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农村集体经济组织治理相对贫困:特征、优势与作用机制

作者:郭晓鸣 王 蔷  责任编辑:赵子星  信息来源:《社会科学战线》2020年第12期  发布时间:2021-01-21  浏览次数: 79

 中国即将进入相对贫困治理阶段更加注重稳定提升贫困人口的发展能力及收入水平改善公共产品供给及其服务质量。农村集体经济组织具有对内优化资源配置和对外拓展要素合作的制度优势与相对贫困治理具有显著的契合性。文章进一步解构农村集体经济组织治理相对贫困的机制剖析农村集体经济组织成长为相对贫困治理主体面临的约束从明确减贫赋权、强化要素流动、创新支持政策三个层面提出促进农村集体经济组织参与相对贫困治理的基本框架。

关键词绝对贫困相对贫困农村集体经济组织减贫赋权要素流动

2020年后我国将步入由绝对贫困向相对贫困、收入贫困向多维贫困、集中贫困向分散贫困、同质化贫困向个性化贫困转变的新阶段减贫战略的目标将由消除绝对贫困调整为缓解相对贫困。强调大规模集中投入的攻坚减贫方式虽然在大幅度消除绝对贫困方面成就斐然但面对范围更广、变化更强、更具持久性的相对贫困则需要新的战略思维和应对策略。因此必须准确判识相对贫困的基本特征和治理需求深入分析相对贫困治理的重点任务探讨不同治理主体的比较优势和实现路径。

有研究认为政府仍然是相对贫困治理的关键主体但直接配置财政扶贫资源的强度将逐渐减弱社会组织具有更强专业性、韧性和持续性将成长为不可或缺的替代力量。在城乡融合不断加深和全面推进乡村振兴的背景下农村集体经济组织的现实价值更加凸显。当前我国农村集体经济组织进入重塑期其基本功能是管理和开发资源、运营资产、发展产业在社区治理、公共服务、济困扶危方面有着不可替代的作用和组织优势。完成产权制度改革后的农村集体经济组织正表现出独特的制度优势可能成长为新时期多元治贫主体中日益重要的组织形式。农村集体产权制度改革反映了“产权明晰—要素流动—包容性增长—贫困消除”的理论逻辑验证了农村集体经济组织的减贫效用及其内在减贫机制。但还有一系列问题需要深入探讨在绝对贫困治理过程中为何农村集体经济组织的实际作用有限农村集体经济组织的制度优势与相对贫困治理有哪些契合之处农村集体经济组织的减贫机理是什么应当如何建构其减贫的路径和框架本文致力于更深入地阐释相对贫困治理与农村集体经济组织制度优势的契合关系解构农村集体经济组织治理相对贫困的机制提出减贫支持框架回答上述一系列问题。

一、相对贫困治理的基本特征

绝对贫困是指个人或家庭因缺少基本资源难以维持最低生活需求甚至生存需求的现象相对贫困是指个人或家庭拥有的资源能保证基本生活需要却难以达到社会平均水平。因此与绝对贫困相比相对贫困与收入分配的关系更加密切表现为相对收入的“贫”和相对能力的“困”两种特征在相对贫困群体中交织存在、互为因果。精准扶贫战略有效缓解了多维绝对贫困问题但数量依然庞大的低收入群体的家庭生计资本的总体提升仍然有限致贫因素尚未完全消除同时教育、医疗、养老等方面的保障水平依然不足脱贫稳定性不强返贫风险较高。相对贫困的治理对象应当是具备生存能力但缺乏发展能力同时在公共服务和社会保障等方面仍显不足的低收入群体。对于收入贫困的标准一种观点认为可设定为2020年后全国居民人均可支配收入中位数的40%预计将有1.5亿人被划定为相对贫困人口另一种观点认为应当遵照世界银行划定的中等收入国家的相对贫困群体标准每人每天可支配收入少于3.1美元),2020年后预计我国的相对贫困人口仍将超过1亿。此外结合多维贫困指数测算受营养、教育年限等因素的影响预计2021年我国多维度贫困人口的规模不低于1亿。无论以收入贫困标准还是以多维贫困标准测算2020年后我国相对贫困人口总量十分庞大减贫任务仍然繁重。

