德国乡村的功能重构与内生型发展

作者：钱玲燕 干靓 张立 蒋薇  责任编辑：赵子星  信息来源：《国际城市规划》2020年第5期  发布时间：2021-01-15  浏览次数： 4940次

【摘　要】德国乡村经历了长时间的功能重构，通过落实内生型发展理念，提升乡村空间质量，改善居民生活品质，减少土地消耗，从而确保乡村发展的可持续性。本文梳理了21世纪以来德国乡村多元功能的重构特征，分析内生型发展政策的产生背景、法律框架、调控工具和促进项目。最后，基于德国内生型发展的经验总结，为我国当下的乡村振兴和乡村规划工作提供启示。

【关键词】乡村地区；功能重构；内生型发展；德国；调控工具；公众参与

2019年底我国城镇化已经达到60%，比1980年提高了40个百分点；或者说，我国农村人口占比从80%下降到40%，减少了一半。伴随着乡村人口的减少，乡村地域的经济社会结构和空间结构亦发生了明显的变化。青壮年劳动力的外流导致乡村的老龄化和空心化，大量宅基地闲置浪费。与此同时，乡村的农业生产功能进一步弱化，基层的服务功能也在衰退。乡村功能处于重构进程中^[1]。在乡村振兴和乡村功能重构的关键时期，科学认知乡村常住人口持续减少和人居空间结构性失衡的现实，盘活和激发乡村内部的存量资源，对于促进乡村更新、实现乡村功能的转型及其可持续发展具有重要意义。

德国的乡村在土地整理、村庄更新、自然保护、城乡融合以及社区营造等方面积累了丰富的经验，长期以来被其他国家广泛学习和借鉴。二战后，德国的乡村发展经历了半个多世纪的演化历程，产业结构的变化和耕作模式的变革使乡村的功能从二战后以粮食生产为主逐步发展为满足生态、文化、休闲旅游等多元需求。21世纪初以来，德国乡村地区的产业结构性调整引发了乡村功能的重构，同时叠加人口的结构性变化，出现了乡村整体萎缩、活力欠佳的问题。在全面完成硬件基础设施建设的背景下，德国乡村当前的更新重点是着力于提升空间品质的内生型发展（Innenentwicklung），并在城乡职能重构过程中寻求新的功能定位和角色。由此引发的新一轮德国乡村复兴，被视为促进城乡生活条件等值化的重要任务之一，涉及乡村生活和生产的方方面面，也与可持续更新目标紧密相连，为乡村在城乡关系中发挥作用注入新的活力。

本文尝试梳理21世纪初以来德国乡村多元功能的重构历程和特征，分析由此带来的村镇中心萎缩、房屋空置以及公共服务供给问题。在此基础上，阐释德国乡村内生型发展政策的产生背景、法律框架、调控工具和促进项目；最后总结德国乡村内生型发展的经验，并提出对我国乡村振兴和乡村规划工作的借鉴启示。

1 21世纪初以来德国乡村地区的功能重构

乡村是德国重要的人居空间，根据德国联邦建筑、城市和空间规划研究院（BBSR:Bundesinstitur für Bau-,Stadt-und Raumforschung）2019年发布的空间观察报告，乡村地区（Ländlicher Raum，即乡村型空间^①）约占德国国土面积的70%，容纳了全国约30%的人口（图1）。进入21世纪以来，产业的结构性调整带来了农业生产模式和农民从业模式的转型，引发了德国乡村多元功能的重构。

1.1现代农业生产模式的转型

联邦统计局2018年数据显示，德国农业用地1664.51万hm²，约占国土总面积的一半，其中耕地面积1173.09万hm^2[4]。1950年代，农耕技术飞速发展使得种植业和养殖业的劳动力消耗大幅减少。另一方面，现代化也使农业逐步发展为资本密集型产业。农业的功能内涵随之发生转变，从传统的农产品生产拓展至能源生产和文化景观保护。

现代农业的首要基本功能是农产品生产。在全球化分工以及消费者食品需求多样化趋势下，德国人的日常食品来源十分多样。德国既是全世界第三大农产品进口国（如蛋28%、葡萄酒43%），也是第三大出口国（如土豆47%、谷物10%），1/3的农产品出口至其他国家^[5]。

图1 德国的城市型空间与乡村型空间（2017）

资料来源：参考文献^[3]

现代农业的第二项功能是能源的生产。现今，德国的许多农民以不同的形式获取能源，开拓新的收入来源，如安装风车、太阳能设备，或通过种植油菜、玉米等能源植物获取生物质能，所产生的能源可近距离供应村庄所需的暖气等。

