府际关系视野中的当代中国族际政治整合——以民族地方政府为中心的讨论

作者：李元元 于春洋  责任编辑：赵子星  信息来源：《青海社会科学》2019年第6期  发布时间：2021-01-21  浏览次数： 3121次

【摘　要】当代中国族际政治整合一定意义上构成了国家对民族地区进行社会治理的目标诉求，而府际关系对于当代中国族际政治整合具有重要的实践意义。以民族地区地方政府为中心，可以将府际关系划分为由中央政府与民族地方政府构成的纵向府际关系，以及由民族地方政府与民族/非民族地方政府构成的横向府际关系，两个层面的府际关系都会对当代中国族际政治整合产生影响。分析表明，我国民族政策的价值诉求和实践效绩存在落差，如何在中央集权与民族地方分权的纵向府际关系中，确保自治权的真实有效执行是化解这一落差的关键，也是实现当代中国族际政治整合的要点。同时，对于民族地方各项事业发展面临压力与挑战的分析表明，习近平总书记提出的“守望相助”思想为横向府际关系协调提供了新理念。以民族地方政府为中心，梳理总结纵横两个层面的府际关系成功经验，可以为当代中国社会治理视域中的族际政治整合实践提供重要启示。

【关键词】社会治理；族际政治整合；府际关系；民族地方政府

当代多民族国家普遍面临这样一种族际政治整合的任务：在保持特定民族文化的同时，将国内不同民族塑造成国家民族，以此保证多元民族认同国家的一体性，为国家权力提供合法性来源。从这个意义出发，族际整合一定程度构成当前国家在民族地区进行社会治理的重要目标和诉求。族际政治整合效果的好坏，将深刻影响多民族国家的存在发展与前途命运，因此迫切需要学界加强对于族际政治整合实践探索的研究，积极进行理论建构。2014年，习近平总书记在中央民族工作会议上将中华民族视为“一个命运共同体”，“构筑各民族共有精神家园”是建构这一命运共同体的现实基础；2017年，党的十九大报告中进一步明确了建构“中华民族命运共同体”的制度诉求，即必须“铸牢中华民族共同体意识”，强调要“加强各民族交往交流交融”，各民族应该像“石榴籽一样紧紧抱在一起”，以实现“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的目标。本文认为，“构筑各民族共有精神家园”，“促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”，正是族际政治整合在当代中国语境中的价值彰显和目标追求。

历史经验表明，正确处理府际关系（即政府间关系，Intergovernmental Relations）——中央政府与民族地方政府、民族地方政府与民族/非民族地方政府的关系是维护国家统一、民族团结的主要内容之一，也是当代中国族际政治整合的重要途径。当代中国在正确处理府际关系，促进民族团结、地区稳定、经济社会全面发展与族际政治整合方面取得巨大成就，但同时也面临着很多发展中的问题需要应对和解决。本文旨在从府际关系视野观照当代中国族际政治整合，尝试以民族地方政府为中心，建构理论分析框架、梳理民族政策实践、评析民族地方各项事业发展，为方兴未艾的族际政治整合问题研究提供来自府际关系维度的研究参照。

一、分析框架：府际关系中的当代中国族际政治整合

府际关系是研究族际政治整合问题的重要视角，可以为该问题研究提供重要分析框架：族际政治整合目标的达成，需要良性府际关系的支撑，只有上下层级和同一层级府际关系的良性互动，才能达成族际政治整合的结果，并确保这一整合成果可以动态维持下去。由此，廓清府际关系的要素、结构及其相互关系，对理解选题研究主旨具有基础理论支撑作用。

（一）研究边界的框定

政治学意义上，国家结构的单一制是当前中国政治制度呈现出来的典型面向，这就使得“条块分割”便成为我国当代族际政治整合过程中的鲜明特征^[1]。虑及民族地区在政治、经济、社会和文化层面的特殊性，在单一制国家的结构性体系中所设置的民族区域自治制度，便成为我国基本的政治制度之一。在这一制度框架中，中央将自治权授予民族地区，民族地方自治政府或机构成为实施、履行自治权的主要组织。以民族地方政府为中心进行考察，可以认为府际关系视野中的当代中国族际政治整合，是由纵向的中央政府与地方政府之间的关系与横向的民族地方与民族地方、民族地方与非民族地方政府之间的关系共同构成的，其结构体系如下图所示。