绝对贫困治理聚焦于解决贫困农户基本生活保障而相对贫困治理则具有两个差异性的特征

1.相对贫困治理方式之一提升发展能力和促进收入稳定增长

导致相对贫困的因素是多样化的其中能力贫困是一个人可以获得的不同组合的各种功能性活动能力的缺失贫困人口往往由于能力不足陷入长期贫困。强化内生性激励重点突破发展能力不足的瓶颈是有效提升相对贫困治理效率的关键。在绝对贫困治理阶段大规模资金、物质、人力等外部扶贫资源的集中投入和叠加在较短时间内有效地满足了绝对贫困人口的基本生存需要取得了全面消除绝对贫困的巨大成效。但重外部性政策帮扶、轻内生性能力提升的偏向强化了贫困人口的福利依赖倾向使其发展动力不足发展能力缺失。因此进入相对贫困治理阶段必须将相对贫困人口的能力建设作为贫困治理的基本方向提升相对贫困人口的生产技术能力、经营能力、合作能力和管理能力强化内生发展激励。

2019年我国贫困地区农民人均转移性净收入占可支配收入的比重达27.3%比2018年名义增长16.3%实际增收贡献率为37.1%。随着绝对贫困的消除大规模投入的政策性扶贫资源的强度将减弱贫困群体基于政策转移性收入的增收贡献将显著降低。一方面需要通过优化配置内部性生产资源改善相对贫困人口的生计资本质量和生计转换能力稳定提高基于家庭经营空间的收入水平。另一方面应当通过有针对性的技能培训动员相对贫困人口更广泛地实现农业外部就业和创业稳定提高工资性收入和投资性收入。还要更大力度挖掘财产性收入对收入增长的贡献潜力以集体经济组织重组再造为契机探索和创新财产性收入的有效实现形式。

2.相对贫困治理方式之二改善公共品供给和提高服务质量

在精准扶贫战略实施阶段瞄准绝对贫困人口基本生活需求推进的“两不愁”“三保障”工作在提高贫困人口基本公共服务方面实现了重大进展。但疾病治疗、就学扶持、养老扶助等公共扶贫资源的覆盖不均和质量不一由此诱发贫困人口争夺公共资源的现象。同时由于强调扶贫资源必须精准到户社区内部公共产品供给相对不足村集体提供生产服务、健康服务、养老服务等方面的能力仍然较弱。总体上虽然公共性扶贫资源的大规模进入有效改善了公共服务短缺状况但公共资源配置不均和结构失衡问题仍然客观存在也凸显了乡村治理体系不完善的制度缺陷缺乏在村民广泛参与基础上合作性实现公共资源均等配置的重要机制集体行动能力明显缺失。

进入相对贫困治理阶段贫困由单一维度向多维度转变社会保障兜底强度不足以抵御风险突发疾病和意外事故容易使低收入群体陷入贫困。此外随着我国农村老龄化的不断加剧、留守儿童的不断增加、“二孩”政策实施导致的家庭抚养比升高对农村社会公共服务提出了更高要求。在相对贫困治理阶段治理方式将更加注重农村社会基本公共服务在数量和质量上的均等化供给重点任务是改善农村生活性和生产性公共基础设施条件完善和优化相对贫困人口的低保、医疗、养老、教育等保障制度。而且应当在有效完善乡村治理体系的基础上加以推进通过社区内部凝聚力和集体行动能力更强的组织载体公平均等地分配公共资源降低管理运行成本提升资源配置效率实现稳定减贫的基本目标。

二、农村集体经济组织治理相对贫困的制度优势

农村集体经济是我国农村经济的基本制度和农村治理体系的重要组成部分是中华人民共和国成立后通过土地改革、农业合作化、人民公社化、家庭承包制的一系列探索之后逐步形成的、实行土地等生产资料归成员集体所有、家庭经营与集体统一经营相结合的经济组织形式其本质是农民通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。统分结合的双层经营体制虽然将集体土地承包给农户经营“但农村集体组织产权主体缺位的深层次矛盾未能解决由此带来体制不顺、机制不活、管理不善的问题集体资产流失严重农民利益受到侵害。其结果是改革以后我国农村集体经济仍然普遍面临发展动力不足、发展能力欠缺、发展空间受限的困难”。在扶贫资源必须精准到户的条件下并未给予集体经济组织提升发展能力的有效支持和自主配置公共资源的基本权力由此造成农村集体经济组织在绝对贫困治理中事实上存在一定“缺位”现象功能作用相对有限缺乏施展组织动员和利益协调的基本空间。因此进一步深化农村集体经济产权制度改革实现组织再造基础上的还权赋能成为全面深化农村改革中一个具有方向性的重大课题。