此外，文化景观保护也是现代农业的重要组成部分。文化景观是指“附加在自然景观之上的各种人类活动形态”^[6]。数世纪的农耕劳作创造了今日德国乡村地区典型的农田、草地与森林交错的景观。这些独特的历史文化景观成为开辟新经济模式的基础，所获收益还能为传统食品和遗产保护提供资金支持。

1.2农民从业模式的转型

在过去近30年中，德国农林渔业就业人口呈持续下降的态势。1990年德国尚有106万农林渔业就业人口，2019年则降至58.8万，在国内总就业人数中的占比仅为1.3%^[7]。德国农业主要实行自主经营模式，农民与其家庭成员共同经营农庄的模式占到91%，其经营着全德66%的农业用地^[8]。20世纪下半叶，德国乡村地区的结构转型使得主要经营农业的农庄持续大幅减少，至2016年约52%的农庄以副业形式经营^[9]，也就是说，此类经营者的收入至少有一半来自非农产业。而现今作为主业经营的农庄除了农作物种植和养殖业外，也开辟了诸多额外的收入渠道，如农产品直销、乡村旅游、农家乐、木材加工、可再生能源生产等。

除农庄外，其余9%的农业类经营机构主要包括两合公司、合作社、有限责任公司、股份公司等，这些也是农民的重要从业领域。此类企业经营着德国约1/3的农业用地，其产值在农业总产值中占比达31%^[8]13。1990年代初期，全德共有约66.7万家农庄和农业企业，平均规模为17.7hm^2[5]7，而2018年统计数据显示，农庄和农业企业数量已减少至26.67万，但平均规模则增至62.41hm^2[10]。

农民的收入具有不稳定性。从2012—2017年的平均水平来看，主业为农业的农庄年收入约为5.35万欧元，劳动者人均年收入约为3.2万欧元^[5]8，其中还要扣除日常生活开支、养老保险或偿还债务等。同期全德从业人员人均年收入为3.94万欧元^[11]，即主要经营农庄的农民收入低于全国平均水平。小农庄以及农业作为副业的农庄从农业中获得的收入较少，平均每年仅为1.51万欧元^[5]8。农民收入中的很大部分来自欧盟、联邦及州政府的农业补助，主业为农业的农庄平均每年获得补助约3.38万欧元^[5]8。

1.3转型后乡村的多元功能

转型后的德国乡村主要具有生活居住、就近就业、休闲旅游三方面的功能。首先，随着产业结构的变化和农林业耕作模式的变革，现今德国乡村居民中真正从事农业生产的比重日益减少。2015年数据显示，乡村地区一、二、三产的从业比例分别为2.6%、30%和67.3%^[12]。尤其在大城市周围的乡村地区，依托优越的区位和交通出行条件，大部分居民是以乡村为居住地而在周边城镇工作的“候鸟族”。

其次，在有一定条件的地区，乡镇政府大力发展特色生产项目和产业园区，鼓励多元化的经营模式，留住本地人才，试图使村镇成为城乡关系中职住平衡的聚居点。此类乡村地区拥有服务业、制造业与农业三产融合的产业体系。乡村地区主要产业类型包括机械制造、食品以及材料生产、精密仪器制造、新能源生产等。中小型制造类企业在乡村的集聚度明显高于人口稠密区域。在诸如巴登—符腾堡州等南部地区，乡村地区的创新力非常强劲，其中不乏全球知名的隐形冠军企业（hidden champions）^②，它们为当地创造了大量的就业岗位（图2）。

此外，对于仍有土地的乡村居民而言，集约化的农业生产方式解放了劳动力，农业生产成为周末的休闲方式，其所获通常也不是家庭主要收入来源。乡村休闲旅游也是现今德国旅游市场上的发展热点之一。徒步道、自行车道、体验农庄、民宿等硬件设施以及合理的产品设计和有效的营销策略是乡村旅游成功的关键（图3）。

2 功能重构背景下德国乡村面临的问题

乡村功能的重构使得乡村就业模式发生改变，低出生率、老龄化及部分地区人口的流失又进一步影响了乡村的发展，由此带来本地商品和服务供给的减少，以及基础教育、文化和体育设施的减少，随之引发失业率持续增长、区域发展丧失活力等连锁反应。乡村功能的转型和人口结构的变化在德国不同的乡村地区也呈现出多样性，主要体现在以下三个方面。

