再造公共空间：盘活“沉睡资产”助力文化振兴 ——基于广东省蕉岭县的调查与研究

作者：许龙兴  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-01-15  浏览次数： 1554次

习近平总书记提出：“要推动乡村文化振兴，加强农村思想道德建设和公共文化建设，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。”但是集体建设用地预留不足、土地抛荒闲置现象严重、村庄建设缺乏统一规划，农村公共文化空间相对不足，致使当前的农村公共文化建设仍面临着“投资难落脚、聚会缺场所、休闲少去处、宣传无阵地”的发展困境。为此，广东省蕉岭县创新公共建设用地的使用方式，解决公共文化空间供给不足的问题，推动了乡村公共文化建设。具体而言,以合同租赁为途径，巧借废弃土地；以村级“地票”为抓手，活用分散土地；以拆迁置换为纽带，善用闲置土地。通过整合土地资源为公共文化建设提供空间载体，形成政府、村庄、村民“齐抓共建、互促共进、互融共生”的文化建设新格局，满足了村民对于公共文化的需求，培育了村民的公共精神，为解决基层公共文化空间不足的难题提供了借鉴。

一、有意愿，难开拓，农村公共空间用地荒缘何而来

在乡村文化振兴的进程中，蕉岭县面临着土地用途难调整、土地资源难利用等问题，致使村庄陷入了公共空间难开拓、公共文化建设难推动的困局，迫切需要创新土地利用方式，再生公共空间。

（一）建设用地管控严，耕地保护“一条红线”需坚守

按照现行《中华人民共和国土地管理法》，国家实行土地用途管制制度。一方面，耕地规模红线“令行禁止”。蕉岭县重视保护耕地，严守耕地红线。公共用地的需求无法占用耕地，公共空间建设受阻，无法满足人民文化生活新需求。另一方面，建设用地总量“寥寥无几”。蕉岭县严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，因而基层公共空间的营建，需要重新整合建设用地，开辟出新的公共空间。

（二）抛荒闲置利用难，土地开发“一路低效”尚破题

在对土地的使用效能上，农村普遍存在使用效率低下的问题。第一，低产土地不能“物尽其用”。例如，蕉城镇河边沿岸的滩涂地，这些土地收益不高，难以形成生产规模，导致大量土地无人耕种。第二，抛荒耕地变成“不毛之地”。例如，新铺镇镇郊村留有的湖洋田地，近年来，原承包该类土地的农户不再进行耕种致使土地荒芜。第三，闲置用地已是“荒无人烟”。2009年至2016年，蕉岭县城镇化率持续增长，农村人口大量外迁，致使农村居民点居住率不高，空心村现象广泛存在，闲置浪费现象突出。

（三）文化活动空间小，群众需求“一筹莫展”待满足

蕉岭县文化振兴的推进唤醒了基层文化的春天，但受限于紧张的公共空间，群众的文化生活难以开展。一方面是公共环境美化的场地“屈指可数”。丰富群众的文化生活，蕉岭县必须把美化环境作为工作的重中之重，蕉岭县还留有大量的闲置、荒废土地可以开发成自然、人文景观，群众的文化生活环境有待进一步提高。另一方面是公共文化活动的地方“量小力微”。目前蕉岭县存在土地闲置、抛荒以及公共空间分散等问题，难以集中利用公共空间开展活动，公共文化建设受阻，基层公共文化生活难以得到保障。

二、多途径，巧用地，农村公共空间用地荒如何破解

在不破坏耕地红线的前提下，蕉岭县积极探索农村公共空间用地新模式，通过土地租赁、“村级”地票、拆迁置换的途径，解决公共建设用地不足的问题，助推乡村公共文化建设。

（一）承包租赁，整合土地资源“大有作为”

蕉岭县针对辖区内各地区低产、闲置土地情况，依托土地租赁，因地制宜整合土地资源，打造农民自家的“后花园”。一是土地以租代征，保障农户土地收益。如新铺镇镇郊村留有的湖洋田，以及蕉城镇沿岸的滩涂地，村集体都按照当年一季的稻谷价格付租金，以土地租赁的方式向农户征得土地，让农户依靠这些土地重新获得收入。二是用活租赁土地，优化村庄公共空间。镇郊村租赁湖洋田后获得农户土地的使用权，将此累土地规划成荷花池，并将原来的水沟修建成栈道，建设家和公园美化公共环境。蕉城镇租用溪峰河沿岸的滩涂地，打造慢行系统，建设滨水休闲区和七彩田园区，加快推动“景点旅游”向“全域旅游”的转变。

（二）清拆整治，巧用“村级”地票“另辟蹊径”

“三清三拆三整治”是新农村建设的前期工作，也是新农村建设难点所在。为此，蕉岭县在具体工作实践中，通过推行“地票制”破解公共文化用地难题。其一，拆除危旧房屋，建设美丽乡村新风貌。危旧房屋改造是再生公共空间的重要工作之一，也是美丽乡村建设的重要抓手。三圳镇确保建设一村、管好一村、提升一村，与村民进行协商，在达成一致的情况下对排查出的危旧房屋进行拆除。其二，配以“村级”地票，营造和谐乡村新风尚。村庄对同意拆除的村户，采用统一丈量，做好每一户的四址指界和登记确认工作，然后统一公示，颁发屋主地票(凭证)，以明晰权属，为村庄公共空间的优化打下夯实的基础。

（三）拆旧建新，翻新自家家园“精雕细琢”

