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村落公益:小单元结出公益治理“大果实” ——基于湖北省秭归县屈原镇北峰村村落公益治理的调查与思考

作者:方 帅  责任编辑:高新水  信息来源:中国农村研究院  发布时间:2021-01-25  浏览次数: 103

习近平总书记指出“农村公共基础设施是促进农村经济社会持续健康发展的重要支撑,是乡村全面振兴的重要物质基础”这就意味着完善以农村公共基础设施为重点的村级公益治理在当下显得尤为重要。然而长期以来,我国大部分农村地区公益治理主要依靠行政推动,未能充分调动农民的积极性与主动性,导致村级公益治理常常陷入“有建设,缺管护”或“政府管,村民看”的困境,致使公益治理“投入大,收效微”。为此,湖北省秭归县北峰村以“幸福村落”建设为契机,创造性地探索出“村落公益”这一农村公益治理新路径。具体而言,即以村落为依托,搭建公益小单元;以村民自治为核心,创活公益自服务;以机制创新为保障,助力公益长运转,形成了公益事项权责明晰、公益治理人人参与的良好格局,真正实现了公益精神“遍地开花”,为全国其他农村地区有效实现公益治理提供了可借鉴、可参考的经验蓝本。

一、合村并组,公益治理“无人问津”

2001年合村并组以来,秭归县在乡村治理方面产生了诸多困境,尤其是村庄公益治理陷入“无人问津”的窘境。

(一)范围大,队伍小,公益无人理

秭归县地处鄂西山区,自合村并组后,村庄范围更大、但治理人员不足,导致村内公益事业无人关心。一是治理单元变大。秭归县并村后的行政村小的方圆3公里,大的方圆可达10公里以上,且村民居住点的垂直高度可相差千米。以北峰村为例,海拔最低处为350米,最高达1780米。二是干部队伍过小。行政村村域的扩大意味着管理范围的扩大,但是村干部配备却未曾相应增多。据统计,合村并组后每个行政村一般仅有3—5名村干部。如北峰村辖有756户1921人,但村两委干部仅为5人。治理半径的扩大和干部队伍的过小,使得农村公益事业管理难以落地。

(二)号召多,参与少,服务无人应

为破解上述难题、满足村民日益增长的公益服务需求,秭归县自上而下号召村民齐心协力、积极参与,但效果不佳。一方面,群众观念守旧,号召难奏效。见到公益项目进乡入村,多数村民第一反应不是如何参与到项目落实中来,而是想着“项目来了,就可以等着政府补偿发钱了”。如在水田坝乡野桑坪村,就曾有个预算为50万元的修路项目,因村民占地赔偿漫天要价而不了了之。另一方面,村民需求不同,参与难同步。由于村民个体间的差异化较为显著,因此村民对公益服务的需求也就千差万别,参与到公益事业项目中的步伐也就较难一致。北峰村总支书记谭治国表示“过去修条路,修到自家门口的愿意参与,修不到的都不想参加。时间一长,慢慢也就没有人参加了

(三)建设有,维护无,事务无人管

过去各级财政对秭归县农村公共基础设施建设投入较多,但政府对其投入的维护成本却也在与日俱增,财政负担不断加重。其一,村民管护缺位。受传统农村生活习惯影响,村庄对公共基础设施的使用缺乏必要的规制,同时村民们缺乏爱护意识,因此相关设施损耗加速。北峰村主任李斌说到“过去村庄公益设施基本没有村民管护,只要一坏就是两眼相看等靠要”其二,专业维护犯难。受限于地形地势和设施分布分散,专业的维护队伍缺乏人力、物力、精力来维持日常管护。如在秭归县最为偏远的磨坪乡,很多村庄建了蓄水池、铺了自来水,但大都因无人管护而接近废弃。

二、自治下沉,公益行为“随处可见”

面对公益事业治理的现实困境,秭归县自2012年底开启“幸福村落”建设,并以此为基础,激活村落公益治理的内生动力。

(一)依托村落,链接村组,搭建公益“小单元”