图2 德国隐形冠军企业的分布（2018）

资料来源：参考文献^[13]

2.1村镇中心的萎缩

村镇中心拥有教堂、学校、商店、农庄、住宅等诸多历史建筑，通常分布在村庄广场周边，塑造了村镇的形态特征，也是居民地方认同感的来源。这原本是村内主要的公共社交空间，也是村镇集体生活的核心区域。但是，随着乡村功能的转变，村镇中心逐渐失去原有的意义。

乡村产业结构转型后，诸多原先以农业经营为主的村庄逐渐回归生活居住功能。1960年代以来，乡村地区的建设项目主要集中在村庄边缘地带的新建区域，公共及私营基础设施也不断向外拓展。居住用地的开辟通常以供给为导向，满足居民的住房需求。该发展模式致使居民点和交通用地在数十年间大幅增长。

外围区域的增长与村镇中心的萎缩形成鲜明对比。向外部发展的模式使得村镇中心逐渐出现空心化现象。在部分乡村地区，留在村镇中心的多为年长且较弱势的社会群体。村庄内传统生活区域逐渐衰落，居民认同感式微。

2.2房屋空置

随着农业结构的转型以及经济和人口结构的变迁，诸多村镇中心的公共建筑呈荒废状态，许多房屋无法得到充分使用。东德某些经济欠发达的偏远乡村地区的空置率甚至高达10%^[14]。除部分经现代化翻新的住房外，许多建筑空置，特别是早先用于农业经营的建筑物和构筑物。村镇中心的衰落态势给整个地区的形象带来了明显的负面影响。

2.3乡村公共服务的就近供给不足

随着人口数量的减少和居民私家车的不断增长，在规模较小的村庄，公共和私营的基础设施通常无法得到充分利用。按照原本城乡规划设置的基础设施承载量，往往不能满负荷运转；也有一些地区的人口分布很分散，不能有效地支撑集中基础设施供给；又由于经济预算等因素，一些地区的基础设施被迫停运；再加上部分工商业领域的结构变化或后继无人问题，村镇中心内原本用于提高基本生活供应服务以及开展公共活动的重要机构（如零售商店和电影院等）最终关闭并撤出。这在很大程度上影响了乡村居民的日常公共服务供给，村庄由此失去了原有的特征和生活品质。如何保留基础生活供应设施，成为诸多村庄发展过程中面临的挑战。因为有小孩的家庭往往会选择拥有充足教育设施或交通可达性较高的村庄作为居住地，而对于老年人来说，村庄内需要有医疗和护理服务的供给。

3 德国乡村内生型发展的政策起源和法律框架

为应对乡村功能转型和人口结构变化下的问题，德国乡村更新的重点逐渐调整为提升空间品质的内生型发展。内生型发展是指“改善内部存量的质量，同时限制居民点向外部边缘地带扩展”^[15]。在此过程中，核心目标兼顾量和质两个层面，旨在通过激发城镇内部区域和其他建成区域的使用潜力，促进城镇在建设、功能和社会方面的发展。在量的层面，主要在于减少对新的建设用地的需求；而在质的层面，致力于稳定并改善城镇建设和发展^[16]。在德国专业界的讨论中，内生型发展通常被视为空间结构发展的指导思想，也是集中式发展措施以及人口结构变迁背景下的应对方案^[17]。

3.1内生型发展的政策起源

在内生型发展的目标明确之前，德国的城镇建设以开辟外部区域为主。经济和人口数量的增加使得居住区域不断扩大，这在1970年代的大规模建设项目中尤为显著。当时外部区域存在大量新的建设用地，诸多中产阶级在郊外建起独立式住宅。这种发展模式导致公共服务供给和通勤距离的显著增加^[18]。

有鉴于此，自1980年代起内生型发展成为德国空间规划的基本原则，并由此优先于外延型发展（Außenentwicklung）。2002年4月，新的联邦政策目标将内生型发展作为“德国的未来前景”（Perspektive Deutschland），目的在于防止住宅区的增长导致城镇重新开辟新的建设用地[16]。在乡村发展领域，鉴于德国乡村功能和社会结构的不断变化带来了高度多元化的乡村居住人口和相应的新的空间需求^[2]，在完成基础设施建设的前提下，乡村也将重点逐渐转向提升空间品质的内生型发展。

图3 德国乡村的多元功能

注：上左：巴登—符腾堡州Steinmauern镇进行“周末农业”休闲的村民；上中：巴登—符腾堡州Sternenfels镇的产业园区；上右：巴登—符腾堡州Michelbach村的小型企业；下左：巴伐利亚州Randersacker村中的建筑事务所；下中：巴登—符腾堡州Oberried村的机械化农具；下右：巴登—符腾堡州Oberried村的民宿。资料来源：作者拍摄

