作者:何 阳 责任编辑:王铭鑫 信息来源:《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第12期 发布时间:2021-01-14 浏览次数: 3445次
【摘 要】健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是实现乡村振兴中“治理有效”目标的题中之义。文章以民族地区H县W村作为典型个案,选择从多元主体互动视角对“三治合一”乡村治理体系建设展开探讨,研究发现多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设的适用对象为自治、法治与德治主体相对分离行政村,它的形成机理为确立党建引领“三治合一”乡村治理体系建设价值准则,组建多元化的社会力量共建“三治合一”乡村治理体系,依托放权理念将村委会的职责发包给各种社会力量,基于协同理念实现村委会与各种社会力量协作共治。虽然多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设初见成效,但出现了组织臃肿、权责交叉、保障不力现象,导致人浮于事、权责不清、参与者积极性弱,需要采取合理配置组织及人员、厘清权责清单体系及统一发包事权和财权等措施提质增效。
【关键词】“三治合一”;乡村治理体系;多元主体互动;民族地区;乡村振兴
一、问题的提出
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求推动新一轮乡村建设。“治理有效”作为乡村振兴之维,不仅是乡村振兴战略总要求的重要组成部分,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求[1],党的十九届四中全会明确将我国国家治理体系和治理能力视为中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现,足显“治理有效”的重要意蕴,开启了中国之治新境界、新篇章、新景象。而健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系为在乡村振兴中实现“治理有效”目标指明了方向,因为有效治理需要依托科学合理、因地制宜的治理方式,甚至可以说治理方式很大程度上影响着治理成效。以健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系方式实现“治理有效”目标是党中央立足全面推进依法治国、创新基层自治制度国情,结合中国传统治理智慧作出的重要决策。因此,积极围绕健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系问题展开研究具有重要现实意义,既可以丰富“三治合一”乡村治理体系理论内容,又可以指导“三治合一”乡村治理体系实践活动。
梳理既有文献,发现以党的十九大召开为分界点,学界关于“三治合一”乡村治理体系的研究形成了两种不同景象。党的十九大召开前,研究成果较为有限,且有限的研究成果在议题选择上主要集中在对浙江桐乡“三治合一”乡村治理体系实践归纳及其意义提炼层面,认为“三治合一”模式契合人民主权、善治、协商民主等理论,其前瞻性价值在于使我们认识到要促进乡镇社会治理绩效提升,就必须在发挥基层政府引导力前提下,构建多层次的乡镇社会治理体系,推进乡镇社会治理机制的进一步完善[2];而党的十九大报告将健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系纳入国家发展战略,自此以后,有关健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的研究成果迅速增加,研究议题多元化,如孙萍等从时代意蕴、维度关系、现实挑战和实现路径四个方面对“三治合一”乡村治理体系建设作出了学理性解释[3];郁建兴等在梳理自治、法治和德治的内涵及其关系基础上,探讨了三治结合乃至融合的可能性[4];姜晓萍等从主体维、功能维和价值维分析了自治、法治和德治的定位,继而展望了三治融合路径[5];汤志伟等从场域转换视角提倡在互联网平台中完善“三治合一”乡村治理体系建设,以期保障农村流动人口参与乡村治理权利,从而解决乡村治理主体“缺位”问题[6];李华胤等认为自治、法治和德治互构为一个“三治”结合的“厢式治理”结构,德法均衡型自治是最优型治理,进而以京山市为例,从实践层面对“箱式治理”作出详细阐释[7]。