当代中国府际关系理想图示（以民族地方政府为中心）

本文的“政府”一词是在“广义政府”的层面加以使用的，即泛指一切国家政权机关，既包括通常意义上的立法、行政和司法三个机关，也涉及一切管理公共事务、履行公共职责的机关。受到中国议行合一政治体制实际运作方式的影响，这里讨论的政府甚至也包括中共中央以及各级党委。另外受到研究主旨及本文篇幅限制，这里只在规范意义上考察中央政府（各部委）与自治区（省/直辖市）两个层级的政府间关系。

（二）中央政府与民族地方政府的纵向关系

在我国当前单一制国家结构的政治框架内，中央政府与民族地方政府间存在的纵向府际关系，体现在以下三个具体维度。

1.中央政府赋权，民族地方政府被赋权

作为单一制国家的中央集权组织机构，中央政府是国家最高权力的实际掌握者，结合国情、历史和文化，中央政府通过宪法和法律法规向民族地方政府进行赋权，给予民族地方政府以一定程度和范围之内的自治权力，使得民族地方政府在中央政府允许的范围之内，按照本民族地方的文化传统与民族特色，自主地安排制定自治法规，进行行政事务管理。这种赋权与被赋权的关系框架内，中央政府是上级机关，民族地方政府是下级机关；中央政府代表最广大人民掌握并行使国家的最高权力，在中央政府与民族地方政府组成的纵向府际关系中，中央政府居于主导地位，能够时刻体现和贯彻其自身的要求与意志；民族地方政府是被赋权的一方，其权力来源于中央政府，可以在中央政府允许的范围内享有有限的自主性，在出台民族地方自治法规与地方治理方面拥有有限的选择权。

2.中央政府领导，民族地方政府被领导

上级组织与下级组织的纵向隶属关系和领导关系，是维护单一制国家结构的必要条件。具化到我国当前的政治框架，这种领导与被领导的关系主要表现在：一方面，中央政府依托它所建立的特定职能部门对民族地方政府的行政工作、立法工作以及司法工作进行领导与监督，确保民族地方政府按照中央的统一部署和安排开展常规性/非常规性工作，保证政令畅通、上情下达；另一方面，民族地方政府也担负着履行中央政府赋予/授权各项工作职责的义务，对中央政府负责并有定期/不定期汇报本职工作的义务。概而述之，民族地方政府是在中央政府的领导之下开展各项工作的，在拥有有限的履职弹性的基础上，对中央政府负责并汇报工作。

3.中央政府与民族地方政府存在特殊利益关系

在中央政府与民族地方政府根本利益一致的基础上，也存在着各自的利益，在具体事务和特定领域之内，也不排除两者在根本利益一致基础上的局部的、特定领域的利益冲突问题。不管中央政府还是民族地方政府，两者都存在着自身的利益。中央政府既肩负着领导整个国家的职责，也肩负制定国民经济发展计划、引领社会进步的使命，而中央政府的各个部门也有着各自不同的利益；民族地方政府也是同样，在贯彻落实中央政府统一要求和各项规定的同时，也肩负领导民族地区经济建设、社会发展各项事业的重任，各个部门也有特定的利益领域和利益诉求。民族地方利益的实现在很大程度上受到中央政府的影响；民族地方经济建设、社会发展各项事业的推进情况也关系到国家整体利益的实现。

（三）民族地方政府与民族/非民族地方政府之间的横向关系

以提供公共服务或执行公共政策为目的，不同地方政府之间形成的互动关系和关联机制，构成了府际关系中的横向关系^[2]。关于地方政府间关系的主要形态，美国学者理查德·D·宾厄姆（Richard D.Bingham）曾经做出过很好的说明，他认为竞争与协商的动力在驱动着横向的政府间关系，并在这种竞争与协商的互动之中形成了一种平等权力主体之间的分割体系^[3]。我国在中央政府的统一领导之下，地方政府之间的关系得以展开。具体到当代中国民族地方政府与民族/非民族地方政府之间的横向关系，基本是在平等竞争和互惠协商层面展开的。