3.2内生型发展的法律框架

内生型发展无论在联邦还是各联邦州层面均具有相应的法律框架。相关法律对基于现有存量的城镇发展有着明确的要求和目标。《建设法典》（Bau GB，2004）第§1a（2）条对土地保护作出明确规定：“应节约土地；在此过程中，为减少对建设用地的额外需求，应通过重新利用现有用地、提高建筑密度以及其他内生型发展措施促进城镇发展”。此外，《空间秩序法》（ROG，2004）第§2（2）条中也明确规定：“应优先利用已荒废的居民点用地”。

除联邦层面的法律外，各联邦州亦有相应的法律规定。如巴伐利亚州《规划法》（Bay Lp lG）第2条第12款规定：“应避免城镇的扩张”。第2条第13款对此进行了补充：“土地是不可增长的。因此，在居民点发展和基础设施建设中应合理利用土地，并探寻减少土地使用的路径”。此外，巴伐利亚州乡村发展计划（Landesentwicklungs programm Bayern）将村庄更新与基于现有存量的居民点发展联系起来，其中的关键之处是通过提供专业咨询服务、投入村庄更新资金，保留并发展村镇中心。

4 德国乡村内生型发展的调控工具

存量开发（即内生型发展）很大程度上受到多种因素的影响。与新开发相比，内生型发展通常涉及的空间范围较小、工作耗费较多。因此，有效的乡村内生型发展需要明晰的思路和科学合理的方案。对此，德国的村庄改造行动方案通常包括战略层面和实施层面两部分内容（图4）^[19]，并且配合多种调控工具。在战略层面，其调控工具主要是村庄发展构想（Dorfentwicklungskonzept）；在实施层面，其调控工具主要包括规划、用地管理、建造设计及保护。此外，组织形式方面的调控工具主要是参与式规划，以及建构跨村镇的合作网络。

4.1村庄发展构想

首先，在战略层面需要对村庄的发展潜力进行分析评估，在此基础上制定发展构想。村庄发展构想应符合欧盟“乡村地区发展行动联合”（LEADER）^③或德国“整合性乡村发展”（ILE：Integrierte Ländliche Entwicklung）^④的政策框架，并与区域发展相协调。具体任务包括：现状调研与分析，中期发展趋势评估（社会结构、人口结构、建筑物使用情况、土地和建筑物潜在发展力、结构性释放潜力等角度），居住和就业需求调研，以及村镇中心功能集聚的可能性评估。

由于德国村庄发展构想的制定并非法律规定，地方政府可通过城镇议会决议自主赋予约束力，将构想的内容纳入土地利用规划及相应的建造规划。因为在实施单项规划措施及建设性措施（如土地分配、建筑拆除等）或保障村镇中心功能（如农业经营）时，有可能需要建造规划或其他章程。

4.2建设指导规划（Bauleitplan）

建设指导规划属于地方城镇级规划，其职责在于对土地建设及其他方面的利用进行准备和引导。通常，若闲置地面积较大、空置建筑较多，则需有相应的规划来调控区域建设或使其作为公共空间保留下来。在此过程中，应把握公共利益（如地方风貌）与私人利益（如产权所有人的使用计划）之间的平衡（§1Abs.7BauGB），尤其应兼顾内生型发展相对于外延型发展的优先性。

建设指导规划分为土地利用规划（Flächenutzungsplan）和建造规划（Bebauungsplan）。土地利用规划展示整个城镇区域土地使用的基本情况，尤其是反映已建设用地和未建设用地情况，因此是内生型发展的核心调控工具，并为建造规划的制定奠定基础（§5BauGB）。建造规划对城镇区域内土地的使用作出具有法律约束力的规定。针对内生型发展的建造规划旨在对村镇中心的潜在建设用地进行开发利用，由此可快捷有效地实现建筑物的使用、土地的重新利用、建筑密度增加等目标及其他内生型发展措施。此类规划可在土地利用规划修订前制定，从而确保城镇能够及时对相应的需求作出反应。

图4 德国村庄改造整合性行动方案

资料来源：参考文献^[19]