虽然在党的十九大召开后,学界开始高度关注健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,从自治、法治和德治的概念辨析、关系维度及融合路径等多个视角出发回应“三治合一”乡村治理体系问题,为正确认识“三治合一”乡村治理体系及其建设奠定了基础,但遗憾的是既有研究在方法上更多偏向于采用规范分析,实证分析略有欠缺;在内容上,一方面以厘清自治、法治和德治三者关系,继而提出融合路径占据多数,另一方面注重从实践中提炼“三治合一”乡村治理体系建设逻辑理路,以期为各地建设“三治合一”乡村治理体系提供镜鉴。不过,两者均对多元主体互动视角有所忽视,尚未有直接从多元主体互动视角回应“三治合一”乡村治理体系建设的研究成果,且也未能有效地区分民族地区与非民族地区,而对民族地区和非民族地区作出有效区分,从多元主体互动视角探讨“三治合一”乡村治理体系建设具有重要意义:第一,“三治合一”乡村治理体系建设涉及自治、法治与德治主体,而这三者在实践活动中并非均为同一主体,倘若为不同主体,则需要关注多元主体互动,只有多元主体互动状态达到最佳,才可能实现既定目标;第二,“人类社会进入了一个从低度复杂性和低度不确定性状态向高度复杂性和高度不确定性状态转变的过程中,致使社会生活和活动的各个方面都受到冲击”[8],以致合作治理成为了发展趋势,而合作治理首要特征便是主体多元性,主张多元主体利用自身优势共同应对日益复杂的社会事务,从而降低应对社会事务的成本。正是基于这样的判断,本文立足民族地区H县W村案例,选择从多元主体互动视角对民族地区“三治合一”乡村治理体系建设展开研究,详细解答以下四个问题:第一,民族地区哪些类型行政村需要通过多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设?第二,多元主体如何通过互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设?第三,多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设面临哪些问题?第四,如何在推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设中巩固多元主体互动关系,解决多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设面临的问题?以期弥补既有研究视角的不足,从而更加全面地审视“三治合一”乡村治理体系建设问题。
二、W村实践:多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设的个案引介
民族地区H县W村为多元主体如何通过互动推进“三治合一”乡村治理体系建设提供了镜鉴,具有一定典型性,故本文选择W村“三治合一”乡村治理体系建设作为案例回应多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设问题,以期明晰适用对象,厘清形成机理,诊断现实问题,寻找治理之道。
(一)W村村况:民族地区多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设的缘起