1.平等竞争关系

单一制国家结构中，行政级别相同的地方政府具有平等的法律和政治地位。因此，民族地方政府与非民族地方政府的关系在政治层面是平等的。唯一的差别是在民族区域自治制度之下，民族地方政府被赋予自主决定本地事务的自治权。这种自治权行使的前提是不违背宪法和其他法律规范，同时也决不意味着拥有自治权的民族地方政府就享有了其他非民族地方政府的“特权”，凌驾于非民族地方政府之上。政治平等与法律平等，是理解民族地方政府与非民族地方政府之间关系的基础。

随着20世纪90年代我国中央政府行政权力向地方政府的逐渐下放以及财税体制改革的不断推进，地方政府成为拥有更多资源配置权力的利益主体，由此，平等基础之上的竞争关系就成为地方政府之间关系的显著特征。有研究表明，在不考虑外界干预且都共同遵守同一约束机制的条件下，通过竞争为自身获取最大化利益，便会成为治理水平相近的地方政府所采用的常见策略^[4]。

综合来看，这种竞争主要围绕如下内容（领域）展开：其一，行政效率提升。一般而言，一个廉洁高效的政府能够在地方经济社会发展领域取得更好的成绩，政府的公信力更高也更被地方群众所认同；其二，吸引人才与投资。资本和人才的流入会为地方经济建设和社会发展注入更多的创造力和活力，因此，如何吸引人才、改善投资环境，就成为地方政府关注的重点问题；其三，法律制度供给。地方政府完善本行政区域范围内的各项法律法规（民族地方政府还包括自治条例和单行条例等），可以有法可依，更好地保障产权，保护包括生产者、投资者、经营者、消费者在内的全体公民的权益。

2.协商互惠关系

中国以市场化为基本取向的经济体制改革，使得政治层面地方政府的府际合作日趋频繁。这种合作是在协商互惠的关系中展开的，其原因主要在于：经济可持续发展、环境保护、人口跨地域流动等问题，仅仅依托本地地方政府的能力已经难以解决，政府与非政府组织之间的合作也无法在政策层面和资源整合的层面发挥足够的效力。因此地方政府之间的协商互惠、合作共赢就成为彼此的需要。

这种地方政府之间的协商互惠关系主要表现在如下领域：其一，由非政府组织牵线搭桥，围绕区域经济发展等关键问题，促成地方政府之间的合作。比如在长三角、珠三角地区开展的区域经济发展合作，很多就是这个模式；其二，由中央政府提出发展战略，涉及到的地方政府贯彻落实的，如京津冀一体化建设中北京、天津和河北三个直辖市（省）之间的合作；其三，由中央政府的政策导向促成地方政府之间的合作，比较典型的是“对口支援”政策，由发达地区支援欠发达地区，提供人才、技术、资金、资源的援助^[2]。这种地方政府间关系表面看起来是单向的发展要素输出，但背后的逻辑恰恰是你中有我、我中有你的全国一盘棋观念，欠发达地区的发展符合国家根本利益，长远来看也有利于兄弟省份（直辖市）的发展。

值得注意的是，在民族地方政府间关系中，还存在一种较为特殊的“大自治、小自治”的关系。比如在内蒙古，同时还包含着鄂伦春、鄂温克、莫力达瓦达斡尔3个自治旗，由此存在一个大的自治区域与内部几个小的自治区域的地方政府间关系^[5]，同样的情况在新疆也有存在。

（四）府际关系对族际政治整合的正反影响及作用机理

从规范意义上进行学理分析，府际关系对于族际政治整合的影响建立在府际关系状况评估的基础上——不同的府际关系状况会对族际政治整合产生不同的影响。府际关系状况，可以在以下两个层面进行评估：其一，从静态和动态层面对府际关系做以现状评估。从静态层面看，它指的是在某个特定的时间节点，府际关系是怎样的一种状态，是协作共赢、团结互助的，还是冲突对抗、彼此分立的；从动态层面看，它指的是在一个持续的时间段里，府际关系展现出怎样的发展态势，是从冲突对抗走向协作共赢，抑或相反。其二，从纵向和横向层面对府际关系做以现状评估。从纵向关系来看，在赋权与被赋权、领导与被领导的大背景之下，看赋权的数量与质量、上下级行政部门之间的上情下达与下情上传之间的互动效率与闭环水平；从横向关系来看，对民族地方政府与民族/非民族地方政府之间的平等竞争与协商互惠状况进行评估，了解关系的亲疏远近，以及这一关系对政治整合的正负影响。而在横向府际关系之中，省级政府之间关系处于核心和中轴^[6]。