4.3用地管理

乡村内生型发展是综合性行动领域。村镇中心的特征通常表现为：复杂的功能结构和产权结构，不合理的用地布局，土地使用不充分，土地产权所有人缺乏出售意愿，不合理的建设项目和使用途径，以及产权所有人、使用者、居民的不同利益。实施相应措施需要开展用地管理，因为仅依靠以供给为导向的建设指导规划及其他工具很难解决此类问题。具体来讲，针对内生型发展的可持续用地管理主要包含五个方面的任务：（1）填补建筑间空隙；（2）激活建设用地的潜力；（3）重新利用闲置地；（4）增加村镇中心的建筑密度；（5）改变建筑物的使用功能。在实施过程中，通常需要下述工具。

（1）潜在建设用地及空置建筑物盘查。对建设用地潜力以及空置建筑物进行全面调研并做好统计，是实施战略性内生型发展不可或缺的基础，同时也有利于土地政策工具有针对性地投入使用^[20]。关键的信息包括土地和建筑物的价值和现状、产权所有人的出售意愿。

（2）土地整理。土地整理是乡村发展的综合性工具，亦可运用于村庄的内生型发展。若涉及村庄内部的建成区，则需要土地产权所有人的同意。在促进村庄内生型发展过程中，典型的土地整理措施是农庄的重整与合并、调整水利系统等^[21]。此外，亦可搬迁部分经营业务（如畜牧业），为村镇中心创造具有吸引力的用地，提升其整体竞争力。

（3）建设协议（Städtebauliche Verträge）。对于乡村的内生型发展，村镇可将开发事项通过协议全部或部分地转给产权所有人联合会或开发商等第三方，以缓解地方政府的压力。协议内容主要包括土地分配、费用承担、建造义务以及开发（§1，§124BauGB）。若村镇中心的开发仅针对规模较小的建成区或仅涉及诸如修建私人道路等事宜，则签订此类协议明显有助于乡村的内生型发展。

（4）优先购买权。原则上，根据《建设法典》（§24 Bau GB）的规定，对于村镇中心处于闲置状态的建设用地，若需要在该地带新建住房，则城镇可行使法定的优先购买权。但是，根据德国《建筑利用条例》（§5 Bau NVO）的规定，乡村地区不得使用优先购买权。若内生型发展涉及规模较大且需要获得包括空置建筑所在的建成区在内的用地，则村镇可根据《德国建设法》（§25 Bau GB）申请行使特殊优先购买权。

（5）建设条例（Städtebauliche Gebote）。虽然建造规划（见4.2节）中明确了诸多规章，但并不意味着直接实施这些规章。因此，为了保证建造规划的实施，还需拟定建设条例。尽管实际上建设条例很少被运用（尤其是在村庄内），但有了它，会更利于与产权所有人就建造规划中的规章（即具体建造措施）进行协商，从而更顺利地找到理想的解决方案。此类条例主要包括《建造与适应条例》（§176 Bau GB）、《现代化与整修条例》（§177 Bau GB）、《拆除与拆封条例》（§179 Bau GB）等。

4.4建造设计

根据联邦州《建造条令》（Bauordnung）中对地方建造的规定，村镇通常可对村镇中心建筑物（如屋顶形式）和土地使用（如绿化建设）的设计以及建筑材料的选取施加影响。由此可避免村镇中心的丑化，保持其吸引力。通常，此类措施涉及领域包括广告设施、电视天线、不合理的建筑物扩建或改建等。

“建造设计章程”（Gestaltungssatzung）具有法定约束力。除此之外，村镇也可以与公众共同制定具有建议性质的设计指导手册。由于相关产权所有人参与了制定过程，并由此提升了对老建筑的价值以及地方建筑文化的敏感性，所以，虽然此类指导手册不具有法定约束力，但通常会带来较为积极的效果。

4.5保护

对于位于历史村镇中心且具有保留价值的建筑物，村镇可通过“保护章程”来确保对其的保护（§172 Abs.1 Nr.1 BauGB）。在此基础上，所有建设性措施（如拆除、改变用途、翻新、改建等）均需得到城镇批准。通常具有保留价值的有：村庄肌理、村庄轮廓、历史村镇中心的结构以及其他建筑元素等。章程可以使得具有重要意义但并不受文物保护的区域得以保留，因此要加强对该工具的运用。

为子孙后代保留有价值的自然遗产是各政策层面的重要任务。根据《建设法典》（§35 Bau GB）的规定，景观规划的调控仅限于村镇的外部区域。因此，要想保留村镇中心的景观，需要由建造规划来保障。