W村位于湖北省西北部恩施土家族苗族自治州,该村主要发展传统农业和茶产业,茶产业是在精准扶贫中引入的,设有7个村民小组,户籍人口1232人,常住人口800多人,百分之八十以上是土家族,年轻人多到外地务工。该村村委会成员共有4人,其中3名男性,1名女性,年龄大致在25-40岁,受教育程度主要为高中,均未接受过系统的法学教育,零散的法律知识主要来源于电视节目和各种学习会议,村中有德高望重的老人,并且存有老人处理村庄事务惯习,这建立在该地丰富的文化资源基础上,其中包含有尊老敬老、宗族贤能治村等文化内容。众所周知,我国古代形成了“皇权不下县,县下惟宗族”的治理秩序,该地由于地理位置较为偏僻,宗族贤能在治村中的作用显著,可以说绝大部分事务均由宗族贤能完成,以致该地形成了宗族贤能治村的习俗,即便新中国成立至今,宗族贤能处理村庄事务依然具有权威性和信服力,村民愿意听从宗族贤能提出的发展建议、调处纠纷及响应宗族贤能的动员,新中国成立后当地乡村道路修建则是在宗族贤能动员下完成。而新中国成立后在农村地区设立了行政村制度,W村在国家顶层设计推动下也完成了行政村设置,起初的村委会委员主要由村庄宗族贤能担任,可以说宗族贤能承担了村委会工作,但村委会委员存在年龄及换届等要求,一些德高望重的宗族贤能由于年龄等主客观原因纷纷退出村委会,村委会委员由更年轻的人员担任,这便造成了德治主体宗族贤能与自治主体村委会委员的分离,相较于德高望重的宗族贤能,年轻的村委会委员在治理威望和信服力上难以媲美。从目前来看,该村村委会成员基本由中青年人构成,拥有现代治理优势德治资源的宗族贤能老人全部退居二线。基于这样的现实,W村村委会认识到独立依靠自身完成“三治合一”乡村治理体系建设具有一定难度,因此,决定采用多元主体互动方式推进“三治合一”乡村治理体系建设,形成了多元主体互动下的“三治合一”乡村治理体系建设格局。
(二)民族地区多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设的案例展示:W村实践
由于W村村委会成员在综合素质结构上不具有独立开展自治、法治与德治的条件,在W乡政府积极主导下,W村的“三治合一”乡村治理体系建设形态初步成型,如下图所示:
图1 “三治合一”乡村治理体系建设形态
W村遵循自治、法治和德治三维框架的建设线路,通过完善自治、法治和德治主体及互动方式推进“三治合一”乡村治理体系建设。
1.自治
自治层面除了村委会作为法定的自治主体外,还设立有村民自治议事团、“五老”协会、全域有机协会等组织共同推进工作,村民自治议事团成员主要在党员、组长、村民代表和乡贤能人中选定,工作职责为参与村内重大事项的前期论证和风险评估工作,力争使村务活动合法、有效,积极参与《村民自治章程》和《村规民约》修订工作,为村民代表会议和全体村民大会表决事项提供前期准备;“五老”协会的人选主要来自老干部、老党员、老教师、老军人、老模范,工作职责为监督和参与村两委工作,遇大事难事积极给村支两委建言,并积极参与疏通和教育转化工作,在群众中大力宣传国家的政策法规,为一户一个“法律明白人”的培养起到积极作用;全域有机协会作为W村产业发展组织,主要从中青年人群中挑选文化相对较高、崇尚科学、积极进取、思想活跃、有头脑、有奉献精神的人员参加,主要职责为积极宣传“全域有机”在调整农业供给侧中的重大意义,通过宣传实行“全域有机”给群众带来的巨大经济利益,让群众知晓“全域有机”是未来该村农业产业发展的必由之路,积极引导群众支持、参与有机建设。
2.法治
法治层面主要通过设立法律顾问团、村法务工作联络员方式推进工作,法律顾问团缘自乡政府向百兴律师事务所购买服务,法律顾问团服务对象为全乡范围,法律顾问团在W村的职责主要有为干部群众开展法制讲座,为群众提供便捷的法律咨询服务,承担乡政府交办的其他法律事务,按照“律师三进”(律师进村居、进接访大厅、进疑难复杂的信访案件)要求,积极参与1小时法律服务圈建设(1小时内法律咨询有人答、法律服务有人接、法律援助有人管、矛盾纠纷有人调)。因此,W村村民遇到法律问题可以求助百兴律师事务所。村法务工作联络员的工作内容为通过网络平台,完善互联网 法治服务体系建设,开展网上办公业务,管理操作云视频系统,与乡综治办、司法所、派出所及涉农部门进行网上衔接,解答一些最基本的涉农法律知识,而且需要懂得调解知识,便于制作调解协议,整理调解卷宗。