农村集体经济组织在减贫方面仍然大有可为。一方面相对贫困的治理方式与重点任务客观上要求更加重视持续性提升发展能力和均等化供给公共服务这无疑为具有更强乡土性要素聚合功能的农村集体经济组织提供了机会。另一方面2015年全面启动的农村集体产权制度改革实质是在坚持集体所有的前提下将集体资产折股量化到人由农民共同共有转变为农民按份共有再造“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度使之在激活乡村资源、增强组织和供给公共产品能力等方面发挥主体作用。目前全国80%的县已经完成和正在推进农村集体产权制度改革其中通过股份合作制改革重建新型集体经济组织的村庄有15万个超过全国村庄总数的1/4年人均分红达到315元。可见农村集体经济组织具有一定的制度优势并与相对贫困治理具有契合性。

1.对内优化资源配置

农村集体经济组织具有资源共有和利益共享的基本特征使其有条件凝聚集体成员的价值认同和集体依赖性强化内部耕地、林地、水面、生态和旅游等资源的优化配置与合作开发实现个体决策向集体合作、共同参与转变。在此过程中产生三方面的积极成果。首先提升集体成员能力。在产权关系明晰基础上集体经济组织通过激励农户自主参与生产决策开展技能培训和合作经营提高农户的生产技能和经营水平还能够以利益激励方式增强农户的合作能力和民主管理意识。其次促进集体成员收入增长。与单个农户相比集体经济组织具有更强的资源整合能力组织程度更高、经营规模更大、抵抗风险能力更强可以通过激活闲置资源发展特色农业和乡村旅游业以及提供劳务、农机等生产性服务拓展集体经济的发展空间既增加农户家庭的经营性收入又以集体收益股份分红方式提高农民财产性收入水平优化农民收入结构。最后改善公共服务。农村集体经济组织的区域性、公共性、综合性特点使其除了具有经济发展功能之外还必须在其他经济组织难以涉足的公共服务领域发挥重要职能。发展良好的集体经济组织大都在改善农村医疗救助、互助养老、生活救济、教育补助、基础设施管护等方面发挥不可替代的作用提升社区内部公共品供给和服务水平提高区域益贫性。

2.对外拓展要素合作

在城乡开放度扩大和农村资源价值升值的新的历史条件下农村集体经济组织突破长期封闭的发展状态在股份合作、联合经营、购买政府公共服务、创新与社会组织合作模式等方面实现了开放式发展。农村集体经济组织规模化聚集资源的能力强运行的规范化程度高满足外部要素进入要求的条件充分因而能凸现其拓展外部要素合作的制度优势。

总之进入相对贫困治理阶段既不能依靠行政化扶贫资源的大规模、高强度集中投入也不能单纯依赖农村内部有限的自积累力量而是需要探索新的市场化减贫机制以整合和优化乡村资源配置为基础依托运行效率不断提高的新型集体经济组织打通城市社会资本与乡村发展资源的通道开放性地聚集新要素构建新动能促进新产业成长形成更具持续性的长效减贫机制。

三、农村集体经济组织治理相对贫困的机制

农村集体经济组织具有治理相对贫困的比较优势实际上只是提供了一种制度可能性将可能转化为现实关键要看农村集体经济组织的运行方式是否与新的贫困治理要求吻合是否具备依靠内生性减贫机制释放减贫效应的能力。本文结合对当前新型农村集体经济组织的现实观察从动力机制、传导机制、响应机制和保障机制四个维度论证农村集体经济组织有条件被纳入贫困治理主体的范畴。