族际政治整合与府际关系的关联性在理论上体现在两个方面：首先，当府际关系呈现出稳定、和谐、有序的良性面向时，往往会有利于促进族际政治整合实践。对此问题，荀丽丽、包智明两位学者进行的一项研究给我们提供了一个很好的例证。在中央政府的倡导和地方政府的回应之中，“生态”的权威得以生成——因为它既是中央政府关注的“地方价值”，也是地方政府与公众关注的“国家利益”^[7]；而当府际关系以恶性、冲突、变动作为基本面时，对族际政治整合的影响一般就是逆向的、消极的，阻碍族际政治整合。当然这一表述方式过于学理和概括，需要在具体的府际关系考察中去探寻这种正反影响的范围和程度，展现其作用机理。当代中国的“族际政治整合的核心能力主要体现为民族均衡发展能力、民族事务法治化能力、政治合法性建构能力和中华民族凝聚能力”^[8]。

在下文讨论中，我们试图通过对当代中国民族政策的价值诉求与实践效绩之间落差的讨论，分析纵向府际关系对族际政治整合的影响；通过对民族地方各项事业发展面临压力与挑战的讨论，分析横向府际关系对族际政治整合的影响。

二、纵向府际关系分析：民族政策价值诉求与实践效绩的落差

我国当前的民族区域自治制度，是党在经典马克思主义理论指导下，考量中国特殊的国情和民族现实状况，所做出的创造性顶层设计。这一顶层设计构成理解当代中国族际政治整合的政策环境与制度安排，也为讨论纵向府际关系对族际政治整合的影响提供了重要范本。

（一）民族政策价值诉求与实践效绩的落差

中国共产党对于我国民族政策的探索以抗日战争为界，大体经历了两个时期。抗战之前，我们主要学习效仿了苏联民族问题治理方式，以“民族自决”和“联邦制”作为解决民族问题的政策/制度取向。事实证明，这一取向对于团结最大多数的革命群众、凝聚共识发挥了重要作用；抗战及抗战之后，我们开始基于本国国情重新思考民族问题治理方式，并把这一内容纳入到建立一个怎样的新中国的整体框架之内。由此，中国共产党“结合中国民族国情，创立了民族区域自治制度和民族政策体系”^[9]，“民族区域自治”原则和与单一制国家结构相匹配的“民族区域自治制度”应运而生，前者成为我国民族政策的核心原则，后者则成为了我国三大基本政治制度之一。

有分析表明，该民族政策体系有三大核心价值定位，分别是政治价值诉求中的各民族人民当家作主、经济价值诉求中的各民族人民共同富裕，以及社会价值诉求中的各民族人民真实平等。其最终趣旨在于实现马克思所言的“人类解放”，其实现途径则包括社会解放、民族解放等具体措施^[10]。就此而言，以民族区域自治为核心的中国民族政策站位高远，是基于“人类解放”理念的政策设计与制度安排，以实现各民族人民当家作主、共同富裕和真实平等作为内在价值追求。为此，我们制定实施了一系列旨在保障各民族真实平等的民族优惠政策，努力在因由历史、自然条件、生态环境、地域分布等因素造成的不同民族发展落差的背景下寻求真实平等的关怀。