3.德治
德治层面主要通过设立乡贤道德评判团、红白理事协会及义务纠纷调解员方式推进工作,乡贤道德评判团的成员必须公道正派,具有一定的道德影响力,在群众中威望高,群众信赖,热衷于社会公益事业,会做群众工作,在潜移默化中传播社会正能量,其主要职责为积极参与“最美评选”和“道德典范”活动,组织村民积极参与以邻里和睦、崇孝尚德、诚信守法、文化教育、绿色环保为主要内容的“十星”家庭创建。同时,对发生在身边的严重不道德言行进行劝说,对冥顽不化的落实“雷锋”志愿者帮扶措施,触及法律的向有关部门报告,依法追究其法律责任;红白理事协会主要职责为推动移风易俗,树立乡风文明,引导群众喜事新办、丧事简办,不整无事酒,不吃违规酒;义务纠纷调解员要求公道正派,有高于一般群众的文化素质、道德法律素质,愿做群众工作,有奉献精神、德高望重、说话管用的人,主要工作为调解一般简单民事纠纷。
总之,W村主要通过多元主体互动形式推进“三治合一”乡村治理体系建设,除村委会外,还设立有村民自治议事团、“五老”协会、全域有机协会、法律顾问团、村法务工作联络员、乡贤道德评判团、红白理事协会及义务纠纷调解员等各种组织及其岗位,契合本文核心要义,符合多元主体互动建设情境。
三、多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设的适用对象
直观地讲,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系涉及三个维度,即自治、法治和德治,三者关系主要为“一体两翼”,自治是“三治合一”乡村治理体系建设的主要内容,法治是“三治合一”乡村治理体系建设的保障底线,德治是“三治合一”乡村治理体系建设的辅助工具,而非为毫无关联的三条平行线,因为乡村治理体系建设强调三治的“合一”或者说“结合”乃至“融合”,寓意着乡村治理体系应朝着自治、法治和德治彼此嵌入方向发展,改变自治、法治、德治孤立以及结合、融合不畅现象。要实现自治、法治和德治在乡村治理中的有机结合,与治理主体具备能力条件高度相关,因为自治、法治和德治的施展需要通过治理主体完成,自治强调村庄事务由村委会、村民代表大会及村民会议等村庄内部组织及人员共同参与、处理,突显为治理主体选择问题;法治强调村庄事务必须在国家法律规定范围内展开,采用法治思维和法治方式实现村民自治;德治强调伦理道德等软约束在村庄事务处理中发挥作用,将伦理道德渗透到自治中,发扬传统文化,形成文明乡风,实现乡村物质文明和精神文明的两手抓格局[9]。
由于自治是“三治合一”乡村治理体系建设的主要内容,国家肯定了村民自治制度是一项伟大的群众性创新实践,从而制定法律保障村民实施自我管理、自我教育、自我服务权利,因此,在行为合法性上不存在制度体系方面的障碍,它面临的问题是村民自治制度的创新、突破与变革,当前有学者主张通过将家户主义与村民自治有效衔接方式创新村民自治制度[10];法治的践行需要将国家法律运用于解决村庄事务,对治理主体的法律素养提出较高期望,要求治理主体可以做到敬法、懂法和用法,一项调查性研究显示,“‘能人’依法治村的意识已经基本具备,但依法治村的行为有待加强”[11],这说明乡村法治问题主要突显在懂法和用法领域,敬法层面基本形成共识;德治的践行需要充分结合地域特色,是一种以道德规范和乡规民约等手段进行的乡村治理方式[12],俗话说:“十里不同风,百里不同俗”,揭示的便是风俗、习俗的差异性,德治在我国具有悠久历史,可以说是“中国两千多年漫长封建王朝治道变迁的精神内核”[13],具有深远影响力,德治功能的发挥应依托村庄内部权威人士,只有在村民间具有一定威望的人,才能在德治领域有所作为。