4.6参与式规划

村镇中心的发展需要政策部门和行政机构（理想情况下包括土地所有权人）的倡议以及相关利益者的参与。因此，相应的规划进程也应以所有权人以及居民的利益和需求为导向。基于此，村庄在实施内生型发展时多采用参与式组织形式，旨在促进土地所有权人的参与，提高内生型发展的接受度，深化各项措施贯彻实施的程度^[22]。

此外，实施内生型发展需要居民参与并发挥其创造力。对此，应创造积极的氛围，激发居民参与的热情，并促进人际网络关系的构建和发展。同时，自我评估是构建乡村发展进程的重要条件，应定期对现有目标、措施及成效进行监测，并交换经验。

4.7跨村镇合作和网络构建

在内生型发展中，单个村庄和村镇在村镇中心发展方面的行动空间有限。因此，应通过村镇间或村镇与私有机构间的合作创造协同效应，以缓解公共财政压力，维持基本生活供应，同时加强市场优势。此类区域合作可重点在公共服务供给、建设用地发展、房屋建筑及废弃地的激活、旅游发展以及环境保护等领域开展。一方面可以充分发掘需求潜力，优化资源配置，另一方面能够促进居民点和基础设施的平衡发展，确保乡村地区的生活品质。此外，亦有利于减少恶性竞争。

5 德国内生型发展的主要促进项目

德国诸多联邦州对乡村内生型发展的促进主要在村庄更新与发展项目下进行，其促进框架及资金来源通常由欧盟、联邦、联邦州协调规定。在欧盟层面，促进农村地区发展的欧洲农业基金（Europäische Landwirtschaftsfonds）及其中的“乡村发展基金”（ELER：Entwicklungdesländlichen Raumes）明确了改善生活质量的总体目标，但不规定具体措施内容。在国家层面，德意志联邦共和国国家框架法规（NRR：NationaleRahmenregelungderBundesrepublikDeutschland）在分析乡村地区的经济、结构、生态和社会情况及其发展潜力的基础上，详细阐述村庄更新和发展中潜在的促进对象。联邦州则在因地制宜地制定措施方面具有充足的空间。

在内生型发展方面，欧盟及联邦层面的促进范围涵盖了对投资性措施、土地购置、村庄更新方案的制定等多个领域。比如，黑森州、梅克伦堡—前波莫瑞州、北莱茵—威斯特法伦州、下萨克森州等资助的重点是投资性措施，具体集中在建筑物的翻修以及道路和其他通行空间的改善。此类建设性措施有助于改善居住环境及村庄的外观风貌。村庄更新措施以调控性措施为主，部分也包含应对人口结构变化的适应性措施，如适老型基础设施改造。总体上，村庄更新框架下的内生型发展近年来倾向于建设性措施，而功能重构和社会层面的方案和措施仍需加强。乡村建设、功能重构和社会层面的平衡有利于实现可持续的内生型发展。

在具体项目设计层面，各联邦州也从各自角度给予内生型发展不同的推动力，通过分析当地住户结构、建筑情况、空置问题等，明确村庄现状和未来的发展趋势^[23]，从而有针对性地制定应对策略。如经济较为发达的巴伐利亚州和巴登—符腾堡州在内生型发展和用地管理领域将重点调整为对村庄更新和发展工具的进一步深化，强调通过激活存量用地潜能来强化村镇中心，提升就近服务设施供给的质量，应对气候变化、能源利用等新问题。两州分别推出了“以内生型发展为导向的村镇活力测评”（Vitalitäts-check）^[24]和“通过激活内部空间潜力减少土地开发的示范项目”（Melap）^[25]，作为州域内的乡村内生型发展促进工具。萨尔州和图林根州则将促进重点更多地放在调研房屋建筑空置问题、制定旨在改变建筑使用功能的方案和措施等方面^[26]，也通过挖掘和保护文化景观资源，助力乡村的可持续发展。萨克森州为年轻家庭提供支持，帮助他们实施私人性质的建设措施，以保护乡村建筑，或对此类建筑重新加以利用。

在村庄更新规划方案和措施制定的过程中，各联邦州地方政府普遍引入了公众参与的程序，旨在帮助当地居民和管理机构提高对村庄发展的认识，同时有针对性地为他们提供咨询服务，引导他们关注村镇中心的发展。此外，为居民开辟多种渠道参与方案的制定过程，能有效激发他们的热情，从而提高村庄的社会凝聚力，推动他们为村庄发展出谋划策。这也是实现可持续内生型发展的决定性因素。