然而，在我国民族政策具体实施过程中，也出现了一些不尽如人意的地方，在一定程度上影响到该民族政策体系设计初衷的体现，同时也对族际政治整合构成一定程度的阻碍。张海洋指出，“一种基于高尚理想的制度需要两个条件才能运行：一是认真兑现；二是精心呵护”^[11]。从目前的情况来看，这一政策在认真兑现和精心呵护方面还存在一定差距。具体表现在：其一，民族政策的落实与民族地方实际、少数民族实际相脱离，“一刀切”现象普遍，难以做到因地制宜、一切从实际出发，政策实施效果不尽人意；其二，《民族区域自治法》的落实与实现程度非常有限，该法颁布实施已经35年，分量最重的5个自治区的自治条例却没有出来。另外该法在保障自治权的真正行使，捍卫民族地区与少数民族的核心利益诉求——诸如生态补偿、资源开发与利用等方面的能力也捉襟见肘；其三，自治权的行使举步维艰，《宪法》和《民族区域自治法》都规定了少数民族自治的核心是少数民族自主管理本民族内部事务，民族区域自治是民族因素和区域因素的结合，但对于这些“关键性表述”至今也没有明确的界定和说明，不知道该如何操作实施。

基于以上分析，可以对我国现行民族政策做出如下评价：以民族区域自治为核心原则的民族政策体系是符合中国国情和民族问题实际的顶层设计，其设计理念高尚纯洁，站位高远，但是这一政策体系在具体执行过程中却出现了一些问题，这些问题在一定程度上影响了这一政策设计初衷的实现。

（二）我国现行民族政策实施的纵向府际关系分析

我们认为，上述问题构成了我国现行民族政策的价值诉求与实践效绩之间的落差。产生这种尴尬局面的原因主要来自于民族政策的设计可以“志当存高远”，但是要把它贯彻落实，就必须要在现实的政治生态中进行，政策执行过程中所面对的纵向府际关系现实是导致两者间落差的重要因素之一。

一方面，中央政府与民族地方政府之间在赋权与被赋权、领导与被领导的前提之下，围绕政治权力和经济利益形成了一种事实上的多方博弈关系，而不是应然的平等合作、协商共赢关系。多方博弈中的主要博弈方可以包括纵向的中央与地方（中共中央、国务院及各部委——自治区党委、政府及各职能部门等等）以及地方政府内部各部门（某一级自治地方的党政部门、维稳部门与自治地方的民族事务职能部门等），而在这场博弈之中，民族地方政府明显处于劣势地位。就此而言，一个非常典型的例证来自于自治条例的制定和出台。我们发现，某个省或民族自治区内部的自治条例制定出台往往比较容易，如自治州、自治县（旗）乃至自治乡的自治条例。究其原因，是因为这些条例都发生在民族地方内部，而不需要直接和中央发生关系。相比之下，自治区层面的自治条例自1947年全国第一个民族自治区成立以来就一直无法制定出台，主要是因为这一层级的自治条例涉及到中央和地方的关系，而自治区政府显然没有太多的能力和资源可以在和中央的博弈中胜出，所以迟迟未能出台。

另一方面，也是一个无法忽视的事实在于，中央层面的领导能力、执行能力，以及一以贯之、坚定不移地推进民族政策的决心和信心方面也存在着不容忽视和回避的问题，而民族地方政府对于这种状况的出现，基于同样的原因，基本处于无能为力的境地。我国现行民族政策从设计酝酿到贯彻实施至今的时间跨度接近一百年之久，从中华人民共和国建国到现在的贯彻实施、进行制度建设也有近七十年，在《中华人民共和国宪法》中有对它的清晰表述和明确定位，《民族区域自治法》作为基本法也已经颁布35年之久，并且还经过了2001年的修订与完善。然而，所有这一切都还只是问题的一个方面，具体分析一下就会发现，中央层面对于民族政策实施的领导能力、执行能力并不如我们想象中强大。从1992年党的十四大开始直至2012年，20年间共计有四次党的全国代表大会（十四大、十五大、十六大、十七大）没有强调民族工作，也没有提到要坚持、完善和发展民族区域自治制度。而自治区层级自治条例的迟迟难以出台，也是同样的问题。前段时间，无论学界还是官方都有质疑甚至反对我国现行民族政策的声音，这些声音的存在恰恰也在一个侧面说明了这一问题。