如果说涉及自治的日常事务由村民大会选举的村委会统筹,法治和德治则依次需要具备法律素养和贤能威望的人士。在以村委会为代表的自治主体中存在一批具有法律素养和贤能威望的人士,这属于推进“三治合一”乡村治理体系建设的简单情形,仅仅需要加强村委会组织内部建设,厘清内部人员结构及权责体系,以村委会名义共同从事自治、法治和德治相关工作,因为村委会成员已然具备上述能力,但遗憾的是我国众多行政村并非均处于此种情形,一些村委会委员在法律素养和贤能威望方面存在局限。民族地区的W村则属于后者,村委会难以独立地推进“三治合一”乡村治理体系建设,究其原因,一方面是W村处于德治资源较为丰富的民族地区,存有宗族贤能治村传统,但囿于村委会换届及国家对委员年龄等方面存有要求,一些宗族贤能从村委会工作中退居二线,既有的村委会委员以中青年人为主,由于中青年人年龄小,工作方面尚未取得显著性成效,以致处理村庄事务的权威和信服力不足,缺乏开展德治活动的条件,由村委会委员开展德治行动实效必然弱于宗族贤能,以当地纠纷调处为例,近年来矛盾纠纷多由宗族贤能出面化解,由村委会委员出面化解的矛盾纠纷数量寥寥无几,而且经宗族贤能化解的矛盾纠纷,纠纷当事人间关系较为和谐融洽,未曾因矛盾纠纷的发生受到较大影响,村庄呈现出团结、祥和景象;另一方面是W村村委会委员受教育程度主要为高中,均未接受过系统的法学教育,零散的法律知识主要来源于电视节目和各种学习会议,他们更多是从情理角度判断是非曲直,落实到法律层面则略显迷惘、无奈。改革开放以后,村庄出现了一些大学生,但这些大学生多在外地安家、工作,对于家乡法治建设的贡献有限,虽然法、理、情三者具有内在统一性,善法往往符合情理诉求,但法律与情理在性质上截然不同,情理主要是德治范畴,是一种软约束,法律则属于法治范畴,由国家公权力保障,具有强制性,是一种硬约束,即便村委会在方向上可以作出正确判断,落实到细节方面也难以娓娓道来,故而需要具有专业法学知识和法律素养的人员加入。
通过对W村案例的分析,可以发现我国推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设中存在一批依靠村委会难以独立完成建设任务的行政村,这类村庄主要具有以下两个特征:第一,村庄德治资源丰富,但集聚德治资源的治理主体由于主客观条件影响未能成为村委会委员,从治理主体层面分离了乡村的自治与德治;第二,村委员委员受教育程度较低,法律专业素养不足,更多从情理角度处理村庄事务,缺乏依法治村能力,需要从外部嵌入具有专业法学知识和法律素养的人员进行辅助,从治理主体层面分离了乡村的自治与法治,故而我们将依靠村委会难以独立完成建设任务的行政村归类为自治、法治和德治主体相对分离行政村。但无论是乡村自治主体与德治主体分离的行政村,还是乡村自治主体与法治主体分离的行政村,亦或是乡村自治主体、德治主体和法治主体共同分离的行政村,均需要整合多元主体优势共同推进“三治合一”乡村治理体系建设,在乡村自治活动中施以法治和德治,使具有法律素养、贤能威望的法治主体及德治主体与自治主体共同完成村庄事务治理,形成多元主体互动下的“三治合一”乡村治理体系建设格局。
四、多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设的形成机理
通过对民族地区W村多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设的案例剖析,发现多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设高度体现出共建、共治与共享的社会治理逻辑,契合未来基层社会治理变革方向[14],同时彰显出放权和协同思维理念,它的形成主要得益于价值、主体和行为层面高度统一,即价值层面存有正确引导,主体层面强调多元共治,过程层面围绕放权和协同理念作出组织结构和制度体系设计。
(一)确立党建引领“三治合一”乡村治理体系建设价值准则