6总结与启示

乡村内生型发展的关键在于借助当地资源，整合乡村内部的产业经济、空间环境和社会治理等多种要素，以乡村自身的内源动力实现自我维持和发展。内生型发展可以改善乡村居民的生活品质，减少土地消耗，对乡村的可持续发展具有重要意义。尽管中国与德国的乡村发展阶段和差异很大，乡村发展的相关政策和制度环境也不尽相同，但两国乡村社区都面临着乡村功能重构趋势下的人口流失、经济活力丧失、村庄衰败等问题。这一趋势几乎很难逆转。乡村社区必须因地制宜通过建设性措施、功能重构及社会层面的方案实现内生型发展，实现乡村人居空间的“精明收缩”^[27]。德国的经验给了我们如下启示。

（1）内生型发展需要多层级的乡村政策框架支撑。完备的政策体系是促进乡村内生型发展的支撑保障，德国乡村地区内生型发展政策体系由欧盟、联邦、联邦州、地方等各层级共同协商推动。同时，各层级职责分工明确，欧盟和联邦层面主要明确规划和发展的逻辑与目标，联邦州和地方在因地制宜制定具体方案和措施方面具有较为充足的空间，旨在从地方实际情况出发确定侧重点。

（2）内生型发展是综合性管理任务，需要有相应的调控工具。内生型发展与各类法律框架条件及利益等要素紧密相关。与外延型发展模式相比，内生型发展需要在规划和协调方面投入更多精力。为尽可能降低人力和经济方面的制约，开展内生型发展需要运用调控工具。德国为内生型发展的实施配备了比较全面的调控工具，涉及规划、用地管理、建造设计、保护、参与式规划、构建跨村镇合作网络等领域，各联邦州也针对自身实际问题研发了针对具体实施层面的适用工具。合理选择并运用此类工具是有效推进内生型发展的重要保障。

（3）公众参与是实现可持续内生型发展的重要推动力。内生型发展要求战略性、小规模的方法步骤，只有获得土地产权所有人和居民的支持和参与，并激发“自下而上”的创新，才能有效实现目标。作为针对存量空间的综合规划，相对于增量规划更需要处理复杂的既存利益格局调整问题^[28]。因此，规划以及各项措施实施的进程应对所有利益相关者开放，让他们参与其中，提高他们对乡村发展的责任意识，这样才能确保内生型发展的可持续效应。

伴随着城镇化进程，乡村居民点萎缩是全球趋势。与此同时，乡村的功能亦随着新的城乡关系而发生转变。新时期的乡村功能要从城乡融合视角去认识，呼应功能重构的内生型发展策略是乡村振兴未来的重要路径，尤其是对于经济发达地区和大都市周边地区而言。

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[10]Statistisches Bundesamt.Statistisches Jahrbuch 2019[R].2019.

[11]Statistisches Bundesamt.Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen,Fachserie18 Reihe 1.5[R].2019.

[12]BMEL.Bericht der Bundesregierung zur Entwicklung der landlichen Raume[R].Berlin,2016.

[13]VONNAHME L,GRAFFENBERGER M,GORMAR F,et al.Kaum beachtet,gemeinsam stark:Versteckte Potenziale von Kleinstadten mit Hidden Champions[J].Informationen zur Raumentwicklung,2018(6):3849.

[14]Thuringer Ministerium fur Infrastruktur und Landwirtschaft.2.Wohnungsmarktbericht Thuringen[R].Erfurt,2018.

[15]SCHMIED D,Interkommunale Allianz Oberes Werntal:Gemeinsam von der Auβen-zur Innenentwicklung[M]//Agrarsoziale Gesellschaft e.V.Dorfer auf dem Weg in die Zukunft:Herausforderung Innenentwicklung.Gottingen,2009:18-21.

[16]SIEDENTOP S.Inenentwicklung/Auβenentwicklung[M]//HENCKEL D,KUCZKOWSKI K,LAU P,et al.Planen,Bauen,Umwelt.Ein Handbuch.Wiesbaden,2010:235-240.

[17]KUPPER P,Regionale Reaktionen auf den demographischen Wandel in dunn besiedelten,peripheren Raumen:Ergebnisse einer deutschlandweiten Befragung[J].Raumforschung und Raumordnung,2010,68(3):169-180.

[18]DOSCH F,Bestandsentwicklung jenseits von Zersiedelung:Situationsanalyse der Flacheninanspruchnahme in Deutschland im Vergleich[M]//Ministerium fur Umwelt und Verkehr Baden-Wurttemberg(UVM).Innenentwicklung vor Auβenentwicklung.Strategien,Konzepte,Instrumente.Stuttgart,2003:15-19.