（三）优化纵向府际关系，弥合价值诉求与实践效绩落差

我们认为，如何在中央集权与民族地方分权的府际关系多方博弈中确保自治权的真实有效执行，是化解民族政策价值诉求与实践绩效之间落差的关键，也是实现当代中国族际政治整合的要点。为此，要在坚持以民族区域自治制度为核心的我国现行民族政策的基础上，对其进行完善和发展，把优化党政领导机关与民族地方自治机关的纵向府际关系纳入到我国政治体制改革的整体部署之中去，建立健全和完善民族区域自治法律体系，强化民族自治地方的财经自主权，确保民族自治地方自治权的真实有效执行。

一方面，要提高民族地方自治机关行使自治权的主体能力。在我国，中央与地方的利益根本上是一致的，但是具体到某些方面也会发生冲突。在我国现行的政治框架内，民族地方自治机关（地方人大与地方政府）是民族自治权的行使单位，当自治权为自治机关所履行时，不免会与上级机关、地方党委形成实践层次的三方博弈。但需要指出的是，无论国家政策文本还是法律规定，都确保了地方自治机关履行自治权的主体地位，就此而言，自治机关主体性与能动性的提高是自治权有效、顺利实施的关键。与此同时，还要意识到自治机关的干部是由民族地方的公民来组成的，提高民族地方人民代表大会和地方人民政府的主体能力，也要提升包括自治机关干部在内的民族地方全体公民对自身权益的认识。公民自身权益意识的清晰是一个渐进过程，需要公民“从下而上”的意识自觉，同时也需要国家层面“从上而下”的制度续推。当期国家在实践层面所践行的村民自治、政务公开等凸显基层民主的制度，无疑在客观上提升了公民权益意识的觉醒。履行自治权的根本目的在于对民族地区全体公民权益的有效保障，从这个意义上说，有效行使自治权与切实提升公民权益意识二者相互依存、彼此成全。

另一方面，完善对自治权行使的法律内容与保障机制。任何一部法律条文都不会是一成不变的，随着社会生活的改变也相应地会作些补充和删减，《民族区域自治法》也不例外。但是法律条文的改变又是有规则可遵循的，其原则是在受到宪法约束的同时，应当使自治机关的自治权大于同级地方政府机关的权力而小于特别行政区的权力。作为国家基本政治规范，《民族区域自治法》对民族区域自治权的规定体现出总体性、方向性与纲领性原则，但在具体实施过程中的操作需要进一步细化。因此，为保证民族区域自治权的有效实施，仍需要有关部门依据《民族区域自治法》，对具体实施细节和过程做出可操作化的规定。就此而言，自治机关民族地区自治权的有效行使，必须以完善自治权的法律保障机制为基础。

三、横向府际关系协调：民族地方各项事业发展面临的压力与挑战

改革开放以来，特别是新世纪以来，在中国共产党的坚强领导下，民族地区各族儿女高举民族团结进步旗帜，沿着民族区域自治的正确方向前进，实现经济社会的深刻变革和历史性跨越，续写民族地方各项事业的新篇章，民族团结进步伟大事业取得举世瞩目的成就。这些成就的取得，与中央历届领导集体对民族地方各项事业的关心与支持密不可分，也与民族地方政府真抓实干、奋发图强，加强与兄弟省份地方政府的协作互惠关系密切。与此同时还要看到，民族地方各项事业的发展也面临一系列压力，遭遇一系列挑战。这些问题的解决也有赖于进一步加强横向府际关系的协调，为当代中国族际政治整合提供坚强有力的支撑。

（一）民族地区决胜全面建成小康社会的压力与挑战

我国民族地区在历经跨越性发展的同时，也面临着新时代所带来的压力和挑战。正视、分析和应对这些压力与挑战是新时代民族地区经济社会健康、持续、美丽、快速发展的必经之路。

