弹性财政：基层化缘行为及其解释

作者：田先红  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《西北师大学报(社会科学版)》2021年第2期  发布时间：2021-01-15  浏览次数： 1207次

【摘　要】化缘是中国地方和基层治理中普遍存在的现象。化缘行为的产生和重复出现，有着深厚的体制性、结构性根源。弹性财政为基层化缘行为提供了体制空间。弹性财政体制契合了基层治理不确定性、非规则性的需求，维系了基层治理的灵活性。然而，过度蔓延的化缘行为，强化了基层对上级的依附性，并成为滋生腐败的温床。近年来，国家大大强化了技术治理手段在财政体制中的运用，推动财政体制从暗箱、模糊、复杂向透明、清晰、简单转变，提升财政体制的理性化水平。国家不断硬化财政约束，不仅使基层化缘遭遇越来越大的瓶颈，而且刚性财政体制与基层治理的灵活性需求之间存有难以调和的矛盾。在基层社会仍然存在大量不确定性、非规则性的条件下，如果消除基层政权灵活应对的空间，且又不为其提供可支配的、制度化的“活钱”，那么基层治理可能陷入更深的困境。对中国基层化缘行为与基层政治、国家治理之间关联机制的深入分析，有利于开启基于中国实践经验的财政政治学研究的新空间。

【关键词】化缘；弹性财政；基层治理；技术治理；财政政治学

一、问题缘起：化缘何以产生？

财政是国家的神经^[1]。财政制度建设是现代国家构建的重要内容。构建现代国家，需要实现财政制度的理性化，包括财政收支使用的透明、公开以及预算制度的理性化和民主化等。^{[2]（P487）}2013年11月，党的十八届三中全会提出深化财税体制改革，强调“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。财政制度建设被赋予新时代实现国家治理体系与治理能力现代化的重要内涵。

对于中国这样一个大国而言，如何发挥中央和地方两个积极性，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，是国家长期面临的一个难题。发挥中央和地方两个积极性，国家需要解决地方和基层财政短缺的问题。财政短缺不仅是当下地方和基层政府面临的难题，而且是传统中国帝国统治者时常面临的困境。在传统时期，统治者曾经推行“火耗归公”等一系列财政制度改革，但基层财政短缺问题始终未能得到妥当解决。新中国成立后，国家依托强大的政治动员体制从社会中汲取了大量资源，在短时期内推进了工业化、现代化建设。改革开放后，中央向地方进行经济、财政放权，曾经一度使地方财政资源大幅度增加。但与之同时，中央面临汲取能力和宏观调控能力弱化的窘境。1994年实施的分税制改革，强化了中央财政集权，中央汲取能力大幅度提升。中央财政在全国财政总量中所占的份额曾经一度高达55.7%，目前这一份额大致维持在47%左右。^[3]在财政资源总量一定的情况下，中央财政占比提高，意味着地方财政占比降低，这不可避免地影响地方财政能力。尤其是税费改革之后，中西部地区地方政府普遍陷入“保运转”的窘境。地方政府为了“保运转”，争先恐后地进行所谓“跑部钱进”。“找钱”“跑项目”成为地方政府尤其是中西部地区地方政府的重要工作。

2019年5月，笔者在湖南X镇调研期间，当地社区干部经常提及的一个词就是“化缘”。他们所说的化缘，就是向上级部门或者辖区企事业单位寻求资金支持。化缘，是中国政府治理中普遍存在的现象。化缘不仅存在于基层社区，而且广泛存在于诸多层级的政府治理中。尤其是在基层，依靠化缘维持运转或解决公共服务资金缺口的现象更为普遍。然而，学界对化缘现象的关注却严重不足。这与化缘在中国政府治理中的重要性极不相称。本文所谓化缘，指基层政权^（1）为了解决资金困难问题，通过各种关系网络向上级部门或私人、企事业单位寻求资金援助。基层政权化缘的主要求助对象是上级政府及其部门。他们偶尔也向私人、企业求助。^（2）

从上世纪90年代末始，中国政府就全面开展了公共预算制度改革，朝着建立“预算国家”的目标迈进。^[4]在国家大力推动财政预算合理化改革的今天，为何地方和基层治理中仍然广泛存在化缘、“找钱”这类非正式财政现象？在国家财富日益增长、自上而下的转移支付规模不断膨胀的情况下，基层化缘行为不仅没有减少，反而日渐频繁，甚而成为基层干部的中心工作之一。而且，化缘、“找钱”行为不仅存在于基层政府、社区，而是广泛呈现于地方各层级政府治理中。此类行为的广泛存在且反复出现，不仅仅是因为财政短缺，而有着更为复杂的体制机制因素。这构成本文研究的起点，也是需要我们解释的问题。

二、从攫取之手到求援之手：相关研究回顾

在传统农业社会，由于国家能力虚弱等原因，国家无法建立一套收支明确、用途明晰的财政预算体系。国家治理中存在非正式经费体系，即在国家正式的财政体制外，还有加派、陋规、捐纳等非正式经费。有关非正式经费的研究多见于各类历史文献之中。^{[5]（PP.237-239）[6]（PP.29-79）}但是，在已经高度工业化、现代化的当下，基层治理当中仍然广泛存在非正式经费。一些研究揭示出，基层政府为了供养大量的编外人员而产生预算外支出，由此被迫去“找钱”。^[7，8]日益严格的正式财政预算制度与长盛不衰的非正式经费体系，二者共同构成了我国“双轨”财政体系的奇异景观。这一悖论的谜团亟待我们解开。