适度的治理半径是有效解决农村公益事业治理难题的重要条件。秭归县北峰村充分利用村落优势,有效实现了公益治理“精准落地”。首先,以村落理事会为载体,重构公益治理单元。遵循“利益相关、文化相连、地域相近、规模适度、群众自愿”等原则,秭归县北峰村将行政村划分为10个自然村落,每个村落均成立有村落理事会,并以其为载体,开展村落公益治理。其次,以“两长八员”为关键,带动村民公益参与。在各村落内,由农户民主选举退休干部、老党员、老教师等精英能人,组成村落理事会的“两长八员”,并将其作为村落公益治理的抓手,带动村落内部的其他村民积极参与。最后,以人大代表为协同,充实公益治理主体。秭归县以“人大代表在行动”的改革为契机,将人大代表嵌入到乡村治理体系中,助力农村公益事业治理。如北峰村所在的屈原镇共有4个人大代表活动小组,在代表活动小组架构下将57名四级人大代表划分为13个村(居)代表小分队,各小分队代表协同理事会开展村落公益治理。

(二)瞄准需求,对接事项,创活公益“自服务”

北峰村各村落立足本土实际,以村庄和村民的现实需求为支点,聚焦公益事项,实现村落公益治理的自我服务。第一,着眼当下事,筹集资金,村落自解难题。北峰村村委会副主任郝未来作为屈原镇人大代表之一,创新提出要开展公益事业募捐活动并得到上级政府和各方支持,仅一个星期便为北峰村募集到公益事业管理资金3万元,专门用于治理各村落的公益事业。第二,设立管水员,划分区域,农户自助管水。北峰村按照“管水员牵头、受益户共同参与”的方式,建立起三级管水机制,即从水源地至行政村一段的集中供水池由1名管水员管理;从村庄至各村落一段,由各村落自己选举产生的管水员管理;而农户自家蓄水池与门前屋后相关的水利设施则由农户自我管理。管水员主要职责为带领农户议定水费、负责调解用水纠纷、日常维修基础设施等。第三,细化公路段,认领范畴,村民自觉管路。北峰村将境内48公里长的公路划分为主线公路与支线公路,主线公路由有劳动能力的低保户、贫困户每月分段开展一次扫路、割草、清沟工作;支线公路由各村落负责,即理事会通过召开屋场会形式将支线公路划段,各家各户领取管理范围,负责管辖路段的道路、卫生及道路上的附着物,如路灯、凹凸镜等;并由公开选出的“路长”对其定期开展检查。第四,倡垃圾分类,改善环境,群众自主环保。一方面,北峰村各村落通过召开群众屋场会,向村民倡导垃圾减量化、资源化与无害化理念,实现就地处置与回收填埋相结合。另一方面,每家每户将剩余无法处理的垃圾存放于由村委会统一发放的编织袋中,由村落保洁员定期上门收集清运。此外,北峰村通过与固废公司签订垃圾处理协议,对有毒有害垃圾进行有效处理。

(三)创活机制,衔接规则,助力公益“长运转”

北峰村各村落从机制创新入手,通过建立有效的规则与制度确保公益事业治理能够长效运转。一是订协议,规约自拟。北峰村各村落通过多次召开屋场会的形式,商议并制定出村落规约,以此助力村落公益治理。与此同时,凡公益事业治理涉及到相关村民,均需由村落理事会与其签订自愿参与协议。二是强监督,全员共参。北峰村会定期对相关公益事业进行检查,如在环卫方面,农户房前屋后的环境卫生和公路实行了“门前三包”,由村落理事长定期到各家各户开展督查检查。北峰村村民李胜开表示“除了这种定期检查监督外,每个村落还建立了不定期的随时督查机制,充分调动了我们老百姓的积极性”三是重表彰,奖惩自明。北峰村每年都会召开一次由村两委干部、党员、村民代表、村落理事长等相关人员参加的年终总结会,并在会上通过民主测评,对村庄公益治理有显著贡献的村民进行表彰。如每年均会评比出3名优秀管水员,并给予适当奖励。此外,在环境卫生方面,北峰村各村落每季度会公示一次农户环卫状况,五指山村落的村民李伍修就曾被评为“清洁卫生典型”。

三、服务落地,公益精神“开花结果”