一方面，面对复杂多变的国际环境与周边地缘格局，加之国内各项事业发展中出现的问题，中国多民族社会发展中的风险和不确定性因素正在增加。总体而言，在全面建成小康社会的决胜阶段，民族地区所面临的压力主要体现如下：第一，维持稳定的压力。人们在追求利益的时候会为了利益的实现而互相合作，然而一旦一些人的利益目标得以实现，就会在享用利益时表现出明显的排他性。社会利益结构的变化使得处于劣势的少数民族社会群体产生相对剥夺感，这种情况构成了保持民族地区社会稳定的压力；其二，维持信任的压力。市场经济的发展引起民族地区人与人之间原有的血缘性、地缘性关系逐步转变为市场性、经济性关系，与之相伴随，传统的血亲地缘社会关系被打破，而与社会结构质变、利益格局变化相适应的现代契约社会关系还没有真正建立起来，这一现状很容易形成不同民族之间的信任缺失；第三，达成共识的压力。改革以来，区位优势及经济基础的不平衡造成了不同地区、不同社会群体之间发展的差异性。而在弥合这一差距、推动政治整合的实践中，不同族群依据自身特点有着多元的话语和目标，这一现实状况一定程度上削弱了不同民族发展共识的达成；第四，维持认同的压力。随着冷战时代的结束与经济全球化的高歌猛进，世界政治格局朝着多极化方向发展，科学技术领域酝酿新突破，思想文化交流交融交锋呈现新特点，人类共同安全问题日益突出，随之而来的是世界范围内的不稳定、不确定因素正在增加。苏东剧变的后果之一是过去被社会主义主导意识形态遮蔽着的民族差别与民族分歧的思想观念开始受到关注、热议甚至追捧，导致族群意识的觉醒和地方民族主义的兴起，以及民族团结合作意识的淡化和国家认同的弱化。西方敌对势力与民族分裂主义势力相互勾结，渗透、破坏与颠覆活动甚嚣尘上。必须承认，这种局面对于建立认同构成了巨大的压力。

另一方面，从国内形势和经济社会发展态势来看，目前我国正处在前所未有的剧烈社会变革时期，这一背景也导致民族地区在决胜全面建成小康社会的道路上也存在一系列挑战。这些挑战具体表现在：第一，利益源泉碎片化与多元化带来的挑战。改革开放以来，单一公有制的经济结构被打破，利益源泉也随社会的分化而逐步多元化，伴随这一过程，出现了特定利益集团、行业等主体对特定利益的追求、占据和享有。这就使得原来人们在利益关系上的整体关联迅速走向碎片化。由于不同地区、不同文化群体在利益觉醒程度和利益实现能力方面存在差异，导致不同社会群体实际生活水平出现较大差距，这一问题一旦表现为少数民族与主体民族之间的差距，问题就变得更加敏感、更具不确定性；其二，社会结构发生质变的挑战。改革开放以来近半个世纪的时间里，国家与社会的分化成为我国社会结构变迁的主要特征。在这一过程中，不同地区在机会选择能力与影响公共政策走向层面的差异性也日趋凸显。这种差别正在逐渐生长成为影响地区民族关系走向的重大问题，族际政治整合的压力也随之提高；其三，生态环境保护与民族文化传承的挑战。毋庸讳言，目前东南沿海经济发达地区对于西部民族地区自然资源和能源的依赖程度越来越高，西部民族地区脆弱生态环境的保护与自然资源的开发之间形成了一种矛盾关系。除此之外，在现代性与全球化的语境中，民族文化传统如何延承的问题也日渐突出。

（二）守望相助：横向府际关系协调新理念

2014年岁末，习近平同志在视察内蒙古时，明确指出了“各民族守望相助，团结奋斗”的全新理念。本文认为，“守望相助”是在对民族地区决胜全面建成小康社会面临压力与挑战的清醒认识和准确把握的基础上提出的重要思想，为民族团结进步事业的发展提供了新契机、新思路，为新时代中国族际政治整合的命题提供了新定位，也为我国民族地方政府与民族/非民族地方政府横向府际关系的协调提供了新理念。

一方面，回顾建国70年来的发展历程，民族地区之所以能够实现经济社会的跨越式发展，根本原因是在党中央的领导下，民族地区始终一贯地坚持正确的民族政策、践行守望相助思想。这里体现出了横向府际关系中的民族地方政府与其他民族/非民族地方政府之间的相互守望、互帮互助的“守望相助”事实。比如，作为北京市的对口支援对象，内蒙古的经济社会建设得到了首都市政府一以贯之的关心与帮助。与此同时，内蒙古也为首都各项事业的建设做出了自己的贡献。有媒体资料显示，自1989年起开始实施西电东送战略，自2003年起，首都每5盏路灯中就有1盏是内蒙古点亮的。到了2009年，北京几乎全部的灯泡都是内蒙古点亮的。^①这种互惠协作既有利于民族地区经济社会全面发展，也有利于兄弟省份各项事业的建设。