学界有关“软预算约束”的概念构成了我们思考基层非正式经费问题的起点。亚诺什·科尔内在研究传统社会主义计划经济体制时曾提出“软预算约束”概念，指预算无法对企业形成硬性约束，企业不顾生产效率盲目扩张生产，形成超预算的投资，因此向上级索取更多的资源。“软预算约束不能在实际领域即生产和交换的活动中约束企业。软预算约束——与硬预算约束相反——不能作为有效的行为约束，而只是作为一种财务关系而存在”。^{[9]（PP.9-13）}国家的无偿拨款、税收制度软化、信贷制度的软化以及外部投资条件的软化等因素都可能导致软预算约束。周雪光在科尔内的基础上提出“逆向软预算约束”概念来分析基层政府的行为。“逆向软预算约束”指基层政府为了实现规模和权力扩张，向辖区所属企业或个人摊派税费的行为，基层政府依靠权力自上而下地攫取资源。^[10]

已有研究对于我们理解基层非正式财政问题具有重要启发意义。但是，这些研究将基层政府视为突破规则约束的“强者”，强调基层政府的“权力”和“强势”。实际上，对于基层政权尤其是中西部地区基层政权而言，突破预算约束并不是他们的非正式财政行为的初衷，而是诸多名目的经费开支根本就未被纳入财政预算之中。在中西部地区，财政短缺对于基层政权而言是常态。换言之，不是因为基层政权要主动突破权力约束、寻求预算外收入，而是因为生存、运转的客观需求迫使他们去寻求预算外收入。在这样的关系中，基层政权并不是敢于突破规则约束、寻求权力资源扩张的“强者”，而是向上级和辖区企事业单位寻求资助的“弱者”。在化缘、“找钱”的过程中，基层政权必须将姿态放低，呈现出明显的自下而上特征。而且，税费改革之后，基层政府已经无法再向农民收取农业税费。即使是“一事一议”集资费用，也有严格程序要求且须经过农民民主决策。在此情况下，基层政权几乎已经丧失了向下摊派费用的制度化渠道。总之，“逆向软预算约束”概念揭示的是基层政府的“攫取之手”，而本文对基层政权化缘行为的研究则展示出其“求援之手”的一面。

进入21世纪以来，国家凭借雄厚的财政实力开启了“反哺”农村的进程。具体表现为大量的财政资金以转移支付的方式流入农村尤其是中西部地区农村。这些转移支付当中有很大部分是明确了特定用途的一般性转移支付或者专项转移支付。这些专项或“准专项”转移支付资金，再加上各级政府部门自主设立的专项资金，共同构成了数额庞大的项目资金总量，并由此形成“项目制”这一新型治理体制。^[11]在“项目治国”的背景下，“争资跑项”成为基层政府尤其是中西部地区基层政府的重要工作。项目制及其诱发的治理现象引起了诸多研究者的关注。许多研究者都注意到，在“跑项目”过程中，动用各种私人关系、请客送礼等现象难以避免。比如，有研究者发现，拥有更多非正式关系的村庄往往能够在项目指标竞争中受益，能够在项目申请中占据优势的新型村治精英逐渐取代了传统村治精英。^{[12]（P5，PP.170-198）}另有研究者也指出，在专项资金分配过程中，寻租行为盛行，导致项目资金分配不公。^[13]如此，专项资金的规范化要求最终却带来非规范化运作的意外后果。“与一般性的转移支付资金相比，专项和项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序，需要下级和基层政府动员各种关系和人力，在我国目前政府行为缺乏公开性、透明性以及外部监督的情况下，对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的评估机制，复杂的申请和批复程序在很大程度上只是为不透明的政府行为套上了科学管理的外衣而已，意外后果最终难以避免。”^[13]

除了“跑项目”外，基层政府的“找钱”行为也引起了学界关注。有研究者指出，为了完成日益繁杂的行政事务，乡镇政府在编制管理与“凡进必考”的刚性约束下雇佣了许多编外人员。为了养活编外人员，乡镇政府将大量时间和精力用在“找钱”上。^[8]无论是“找钱”，还是“争资跑项”，都充分反映出基层政权的“谋生式”行政状态，展现出基层政权向上级部门、辖区企事业单位等主体伸出的“求援之手”。

已有关于“找钱”“跑项目”等现象的研究具有以下特点：一是将“找钱”视为一种偏离现代财政制度、公共预算体制的现象，认为这些行为属于一种“异态”；二是主要从权责不对称角度去理解基层政权的“软预算约束”问题；三是将满足编外人员扩张所需的资金需求视为基层政权“找钱”的主要目的。这类研究认为，地方和基层政府财力不足是导致化缘行为的主要诱因。

但实际上，化缘、“找钱”行为有着深厚的行政体制根源，需要从中国行政体制运行逻辑机制的角度去理解，而不是简单地将其与现代财政制度进行比较。况且，地方和基层的化缘行为固然跟其财政资源匮乏有关，但当前中国政府财政汲取能力已经大幅度增强。统计数据显示，1994-2019年，全国财政收入增长了36倍，目前1个月的收入比2000年全年收入（13395亿元）还要多；财政收入占当年GDP的比重由15%提高到19%。2019年，中央财政可支配收入中，用于对地方转移支付的部分占67.9%。地方财政总支出中，来源于中央转移支付的占36.5%。^[3]可以说，无论是全国财政资源总量还是中央对地方的转移支付数额，都已达到比较高的水平。那么，在财政资源日益丰富的条件下，为何地方和基层仍然普遍存在化缘行为呢？这启发我们跳出财政资源短缺的解释思路，去寻找其他的分析视角。