1.动力机制

我国农村集体经济组织发展基础薄弱拥有的资源性资产和经营性资产总量较大但使用率很低。因此农村集体经济组织治理相对贫困的首要突破口在于强化其整合和优化资源配置的能力增强发展新动能构建内生性动力机制。一是组织盘活荒地、山林、水面、宅基地、农房、校舍等闲置资源吸引集体成员入股合作以集体合作方式开发特色生态农业、休闲观光农业、乡村民墅康养等产业提升资源利用效率。二是对集体所有的门面、厂房、仓库进行功能性改造和规范管理实现低端无序的物业经济转型升级建立新的经济增长点。三是反租因大量农民外出务工而粗放经营甚至荒芜的承包耕地及闲置农房在改造提升基础上规模化发展高效益农业和乡村旅游业拓展集体经济的发展空间。四是突破单村发展的资源限制以明确的产权关系和规范的利益分配机制为基础实现跨村合作联合经营在更大的区域空间内整合资源实现优势互补强化农村集体经济组织的发展动能。可见拥有丰富多样的资源是农村集体经济组织的独特优势整合和优化资源配置既是农村集体经济组织的紧迫任务也是增强其减贫能力的基本要求和动力机制。

2.传导机制

现实条件下农村集体经济组织要获得更强的减贫能力仅仅依靠自身的努力是十分困难的必须发挥其拓展外部要素合作的制度优势构建市场化的要素集成和传导机制让多元化市场主体与农村集体经济组织形成利益共享的合作联盟。扩大外部合作参与的过程也是引入新的发展理念和发展模式的过程有助于多维度降低区域贫困水平。一是集聚社区内部的耕地等农业资源或财政支持资金以股份合作或委托经营方式引入家庭农场、合作社、农业企业等各类新型经营主体共同发展优势特色农业实现产业升级。二是依托规模化生产基地导入分选、包装、储存、加工等外部发展要素完善供应链和产业链实现产业延伸。三是盘活土地、林地和生态文化资源吸引社会资本以合作发展新业态实现产业融合。四是增强集体行动能力以购买服务方式承接政府疫病防控、环境保洁、森林保护、河道巡查等公益性服务拓展农村集体经济组织的收入来源。五是强化综合服务能力以更有效率的劳务、农机、物业等生产和生活服务为外部发展要素的进入提供支持实现农村集体经济组织服务性创收的稳定增长。如果没有市场力量的有效导入和对行政性扶贫资源的合理替代那么农村集体经济组织即便拥有丰富的自然及生态资源也难以真正有所作为。正因如此全方位拓展对外要素合作是促进农村集体经济组织释放传导机制效能的内在要求从发展的视角看则是进一步强化其减贫功能的又一关键选择。

3.响应机制

长期以来农村集体所有权主体虚置矛盾突出集体资产“人人所有”实际表现为“人人没有”产权不清和权能残缺不仅导致农村集体经济组织发展与农民个体利益分离而且在缺乏制度约束条件下集体经济组织“内部人”控制现象普遍集体经济利益被严重侵蚀。其结果是难以建立有效的集体行动平台无法将农民组织起来使其自主参与农村集体经济活动。全面深化的农村集体产权制度改革一方面是通过集体资产折股量化明晰集体与农民之间的产权关系明确界定集体经济组织成员的权利和义务赋予农民更完整和更加清晰的占有权、收益权、继承权等各项权益另一方面是通过股份合作制重构了新型集体经济组织建立集体成员代表大会、理事会和监事会三权分设的集体经济组织管理制度和治理结构。产权制度改革全面改造集体经济组织的制度架构和运行方式优化治理结构和提升治理水平。集体成员成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体个人利益与集体经济的利益紧密相连有助于其关注集体经济的发展。集体成员能够全程参与集体经济的项目决策和运行管理提高其民主意识主动参与意识和互助合作能力增强集体经济发展的信心。集体成员还获得了集体经济发展的知情、参与、监督等基本权利建立了防止集体资产流失的规范管理制度完善了农村集体经济组织的监督机制。从相对贫困治理需求的视角分析如果农村集体经济组织在构建动力机制和强化传导机制方面取得突破但其内部运行低效失序的状况未能改变农民作为集体成员缺乏价值认同和发展信心不能形成集体行动的响应机制那么必将抑制农村集体经济组织的减贫效应。因此在完善集体经济组织运行方式和改善人力资源的基础上提升治理能力及治理水平形或对内部优化资源配置和外部拓展要素合作的响应机制这对于使农村集体经济组织真正成长为相对贫困的治理主体来说十分重要。

