3.新时代“以农民为中心”治理理念的必然选择

从唯物史观的角度说人民群众是物质财富和精神财富的创造者是实现社会变革的决定性力量。对于马克思主义政党来说群众观点是一个根本的观点。中国共产党把人民群众创造历史的观点运用于革命、建设和改革的实践中形成了丰富的群众观。作为马克思主义政党它在理论上确认了人民群众的历史主体地位在实践上将全心全意为人民服务作为党的根本宗旨它将反映人民群众的利益、愿望和要求并且努力帮助人民群众组织起来为自己的利益而斗争作为天然的政治使命。习近平总书记站在人民立场上强调实施乡村振兴“要围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题加快补齐农村发展和民生短板让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感”[19]。从这个意义上看实施乡村振兴战略就必须要充分依靠广大农民群众牢固树立起乡村振兴是“为了农民”的振兴的观念。我们也可以说新时代乡村的“有效”治理根本上就应该是“以农民为中心”的治理。尽管党和国家对农村治理提出了诸多规范化和制度化的要求也十分重视农民群众的民主参与但在很长一段时间内农村治理仍将深受传统管理思路的影响致使乡镇一级行政单位直接干预村务、农民政治参与质量较低等现象仍将存在。在较长一段时期内乡村社会治理体制机制和制度安排不健全村级治理主体治理能力欠缺与传统管理思维下社会治理活力不足叠加生成了社会治理压力影响了“以农民为中心”治理思想的广泛认同和绩效释放。

这里需要进一步探讨的是什么样的社会治理才能算“有效”的治理乡村“有效的治理”不仅意味着农村民主治理是要充分保障农民民主政治权利更意味着农村民主治理是要充分保障农民能够安居乐业、农村能够安定有序。要达到这一目标不仅需要农村基层党组织确保党中央和上级党组织涉农决议、主张、政策、意见的落实也要求农村基层党组织在实践中始终发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用突出政治执行和管理功能。农村基层党组织是在农村基层执行党的主张、方针、决策的战斗堡垒“火车跑得快全靠车头带”农村基层党组织的战斗力发挥在很大程度上也将决定一个村庄发展的状况。党中央出台的涉农决策贴近农村治理实际、回应农民真实关切认真贯彻落实这些决策才会实现农民安居乐业和农村安定有序的治理目标。

结论

提升基层党组织政治功能不仅是新时代党的组织建设的基本要求也是实现乡村振兴的根本政治保障。在乡村治理中要使基层党组织政治功能得以充分发挥需从历史轨迹中总结经验。一方面农村基层党组织政治功能的定位需要根据党的历史方位和时代境遇与时俱进要在新时代乡村振兴战略背景下适时根据乡村社会环境和组织架构调整基层党组织政治功能定位这也正是马克思主义理论的精髓所在。另一方面农村基层党组织政治功能的发挥必须循序渐进。就目前而言全国各地区乡村治理的基础不同同一地区乡村振兴的程度也有差别因此农村基层党组织政治功能的发挥空间并不是完全一致的需要因地制宜否则就会阻碍基层党组织政治功能的发挥削弱党在农村的领导。从实现有效的乡村治理角度看新时代强化农村基层党组织政治功能是一个复合型的理论与实践整体。通过上文分析我们可以看出在推进乡村“治理有效”目标语境中对突出农村基层党组织政治功能的现实要求是四个方面的统一提升政治领导功能强调基层政权领导的唯一性提升政治执行功能促进乡村治理效能转换提升政治整合功能凝聚乡村利益共同体提升政治教育功能形塑乡村先进价值理念。

注释

[1]习近平《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》人民出版社2017年第65页。

[2]景跃进《当代中国政府与政治》中国人民大学出版社2016年第20页。

[3]王海荣、闫辰《突出政治功能新时代基层党组织建设的内在要求》《理论导刊》2018年第8期。

[4]《中共中央文件选集一九二一—一九二五中共中央党校出版社1982年第118页。

[5]《毛泽东文集》第6卷人民出版社1999年第299页。

[6]荣敬本《从压力型体制向民主合作型体制的转变》中央编译出版社1998年第17页。

[7]《十二大以来重要文献选编》),中央文献出版社2011年第169页。

[8]吴春梅《新时代农民守望相助的存续》《武汉大学学报》哲学社会科学版2019年第6期。

[9]贺雪峰《组织起来取消农业税后农村基层组织建设研究》山东人民出版社2012年第230页。

[10]《十二大以来重要文献选编》),人民出版社2011年第335页。

[11]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》人民出版社2013年第49页。

[12]《十九大以来重要文献选编》),中央文献出版社2019年第167页。

[13]黄涛、吴军《乡村治理的利益考察理论溯源与路径选择》《马克思主义与现实》2019年第5期。

[14]文丰安《错误思潮对新时代农村意识形态的影响及应对》《中国农村经济》2018年第6期。

[15]《十八大以来重要文献选编》),中央文献出版社2014年第684页。

[16]郭星华、刘朔《中国城乡关系七十年回望国家权力的下沉、回缩与再进入——有关城乡关系变迁的社会学思考》《社会科学》2019年第4期。

[17]吴素雄、陈洪江《从精英治理到民主治理——村民自治制度演进分析》《江苏社会科学》2004年第1期。

[18]《十五大以来重要文献选编》),中央文献出版社2011年第671页。

[19]习近平《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》《求是》2019年第11期。