此外，不少研究者主张在基层建立现代财政制度、权责清单制度，但实际上中国基层社会有着鲜明的非规则性，不可能完全量化、清晰化，而必须保留模糊治理空间。这一体制空间恰恰为基层治理提供了灵活性，展现了基层治理的弹性。而且，化缘也不仅仅是满足编外人员资金需求，还用于日常运转等。

本文认为，在基层治理乃至各层级政府治理中广泛且反复出现的化缘、“找钱”行为，跟中国的弹性财政体制有关。所谓弹性财政，指财政体制内部的预算、支出、责任追究制度充满着伸缩性，政府部门可以根据实际情况进行调整。一方面，国家强调预算、收支的制度化，为各级政府的财政行为提供了基本制度框架；另一方面，国家也为各级政府应对经济社会发展变化实际情况提供了变通操作空间。弹性财政赋予了体制的灵活性，也是化缘、“找钱”行为得以滋生、蔓延和不断再生产的体制基础。

本文以笔者在湖南S县X镇调研经验材料为基础，阐释基层政权化缘行为的机制和逻辑。调研主要方式为深度访谈，兼及搜集一些文献资料。

三、作为基层政权生存方式的化缘

当前，化缘已成为基层政权尤其是中西部地区基层政权的重要工作甚至是中心工作。基层干部除了要完成自上而下安排的各种行政事务、为辖区民众提供公共服务之外，还必须费尽心思去化缘找钱，维系基层政权的运转。可以说，化缘已成为基层政权的一种生存方式。

(一) 为何化缘：财政短缺下的基层生存窘境

导致基层政权陷入财政困境的因素有多种，其中，预算定支与非预期支出的矛盾是重要原因。所谓预算定支，即上级政府只为下级提供特定的经费预算数额，超支不补。超支部分需要基层政权自行解决。上级的预算经费往往仅能满足基层政权开展项目活动的主体需求，而对于在项目开展过程中出现的占地补偿、误工补贴等非预期开支，则未被囊括其中。在严格的预算制度下，基层政权只能自筹资金弥补财政缺口。这为基层政权提供了预算约束，避免基层无限度扩张支出。

具体到基层社区而言，在X镇，上级政府每年只为社区提供固定数额的运转经费。2019年上级为社区提供的办公运转经费基数为15万元/年（具体经费数额根据社区的人口、面积等基本情况确定）。社区干部的工资待遇未纳入财政预算。当前，上级为X镇社区干部核定的编制数额一般为7-9人。按照上级规定标准，社区书记月工资3000元，主任2800元，副主任2700元，其他专干2500元。每个社区每年干部工资支出大约40万元。如果算上办公、维修、社保和年终绩效等方面支出，那么每个社区年支出至少需要50万元以上。由此可见，上级为社区提供的经费基数远远无法满足社区运转的实际需求。巨大的亏空需要社区自筹资金解决。

此外，社区干部队伍规模扩张也是加重基层社区财政负担的重要原因。基层社区干部队伍扩张有两方面因素：一是社区事务的增多客观上需要更多的干部；二是通过各种关系安排增加的干部。有的社区原本不需要10余名社区干部，但由于上级安排等原因，致使社区干部扩容。干部职数增加无疑加重了社区的经济负担。同时，近年来，国家严格控制基层政权的债务。基层社区不得举债用于运转和提供服务。此时，基层社区只能采取化缘方式，维系自身的非正式生存状态。

由上可见，逼迫社区化缘的动因，既有社区工作人员供养的需求，又有社区本身存在的财政资源短缺因素。社区化缘获得的经费用途主要包括两方面：一是发放社区干部的工资福利；二是用于社区维修、保洁等日常运转支出。

(二) 如何化缘：关系化运作

与正式的财政拨款不同，化缘必须依靠社区干部的私人关系网络来展开。中国社会可谓是一个关系社会。经过长期的制度建设，中国行政体制的理性化、规范化程度大幅度提高，但人际关系网络仍然在行政体制运行中扮演着重要角色。既然是私人关系网络，那么就必须以情感为基础。“就看兄弟感情，关系好，给你，可以给你，也可以不给你。关系不好，一分钱不给你。它也不是固定的开支经费”（访谈笔记，20190518XCX）。因此，社区化缘的基础便是与上级部门建立私人感情。

首先，工作关系。这是指社区干部通过在工作中频繁与上级接触交往，由此建立起工作关系。比如J社区的书记、主任都在S县里的棚改指挥部兼职工作。在长期的工作中，他们跟有关县领导建立了比较稳定密切的关系。为感谢社区对棚改工作的大力支持，指挥部每年都给社区提供一笔工作经费。在参与上级的各项工作任务过程中，社区干部既展现了自身的业务能力，也趁机密切了跟上级的情感关系。上级为了调动社区干部更加积极主动地参与工作，也乐于为社区提供工作经费。双方形成互惠互利的交换关系。

其次，私人关系。主要是社区干部利用自己的亲戚、朋友、乡邻等关系网络来化缘。比如有的社区干部的配偶在上级部门工作，社区可以通过他们向上级部门争取资金。还有的社区通过本社区（村）出生的上级部门负责人或工作人员来化缘。社区干部尤其是主职干部必须充分利用私人关系网络来化缘。“主任熟的，主任上，书记熟的，书记上”（访谈笔记，20190518XCX）。