4.保障机制

在推进减贫过程中改善公共服务面临着已脱贫人口保障水平较低和贫困边缘人口覆盖面不足的双重挑战。虽然相对贫困区域的公共服务仍主要由政府提供但更广泛的社会力量的进入将成为基本趋势更多公益性社会组织在为相对贫困人口提供公共服务方面必将扮演日益重要的角色。拓展公共服务供给渠道只是问题的一个方面如何公平有效地配置有限的公共服务资源、提高公共服务供给的质量和满意度是更大的挑战。农村集体经济组织作为代表社区共同利益的组织形式相较于政府、社会组织等外部治理主体更准确地了解区域内公共服务的需求和困境有能力遵循集体意愿而更具服务优势和服务效率。新型农村集体经济组织通过多元化拓展公共品供给和改善服务质量形成了保障机制新型农村集体经济组织逐步规范化提取公积金和公益金专项用于公共福利支出对困难家庭、老年人养老和儿童教育等方面给予福利补贴承接政府的教育、卫生、文化、环境治理等方面的公共资源在家庭健康、疾病防疫、残疾救助、文化培训、卫生环境治理等公共服务方面发挥作用更广泛地对接公益性社会组织以多样化合作方式在垃圾处理、安全饮水、儿童教育、妇女保健、社区养老等方面提供更专业和更有效率的公共服务综合性提升以相对贫困人口为重点的公共服务水平和质量。因此依托新型农村集体经济组织独有的内部公益性属性强化改善公共服务的保障机制必然是提升其治理相对贫困能力的重点任务。

四、农村集体经济组织治理相对贫困的难点与框架

相对贫困治理的新需求与农村集体经济组织的制度优势深度契合尤其是产权制度改革之后新型农村集体经济组织治理结构和功能作用的重大变化使其具备通过动力机制、传导机制、响应机制和保障机制有效释放减贫效应的基本能力。当前最紧要的任务是将农村集体经济组织减贫纳入国家层面的顶层设计框架使之成为新时期常态化减贫的重要依托力量。但当前新型农村集体经济组织的发展仍处于艰难的初始阶段全国年经营收益不足5万元的村庄数量超过70%。还需要一定时间逐步强化基础积蓄能量增强实力。而且由于现有制度和政策因素的客观限制农村集体经济组织治理相对贫困还面临一系列困难。

减贫赋权不足。即便在精准扶贫阶段农村集体经济组织的减贫作用也是客观存在的但相关政策并未给予农村集体经济组织减贫的明确赋权没有完整赋予其在社区范围内公平均等分配使用各类扶贫资源的基本权力。农村集体经济组织实质上承担了扶贫任务取得了实际进展但缺乏明确授权和制度规范支撑。赋权不足带来的不仅是扶贫资源难以准确瞄准实际需求而且导致农村集体经济组织参与扶贫的过程缺乏主动性激励和制度性约束在一定程度上表现出自发和低效特征。

要素流动受限。虽然农村集体经济组织具有优化资源配置的内生性制度优势但目前集体资产股权基本上仍为封闭式管理开放化地实现股权流转、有偿退出、抵押担保等权能尚待突破造成农村宅基地、农房、山林以及其他集体建设用地大量闲置。同时受改革协同性不足的制约宅基地、农房等资源流动性严重受限抵押融资功能仍然缺失直接影响对外部发展要素的有效导入制约社会资本的稳定性投资。

支持政策缺失。迄今为止农村集体经济发展是“三农”政策支持体系中最薄弱的领域政策支持不足与政策支持碎片化并存。一方面现有财政支农资金的重点扶持对象主要是专业大户、家庭农场、合作社和农业企业对农村集体经济组织直接的政策支持比较有限。另一方面新村建设、产业扶持、生态治理等专项支持政策的目标指向相对明确和单一基本上未能与发展农村集体经济相互关联和有机结合。已有的支持政策还存在部门分割的突出问题组织部门、农业部门、扶贫部门等多头管理推动政策资源分散难以形成合力。对农村集体经济发展急需的人才资源同样缺乏应有的政策支持。