北峰村在创新实践公益治理过程中,使得村落的公益服务得以“落地生根”、村民的公益精神得以“开花结果”。

(一)责任入心,村民更有担当

北峰村各村落充分激发群众自我提供公益服务的活力,树立起了担当精神。一是提高了村民的参与热情。现如今村落理事会只要召开屋场会,在家的户代表均会全部参与,到会率为100%。对此,村民易正秀感慨道“过去开会大家都懒得去,现在一听说屋场要开会,家家户户都会提早拿着小板凳前去,生怕耽误了”二是增强了村民的责任意识。由于村民在公益治理过程中不断获益,使得其责任意识也在不断增强。村民郝光虎表示“现在村民的观念都转变了,知道了管水、管路、管卫生都是对自家有利的,这个责任意识也就跟上了

(二)服务入行,村庄再换新颜

北峰村公益治理行动付诸实施后,使得村庄“旧貌”换了“新颜”。其一,用水更为便捷。截止2019年9月,全村已安装水表233块,水费收取率达100%。北峰村驻村第一书记姜华表示全村现有集中供水大型蓄水池32口,安全饮水单户工程建池57口,1000立方水厂1处,集中供水工程总蓄水量2240方,架设管道45000米,全村人畜饮水问题已经全部解决”其二,道路更加畅通。北峰村作为一个高山村,如今全村公路入户率达70%左右,其中,公路硬化25公里,碎石路7公里。北峰村老党员向富昌说到“现在我们村基本实现了道路无垃圾、两旁无杂草,道路畅通无阻”其三,环境更显靓丽。通过环卫公益事业的有效治理,北峰村现已建成畜禽养殖三格式化粪池5口,堆粪棚8个,厕所革命改造任务完成220户。更为可喜的是,2019年北峰村获得了“省级生态村”的荣誉称号。

(三)规约入制,治理愈显有序

在公益治理过程中,村落规约的规制与相关公益事项协议的签订,使得村庄治理愈发有序。一方面,公益治理秩序得以进一步规范。比如在用水方面,过去村民间用水纠纷频起,如今北峰村用水纠纷发生率为0。屈原镇党委副书记、联村领导杜余表示“现在村庄风气好了,老百姓生活更加和谐了,村庄治理也更加有序了”另一方面,公益治理能力得以进一步提升。除了能够对水、路、环卫等公益事业进行有效治理外,北峰村各村落的整体公益治理能力均得到明显提升。如在电网改造过程中,无一户村民反对,通电农户756户,入户率100%。

四、单元激活,村落公益“持续绽放”

秭归县创新实践村落公益治理,走出合村并组后公益治理困局,为全国其他农村地区实现公益治理探寻了路子、指明了方向。

(一)村落是公益治理有效实现的基本单元

传统的农村公益治理单元大多在行政村一级,管理半径较大,公益服务难以落到实处。秭归县在“幸福村落”创建过程中,以村落为基本单元,将公益治理落实到每一户、每一人,使得村落内的一草一木、一砖一瓦均有人管护,有效规避了村庄公益治理“无人问津”的困境,打通了农村公益服务的“最后一公里”。可见,规模适度的村落是推动农村公益事业有效治理的基本单元。

(二)推动公益落地的着力点在于激发村民参与

2018年12月中央农村工作会议指出“要充分发挥农民主体作用”然而,长期以来农村公益事业治理却一直处于“干部积极干、群众一旁看”的尴尬境地。为此,以北峰村为代表的秭归县各村落通过民事民议、民事民决、民事民管等方式有效激发村民的参与热情,引导其有序地参与村落公益治理,并取得了良好成效。实践证明,激发村民参与是推动公益治理有效落地的关键着力点。

(三)村落公益的长效运转需要完善的机制保障

要使公益精神内化于心、实践于行,并实现村落公益治理长效运转,就必须进一步健全相应的保障机制、创建有效的运行规则。秭归县北峰村在创新“村落公益”的实践中,通过建立公益治理的民主机制、监督机制与奖惩机制,不仅规范了公益行为,提升了村民自我服务的水平和能力,还为实现公益治理常态化提供了强有力的制度支撑。因此,建立完善的体制机制是治理农村公益事业的重要保障。

(四)村落公益是农村公益治理的有效探索

长期以来,我国农村公益治理多停留在行政村一级,而行政村本身财力与人力极为有限,使得公益治理被迫转嫁给政府。这种治理模式不仅使得成本过高难以落实,而且范围过大难以治好。鉴于此,秭归县以村落为依托,以村落理事会为载体,以两长八员为抓手,带动村民自我管理、自我服务,有效推动了农村公益治理落地生根,为现有的农村公益事业治理体系做出了有力补充。