再次，服务关系。正如有学者指出：“基层政府与所辖区域中的组织和民众并不总是一个单方向的攫取与抵制的关系。在很多情形下，双方有着互利的交换关系。”^[10]社区内一般都有属地单位，尤其是在一些城关镇社区，属地单位数量更多。属地单位与社区虽没有隶属关系，但属地单位在社区中的日常运营离不开社区的支持配合。如果离开社区的支持配合，属地单位的工作将面临较大困难。社区为属地单位提供服务，比如调解辖区人口与单位之间的矛盾等。单位为了回馈社区，向社区提供一部分工作经费。社区与属地单位形成互惠交换关系。还有的单位领导居住生活在社区当中，社区也可以向他们求助。

另外，庇护关系。主要指上级部门跟社区存在庇护关系。一方面，上级部门的一些工作安排需要社区支持。比如征集辖区的人口信息、协调辖区内拆违矛盾等等。如果上级部门不提供工作经费，那么社区的配合程度将会打折扣。上级部门为了赢得社区更大力度的支持，一般会尽力满足社区的化缘需求。另一方面，上级部门是社区化缘的主要对象，社区也需要上级部门提供财政资源以维持运转。

总之，社区干部化缘是以关系为基础展开。为了使化缘更为便利，获得更多的化缘资金，社区干部必须费尽心思经营关系，在社区干部内部进行全员动员。化缘的主体是社区书记、主任，尤其是作为社区一把手的党委书记。化缘主要依靠社区书记。书记因此被戏称为“要钱的书记”。化缘对社区主要负责人尤其是社区党委书记提出了较高要求。社区主要负责人必须关系广、能力强、头脑灵活，才能够化来更为充足的资金，维系社区运转。当然，社区书记承受了巨大的压力，必须带头化缘。

社区也动员普通社区干部参与化缘。社区干部动用各自的私人关系网络去化缘。社区干部之所以愿意参与化缘，是因为社区的经济状况关涉普通社区干部的工资福利。他们与社区是一个利益共同体，大家一荣俱荣、一损俱损。受访者提及，多年前社区对于干部化缘还有奖励措施，以调动大家化缘的积极性。为干部化缘行为提供强激励，充分发挥干部潜能。社区书记、主任和会计等倾巢出动，协同配合。

化缘也体现出一定的政治承包制色彩。化缘获取的资金，除了完成上级部门规定的工作任务之外，剩余的经费可以归基层自主支配。有的化缘资金甚至完全可以由基层自主支配。这为基层化缘行为提供了强激励。对于社区干部尤其是社区党委书记而言，化缘不仅事关社区全体干部的工资福利待遇，而且书记作为社区的“一把手”，也需要向社区干部和上级展示其动员能力。“（书记）第一责任是党建，第二责任抓经济。社区有钱就发，没钱上面不管。上不封顶，下无底线”（访谈笔记，20190519TWH）。如果社区书记化缘无方，不仅在同事面前感觉“丢面子”，也会给上级留下“没能力”的印象。而且，化缘资金是社区干部尤其是社区书记去争取的。这种资金并不是上级通过“公”的渠道下拨的。化缘资金带有较强的特殊主义色彩，这使得资金的个人属性增强。社区书记对化缘资金拥有“所有权”，这有利于增强书记在社区班子中的权威。所以，无论从经济、政治还是社会层面，社区书记都具有较大的化缘动力。

同时，社区书记虽然不属于科层体制内的干部，但是他们拥有广阔的人际网络，且利用社区的平台也能结识更多的人脉。“我们社区书记，直接打电话给县委常委。我们开个玩笑话，比正科级还厉害一些”（访谈笔记，20190519TWH）。社区书记在化缘过程中，与上级部门领导建立和维系情感关系，为自己增进政治和社会资本。他们可以利用这些关系资本为自己服务。尤其是城关镇的社区书记，背后实力更不容小觑。X镇党委书记李某说：“城关镇的社区书记，别看他们只是小小的芝麻官，但是他们掌握的资源更多，和县上领导经常在一起，他们要见县委常委很容易。他们多少包些工程，或者入股，直接或间接参与。社区书记承包工程，有30-40%的利润。他们是地头蛇。有些上访的啊，阻工的啊，背后就可能是社区干部挑起的。这个我们都很清楚。我们镇里要把他们的利益控制在合理的范围以内，既不能压得过死，也不能过于放纵。”（访谈笔记，20190519LD）城关镇的地理区位优势、社区书记丰富的人际关系资源，为这些社区化缘创造了得天独厚的条件。

基层干部的关系网络状况极大地影响着基层化缘的成效，并由此带来基层财政的非均衡性。一是地理位置不同导致化缘的基础条件不同。城关镇社区比农村社区拥有得天独厚的地理优势。城关镇社区更容易与县级领导和部门负责人攀上关系。在X镇，位于县城城区的社区一般都由县委常委担任联点领导。这为这些社区化缘提供了更大的便利。比如，X社区由县委常委、县委办主任担任联点领导。县委办发文要求大新社区内每个驻区单位为社区提供不低于1万元的补助经费。同时，城关镇社区内一般分布着较多的属地单位。属地单位常常为社区提供化缘资金。此外，不同社区掌控的关系资源不同。各个社区驻点领导的级别不同。关系资源丰富的社区更容易获得更多的资金支持。驻点领导的级别越高，也能获得更多的化缘资金。相反，辖区内各种企事业单位少的社区，化缘就比较困难。比如T社区在2004年成立时，50多家单位都脱离了社区管辖范围。社区去这些单位化缘，但这些单位不买账。