“党建在嵌入乡村治理场域的同时再造了乡村治理的政治基础,重塑了乡村社会的公共性”[15],明确以党建引领“三治合一”乡村治理体系建设价值准则是多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设的基础,因为只有坚持党的领导,积极发挥基层党组织在“三治合一”乡村治理体系建设中的作用,才能进一步夯实中国共产党的群众基础,使基层党组织深嵌在村民中,从而积极发挥模范带头作用,将多元主体紧密地联系起来,使多元主体心往一处靠,力往一处使。党建引领“三治合一”乡村治理体系建设主要体现在社会组织人员选择上会优先考虑党员,给党员提供服务乡村机会,且所有人员的评定环节基本相同,即“经党员、组长、村民提名推荐,村党支部审核把关,后交乡法治办备案”,在准入程序上引入村党支部审核把关环节,只有村党支部审核过关人选,才能成为“三治合一”乡村治理体系建设主体。此外,不具有中共党员政治面貌的建设主体,若表现优秀、积极上进,基层党组织会主动吸纳其为中共党员,促进基层党组织发展。
(二)组建多元化的社会力量共建“三治合一”乡村治理体系
随着后工业社会到来,社会的高度不确定性和风险性正向人们扑面而来,为了更好地应对社会的高度不确定性和风险性,合作治理成为一种发展趋势,合作治理强调改变单一主体垄断社会治理状态,充分利用多元主体优势共同应对日益复杂的社会事务。多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设则在此理念指导下应运而生,是对合作治理理念在乡村治理中的实践尝试。W村村两委在审视组织能力基础上,立足村情作出正确判断,不寄希望于独立依靠村委会完成“三治合一”乡村治理体系建设任务,主张在W村村党支部领导下,继续由村委会例行公事,处理村庄事务外,设立多种社会组织帮助村委会分担日常事务,形成了村党委领导下的多元主体共同处理村庄事务秩序,将二元乡村治理主体转变为多元,有助于充分借助乡村社会力量优势弥补村委会的不足之处。此外,注重对全村各年龄段人员的充分吸纳,除了设立有由老人组建的“五老”协会外,还设立有由年轻人组建的全域有机协会,打造了一支年龄结构合理的队伍。
(三)依托放权理念将村委会的职责发包到各种社会力量
放权主要指治理主体将原本属于自己的权力转让给其他主体,使其他主体承接权力后可以从事相关事务工作。W村采用多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设则高度体现出放权思想,通过将原本由村委会行使的权力转让给各种社会力量方式,实现村庄事务治理。在自治层面,村民自治议事团、“五老”协会、全域有机协会可以独立开展一些自治活动,为村委会决策提供智力支撑以及减轻村委会的工作压力;在法治层面,法律顾问团、村法务工作联络员主要负责村民遭遇的各种法律问题,帮助村民答疑解惑,从法律层面为村民提供帮助,虽然法律顾问团是通过乡政府购买服务方式产生的,但不影响其加入“三治合一”乡村治理体系建设中;在德治层面,乡贤道德评判团、红白理事协会及义务纠纷调解员主要负责从道德的软约束层面出发,对有违道德伦理的事项进行矫正,从伦理道德层面化解民间纠纷,助推乡风文明建设。现在村委会从繁杂琐碎的村庄事务中解放出来,使之可以全身心地投入到处理局部村庄事务。
(四)基于协同理念实现村委会与各种社会力量协作共治
虽然W村在采用多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设中诞生了许多社会力量,一定程度上缓解了村委会工作压力,原本需要由村委会亲力亲为的事情可交由各种社会力量承担,但各种社会力量并非完全独立完成自治、法治和德治方面事务,村委会需要与各种社会力量相互配合、协调行动,如村委会和乡贤道德评判团共同参与“最美评选”和“道德典范”活动,并非完全由乡贤道德评判团独立完成,村委会需要发挥积极组织和引导作用,再由乡贤道德评判团根据村民的日常表现提名,与村委会成员共同讨论确立“最美评选”和“道德典范”最佳人选;而义务纠纷调解员在处理村民日常纠纷过程中,如果纠纷当事人要求必须有村委会成员在场或者义务纠纷调解员认为有村委会成员在场更利于调解矛盾纠纷,村委会必须安排人员赶赴现场参与调解,和义务纠纷调解员共同处理村民纠纷,此外,如若涉及到较为复杂的纠纷,除了上述主体外,法律顾问团还需要派遣律师参与,高度体现出协作共治思想。