为避免新村建设中“只见新房、不见新村”的面貌，蕉岭县探索在新村重建过程中，通过拆旧建新，腾出土地用于村庄公共事业与各类公共文化设施修建。首先，节约公共用地，拆除违章建筑、违法用地。广福镇叶田村在新村建设过程中，通过集约建设用地，在理事会统一协调下，经村民认可，将本村闲置、危旧房屋2600㎡统一拆除，盘活可利用建房宅基地4000㎡。其次，依靠村民自治，填补治理空白、一体运转。叶田村党支部充分调动村民理事会参与新农村建设，在尊重群众意愿前提下，通过村民理事会组织群众协商，对拆除后由村民理事会根据前期摸底建房需求进行统一价格回购，回购后再统一价格调剂给有建房需求的农户。最后，规划农民新村，进行重新整合、片区管理。叶田村村委经重新整合后连片统一规划农民新村，并且配套相关设施，极大开辟公共空间增强民众的公共参与精神，改善周边群众的生产生活环境，让村民共享新农村建设的成果。

三、提意识，强自治，农村公共空间用地荒解决成效

蕉岭县在创新农村公共土地利用模式的基础上，着力将基层公共空间与公共文化相契合，与公共精神相配合，与村庄治理相协调，从而实现农村空间再生，赋予文化振兴新动力。

（一）变分散空间为集约土地，极大促进了公共文化的营建

蕉岭县在治理公共空间的过程中，统一规划、建设农村土地资源，加强基层公共文化的投入与建设。一方面，完善了公共文化设施的建设。村庄集约利用土地资源，再造公共空间，加大对农村道路、房屋、路灯等公共空间配套设施的投入，改善村庄的人居环境，为公共空间治理提供持续动力。另一方面，实现了农村文化产业的融合。蕉城镇石窟河“十里画廊”建设工程中的慢行系统，集居民休闲、娱乐、健身多功能于一体，助力构建宜业宜居宜游的“山水绿城”。

（二）变空间治理为乡风文明，充分培育了村民的公共意识

乡村振兴作为一项系统工程，相关各个环节互为作用、互为影响，公共空间治理是其中的重要一环。公共空间的打造，对于乡村振兴战略的实施具有重要意义。其一，提高了村民的公共利益意识。三圳镇芳心村通过给村民提供“村级地票”的方式，承认农户土地所有权，让农户吃上“定心丸”，促使农户愿意让渡土地使用权给村集体，为村庄公共空间的建设“添砖加瓦”。其二，培育了村民的公共规范意识。广福镇叶田村通过回收调剂村民的房屋，规范农户房屋建设，引导农户在不违法、不违规、不占地的原则下建设新房，实现无违章建筑、无违法用地。其三，增强了村民的公共环境意识。新铺镇镇郊村集中集体的闲置土地以及租赁农户的低产土地，建设公园、慢行道等公共空间，打造天蓝、地绿、水清的美丽乡村，强化公民生态环境意识，引导公民成为环境文明的践行者和美丽乡村的建设者。其四，激发了村民的公共参与意识。广福镇叶田村村民理事会带动村民参与村庄公共空间的统一管理和建设，充分调动村民参与村庄公共事务的积极性。

（三）从政府做主到自我管理，逐步完善了村庄的自治架构

村庄借助村民理事会的力量，对公共空间集中利用、统一管理，实现了由政府主导向村民自主探索的转变。一方面，村民理事会变成治理公共空间治理的主堡垒。在治理公共空间的过程中，全体理事员共同讨论，达成一致共识，制定协会章程和理事会、监事会职责，并建立公开透明的财务管理制度和监督制度，明确公共空间的规划布局。另一方面，村民理事会变成培育村民公共意识的主战场。通过民主选举的方式产生，让基层组织发挥引导作用，焕发了村民的公共参与意识，激发了村民积极参与乡村振兴建设以及公共空间治理的积极性，村民的民主管理能力得到极大的培育和锻炼。

四、重利益，新管理，农村公共空间用地荒思考启示

作为广东省乡村振兴战略的试点区，蕉岭县灵活探索土地利用新方式，集约管理基层公共空间，让公共空间源于群众、丰富群众文化生活、保障群众文化权益，破解了全国基层公共空间不足的难题。

（一）保障农民群众的个人权益是整合土地资源的基础

对公共空间的营造都是基于保证农户土地的所有权，蕉岭县探索农村公共空间用地新模式的根源在于土地确权到每一个农户，以实现土地确权、农民增益、村庄美化的效果。蕉岭县在再造公共空间的过程中，通过配以“村级地票”明晰土地的所有权，实施土地租赁确保农户的收益权，依靠村民自治保障土地的管理权，使得公共空间的营建迎合美丽乡村的建设，又充分体现村民意志，保障个人权益不受侵犯。

（二）创新土地利用机制是基层公共文化建设的有效途径

面临国家土地用途管制制度的实际，创新土地利用方式是高效利用基层土地的必要前提，更是再生公共空间，培养基层公共精神的有效途径。蕉岭县基层公共空间用地新模式的实践深刻说明，围绕土地功能复合化以及土地资源集约化，盘活了农村闲置低效的资源资产，腾挪出更多的发展空间，极大增强了公共空间的适用性，让公共空间充分发挥公共职能、公共效益。

（三）保障群众公共文化权益是再造公共空间最终目的

党的十九大明确提出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”乡村公共空间作为承载乡村文化生活的物质载体，在公共文化服务体系建设，保障人民群众基本文化权益的方面起着举足轻重的作用。蕉岭县在营建基层公共空间的各个环节，以公共空间反哺公共文化，以公共文化借助乡贤能人，以公共治理依托村民自治促进基层公共空间的营造，更好地满足人民群众的基本文化需求，承载起以文化人、以文育人的责任。