(三) 何处化缘？

基层政权化缘的对象主要是上级政府部门、辖区企事业单位和个体居民。化缘的经费来源主要有两类：一是上级部门或辖区企事业单位为社区提供的工作经费。工作经费的名义是补助社区配合上级部门和企事业单位所开展的工作。部门单位为了感谢社区的工作支持，故以拨付工作困难经费、支持经费的方式交付给社区。虽然这些工作经费也是以特定名义拨付给社区，但大多并没有明确要求社区必须完成何种任务，上级也不需要进行专门的检查验收。社区在如何使用这些经费上面拥有较大的自由裁量权。二是各种专项项目资金的分配。专项资金的用途是固定的，但是项目如何分配、分配给谁，上级部门拥有很大的决定权。此时，有门路、有关系的社区，就能获得更多的专项资金。而且，项目经费虽要求专款专用，但项目经费大多可以结余。社区为了保运转，向上面争取项目，通过做项目挣钱保运转。只要社区确实按照要求完成了项目工程，通过了验收，那么结余的项目经费可以归社区自主支配。社区则利用项目剩余资金来维系日常运转。

总之，预算定支、超支不补的制度使得基层社区必须自寻出路。这倒逼基层社区自主扩展财源。化缘的成效直接影响着社区干部的工资福利待遇以及社区日常运转。社区干部的化缘努力程度与其自身利益高度相关，因而能够在一定程度上调动社区干部的积极性。

四、弹性财政与基层化缘行为的生产

化缘是基层政权在面临生存、运转困境下的选择。但财政短缺只是迫使基层政权化缘的动因。化缘何以普遍存在，且化缘为何能够成功，则有着更为深层的体制性、结构性根源。随着国家强化财政资源集中体制，较多的财政资源由上级掌控。上级掌控财政资金，为基层化缘行为提供了资源基础。但是化缘能够成功，则在于财政体制本身的弹性空间。换言之，相对宽松、具有弹性的财政制度为基层化缘行为提供了体制空间。这是化缘之所以普遍且能够成功的体制条件。具体而言，弹性财政表现在如下几个方面：

(一) 财政预算的弹性

长期以来，非精确性、模糊性是我国公共预算的一个突出特征。恰如有研究者指出的那样，我国各级政府公共预算中各类项目支出的年初细化预算到位率不高，而依赖于年中根据执行情况对预算进行调整。许多资金未能细化到具体部门和项目，而是切块预留在财政部门或有预算分配权的部门，需要在年中进行二次分配。地方政府部门的年初部门预算，会特别受上级转移支付的影响，因此年初细化预算到位率更低。^[14]预算制度存有较大弹性。财政预算并不严苛，存在调整空间。上级部门可以根据实际工作进展来调整年初的预算安排。这为基层通过化缘获取资金提供了灵活机动空间。相反，如果上级部门预算严格固定，不允许任何调整，那么基层将丧失化缘的空间。

此外，基层治理事务具有很强的非规则性。如同研究者指出的那样：“与城市中的社会生活相比，农村中社会生活程式化和模式化程度是很低的，实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则。在许多情况下，即使存在这样的程序和规则，有时也不会真正起作用……特别是中国农村社会正处在一个高度转型的时期，农村社会生活所表现出的不确定性就会更加明显，所以根本无法用某种套路式的认知方法去框限它”。^{[15]（P188）}其实，不仅农村社会呈现出鲜明的非程式化特征，而且中国城市基层社会也同样具有较强的非规则性特点。有研究者认为，“在成熟的、高度现代化的城市社会中，我们可以观察到高水平的规则化、制度化，但中国城市基层社会尚不成熟，再加上传统文化因素的浸润，城市基层社会仍然呈现出较强的非规则性”。^[16]由于城乡基层社会治理事务的非规则性，使得基层治理支出也具有很强的非预期性、非规则性。面对各种非预期的、非规则性的经费支出，国家无法运用严格的财政预算来满足，只能依靠临时的化缘来解决，而这就要求财政预算制度具有一定弹性。

(二) 财政支出的弹性

近十余年来，国家财政实力大增，大量的财政资金通过条条部门渠道转移支付到基层。因此，条条部门掌握了丰裕的财政资源。在项目治国的大背景下，许多财政经费都以专项资金或者“准专项资金”的名义下拨。同时，不少单位每年都有一定的财政盈余。对于各级政府部门而言，如何花钱、何时花钱，具有较大的弹性空间。有研究者指出：“地方政府存在着不受财政部门和人大立法机构控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响的财政支出行为。”^[7]这些“软财政支出”的弹性空间为基层化缘行为创造了条件。当前，大量的财政资源掌握在财政局、发改委、农业农村局等条条部门手中。如何支出、分配这些财政资金，条条部门负责人具有很大的话语权和操作空间。因此，上级条条部门是基层社区化缘的主要对象。