另一方面，习近平总书记重新诠释了“守望相助”这个古语，在汲取传统语义中邻里和睦、共同应对挑战的精华思想基础上，把守望相助提升到国家战略层面和民族工作全局的高度，对于横向府际关系协调具有重要指导意义。其一，从“守好家门、守好祖国边疆”的表述来看，它所强调的民族地区在打击敌对势力的渗透破坏颠覆活动、确保祖国边疆安宁方面所应担当的责任，这里也蕴含着各兄弟省份信息共享、协同作战、共同保卫国家安全的良好愿望。其二，从关于“守好少数民族美好的精神家园”的表述来看，要知道少数民族美好精神家园是中华民族共有精神家园的重要组成部分，而共有精神家园建设既是民族地方政府的责任，也是各个兄弟省份大家共有的责任，需要协商共进、合作共赢。有研究指出，加强府际政治协同，可以从以下三个层面展开：中央层面，加以正确引导和规范；区域地方政府层面，创新府际协同机制；地方政府官员层面，更新观念，主动应对^[12]。其三，从关于“跳出当地、跳出自然条件限制”的表述来看，它所强调的是民族地区经济发展的全新定位与战略思考，而横向府际关系协调恰恰是实现这种统筹思考和统一谋划的重中之重。有研究指出，“在当代中国地方政府主导型市场经济发展背景下，促进区域政府合作是在现行体制下实现区域一体化的理性选择”^[13]。其四，从关于“共同创造美好生活”的表述来看，它所强调的既是民族工作的愿景所向，也指出了横向府际关系协调的目标定位。有迹象表明，在地区经济发展与横向府际合作的大背景下，地方政府扩权改革成为一种趋势，权责分工正处于自下而上的重构过程之中^[14]，可以把这一趋势视为地方政府在“共同创造美好生活”目标指引下而进行的自我迭代。

四、结语：府际关系是考察当代中国族际政治整合的新视角

在社会治理的视域内，本文初步搭建了基于府际关系视角的当代中国族际政治整合分析框架。该分析框架以民族地方政府为中心，将府际关系划分为由中央政府与民族地方政府构成的纵向府际关系，以及由民族地方政府与民族/非民族地方政府构成的横向府际关系，进而就府际关系对族际政治整合的正反影响及其作用机理进行粗略分析。

在这一分析框架内，本文从纵向府际关系和横向府际关系两个维度对当前中国的族际政治整合展开了讨论。一方面，从纵向府际关系的层面对中国民族政策的价值诉求与实践效绩问题进行讨论，回顾中国共产党对我国民族政策的探索历程，分析我国现行民族政策设计的内在价值诉求，探讨我国民族政策实践中存在的问题以及导致这一问题的纵向府际关系动因，进而提出了优化纵向府际关系、弥合民族政策价值诉求与实践效绩落差的建议；另一方面，从横向府际关系的层面对改革开放以来民族地方各项事业发展面临的压力与挑战进行讨论，进而以习近平总书记提出的“守望相助”思想为线索，探讨了横向府际关系协调的主要途径。

分析表明，府际关系是考察当代中国族际政治整合的一个较具价值的视角。建国70年来，民族地方政府在践行党的民族政策、维护民族团结、领导民族地方各项事业发展、推进族际政治整合等领域进行了一系列尝试与探索，成效显著。正确处理府际关系是取得这些成绩的重要原因。以民族地方政府为中心，梳理总结纵横两个层面的府际关系经验，可以为当代中国族际政治整合提供重要启示。

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注释：

①参见《北方新报》（2009-10-12）.“从国家支援到报效祖国，内蒙古让世界刮目相看”，转引自网易新闻，http：//news.163.com/09/1012/11/5LDVV4V7000120GR.html，最后浏览日期：2019年6月22日。