五、多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设面临的问题
通过剖析案例,不难发现多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设存在以下三个问题。
(一)组织臃肿造成人浮于事
多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设易造成组织臃肿现象。诸如W村这样的普通行政村,至少设立了9个社会组织及诸多岗位推进“三治合一”乡村治理体系建设,除村两委外,还设立有村民自治议事团、“五老”协会、全域有机协会等自治型组织,法律顾问团、村法务工作联络员等法治型组织和岗位以及乡贤道德评判团、红白理事协会及义务纠纷调解员等德治型组织和岗位共同处理村庄事务,这便属于典型的组织臃肿现象。尽管基层工作存在难度,但设计过多组织和岗位则滋生了人浮于事问题,村庄事务并不足以支撑相关组织和人员开展工作,以致很多人往往只有名号,在推进“三治合一”乡村治理体系建设中未能发挥自身力量,流于形式,促使形式主义在基层泛滥成灾,而这除了受个体因素影响外,还有其体制性原因[16]。此外,原本的村庄事务往往通过村两委解决,现今将村两委解决的村庄事务拆解为十多个社会组织及诸多岗位共同解决,无形中也会增加基层治理成本。
(二)权责交叉造成责任不清
多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设涉及多元主体权责匹配问题,唯有事先从权责匹配上安排好多元主体的权力和责任,避免权责交叉,才利于责任主体更好地履职及后期对责任主体进行问责,而利用权责清单对政府的交叉职责予以规制已成为趋势[17]。但W村在矛盾纠纷化解问题的权责配置上,既安排有法律顾问团、村法务工作联络员,又配置有义务纠纷调解员,即法律顾问团、村法务工作联络员和义务纠纷调解员均有权力处理村民间发生的矛盾纠纷,此外,村委会也会参与矛盾纠纷调解工作,以致村民遇到矛盾纠纷难以弄清对象,造成矛盾纠纷化解处于多头领导状态,这便是典型的权责交叉现象。纠纷当事人可以求助多个主体,但一些主体的主要职责并非为调处纠纷,造成应当履职的主要机构未能有效履职,附带履职的机构成为履职主体,而且后期不利于追责,出现矛盾纠纷发生后,没有履职主体主动调解矛盾纠纷现象情形,耽误纠纷处理时间,造成矛盾纠纷扩大化。
(三)保障不力造成积极性低
多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设在“发包”事务的同时更需为其他社会力量开展工作提供条件,妥善处理事权和财权关系。其原因一是开展工作需要耗费物资,而物资购买需要经费,二是社会力量作为承接村两委职能主体,承接动机除了具有公益慈善外,还会对奖酬有所关注,且“公平的奖酬分配是取得员工信任、争取员工支持并为组织做出贡献的基础”[18],因此,不能完全寄希望于村民依靠公益慈善之举推进“三治合一”乡村治理体系建设,对治理主体报酬问题置之不理。如W村村两委在放开事权的同时则未能对财权进行有效配置,村两委更多从物质条件方面为自治、法治和德治的开展提供便利,将村委会办公场地作为开展活动的场域,纸、笔等日常工作用品均可以从村委会处获得,除法律顾问团成员从基层政府处可获取报酬外,其他主体均属于义务劳动,未能获得与自身付出相对应的报酬,长此以往,必然会影响治理效果。
六、结论与讨论