据了解，每年下半年是化缘的高峰期。因为财政预算资金必须在年内用完，否则就要回收。而上级会根据单位部门的预算支出情况安排下一年度的预算金额。如果本年度的财政预算资金未能花完，那么下一年度将会削减经费预算。因此，各单位部门年底要将资金安排下去。部门负责人承受着“花钱”的压力。年底“突击花钱”是各单位部门普遍存在的现象。在“突击花钱”的压力下，上级部门往往视与各社区关系的好坏来确定资金分配流向和额度。与上级部门维持良好关系的社区，往往能获得更多的化缘资金。到了下半年，各个社区书记开始行动，到各个单位部门化缘。X社区的唐书记说：“到10月份我就不上班了，到各个单位去化缘。你这个辖区单位、局长，肯定要给钱。”（访谈笔记，20190519TWH）由于地方政府主要领导和各个单位部门主要负责人主导着财政资金的分配，因此，地方主要领导和各单位部门负责人是社区干部去化缘时的主要公关对象。

可见，财政支出的弹性不仅为基层化缘行为创造了空间，而且塑造了基层化缘行为的时令性特征。

(三) 财政责任的弹性

在中国财政体制中，财政责任追究制度也有一定的灵活空间。这使得化缘运作过程中的某些难以避免的违规行为能够得到体制容忍。化缘经费虽然属于“活钱”，具有灵活性，但它毕竟来源于政府财政预算资金，因此，它必须经受审计部门的审计。对于上级部门而言，为基层提供化缘资金存在风险。因为将预算资金转为给基层的补助经费，难免存在一些违规操作。甚至有些部门可能存在接受下级请客送礼的情况。如果审计部门进行追究，那么上级部门有关负责人必须担责。

对于基层社区干部而言，他们去化缘时也免不了采用请客送礼等方式来建立和维系跟上级部门的关系。严格意义上，这些属于违规行为。如果要追究，那么社区干部也难辞其咎。

但是，在具有弹性的财政责任制度下，有关部门往往对某些违规行为采取默认态度。只要账面上的工作经费不出现大的问题，有关负责人没有将资金放入私人囊中，或者没有引起恶劣影响，那么上级一般不会追责。如果上级部门管控过严，基层就丧失了灵活操作的空间。在缺乏财政资源保障的情况下，基层干部将失去干事创业的动力。因此，上级对于基层的财政违规行为，往往会保留一定的弹性。这种弹性的财政责任制度，为基层社区化缘行为提供了空间。

概言之，弹性财政为基层化缘行为提供了体制空间。上级政府对基层社区的化缘资金使用采取模糊策略。这赋予基层社区一定的灵活性。社区由此获得生存空间。同时，基层社会事务的非规则性，也使基层财政预算和支出难以标准化，而必须保持一定的变通操作空间。财政体制的弹性与基层社会的非规则性、复杂性相契合，使基层治理体制保持了灵活性。

五、弹性财政的变迁：财政约束硬化下的化缘瓶颈

斯科特指出，“清晰性是国家机器的中心问题”，“现代国家机器的基本特征就是简单化”。^{[17]（“导言”，PP.2-3）}国家通过规划重大社会工程项目使整个社会越来越清晰、简单，从而有利于国家控制。现代财政国家建设，就是要使原先模糊的、富有弹性的财政行为变得更为清晰，更加可控。现代预算制度的基本特征之一就是“全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的”。^[18]

自20世纪90年代末始，中国全面启动了公共预算制度改革，努力建立“预算国家”。公共预算改革的步伐在十八大以后进一步推进。党的十八届三中全会要求“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”。党的十九届四中全会进一步强调：“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。”国家预算改革取得了明显成效。相关研究表明，预算改革使得地方政府违规使用预算内资金的比例大幅度下降。^[19]可见，预算改革大大规范了政府的财政收支行为。但近年来的财政制度硬约束强化，渐渐压缩了基层化缘的空间。显见的是，在地方和基层治理中，过程管理越来越强化，^[20]财政制度日益规范，基层干部通过变通、“打擦边球”等方式来谋求自主发展空间的难度越来越大。

(一) 上级部门的变通空间缩小

如前已述，上级部门为基层提供化缘资金，往往需要变通甚至违规操作。在弹性财政责任的环境下，上级可能对某些变通或违规操作方式采取默认态度。而近年来国家强化了对财政收入、支出和使用过程的管理，使地方和基层原先较为模糊的财政体制空间变得更为清晰。国家还加大了对地方和基层责任追究的强度，使政府部门操作化缘资金的空间被压缩。这表现为：

1.财政制度建设日益健全。政府部门的财务工作都必须遵循越来越严格的操作流程。一旦违反制度、程序，那么很容易被财务、审计部门发现，使财务工作搁浅。

2.财政监控技术日益发达。近年来，借助各种先进的互联网、人工智能技术，财政体制的信息化程度大大提高。政府财政监控越来越严密。财政活动越来越信息化、电子化。诸多财政工作、财务行为都会留下电子痕迹，被纳入严密的监控体系之中。政府官员变通、违规操作的空间越来越小。

3.问责风险不断加大。一些部门负责人为了避责，也不敢擅自变通或违规为基层提供化缘资金。否则，一旦上级追究，有关部门负责人难辞其咎。干部还面临被终生追责的风险。即使有关负责人暂时未被发现和追责，但难保有朝一日被牵扯出来，同样难免被追责。