将农村集体经济组织纳入相对贫困的治理主体范畴依托其制度优势有效拓展减贫功能和效应是新时期战略调整应有的重要内容。现实条件下农村集体经济组织总体弱小因此除了农村集体经济组织必须进一步强化发展动能和优化治理结构之外当前最需要的是构建更具针对性的基本支持框架。

第一明确减贫赋权。

从顶层设计上明确新时期农村集体经济组织贫困治理主体的重要地位核心是解决其承担减贫任务的合法性问题为农村集体经济组织在相对贫困治理中“大展身手”提供法理基础和制度空间。应当明确农村集体经济组织为实施社区内部减贫项目的责任主体承担相应的减贫任务实行责权利统一纳入相对贫困治理的考核、监督和奖励范围。给予农村集体经济组织在社区内部自主分配使用公共性扶贫资源的基本权力通过合理提升公共资源掌控能力使其成为解决区域相对贫困问题的重要主体。明确规定农村集体经济组织具有优先承接社区范围内农田基建、环境治理、生态保护等公共基础设施项目的资格同步推进项目实施和贫困治理。

第二强化要素流动。

资源要素只有在流动中才能实现价值的显化对农村集体经济组织而言进一步激活内部资源和导入外部要素是强化其减贫能力的关键路径。一方面深化农村集体产权制度的纵深性改革重点是进一步完善集体产权管理的制度结构赋予集体股权有偿退出、继承转让、抵押融资的完整权能使之真正实现流动和可增值以此支撑农村集体经济组织更好地发挥减贫效应。另一方面推动相关改革的协同联动从制度上消除城乡要素分割和阻滞的因素。最重要的是全面加快农村土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市制度以及农村住房管理制度和农村金融制度的改革步伐通过改革成果的系统集成加大产权保护力度构建具有制度保障功能的城乡要素对流机制使农村集体经济组织以规范有序和互利共赢方式引入金融资本和社会资本。

第三创新政策支持。

基于当前集体经济普遍面临专项支持政策缺失和政策资源碎片化投放等问题首先要加强财政专项支持整合相关部门资金设立农村集体经济发展基金专门用于集体经济发展的启动扶持、贷款贴息、融资担保和风险防范。其次加强税费政策支持减免集体经济组织成立和运营过程中涉及的相关费用一定时期内减免集体经济组织成员获得的集体收益个人所得税探索形成具有新型集体经济组织特殊性的制度化税费政策体系。再次加强政策协同力度将集体经济与产业发展、乡村振兴、脱贫攻坚、农村基础设施和公共服务建设、生态环境保护等各类支持政策有机衔接强化政策整合力度探索在完成专项政策目标的同时实现农村集体经济同步发展的综合性政策支持模式。最后加强人才政策支持经营管理人才严重不足是当前农村集体经济发展的短板和痛点重点培育和引导本土性乡村精英参与集体经济发展建立经济收益激励、社会保障激励、职业发展激励并重的多元化激励机制形成更稳定的促进集体经济发展的人才队伍。

注释

①黄征学等《中国长期减贫路在何方——2020年脱贫攻坚完成后的减贫战略前瞻》《中国农村经济》2019年第9期。

②王曙光、郭凯《农村集体经济的减贫效应与内在机理研究》《农村金融研究》2019年第11期。

叶兴庆、殷浩栋《从消除绝对贫困到缓解相对贫困中国减贫历程与2020年后的减贫战略》《改革》2019年第12期。

王小林、张晓颖《迈向2030中国减贫与全球贫困治理》北京社会科学文献出版社2017年第54页。

张全红、李博、周强《中国农村的贫困特征与动态转换收入贫困和多维贫困的对比分析》《农业经济问题》2019年第12期。

高强、孔祥智《论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策》《新疆师范大学学报》哲学社会科学版2019年第11期。

数据来源于《2019年贫困地区农村居民收入情况》国家统计局网站http//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200123_1724697.html。

李小云、许汉泽《2020年后扶贫工作的若干思考》《国家行政学院学报》2018年第1期。

郭晓鸣《创新发展集体经济补齐乡村治理物质短板》《四川日报》2019年12月26日第6版。

《农业农村部农村集体产权制度改革深入推进》新华网http//www.xinhuanet.com/politics/2019-03/29/c_1124302450.htm。

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