总之,新时代乡村治理方式的变革、转型与创新是一项复杂的系统工程[19],多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设仅仅是新时代乡村治理方式变革、转型与创新的重要路径之一。通过对民族地区W村案例引介,我们发现此路径更适用于自治、法治和德治主体相对分离行政村,而此类村庄主要具有两个特征:第一,村庄德治资源丰富,但集聚德治资源的治理主体由于主客观条件影响未能成为村委会委员,从治理主体层面分离了乡村的自治与德治;第二,村委员委员受教育程度较低,法律专业素养不足,更多从情理角度处理村庄事务,缺乏依法治村能力,需要从外部嵌入具有专业法学知识和法律素养的人员进行辅助,从治理主体层面分离了乡村的自治与法治。而多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设需要在价值、主体和行为层面做到高度统一,以确立党建引领“三治合一”乡村治理体系建设价值和组建多元化的社会力量共建“三治合一”乡村治理体系为基础,立足放权和协同理论展开组织结构和制度体系设计。遗憾的是在多元主体互动推进民族地区乡村治理体系建设中容易出现组织臃肿、权责交叉、保障不力现象,导致人浮于事、权责不清、参与者积极性弱,因此,多元主体互动推进民族地区“三治合一”乡村治理体系建设中务必要处理好组织规模和人员数量、权责匹配及保障举措等问题。
第一,合理配置组织及人员。强调多元主体协作共治契合国家治理现代化要求,但多元主体协作共治并非不考虑组织规模与结构随意设立组织、招募人员。W村村两委尤其是村党支部应当在充分调研村庄发展需要基础上,重新审视配置社会组织和人员的数量,自治领域可合并村民自治议事团和“五老”协会,以村民自治议事团名义开展自治工作,人员选择上可适当考虑老年群体,从老干部、老党员、老教师、老军人、老模范中吸纳部分成员;德治层面将乡贤道德评判团与红白理事协会进行重组,因为两者均属于凭借道德软约束开展工作,工作内容相同,延用乡贤道德评判团称号,将红白理事协会职责划归给乡贤道德评判团;纠纷解决层面可将义务纠纷调解员和村法务工作联络员岗位合并,由义务纠纷调解员兼负村法务工作联络员的日常工作,整合组织过程中则相应地裁减了多余人员。此外,有限人员的“聘用”应当高度重视新乡贤群体,使乡村贤能之辈服务乡村建设,因为“乡贤群体作为党群关系、政群关系的黏合剂,有助于弥补政治法律调节所难以触及的边缘甚至真空地带”[20]。
第二,厘清权责清单体系。多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设中配置组织和人员及明晰权责应当根据需要履行哪些职责设立社会组织和人员岗位,由于“三治合一”乡村治理体系建设主要涉及自治、法治和德治三个领域的事项,从权责认定上可以将自治、法治和德治的主体分离开来,即分别在自治、法治和德治方面安排相关组织履行职责范围内事情,因此,我们建议在组织和岗位设立上仅保留村民自治议事团、全域有机协会、法律顾问团、义务纠纷调解员及乡贤道德评判团,将涉及法治和德治外的自治事项,由村民自治议事团负责;保留全域有机协会的理由为全域有机协会属于行业性协会,是根据当地经济发展而设立的经济组织,在专业性方面要求更高,事关有机农业方面事项,由全域有机协会负责;凡是涉及法律和调解的事情则交由义务纠纷调解员和法律顾问团负责;乡贤道德评判团则主要参与“最美评选”和“道德典范”活动,树立乡风文明,引导群众喜事新办、丧事简办,不整无事酒,不吃违规酒。
第三,统一发包事权和财权。落实多元主体互动推进“三治合一”乡村治理体系建设的保障,解决村两委以外其他社会力量参与乡村治理体系建设的薪酬问题可调动参与积极性。其他社会力量的薪酬可从政府财政转移性支付中提取,行政村应做好年度预算,报基层政府,通过基层政府上报到县区政府预算中,由县区人大审议年度预算。其他社会力量薪酬发放可以采用多种形式,如义务纠纷调解员的薪酬以调解矛盾纠纷数为基础,每调解一个矛盾纠纷,村委会支付几十元奖励;法律顾问团从基层政府处获得薪酬,村委会不需为村民的法律咨询及律师调解承担费用;全域有机协会和乡贤道德评判团等以开展活动次数为薪酬获得依据,事先确立好这些机构开展活动次数薪酬标准,全域有机协会和乡贤道德评判团开展活动在程序上需要向村党支部报备,村党支部表决同意后方能开展。此外,落实保障的提出必然会倒逼村两委在组织和人员配置上变革,寻找最为理想的组织和人员数。
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