可见，财政体制中的技术治理色彩越来越浓厚。技术治理要求政府财政行为从暗箱操作转变为透明公开，从模糊不清转变为清晰可见，从复杂难懂转变为简单明了。国家试图通过技术治理手段来提高财政制度的理性化水平，强化对地方和基层财政行为的监控。但技术的逆多元化、破坏规则却不能自动建立新规则的特点，可能进一步解构国家治理的多样性、公共性和回应性。^[21]日益严密的制度、愈加先进的技术和日渐沉重的责任，使地方和基层政府的财政行为更加透明、清晰、可控，也束缚了地方和基层灵活变通的空间。

(二) 基层干部化缘的空间缩小

上级部门变通操作财政资金的空间变小，也意味着基层干部化缘空间的压缩。此外，国家还进一步强化了对基层干部行为的约束，使基层干部化缘的手段、途径减少。

1.基层干部化缘途径的减少。近年来，随着财经制度规范化，上级对基层的财务审计日益严格。同时，上级严禁村庄、社区支出招待费用。这大大压缩了社区干部化缘的空间。基层干部难以再通过请客送礼等方式来化缘。有社区干部讲到：“现在（化缘）难度大了，（跟上面的）感情不好了，因为社区是招待零开支，不好化缘了。”（访谈笔记，20190525SAG）对于基层干部而言，化缘必须通过请客吃饭等方式来增进与上级部门尤其是主要负责人的情感关系。但由于财务制度越来越规范，社区很难再通过违规或灰色手段来维系与上级部门的情感关系。私人情感关系具有特殊性，而工作关系属于普遍化、制度化的关系。基层干部不可能仅靠工作关系去上级部门化缘，而必须依靠私人情感关系。在私人情感关系越来越难以维系的情况下，基层干部化缘的空间越来越小。

此外，基层干部化缘行为面临的风险加大。基层化缘行为存在风险。由于化缘需要社区与上级部门建立和维持私人情感关系，其中难免存在动用公款请客送礼的现象。尤其是在以前财务制度不规范的情况下，社区财务的灵活操作空间较大。有些社区为了激励干部化缘的积极性，设置了奖励措施。这些措施缺乏正式制度的支持。社区干部在化缘争取资金的同时，也可能为未来埋下风险。如果上级纪检部门进行追究，那么社区干部难辞其咎。在严格的财政管理制度之下，基层化缘行为遭到惩处的风险越来越大。

同时，在财务制度规范化的背景下，社区干部化缘面临的难度越来越大。社区干部也深知化缘会给上级部门有关负责人带来风险，这让他们进退两难。J社区石某书记曾抱怨说：“经常去化缘自己也感觉不好意思了，没脸。”（访谈笔记，20190526SYJ）一方面，基层政权需要解决“保运转”的问题；另一方面，基层干部化缘的空间又不断缩小。这使基层干部尤其是主要负责人承受了巨大的压力。

2.社区激励干部化缘的手段减少。随着国家财政制度的规范化和反腐败力度的加大，社区对干部化缘行为的各种奖励措施取消。社区难以再为干部化缘行为提供强激励。在缺少激励的前提下，基层干部化缘的动力随之减弱。化缘有风险，且化缘的收益又是共享。权衡风险与收益之后，基层干部便缺乏动力去化缘。在许多社区，化缘的责任主要由社区书记承担。这让社区书记承受着巨大压力。社区书记既要全面统筹谋划社区各项工作，又要考虑社区生存运转问题。部分社区书记甚至产生职业倦怠，滋生辞职意向。

化缘空间的缩小使得基层社区的生存越来越艰难。这将倒逼政府实施社区经费供给制度改革。调研中，不少社区干部都希望政府能够将他们的工资、福利待遇和日常办公经费支出纳入财政预算，要求上级为基层提供较为充足的运转经费。如此，可以降低基层社区干部化缘的压力。总之，近年来国家从财政预算、财政支出和财政责任等方面强化了财政约束。国家推动的财政、行政规范化建设，使得财政体制越来越缺乏弹性。这将不断压缩基层非正式经费的存在空间。

同时，它也将使得基层的非正式生存空间日益缩小。若上级不为基层政权提供稳定的财政资金支持，那么基层政权的“谋生式行政”将难以维系。

六、结语

本文从弹性财政体制的角度对我国基层治理乃至各层级政府治理中广泛存在且反复出现的化缘行为进行了分析。这一分析思路突破了以往仅从编外人员扩张、财政资源短缺等角度对化缘、“找钱”行为的理解。本文指出，基层化缘行为内嵌于中国的弹性财政体制之中，有着深厚的体制性、结构性根源。

伴随国家制度建设的推进，基层政府自上而下攫取资源的行为受到越来越大的限制。一方面，法律、制度建设日益健全，堵塞了基层政府向下攫取资源的途径；另一方面，民众的权利意识不断增强，愈加敢于反抗来自基层政府的攫取行为。在自上而下攫取资源难度越来越大的情况下，面临财政生存窘境的基层政府只能更多地向上级部门或者辖区企事业单位化缘。这种化缘行为跟通过权力强制摊派、攫取资源的行为方式大为不同。

化缘、“找钱”、“跑项目”等财政行为，共同构成了当前中国财政体制中的非正式经费体系。在迈向预算国家的道路上，非正式财政与正式财政体制一道，形塑出我国的“双轨财政”格局。中国的弹性财政体制为基层化缘的生产和反复出现提供了体制空间。弹性财政体制适应了基层治理的非规则性，维系了基层治理的灵活性。这使得中国基层治理体制呈现出鲜明的“适应性治理”^[22]特征。