[19]KOTTER T.Von der Dorferneuerung zum Dorfumbau,Neue Herausforderungen fur Planung und Flachenmanagement in den Dorfern[J].fub-Flachenmanagement und Bodenordnung,2008(2):56-63.

[20]KLARLE M,Dorfer beleben-Flachen sparen[M]//Deutsche Landeskulturgesellschaft.Dorfer ohne Menschen!?-zwischen Abriss,Umnutzung und Vitalisierung.Berlin,2010:29-36.

[21]SCHUMANN M,Baulandbereitstellung und Dorfinnenentwicklung in der Flurbereinigung[J].ZFV,2009(5):287-296.

[22]RITZINGER A,Haben unsere Dorfer noch Zukunft?Strategien fur die Dorfentwicklung im 21.Jahrhunder[M]//Deutsche Landeskulturgesellschaft.Dorfer ohne Menschen!?-zwischen Abriss,Umnutzung und Vitalisierung.Berlin,2010:37-52.

[23]KOTTER T.Chancen und Grenzen der Innenentwicklung,zwischen Umnutzung und Ruckbau[J].Forum Wohnen und Stadtentwicklung,2010(1):7-12.

[24] Bayerische Verwaltung fur Landliche Entwicklung.Vitalitats-Check zur Innenentwicklung fur Dorfer und Gemeinden Leitfaden[EB/OL].(2018-09-2 8)[2018-10-05].http://www.stmelf.bayern.de/mam/cms01/landentwicklung/dokumentationen/bilder/2019_04_03_vc_leitfaden.pdf.

[25] Ministerium fur Landlichen Raum und Verbraucherschutz BadenWurttemberg(MLR).Neue Qualitat um Ortskern-Ergebnisse und Erfahrungen aus MELAP PLUS[R].Stuttgart:MLR,November 2015.

[26] Henkel G.Starken und Schwachen unserer Dorfer.Wie konnte ein Fitnessprogramm fur die Zukunft aussehen?[M]//Arbeitskreis Kommunalpolitik der Konrad-Adenauer-Stiftung.Perspektiven fur die Stadt-,Regional-und Raumentwicklung.Sankt Augustin,2010:107-126.

[27] 赵民,游猎,陈晨.论农村人居空间的“精明收缩”导向和规划策略[J].城市规划,2015,39(7):9-18.

[28] 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划,2013(2):35-55. 

注释：

①“乡村型空间”和“城市型空间”(Städtischer Raum)：德国没有城乡空间划分的国家标准,而是每个州有各自的标准。BBSR按照聚居结构将德国的国土空间划分为四类：(1)州直辖大城市(Kreisfreie Großstädte),人口≥10万人的州直辖市(类似于中国的省辖市,即地级市和省直辖县级市)；(2)城市县(Städtische Kreise),县内大中型城市的人口比例最少50%且人口密度≥150人/km²,或县内大中城市之外的人口密度≥150人/km²；(3)人口较密的乡村县(Ländliche Kreise mit Verdichtungsansätzen),县内大中型城市的人口比例最少50%但人口密度<150人/km²,或县内大中型城市中的人口比例不到50%但其他地区人口密度≥100人/km²；(4)人口稀少的乡村县(Dünn besiedelte ländliche Kreise),县内大中型城市中的人口比例不到50%且大中城市之外其他地区的人口密度<100人/km²。其中(1)(2)两类为城市型空间；(3)(4)两类为乡村型空间。在这一标准下,人口密度150人/km²是城乡空间之间的边界,这也是经合组织(OECD)国家的标准。

②隐形冠军企业通常具备三个特征：(1)产品或服务领域在全球市场位居前三或在某一大洲名列第一；(2)年销售额不超过50亿欧元；(3)公众知名度低。全德近1 700家隐形冠军企业有约20%位于密集型空间(Verdichtungsraum,在德国指由中心城市及其周边城市化的小城镇群所组成的地区,由1993年的空间规划部长级会议确定,其聚居和交通用地面积以及聚居密度高于全国平均值,居住在一个密集型空间中的居民数大于15万人)之外。

③LEADER来自法语“Liaison entre actions de développement rural”,经过三代的蜕变,作为乡村问题可持续发展发展解决策略,于2007年被欧盟吸纳为“共同农业政策”(GAP:Gemeinsame Agrarpolitik)的重要组成部分。

④主要致力于在乡村地区构建网络体系,采用创新模式整合并利用现有资源,挖掘地方潜力,提升乡村功能以应对未来发展。