当然，化缘也容易产生一些负面效应。首先，化缘行为成为滋生腐败的温床。化缘行为属于非正式财政行为，操作空间大，容易滋生腐败。腐败表现为：一是化缘过程中的腐败，比如请客送礼等；二是化缘资金使用的腐败，比如违规发放福利、资金挪用等。上级一般坚持“不诉不查”的原则，尽量保护基层干部。但这带来的结果是，基层腐败难以遏止。其次，化缘带来的基层财政非均衡性。由于不同基层政权的地理位置、关系资源等存在差异，他们能够获得的化缘资金数量有很大不同。这导致基层化缘的非均衡性。有的基层政权可能财政资源丰裕甚至过剩，而有的基层政权则捉襟见肘、入不敷出。

更为重要的是，普遍的化缘行为进一步强化了基层政权的依附性。化缘、“找钱”成了基层的重要工作甚至是中心工作。基层既缺乏本级财政能力，又没有自主财政权。基层通过化缘、承包项目来获得经费，强化了对上级的依附性，弱化了自主性。不少基层政权为了获得协调费或奖励，无论上级发包的项目是否符合本地实际都一概承接。这不仅不利于地方经济社会长远发展，而且容易影响基层政权的本职工作。在学理上，弹性财政的概念框架为我们理解基层化缘行为提供了新的分析视角，有利于进一步深入厘清基层化缘行为与基层治理和国家治理之间的关联机制，为基于中国现实经验的财政政治学开启新的研究空间。财政问题不仅是一个经济学问题，更是一个政治学的问题。受学科理论范式的影响，传统的财政学研究多聚焦于研究政府，追求财政资源的配置效率。^[23]而实际上，财政与国家治理、国家建设紧密相关。推进和拓展财政问题研究，不仅要关注财政资源配置的效率、效果，而且要关注财政的政治过程，探寻财政与政治之间的关联。“中国政治学界较为缺乏财政学的视角、知识和工具，难以深入理解政府治理行为，财政学应是政治学的一个主要研究对象和领域”^[24]。目前，学界为数不多的财政政治学研究多关注“预算国家”构建、财政体制转型和现代财政制度建设等宏观问题，而较为缺乏从中观、微观角度来分析财政问题。本文对基层财政化缘行为的分析，以及建构的弹性财政体制解释框架，为学界从微观视角理解我国财政体制打开了一扇窗口。在实践层面，弹性财政体制有利于应对基层事务的非规则性，维系基层治理的灵活性。同时，弹性财政也构成了我们理解中国国家治理体制弹性的新视角。弹性财政体制的存在，彰显了中国国家治理的适应性特征。多年来，中国国家治理体制的适应性问题引起了海内外学者的高度关注。不过，已有研究多从中央与地方关系、政策试点试验、政治体制变迁等角度来分析中国的“适应性治理”问题。^[25]本文则为这一问题提供了一种财政政治学的分析视角。财政在国家治理中具有基础性地位。在一定程度上，财政体制的弹性，构成了国家治理体制适应性的前提。若财政体制缺乏弹性，则国家治理体制的适应性亦无从谈起。

当前，我国正致力于推进国家治理体系与治理能力现代化，提升财政体制的理性化水平，强化财政制度的硬约束，弹性财政的空间逐渐缩小。刚性的财政体制不仅意味着基层化缘遭遇越来越大的瓶颈，而且与基层治理的灵活性需求之间存有难以调和的矛盾。“地方财政实践中普遍缺少自由裁量权或者机动处置权，因而后续政策执行的自主性较为缺乏”^[24]。在基层社会仍然存在大量不确定性、非规则性的条件下，如果消除基层政权灵活应对的空间，且又不为其提供可支配的、制度化的“活钱”，那么基层治理可能陷入更深的困境。如同斯科特所说的那样：“被设计或规划出来的社会秩序一定是简单的图解，他们经常会忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征……任何生产过程都依赖于许多非正式的和随机的活动，而这些活动不可能被正式设计在规划中。”^{[17]（“导引”，P6）}国家财政制度改革在试图使基层财政行为更加规范、更为清晰的同时，也应该关照到基层治理的非正式、非规则面向。

展望未来，一方面，应该保持财政体制具有一定的弹性；另一方面，应该加大一般性财政转移支付的力度，为基层提供更多的制度化“活钱”。从长远来看，需要进一步理顺中央和地方、基层之间的财政关系，使各级政府在财权、事权和责任方面达到更高的匹配度。

虽然本文主要以基层社区化缘行为作为研究对象，但化缘行为不仅存在于基层，而是广泛存在于地方各层级政府治理之中。尽管化缘的对象、方式存在差异，但化缘行为产生的内在逻辑和机制却具有诸多共性。因此，本文的分析有助于我们进一步理解作为理想类型意义上的财政“化缘”行为。当然，本文的探索仅仅是一个开端。

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注释：

（1）严格说来，基层社区是居民自治组织，不属于一级政权，但是学界之前也有将村两委视为基层政权的先例。本文采用广义上的“基层政权”含义，它涵盖村两委和社区居民委员会组织。参见张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2006年版。②虽然社区、行政村没有一级财政，但是社区的化缘行为是内生于我国财政体制中的，社区、行政村的化缘行为跟我国财政体制之间关系非常紧密。因此，化缘行为不仅存在于基层，而且是广泛呈现于地方各层级政府治理之中，这就决定了本文从财政体制角度讨论、解释基层化缘行为是可行的。